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I partiti politici

Una delle definizioni più note del concetto di partito è quella di Weber: i partiti sono associazioni fondate su

un'adesione libera, costituite al fine di attribuire ai propri capi una posizione di potenza all'interno di un

gruppo sociale e ai propri militanti attivi possibilità per il perseguimento di fini oggettivi o per il

perseguimento di vantaggi personali, o per tutti e due gli scopi. Lo scopo dei partiti è quello di influenzare

l'ordinamento e l'apparato di persone che guidano un qualsiasi tipo di comunità sociale. Sebbene i partiti

possano utilizzare diversi tipi di azione per raggiungere i loro obiettivi, la loro strategia principale è la

conquista di cariche elettive. Definizione di Downs: il partito politico è una compagine di persone che

cercano di ottenere il controllo dell'apparato governativo a seguito di regolari elezioni. Due principali

approcci si sono contrapposti nell'analisi delle funzioni dei partiti: un approccio razionale ha visto il rapporto

tra elettori e partiti in analogia al mercato economico; un approccio identitario ha sottolineato il ruolo dei

partiti nella costruzione di identità collettive.

Le funzioni dei partiti

Una prima funzione dei partiti riguarda la strutturazione delle domande. In questo senso i partiti sono

indispensabili per organizzare la volontà pubblica, operando una semplificazione della complessità degli

interessi individuali. I partiti operano una mediazione tra interessi individuali, formando l'interesse collettivo.

I partiti inoltre mettono ordine attraverso un processo di strutturazione del voto: il partito è l'entità con cui gli

elettori si identificano, dando stabilità ai comportamenti di voto individuali. Una terza funzione è quella di

socializzazione politica: modellando atteggiamenti, inculcando valori e distribuendo capacità politiche ai

cittadini e alle élite, mirano a trasformare gli individui in cittadini integrati in una comunità. Attraverso la

selezione delle candidature, i partiti operano anche la funzione di reclutamento dei governanti. Altra funzione

dei partiti è il controllo dei governati sui governanti. Da questo punto di vista i partiti sono strumenti di

collegamento tra governo e cittadini. Creando dei canali di comunicazione tra governati e governanti, essi

permettono ai primi di controllare i secondi. I partiti hanno anche la funzione di formazione delle politiche

pubbliche, infatti elaborano programmi, li presentano agli elettori e, se vittoriosi, dovrebbero metterli in atto.

Secondo quegli studiosi che hanno applicato allo studio della politica concetti provenienti dall'economia, i

partiti sono apparati orientati alla conquista di voti. Sul mercato elettorale si realizzerebbe uno scambio tra

rappresentanti e rappresentati simile a quello che avviene sul mercato economico tra imprese e consumatori.

Downs propone un'interpretazione del fenomeno elettorale basata su un concetto di

Approccio razionale:

razionalità che, in democrazia, guiderebbe il comportamento sia degli elettori che degli eletti. L'individuo

stabilisce un ordine tra le varie alternative per lui disponibili e poi sceglie quella che si colloca più in alto

nella sua graduatoria di preferenze. Come i consumatori nel mercato economico, gli elettori avrebbero nel

mercato politico preferenze specifiche. Chiederebbero particolari decisioni politiche ai loro eletti. Come nel

mercato economico le imprese sono indifferenti al prodotto offerto, mirando essenzialmente al profitto, così

nel mercato politico i candidati avrebbero come unico fine la propria elezione (o rielezione). Per ottenere i

loro benefici privati, essi formuleranno qualsiasi politica ritengano permetta loro di guadagnare il maggior

numero di voti (nello stesso modo in cui gli imprenditori producono qualsiasi prodotto che ritengono porterà

loro maggiori profitti). I rappresentanti cercherebbero di realizzare le politiche volute dai rappresentanti in

modo da aumentare la possibilità di essere rieletti, quindi la funzione sociale sarebbe assolta incidentalmente.

Approccio della scelta pubblica: in questo approccio la dipendenza dei politici dal sostegno degli elettori

rischia di avere effetto negativo producendo debito pubblico e inflazione. Mentre per Downs il bisogno degli

eletti di seguire le richieste degli elettori legittima la democrazia, per Buchanan (principale esponente), esso

comporta la tendenza degli amministratori a spendere denaro pubblico mettendo in pericolo la democrazia.

Per gli studiosi della scelta pubblica la soluzione alla crescita del debito pubblico è la sottrazione di potere

decisionale agli organi elettivi.

Critiche all'approccio economico ai partiti: in realtà gli elettori non possiedono informazioni sufficienti ad

agire razionalmente; manca un mezzo di scambio generalizzato (come il denaro) che permetta di valutare

costi e benefici; se i politici davvero seguissero le richieste dei loro elettori ne risulterebbe un'incapacità di

perseguire il bene comune; se secondo l'approccio economico la politica gestisce preferenze già costituitesi

altrove, altri studiosi hanno invece sottolineato che l'essenza della politica è proprio la formazione delle

preferenze, attraverso l'elaborazione di identità collettive. Approccio identitario: Pizzorno sottolinea che la

costruzione di un'identità collettiva costituisce un presupposto anche per il calcolo delle utilità individuali.

Per poter concepire vantaggi futuri occorre un'identità stabile rispetto alla quale calcolare costi e benefici nel

lungo periodo. Da una collettività edificante il soggetto riceverà i criteri che rendono possibile la definizione

degli interessi. Per questo approccio, l'essenza della politica è proprio la capacità di costruire queste identità

collettive attraverso un uso sofisticato dell'ideologia come strumento per definire interessi collettivi di lungo

periodo. La funzione della politica, ancora prima che di rispondere agli interessi, è di definirli. Pizzorno ha

distinto tra rappresentanza identificante e rappresentanza efficiente. Attraverso la prima i politici svolgono il

compito di costituire e rafforzare identità politiche; attraverso la seconda i politici prendono decisioni

direttamente intese a migliorare la posizione relativa all'entità collettiva che essi rappresentano. La

costruzione di identità trasforma il calcolo individuale di costi e benefici. Azioni di solidarietà con altri,

normalmente considerate come costi, potrebbero avere invece per chi le compie un beneficio: il sentirsi parte

di una comunità. Es.: dato che molto raramente un singolo voto incide in modo determinante sull'esito delle

elezioni, ciò che spinge l'elettore ad andare a votare è il fatto che per lui ciò costituirebbe una gratificazione

facendolo sentire parte integrante della comunità.

L'evoluzione storica dei partiti

I partiti di notabili caratterizzano la lunga fase in cui la politica non è una professione: si dedicano cioè alla

politica individui che traggono altrove il loro sostentamento. I notabili sono individui che sono in grado,

grazie alla loro condizione economica, di agire continuativamente all'interno di un gruppo senza uno

stipendio; godono di una considerazione sociale che dà loro la possibilità di accettare funzioni pubbliche. In

Europa fino alla fine del XVIII secolo, i partiti in genere si formavano attorno a singoli individui, e si

trasformavano poi in federazioni di nobili. Una simile evoluzione hanno avuto anche i borghesi formatisi nel

XIX secolo. La risorsa principale dei politici era la deferenza, cioè il rispetto tradizionalmente legato alla

loro classe d'origine. Il rappresentante riceveva voti che offriva al governo in cambio del controllo di risorse

pubbliche che egli poteva distribuire ai suoi elettori come favori. Il partito di notabili si limita a una

rappresentanza individuale degli interessi dei singoli elettori. La situazione è mutata a partire dalla fine del

XIX secolo, con l'emergere dei partiti burocratici (o ideologici) di massa. Il motore della trasformazione è

l'allargamento del suffragio. Questi portano alla professionalizzazione della politica, così si forma una classe

politica, cioè un gruppo di persone che fanno della politica la loro professione. Per Weber ci sono due modi

per fare della politica una professione: si può vivere per la politica o vivere di politica: chi vive per la politica

ne fa la sua “ragione di vita” (coscienza di attribuire un senso alla propria vita servendo una causa); chi vive

di politica aspira a fare di questa una fonte di introito. Uno strumento importante dei politici di professione è

la loro capacità oratoria, grazie anche all'affermarsi della libertà di pensiero e di stampa. Un'altra risorsa del

politico di professione è il controllo della struttura organizzativa del partito con una delega del potere dalla

base al vertice (per conquistare le masse diventa necessaria la creazione di un ampio apparato di funzionari

pagati). Guardando ai partiti socialisti europei, è stato osservato che essi esercitavano una notevole influenza

nelle più diverse sfere della vita quotidiana dei loro aderenti, cioè erano partiti di integrazione, integrando i

loro membri all'interno di una serie di associazioni vicine al partito.

Duverger ha distinto diversi tipi di partito a seconda della struttura posta alla base della gerarchia

è tipico dei partiti della fine del XIX

organizzativa del partito: comitato, sezione, cellula e milizia. Il comitato

secolo. Formato da una dozzina di persone appartenenti alla élite, che godono di un prestigio legato alla loro

posizione sociale. Il comitato è una struttura organizzativa precaria, basato su incontri sporadici, con

un'intensificazione delle attività durante le campagne elettorali. Il partito di comitato è particolarmente

diffuso tra i partiti a base borghese, spesso di centro o di destra, e in sistemi elettorali a suffragio ristretto. La

sezione è un organismo aperto che cerca di ampliare al massimo il numero dei suoi iscritti. Nata col suffragio

universale. Organizzazione più formale (si entra nella sezione con una scheda di adesione, si paga una quota,

si sarà convocati a riunioni regolari) e divisione del lavoro. Il partito di sezione è un'invenzione socialista,

risponde infatti a due bisogni fondamentali dei partiti operai: consente di educare le masse che altrimenti

avrebbero votato per le uniche persone che conoscevano, cioè le autorità tradizionali, i membri dei comitati

dei vecchi partiti; offre una soluzione al problema del finanziamento attraverso la pratica delle quote (i partiti

di comitato erano partiti borghesi con finanziamento privato). La cellula è tipica dei partiti comunisti e mira

ad organizzare gli operai nelle grandi fabbriche. In genere una trentina di membri, aggregazione su base

professionale, cioè sul posto di lavoro. Quindi è un organismo permanente: non è un organo che si riunisce

ogni mese, è una comunità che vive realmente ogni giorno. La milizia è un organo di tipo militare e di

piccole dimensioni, si riunisce spesso, prevalentemente per esercitazioni militari, c'è una gerarchia, armi e

uniformi. Struttura tipica dei partiti fascisti.

Le trasformazioni dei partiti di massa

Se Duverger vede gli aspetti positivi del partito di sezione, Michels ha invece descritto alcune degenerazioni

del modello di partito di massa. Una “legge ferrea” porterebbe alla trasformazione dei partiti, che sono

inizialmente strutture democratiche aperte alla base, in strutture dominate da un'oligarchia. Per guidare

un'organizzazione complessa concorrono competenze tecniche specifiche: è il possesso di queste competenze

che porta a concentrare il potere in un'oligarchia. Inizialmente il capo è al servizio della base, essendo

l'organizzazione fondata sull'eguaglianza di diritti di tutti gli organizzati. L'organizzazione però ha bisogno di

specializzazione tecnica. Strutturandosi in modo burocratico essa crea dei capi ai quali vengono affidati

poteri decisivi, e sempre più svincolati dal controllo della base. Così il partito produce necessariamente

disuguaglianze. L'inserimento nell'oligarchia tende poi a trasformare il modo di pensare dei dirigenti: chi

occupa cariche di rilievo si imborghesisce, allontanandosi dalla massa dei lavoratori. L'apparato di partiti

offre posti retribuiti e possibilità di carriera, trasformando i proletari in funzionari, con condizioni di vita

piccolo-borghese. Avviene così che gli ex lavoratori perdono il senso di comunità con la classe che li ha

espressi. La frazione parlamentare acquista sempre più potere nel partito. Il parlamentare inizia a cercare

soprattutto di difendere i vantaggi personali che la sua posizione nel partito gli offre. Questo porta spesso

come conseguenza una moderazione dei fini del partito. Tattiche radicali, facendo rischiare una messa fuori

legge del partito, metterebbero in pericolo le condizioni di vita di chi delle attività nel partito vive. Così c'è

una sostituzione dei fini.

Sono state fatte tre critiche alle ipotesi di Michels. 1. Guardando ai partiti con un approccio organizzativo

fondato sull'analisi della complessa struttura di interessi e conflitti presente al loro interno, Panebianco ha

osservato che la loro evoluzione è più complessa e contraddittoria di quanto ipotizzato dalla legge ferrea

dell'oligarchia. I dirigenti hanno comunque bisogno dei seguaci: il potere nell'organizzazione è relazionale,

cioè legato ad uno scambio di risorse che, seppure in misura diseguale, sono possedute sia dai leader che

dalla base. 2. Le ideologie non sono del tutto manipolabili. I fini ufficiali espressi nell'ideologia mantengono

una rilevanza sia per i militanti che per i leader del partito, così non si ha in realtà una sostituzione dei fini

ma una loro articolazione. 3. L'evoluzione dei partiti non è dettata da una legge ferra ma dipende da una serie

di vincoli ambientali e delle scelte strategiche. La scelta strategica è connessa ad uno dei nodi centrali del

dibattito sull'evoluzione delle organizzazioni. Due approcci principali si sono sviluppati su questo tema. Per

il Closed System Approach, le organizzazioni sono capaci di controllare tutte le condizioni rilevanti e di

scegliere la strategia migliore per raggiungere i loro obiettivi. Per il Natural System Approach le

organizzazioni hanno una capacità limitata di raccogliere informazioni e quindi di controllare il proprio

ambiente. Molte ricerche hanno indicato che in generale l'organizzazione tende ad adattarsi al suo ambiente

per sopravvivere, ma spesso riesce anche a controllare almeno alcuni aspetti di esso.

Kirchheimer ha guardato alle trasformazioni del partito di massa, elaborando il concetto di partito pigliatutto

per descrivere il nuovo tipo di partito che iniziava ad affermarsi nel secondo dopoguerra. Caratteristiche:

riduzione del bagaglio ideologico del partito; rafforzamento dei gruppi dirigenti di vertice; diminuzione del

ruolo del singolo membro del partito; minore accentuazione del ruolo di riferimento di una specifica classe

sociale per reclutare elettori tra la popolazione in genere; facilitazione dell'accesso a diversi gruppi di

interesse. L'affermarsi del partito pigliatutto sarebbe il risultato di una serie di trasformazioni sociali e

culturali che hanno portato all'indebolimento dei sentimenti di appartenenza di classe. Inoltre, l'estensione

dei diritti sociali ha ridotto lo sviluppo economico e l'asprezza dei conflitti sociali, mentre i mass media

hanno permesso di entrare in contatto con le grandi masse di elettori. E il successo elettorale diventerebbe

infatti l'obiettivo principale dei partiti. Il concentrare tutte le energie nella competizione elettorale porterebbe

l'indebolimento del rapporto privilegiato con un gruppo o classe sociale, e la ricerca di sostegno anche in altri

gruppi sociali dotati di interessi compatibili.

Alle caratteristiche del partito pigliatutto Panebianco ne aggiunge un'altra: la professionalizzazione delle

organizzazioni di partito. Nei nuovi partiti la burocrazia di partito è sostituita con tecnici ed esperti. Questi

sono i partiti professionali-elettorali. Come nel partito pigliatutto, si indebolisce il rapporto con l'elettorato

che si identifica nel partito. Cresce il ruolo dei leader di partiti eletti nelle istituzioni rappresentative. Rispetto

al finanziamento delle attività del partito acquistano sempre più pesi i contributi provenienti da gruppi di

interesse organizzati e il finanziamento pubblico. La trasformazione sarebbe legata al mutamento

socioeconomico e a quello tecnologico. Mentre la struttura sociale diventa più complessa, lo sviluppo di

nuove tecnologie di comunicazione (in particolare della tv) influenza le tecniche organizzative. I mass media

spingono i partiti a campagne issue-oriented, centrate su temi specifici, ad alto contenuto tecnico, che

richiedono di essere confezionate dagli esperti di vari settori. Il nuovo partito è un partito organizzativamente

debole, e il rischio di una tale evoluzione è la dissoluzione dei partiti come organizzazioni (si trasformano in

bandiere di comodo con le cui insegne corrono imprenditori politici indipendenti).

La crescente rilevanza del finanziamento pubblico ha fatto parlare in studi molto recenti di cartel party o

partito cartellizzato. Il concetto di cartel party sottolinea la crescente collusione tra partiti, che formano

appunto cartelli, cioè alleanze, per ottenere risorse pubbliche. La presenza di risorse pubbliche

rappresenterebbe così uno stadio estremo di trasformazione del partito da organismo interno alla società

civile a un'organizzazione intermedia tra società civile e stato e poi ad una struttura sempre più interna allo

stato. L'allentamento nel rapporto tra partiti e loro base sociale è testimoniato sia da una riduzione del

numero di iscritti ai partiti, sia da un aumento del tasso di astensionismo elettorale. Le innovazioni

organizzative introdotte non avrebbero però portato a un reale aumento dell'influenza degli iscritti,

contribuendo anzi ai processi di accentramento e personalizzazione della leadership. L'atomizzazione della

base (partecipazione individuale, non strutturata in organizzazioni), rendendo superflua la presenza di quadri

intermedi, accentuerebbe il potere della leadership. La personalizzazione della leadership è una strategia per

riconquistare il consenso, soprattutto dagli elettori socialmente più marginali e meno interessati alla politica.

Anche l'utilizzazione da parte dei leader di un linguaggio “antipolitico” come contrapposizione a partiti e

politici di professione diventa uno strumento per l'emergere di leadership personali. Gli appelli populistici (al

popolo contro le élite) da parte di partiti mirano a sfruttare la bassa identificazione partitica e la sfiducia nella

politica istituzionale per crearsi un seguito elettorale. La riduzione dei contributi dei militanti aumenta il

bisogno di finanziamenti pubblici. Svolgendo una funzione di intermediari per lo stato, i partiti sarebbero

capaci di chiedere una commissione per questo servizio attraverso un'offerta di finanziamenti da parte dello

stato. Accordandosi tra loro per aumentare il finanziamento pubblico, i partiti sarebbero entrati in rapporti di

reciproca complicità. Questa situazione rischia comunque di minare la legittimità dei partiti, che vengono

spesso percepiti come apparati parassitari, lontani dalla società.

Fratture sociali e partiti politici

I partiti politici presenti nei diversi paesi riflettono fratture sociali storicamente presenti in essi. Due

principali fratture si sono sviluppate durante il processo di costruzione dello stato nazionale; altre due

durante il processo di costruzione del capitalismo industriale. Costruzione stato nazionale: conflitto tra

cultura centrale della costruzione della nazione e crescente resistenza delle popolazioni sottomesse

(differenziate) in periferia; conflitto tra lo stato-nazione centralizzante e i privilegi storicamente consolidatisi

della chiesa. Costruzione capitalismo industriale: conflitto tra interessi agrari e classe nascente degli

imprenditori industriali; conflitto tra proprietari e datori di lavoro da un lato e braccianti e operai dall'altro.

La prima frattura si sviluppa tra centro e periferia e si riferisce ai conflitti tra un centro politico e aree

periferiche, che vengono a poco a poco incorporate nel governo centrale. Una dinamica simile assume la

seconda frattura, quella tra stato e chiesa. Un duro conflitto contrappose le aspirazioni di integrazione dello

Stato-nazione e le richieste corporative della chiesa. Al centro dello scontro ci furono la celebrazione del

matrimonio e la concessione del divorzio, le funzioni dei medici rispetto a quelle dei religiosi, ecc. conflitto

più acceso: controllo dell'istruzione. L'affermarsi dell'istruzione obbligatoria sotto il controllo dello stato

sollevò le proteste della chiesa, fino alla nascita di partiti e vasti movimenti di massa a difesa della religione.

La terza frattura è tra città e campagna. Mentre il potere politico si spostava nelle città, la rivoluzione

industriale creava interessi spesso contrastanti con quelli del mondo agricolo. Con la rivoluzione industriale

contrasti si approfondirono dando luogo a schieramenti urbano-agrari espressi nei parlamenti dai conflitti tra

partiti conservatori-agrari e partiti liberali-radicali. Mentre i riflessi di queste tre fratture in termini di sistemi

di partiti produssero diversità tra i paesi europei, più simili furono quelli della quarta frattura: quella tra

imprenditori industriali e classe operaia. In tutte le democrazie europee i lavoratori tentarono di superare il

loro svantaggio nel mercato del lavoro fondando partiti che chiedevano maggiore eguaglianza. Attorno al

tema dell'intervento dello stato per ridurre le diseguaglianze sociali si è articolato il principale asse di

conflitto tra i partiti: l'asse destra-sinistra, dove la destra si caratterizzava per una richiesta di minor

intervento dello stato e minor tassazione, e la sinistra per domande di maggiore intervento dello stato in tema

di servizi sociali e miglioramento della condizioni di lavoro. Una tendenza delle classi dirigenti ad integrare

le domande della classe operaia portò i partiti di sinistra più moderati (Gran Bretagna e paesi scandinavi); un

atteggiamento repressivo portò a una prevalenza nella sinistra delle ideologie più radicali (Italia, Francia,

Germania, ecc.).

I partiti costituitisi attorno a quegli assi di conflitto sarebbero in buona parte sopravvissuti fino ad oggi. Non

solo i partiti sarebbero rimasti gli stessi, ma anche la loro forza si sarebbe mantenuta tendenzialmente stabile

nel tempo. Molti studi hanno indicato infatti una bassa volatilità (fluttuazione del voto) tra un'elezione e

l'altra, facendo parlare di stabilità elettorale. Di recente le analisi sulla volatilità tra partiti di destra e sinistra

ha confermato l'ipotesi del congelamento. A partire dagli anni '20 continua riduzione del passaggio degli

elettori da destra a sinistra e viceversa. In tutti i paesi la frattura imprenditori-operai si sarebbe mantenuta nel

tempo grazie alla stabile suddivisione dei sistemi politici lungo l'asse principale destra-sinistra. Ragione del

congelamento: nati da fratture sociali, i partiti contribuirebbero a riprodurle. Il congelamento dei conflitti

avrebbe avuto un effetto positivo nel lungo periodo: riduce la possibilità di esplosioni violente.

Studi recenti hanno parlato di famiglie spirituali per indicare insiemi di partiti accomunati da una concezione

del mondo analoga. Partiti liberali e radicali: partiti che si fecero portatori dal XIX secolo degli interessi

della borghesia contro i proprietari terrieri, chiedendo una rimozione delle barriere doganali, fondamentali

diritti civili, estensione dei diritti politici. Partiti conservatori: emersero originariamente in opposizione ai

liberali per difendere gli interessi dei proprietari terrieri e contrastando l'estensione del suffragio. Laddove

ancora presenti, questi partiti hanno oggi teso ad abbracciare le dottrine liberali di deregolamentazione e

limitazione dell'intervento dello stato, restando comunque ostili all'ampliamento di diritti civili e politici.

Partiti socialisti e socialdemocratici: nati nel XIX secolo dalla mobilitazione della classe operaia con

richieste di diritti politici e sociali. Sostenitori di una trasformazione del sistema capitalista, nel secondo

dopoguerra i partiti socialisti rinunciarono alla socializzazione dell'economia a favore di economie miste di

tipo keynesiano. Partiti democristiani: nati nel XIX secolo per esprimere opposizione della chiesa cattolica

alle emergenti democrazie liberali. Propensi all'estensione di alcuni diritti sociali, essi hanno contrastato

l'adozione di alcuni diritti civili in particolare in tema di diritto di famiglia. Partiti comunisti: fondati dopo la

rivoluzione russa per scissione dai partiti socialisti. A lungo fedeli all'idea di una rivoluzione sociale

necessaria a mutare gli assetti produttivi, molti di questi partiti hanno compiuto un percorso di revisione

ideologica, fino ad accettare non solo le regole della democrazia ma anche l'economia capitalista. Partiti

agrari: nati per difendere gli interessi delle campagne durante la rivoluzione industriale. Partiti etnico-

regionalisti: emersi in difesa di minoranze etnico-linguistiche. Partiti della destra radicale: comprendono un

eterogeneo insieme di partiti antiliberali e antidemocratici. In passato rappresentata principalmente dai partiti

fascisti ma nell'Europa contemporanea ci si riferisce principalmente ai partiti xenofobi e a quelli populisti.

Partiti ecologisti: emersi negli anni '80 con attenzione prevalente alla difesa dell'ambiente dall'inquinamento,

vogliono sviluppo sostenibile. Secondo ricerche recenti si assisterebbe ad uno scongelamento nel sistema dei

partiti a seguito di un cambiamento nel peso relativo delle diverse famiglie spirituali e alla nascita di alcuni

nuovi partiti. Nelle democrazie europee declino dei partiti religiosi e comunisti insieme all'emergere dei

partiti verdi. Nuovi partiti sono nati e si sono rafforzati al di fuori dei preesistenti tanto che l'asse destra-

sinistra è apparso inadeguato a collocarli. Particolare attenzione è stata dedicata di recente all'emergere di

partiti euroscettici, ostili all'integrazione europea. A partire dagli anni '80 mutamenti sociali e trasformazioni

politiche sono stati indicati come cause di un declino dell'identificazione con un partito politico. La

consistente crescita della volatilità elettorale è stato il primo indicatore di un indebolimento della capacità dei

partiti politici di rappresentare stabilmente gruppi sociali. Accanto ad esso si è notata una riduzione degli

iscritti a partiti politici. I giudizi sugli effetti di questi scongelamento variano. Per alcuni il deallineamento

dell'elettorato indicherebbe una crescente perdita di fiducia nei partiti, con il pericolo che soprattutto le fasce

meno istruite dell'elettorato divengano preda di politici populisti. Altri hanno sostenuto che il distacco dai

partiti è un sintomo della crescente maturità dell'elettorato, sempre più capace di giudicare i partiti sulla base

delle loro performance, invece che del pregiudizio ideologico.

Sistemi di partito e competizione

Un'analisi classica dei sistemi di partito li distingueva sulla base del numero di unità in sistemi monopartitici,

bipartitici e multipartitici. Il sistema monopartitico è determinato dal divieto di costruire altri partiti, i sistemi

bipartitici e multipartitici sono influenzati dalla legge elettorale. Il primo sistema caratterizza i regimi

autoritari (detti spesso a partito unico). Il sistema britannico e USA sono stati considerati classici es. di

sistemi bipartitici, con un'alternanza di potere tra due partiti. I sistemi bipartitici sono stati ritenuti

particolarmente efficienti: l'elettorato elegge direttamente il governo, non si perde tempo in negoziati per

formare governi di coalizione, il governo è stabile. La maggior parte delle democrazie vede sistemi

multipartitici. In alcuni paesi (D e F) il numero di partiti è contenuto tra 3 e 5; in altri ci sono più di 5 partiti

(Svizzera e I). Un sistema multipartitico vede in genere coalizioni eterogenee e instabili, e difficoltà per

l'elettore di attribuire meriti e demeriti. Questa analisi è stata considerata eccessivamente semplificatoria. Si è

osservato che al di là del numero, conta la dimensione dei diversi partiti.

Sartori ha suggerito due correttivi alla teoria di Duverger: un primo correttivo riguarda il modo di contare. Si

deve operare un conteggio intelligente: perché il conteggio sia intelligente non è importante tanto la

dimensione di un partito, ma piuttosto il suo peso strategico. Un partito conta infatti solo se esso ha almeno

una di due caratteristiche: potenziale di coalizione, cioè può entrare in coalizioni di Governo; potenziale di

ricatto, che indica che l'esistenza del partito ha un effetto sulle tattiche adoperate dagli altri. Il secondo

correttivo riguarda il fatto che il numero dei partiti non è comunque sufficiente a definire la variabile che

interessa gli scienziati politici che si occupano di sistemi di partito: bisogna prendere in considerazione

l'ideologia dei partiti. Sulla base del livello di polarizzazione ideologica e del conteggio intelligente, Sartori

ha costruito una tipologia di sistemi di partito. Vengono distinti tre tipi di regimi monopartitici: partito

singolo (solo un partito è legale); partito egemonico (altri partiti esistono e sono legali, ma solo come satelliti

del partito principale, cioè non possono realmente competere con questo per ottenere il potere); partito

predominante (esistono più partiti e i partiti minori competono effettivamente con il partito predominante ma

non riescono nei fatti a vincere). C'è poi un sistema con due partiti: il sistema bipartitico (due partiti sono in

grado di competere per la maggioranza assoluta dei seggi; almeno uno dei due partiti riesce in effetti ad

ottenere la maggioranza; questo partito vuole governare da solo; l'alternanza al potere è una aspettativa

credibile). Ci sono poi due sistemi multipartitici: multipartitismo (o pluralismo) moderato e pluralismo

polarizzato. Il primo è caratterizzato da un numero di partiti non superiore a cinque e dalla presenza di

governi di coalizione. Caratteristiche del secondo: numero di partiti superiore a cinque; presenza di partiti

antisistema (che cambierebbero il sistema di governo); presenza di due opposizioni bilaterali (che non

potrebbero mai allearsi l'una con l'altra); il centro è occupato (il sistema è basato sul centro); il sistema è

ideologicamente polarizzato (spettro delle opinioni politiche ampio con due poli destra-sinistra caratterizzati

da posizioni estreme); tendenza centrifuga (dato che il centro è già occupato i partiti a destra e sinistra, se si

spostassero al centro, correrebbero il rischio di perdere elettori alle ali estreme senza guadagnare sostegno tra

i moderati); l'ideologia determina fortemente la mentalità dei cittadini; emergono posizioni irresponsabili

(non potendo sperare di andare al governo, le opposizioni sanno che non saranno mai chiamate a mettere in

pratica i loro programmi); c'è quindi una tendenza a fare promesse che non si potranno mai mantenere (la

politica è estremista); “costretto” a restare al governo, il partito al centro avrà scarsa responsabilità

democratica (non potendo essere escluso dal governo per mancanza di alternativa, il partito maggiore non si

preoccuperà troppo del parere degli elettori sulle sue performance governative). Successivamente Sartori ha

introdotto un ulteriore tipo di sistema multipartito: il multipartitismo segmentato, caratterizzato da un

numero di partiti superiore a cinque ma con bassa polarizzazione ideologica.

Il pluralismo polarizzato ha caratterizzato secondo Sartori il caso italiano fino agli anni '70. Msi (movimento

sociale italiano) e Pci (partito comunista italiano) sarebbero stati i due partiti antisistema; la Dc (democrazia

cristiana) avrebbe occupato saldamente il centro. L'interpretazione del caso italiano come caso di pluralismo

polarizzato è stata criticata da vari autori. Alcuni hanno osservato che il Pci non poteva essere definito come

partito antisistema perché non contestava il regime repubblicano, ma anzi dichiarava maggior fedeltà alla sua

costituzione di quanto gliene sapessero dimostrare partiti di governo. Secondo Farneti la dinamica di

competizione in Italia, almeno a partire dagli anni '60, è caratterizzata da un pluralismo centripeto. Il centro

si sarebbe rafforzato grazie anche a eterogeneità e divisioni all'interno dei vari schieramenti e avrebbe

continuamente attratto partiti provenienti dalle ali estreme verso posizioni più moderate. La nascita del

partito democratico della sinistra e di alleanza nazionale può essere visto negli anni '90 come compimento di

questo processo di avvicinamento al centro. Oggi il multipartitismo moderato è diventato una categoria

sovraffollata da casi empirici, mentre si sono al contempo svuotate le altre categorie. Nella maggior parte

delle democrazie i partiti antisistema sono scomparsi o hanno moderato i loro programmi. Inoltre una certa

frammentazione ha fatto crescere il numero dei partiti nei sistemi un tempo bipartitici.

Parlamenti e rappresentanza

Che cos'è un parlamento?

La grande maggioranza degli stati contemporanei è dotata di un'istituzione comunemente definita

parlamento. L'assenza completa di un parlamento è oggi eccezionale. L'ambito storico e geografico che ne

rappresenta il culmine è l'ambito delle liberal-democrazie occidentali a partire dalla seconda metà del '900. I

parlamenti democratici presentano una serie di proprietà: natura assembleare; carattere permanente e

competenza generale; mandato temporalmente definito dei componenti; pluralismo interno; collegamento

organico con i processi istituzionali della rappresentanza politica. Con la prima proprietà si fa riferimento sia

alla forma collegiale della membership dell'istituzione (cioè tendenzialmente paritaria) sia alla sua relativa

ampiezza. Un'assemblea parlamentare è un organismo fondamentalmente non gerarchico, anche se al suo

interno esistono posizioni di maggior potere, ma questi divari potestativi sono molto inferiori che in altre

istituzioni e in sede di voto tutti i suoi componenti hanno lo stesso peso. Seconda proprietà: parlamenti non

sono costituiti ad hoc ma sono permanenti; sono confinati nella loro attività a un insieme delimitato di

decisioni, ma sono in grado di produrre un flusso decisionale continuo. Terza proprietà: i componenti di

parlamenti democratici sono soggetti al rinnovo, a scadenze temporalmente ravvicinate. Quarta: coesistenza

di una pluralità di orientamenti politici significa consentire in maniera continuativa l'espressione

dell'opposizione. Quinta: i parlamenti costituiscono parte integrante del processo rappresentativo, quindi

sono assemblee non autolegittimatesi ma che si fondano su un legame istituzionalizzato con la cittadinanza

politica. Lo strumento di questo collegamento sono forme di elezione popolare.

Definizione minima di parlamento: assemblea rappresentativa a competenza generale, pluralistica e

permanente ma rinnovata nella sua composizione tramite elezioni a scadenze regolari. La categorie dei

parlamenti non democratici rivela una gamma molto varia di scostamenti da questo modello. È in primo

luogo il carattere del pluralismo ad essere attenuato o cancellato, ma anche quelli della rappresentatività e

della permanenza. Si dovrà quindi parlare di parlamenti non democratici, autoritari, ecc.

La rappresentanza democratica

L'attributo politicamente più significativo della definizione dei parlamenti è il carattere rappresentativo. Il

concetto di rappresentanza ha un ambito di utilizzazione che va al di là di questa sfera. Il tema della

rappresentanza ha importanti applicazioni nel campo del diritto (es. rappresentanza dei minori); nel campo

della creazione artistica figurativa e scenica; nella teologia (rapporto sacerdote-divinità); ecc. Bisogna poi

aggiungere che il concetto politico di rappresentanza ha un uso che si estende al di là dell'ambito

democratico. Rappresentanza, rappresentanza politica e rappresentanza politica democratica possono essere

viste come tre insiemi di significati concentrici. Il concetto di rappresentanza fa riferimento ad una situazione

duale e relazionale, cioè suppone un rappresentante e un rappresentato, e che tra questi sussista un certo

rapporto. Nella sfera politica i due poli si identificano con i governanti e i governati. Possiamo individuare

almeno cinque varianti principali del significato di questo rapporto: rappresentanza come conferimento di

autorità; come azione nell'interesse di qualcuno che non può o non vuole agire personalmente; come

responsabilità; come rappresentatività (come riproduzione, specchio di una determinata realtà); come

evocazione simbolica. La prima accezione fa riferimento a quell'aspetto del rapporto tra rappresentato e

rappresentante in base al quale viene stabilito che le azioni del secondo valgono per il primo e lo impegnano.

Il rappresentante trae dunque il titolo ad agire legittimamente per il rappresentato. Nella seconda accezione

l'aspetto centrale è il contenuto dell'agire del rappresentante: la rappresentanza è definita sulla base

dell'interesse del rappresentato. La terza accezione riguarda la rappresentanza come relazione che comporta

una responsabilità del rappresentante nei confronti del rappresentato e significa che il rappresentato ha il

potere di controllare e sanzionare il rappresentante e che quest'ultimo ha il dovere di sottoporvisi. Il

meccanismo attraverso il quale questa accezione di rappresentanza si esprime nelle democrazie sono le

elezioni. Nella quarta accezione la rappresentanza è intesa come riproduzione dei soggetti rappresentati o

delle caratteristiche di questi. Problema cruciale di questa variante di rappresentanza è la determinazione

delle caratteristiche da rappresentare. Per lo più ci si riferirà a caratteri oggettivi della popolazione come il

genere, lo status, l'etnia, ecc. Un organo politico sarà dunque tanto più rappresentativo quanto più fedelmente

replicherà la distribuzione di certe caratteristiche proprie della società. È più probabile che un individuo voti

qualcuno simile a se stesso quando il carattere in questione è fattore di definizione dell'identità politica di un

settore della società. Quinta accezione: una persona in ragione del suo ruolo istituzionale esprime in maniera

simbolica un carattere della realtà politica che da solo non potrebbe manifestarsi così efficacemente. La

rappresentanza come simbolo viene utilizzata più frequentemente in riferimento ad organi politici

monocratici come il capo dello Stato (rappresenta la nazione). In questa accezione i rappresentanti-persone

non si differenziano molto da oggetti che svolgono simili funzioni di rappresentanza simbolica (bandiere

nazionali, inni, immagini, edifici).

Rappresentanza politica democratica: relazione di carattere stabile tra cittadini e governanti, intesi gli uni e

gli altri come soggetti pluralistici, per effetto della quale i secondi sono investiti dell'autorità di governare in

nome e nell'interesse dei primi e sono soggetti a responsabilità politica per i propri comportamenti di fronte

ai cittadini stessi; autorità e responsabilità politica dei governanti sono realizzate attraverso meccanismi

istituzionali elettorali.

Gli antecedenti storici della rappresentanza democratica

Le assemblee parlamentari hanno importanti precedenti sin dal medioevo. Il parlamentarismo pre-moderno

ha come sua base fondamentale il carattere fortemente decentrato del sistema politico medievale, la presenza

di una pluralità di sedi e di livelli di autorità. I parlamenti medievali sono strutture istituzionali complesse

perché riflettono la struttura della società articolata in ceti differenziati. Il parlamentarismo pre-moderno

riflette anche la natura composita delle unità politiche medievali (all'interno di un'unica monarchia possono

esistere tante istituzioni parlamentari quante sono le unità provinciali che compongono la prima). Le

assemblee parlamentari medievali erano diffuse in quasi tutti i paesi europei. I parlamenti medievali hanno

carattere rappresentativo in quanto offrono un'immagine a scala ridotta dell'articolazione sociopolitica del

paese. Circa i meccanismi politici che stimolano la formazione e la convocazione dei parlamenti si

contrappongono spesso due interpretazioni: quella dell'autotutela dei poteri periferici e quella dell'iniziativa

regia. La prima interpretazione vede nei parlamenti medievali lo strumenti attraverso il quale i poteri non

monarchici della società difendono i propri interessi e le proprie libertà. La seconda interpretazione rileva il

ruolo della monarchia nella convocazione dei parlamenti, che sarebbero quindi gli strumenti attraverso i

quali il potere monarchico costruisce il consenso in una società frammentata. Tra la rappresentanza

parlamentare medievale e moderna c'è una somiglianza: logica di rappresentanza (il parlamento è il luogo

dove la pluralità del paese può essere riprodotta e resa presente). Differenze: pluralità di tipo diverso (società

che esprime il parlamentarismo pre-moderno è caratterizzata dalla diseguaglianza e dalla diversità; la società

da cui nasce il parlamentarismo moderno è invece caratterizzata da un grado di omogeneità maggiore);

rappresentanza corporativa VS individualistica; diversi processi formativi delle assemblee parlamentari

(parlamentarismo moderno competitività delle elezioni; pre-moderno ciò che conta è che i diversi segmenti

del corpo politico siano rappresentati dai loro fiduciari); nel parlamentarismo pre-moderno il ruolo di autorità

politica centrale rimane nelle mani del potere monarchico e il parlamento è lo strumento di contenimento di

quello, in quello moderno il parlamento come espressione più diretta della sovranità popolare ha un ruolo di

protagonista più che di antagonista.

I parlamenti contemporanei: varianti strutturali

Non esiste una democrazia solo presidenziale, nella quale cioè sia elettivo unicamente il vertice

dell'esecutivo. Esiste invece una democrazia solo parlamentare nel senso che soltanto il parlamento è eletto

direttamente. La ragione essenziale di questo diverso grado di indispensabilità è che il parlamento è

condizione necessaria per assicurare carattere pluralistico alla rappresentanza. Nella democrazia moderna il

parlamento ha un ruolo bifronte: da un lato è strumento di espressione della società e delle sue domande

(presente sul versante di input del sistema politico); dall'altro è luogo del potere decisionale (collocato sul

versante di output). Ne esistono delle varianti strutturali fondamentali.

La prima dimensione di variazione è quella dell'articolazione del parlamento in una o più camere. Il modello

unicamerale corrisponde all'affermarsi di un criterio unico di organizzazione del rapporto rappresentativo, il

modello bicamerale riflette generalmente l'esigenza di accomodare e bilanciare criteri diversi. Un primo

gruppo di modelli bicamerali, tipici della prima fase di democratizzazione e oggi spariti dalla scena (salvo

l'eccezione inglese), ha avuto alla sua origine l'esigenza di conservare in vita, accanto alla nuova forma di

rappresentanza popolare in via di affermazione, forme pre-democratiche. Ne sono state l'espressione una

serie di “camere alte” aristocratiche (la camera dei lords inglese, la camera dei pari francese) o di camere di

nomina regia (senato dello statuto albertino). Un secondo gruppo di modelli bicamerali è legato invece alla

necessità di un compromesso rappresentativo tra una concezione unitaria e una concezione policentrica della

comunità politica: una camera si basa sul principio di parità rappresentativa degli individui che compongono

la comunità politica nel suo complesso, l'altra camera si fonda sul principio della parità rappresentativa delle

unità sub-nazionali. Un caso eccezionale di bicameralismo è quello italiano odierno che, concepito nel

dibattito costituente per esprimere accanto al principio nazionale anche quello del decentramento regionale,

nella sua attuazione ha finito per perdere ogni significato di bilanciamento di principi rappresentativi diversi

per realizzare solo variazioni dei meccanismi elettorali tra le due camere. Si parla di bicameralismo paritario

o simmetrico quando i poteri dei due rami si equivalgono, di bicameralismo asimmetrico quando una delle

due camere ha poteri attenuati. Ci sono combinazioni di queste due dimensioni (principio rappresentanza e

poteri). 1° modello (bicameralismo forte o bilanciante) poteri simmetrici e base rappresentativa diversa (es.

usa). 2° modello (bicameralismo debole) poteri asimmetrici e base rappresentativa diversa (es. GB). 3°

modello (bicameralismo ridondante poteri simmetrici e base rappresentativa uguale (quindi seconda camera

è un doppione). 4° modello (bicameralismo a base funzionale) poteri asimmetrici e base rappresentativa

uguale (divisione dei compiti tra le due camere).

Un'altra dimensione di variazione strutturale è l'articolazione in commissioni. Molte funzioni parlamentari

invece che essere svolte dall'insieme dei parlamentari sono affidate a sotto-insiemi che riproducono su scala

minore la configurazione del parlamento complessivo (perché parlamento esteso e grande quantità di lavoro).

Le commissioni più importanti sono quelle con funzioni legislative, anche se ne esistono di altri tipi (es.

commissioni d'inchiesta). I parlamenti differiscono nelle modalità di realizzazione di questa forma di

decentramento e nell'importanza assegnatale rispetto al lavoro in aula. Il peso del sistema delle commissioni

dipende soprattutto dalla maggiore o minore specializzazione funzionale di queste e il grado di continuità dei

loro componenti. Specializzazione e stabilità dei componenti tendono ad incentivare i comportamenti

cooperativi all'interno delle commissioni: al di là delle differenze partitiche si può sviluppare un comune

interesse alla promozione di certi interessi. In alcuni casi (es. camera dei rappresentanti americana) la

specializzazione per aree politiche raggiunge livelli elevatissimi e c'è continuità della membership.

All'estremo opposto c'è un modello in cui le commissioni non hanno una vera specializzazione per materia e

la loro composizione è poco stabile (modello tradizionale inglese nel quale le commissioni legislative

cambiano la loro composizione ad ogni legge ad esse affidata). Un altro aspetto da considerare sono le

caratteristiche della leadership delle commissioni: si tratta di vedere se la presidenza delle commissioni è

appannaggio solo dei partiti di maggioranza oppure se anche gli altri partiti partecipano alla spartizione di

queste cariche. Nel primo caso l'articolazione in commissioni del parlamento viene maggiormente raccordata

all'articolazione lungo linee di partito; nel secondo caso la presidenza si collega maggiormente alla logica

interna della commissione. Si potrà distinguere tra presidenti che hanno un ruolo di garanzia procedurale e

presidenti che hanno un ruolo più politico di controllo sull'agenda.

I molti studi di lungo periodo sui parlamentari e sulle loro caratteristiche hanno messo in luce l'incidenza

avuta dall'affermarsi dei partiti come principali intermediari della rappresentanza. I diversi modelli

organizzativi dei partiti hanno prodotto classi parlamentari profondamente diverse. È soprattutto nel

passaggio dall'azione individuale all'azione collettiva che l'incidenza dei partiti appare un fattore di

particolare rilievo. I parlamenti contemporanei si sono configurati come assemblee di soggetti collettivi, cioè

di partiti, molto più nettamente di quanto non avvenisse nell'800. I singoli parlamentari sono legati al gruppo

parlamentare da un forte vincolo di lealtà e di dipendenza che, nell'azione parlamentare, si traduce in un

adeguamento alle decisioni del gruppo. I gruppi parlamentari, con la loro leadership e la loro organizzazione,

diventano i soggetti principali della vita parlamentare. La complessità di parlamenti anche molto numerosi ne

risulta così ridotta. Parallelamente cresce anche la prevedibilità dell'azione parlamentare. Il congresso

americano, con la sua forte caratterizzazione individualistica, si presenta come un caso deviante. Il basso

grado di strutturazione dei partiti consente ai singoli parlamentari di godere di margini di autonomia. Per

valutare meglio il rapporto tra livello individuale e livello collettivo di articolazione del parlamento è

importante stabilire quali siano le basi dell'autorità dei partiti. Si possono delineare due modelli opposti:

quello dei partiti la cui leadership ha la sua fonte di legittimazione nel gruppo parlamentare e quello dei

partiti la cui leadership trae la sua investitura dall'apparato organizzato extra-parlamentare. Nel 1° caso i

parlamentari costituiscono la base dell'autorità del partito, e la loro influenza tenderà a manifestarsi più nella

capacità di influenzare la scelta della leadership e la formazione delle decisioni del gruppo che in quella di

sottrarsi alla sua disciplina. Nel 2° caso i parlamentari si presenteranno come il braccio esecutivo di un

partito che definisce le sue posizioni in sedi extra-parlamentari. Il risultato più probabile è un modello più

ibrido nel quale l'autorità del partito esterno è preminente ma non assoluta.

Il rapporto tra governo e parlamento è rilevante nelle forme di governo parlamentari nelle quali il parlamento

ha il compito di “produrre” e legittimare l'esecutivo. In ragione di questa funzione il parlamento tende ad

articolarsi lungo la linea di divisione tra le forze che sostengono il governo e quelle che gli si oppongono e la

divisione maggioranza-minoranza tende a coincidere con quella governo-opposizione. L'identificazione

governo-maggioranza è comunque una semplificazione della realtà. Il governo non si esaurisce mai

completamente nella maggioranza parlamentare, né la maggioranza è tutta nel governo. L'immagine

semplificata è accettabile solo finché la compattezza della maggioranza è elevata e il controllo dell'equipe di

governo su di essa è pieno. Appena questo assunto non può più essere mantenuto diventa necessario ricorrere

ad un modello strutturale più complesso che, accanto al dualismo governo-opposizione, introduce la

possibilità di un dualismo governo-maggioranza. Finché il sistema partitico consente governi a maggioranza

parlamentare monopartitica, la variabile determinante per definire i rapporti governo-maggioranza

parlamentare è il grado di coesione del partito di governo. Quando invece il sistema partitico impone governi

di coalizione pluripartitici il problema della coesione governo-maggioranza si collega ai processi di

accomodamento tra identità e programmi politici dei diversi soggetti partitico che compongono la coalizione.

C'è quindi la necessità di negoziare un programma comune, sacrificando parte dei propri programmi iniziali.

La probabilità che i gruppi parlamentari della maggioranza esprimano uno spettro di posizioni politiche più

esteso di quello rappresentato nel governo genera spinte centrifughe che possono rendere difficile il rapporto

tra governo e maggioranza parlamentare. La variabile determinante a questo fine sarà l'estensione dello

spettro politico della coalizione. Il rapporto tra governo e base parlamentare si rivelerà particolarmente

delicato in situazioni di ricorso a grandi coalizioni. Mentre in alcuni gruppi il governo troverà un supporto

stabile, da altri invece riceverà solo un sostegno condizionale da rinegoziare di volta in volta. In questo caso

quindi la linea di demarcazione tra forze di governo e di opposizione all'interno del parlamento si presenterà

con caratteri di maggiore labilità. Se dai sistemi parlamentari passiamo ai sistemi presidenziali la situazione

cambia. Con lo sganciamento dell'esecutivo dalla maggioranza parlamentare le due linee di demarcazione

maggioranza-minoranza e forze di governo-forze di opposizione saranno tra di loro molto più indipendenti. Il

governo inciderà meno significativamente sulla struttura interna del parlamento. Tuttavia, data la necessità

per l'esecutivo di disporre di una maggioranza parlamentare per realizzare il proprio programma di governo,

l'esecutivo non potrà estraniarsi dalla vita parlamentare.

Utilizzando congiuntamente queste diverse dimensioni di variazione delle assemblee parlamentari si possono

delineare due opposti di struttura parlamentare. Ad un estremo possiamo collocare il parlamento policentrico:

bicameralismo forte, partiti poco coesi e/o in numero elevato, una limitata salienza della linea di

demarcazione governo-opposizione, un debole nesso tra governo e maggioranza e un sistema di commissioni

forte. Un'approssimazione a questo tipo di realizza per esempio nel congresso americano. All'estremo

opposto si trova il parlamento avversariale: monocameralismo o bicameralismo debole, sistema bipartitico

con partiti coesi, stretta identificazione tra governo e maggioranza parlamentare, sistema di commissioni

debole. Es. parlamento inglese nelle fasi di maggiore coesione dei due partiti principali. Tra questi due poli si

possono situare molte combinazioni delle diverse dimensioni (maggior parte dei parlamenti).

Attività e funzioni delle istituzioni parlamentari

Come per la democrazia anche per i parlamenti è necessario mettere a confronto prospettiva normativa e

analisi empirica. Un classico elenco delle funzioni parlamentari è quello di Bagehot, e ad esso si sono ispirati

molti altri. Funzioni: 1. elettiva (designazione dell'esecutivo); 2. espressiva (trasmissione degli orientamenti

popolari); 3. educativa (elevazione delle opinioni popolari); 4. informativa (comunicazione degli interessi

delle minoranze); 5. legislativa (elaborazione e approvazione delle leggi); 6. finanziaria (approvazione di

imposte e bilanci). Volendo sintetizzare questo elenco si potrebbe parlare di funzioni rappresentative (le 2, 3,

4), di controllo sul governo (1 e 6) e di policy making (5 e 6).

Funzioni di rappresentanza

Secondo il modello normativo i parlamentari rappresentano la nazione, ma così formulato il modello della

funzione rappresentativa rimane ad un livello di astrazione tale da renderlo di scarsa utilità empirica. C'è la

questione di quale sia il soggetto dell'azione rappresentativa: sono i parlamentari individuali o il parlamento

nel suo complesso? C'è poi il problema di quale sia l'oggetto della rappresentanza, perché il concetto di

nazione deve lasciare il posto ad una molteplicità di entità distinte. C'è poi la questione della natura e qualità

della relazione tra rappresentati e rappresentanti. Se questa consiste in un agire al posto di e nell'interesse di

entro un contesto istituzionalizzato di controllo dei rappresentati sui rappresentanti, rimane da verificare

quale sia il grado di stringenza di questo controllo e quali siano i margini di indipendenza che esso lascia al

rappresentante. Le specificità del circuito parlamentare lo rendono difficilmente sostituibile all'interno del

sistema democratico per diverse ragioni. La prima è che il parlamento realizza il contesto di comunicazione e

di controllo istituzionalizzato tra la cittadinanza e la classe politica più articolato e sistematico. Se

confrontiamo la realtà delle elezioni parlamentari con la realtà dei meccanismi di comunicazione e controllo

propri di altri circuiti rappresentativi, non si può disconoscerne la rilevanza. Un'altra ragione è che le

istituzioni parlamentari, per la loro struttura, consentono alla rappresentanza un assetto pluralistico e

contemporaneamente offrono meccanismi formali e informali di riduzione e moderazione del pluralismo. Il

carattere assembleare del parlamento realizza un contesto propizio alla presenza di una pluralità di interessi,

opinioni e punti di vista, quale non sono in grado di offrire altri luoghi della politica. I parlamenti si pongono

come un fondamentale fattore di regolazione di quello che è l'elemento più delicato e critico della

democrazia moderna: la competizione pluralistica. Questo è un meccanismo fondamentale del regime

democratico, ma solo intanto che resta competizione, cioè una forma di conflitto limitata e non trapassa in

forme più radicali di antagonismo. Il contributo delle assemblee parlamentari al contenimento del conflitto

politico si realizza da un lato attraverso una sofisticata ritualizzazione del conflitto che attribuisce alle parti

opposte ruoli, poteri e forme espressive specifiche, dall'altro incentivando una certa misura di collaborazione

tra le parti. Gli incentivi ad una certa misura di cooperazione tra le forze politiche rappresentate nel

parlamento nascono dalla forma organizzativa dell'istituzione e dalle sue responsabilità decisionali. La

maggioranza, anche se ha gli strumenti per prevalere, si rende conto che un prolungato ostruzionismo

dell'opposizione metterebbe in pericolo la realizzazione del proprio programma: per chi governa può

risultare più proficuo accedere ad una certa cooperazione con l'opposizione. Quest'ultima, con la

collaborazione, ha la possibilità di realizzare una parte anche se ridotta del proprio programma.

Funzione di controllo sul governo

Nel caso dei sistemi presidenziali, la forma di governo determina la separazione tra le due istituzioni. I due

poteri sono entrambi legittimati democraticamente, e da ciò deriva una duplice direzione della relazione di

controllo. Come il parlamento è legittimato a controllare l'esecutivo utilizzando i propri poteri legislativi e di

inchiesta, così la presidenza democraticamente eletta è autorizzata a controllare il parlamento ricorrendo al

suo potere di influenza e di veto. Nei sistemi parlamentari c'è una compenetrazione piuttosto che una

separazione tra le due istituzioni. Dovendo il governo contare sulla fiducia esplicita o implicita del

parlamento, tra la maggioranza di questo e il governo si stabilisce un nesso strettissimo. Salvo eccezioni di

governi tecnici, le compagini ministeriali dei paesi a forma di governo parlamentare sono in nettissima

maggioranza composte di parlamentari in carica. Se ci si riferisce al parlamento nel suo complesso si può

parlare di un controllo sul governo solo in un'accezione molto generale (un governo di parlamentari che si

appoggia sulla maggioranza parlamentare). Ma se si vuole andare al di là di questo significato per riferirsi ad

attività specifiche (sorveglianza, scrutinio, inchiesta, ecc.) non si può parlare genericamente di parlamento

ma bisogna specificare le sue articolazioni interne. Bisognerà distinguere tra maggioranza e opposizione e,

eventualmente, all'interno della prima tra vertici e base. Nella misura in cui il carattere parlamentare del

governo porta questo alla guida della maggioranza, la funzione di controllo, intesa come scrutinio pubblico

delle attività del governo, sarà prerogativa delle forze di opposizione. Nella discussione sulle relazioni

governo-parlamento l'attenzione si è spesso concentrata sulla questione della capacità del parlamento di

porre fine con un voto alla vita del governo. Riscontrando come la caduta dei governi per effetto di un voto

parlamentare sia un'evenienza oggi piuttosto rara si è giunti a sostenere il declino del ruolo del parlamento.

Ma questa tesi è troppo legata ad un modello individualistico del parlamento. In un contesto parlamentare

organizzato partiticamente gli allineamenti politici sono più facilmente prevedibili che in un contesto in cui

parlamentari sono autonomi; quindi c'è una necessità minore di attendere un voto esplicito per conoscere gli

orientamenti della maggioranza parlamentare.

Funzione legislativa

Come vengano approvate le leggi non coincide necessariamente con chi effettivamente le scrive. I momenti

fondamentali del procedimento legislativo sono quello dell'iniziativa legislativa e quello della deliberazione.

Rispetto alla prima si può osservare che essa è prerogativa o dei parlamentari o del governo. In realtà si

potrebbe dire che l'iniziativa governativa è, almeno nelle forme di governo parlamentari, anch'essa iniziativa

di un soggetto parlamentare. Questa attribuzione generalmente manca ad alcuni governi presidenziali, che

per introdurre le proprie leggi devono ricorrere a parlamentari amici che lo fanno per loro. Più che parlare di

iniziativa parlamentare e governativa si dovrebbe quindi parlare di iniziativa parlamentare governativa e non

governativa. Valutare il peso dell'iniziativa governativa non è interessante per determinare il grado maggiore

o minore di accentramento del processo legislativo. Il predominio governativo sull'attività legislativa è

dovuto al tasso di successo maggiore delle sue proposte di legge. Si può delineare un continuum di

accentramento-decentramento dell'attività legislativa: si avvicinano al polo dell'accentramento quei paesi nei

quali il processo legislativo è controllato fondamentalmente dal governo e le possibilità di intervento

sostanziale delle altre componenti parlamentari sono estremamente limitate; verso il polo del decentramento

ci sono invece quei paesi nei quali accanto al governo hanno un ruolo significativo nelle diverse fasi del

processo legislativo anche altre componenti parlamentari.

Declino o cambiamento dei parlamenti?

Una tesi che ha avuto larga diffusione nei paesi europei è quella del declino dei parlamenti. Il punto di

partenza rispetto al quale è stato misurato il declino dei casi reali è stato generalmente un modello ideale

ricostruito sulla base di concezioni dottrinali più che su osservazioni empiriche. Il metro di giudizio sono

state più le attribuzioni funzionali delle carte costituzionali e dei modelli dottrinali che le performance

effettive dei parlamenti della presunta età dell'oro. L'attenzione alle funzioni è stata spesso fortemente

selettiva, privilegiandone alcune a scapito delle altre. Altro limite di questa tesi è quello di aver identificato

una tendenza generale dei parlamenti sulla base di un numero limitato e non sufficientemente significativo di

casi reali. Le insufficienze di questa tesi appaiono ancora più manifeste quando si va a vedere chi avrebbe

tratto vantaggio da questo declino dei parlamento: il riferimento è ai partiti o all'esecutivo. Ma, se non si può

trascurare il fatto che partiti con apparati organizzativi extraparlamentari hanno assunto un peso rilevante

nella gestione dei parlamenti, bisogna anche rilevare che la classe politica di gran parte di questi partiti nati

fuori e spesso contro il parlamento si è progressivamente parlamentarizzata. Quanto all'esecutivo, se è vero

che il suo controllo sullo svolgimento dell'attività parlamentare è generalmente forte, questa situazione

appare il risultato proprio del definitivo affermarsi del parlamento come canale di legittimazione del

governo. Per di più oggi uno dei due fattori del presunto declino dei parlamenti, cioè il partito di massa,

mostra esso stesso segni evidenti di crisi. I governi

Il governo, elemento costante della politica

Nella variegata fenomenologia della politica il governo rappresenta l'elemento costante. Nell'uso comune la

parola governo ricorre sia per indicare un'attività, una funzione, che per designare un soggetto politico,

un'istituzione. Le due dimensioni, pur strettamente connesse, non sono però completamente sovrapponibili. Il

problema della distinzione non si pone in sistemi politici poco differenziati dove l'istituzione di governo ha il

monopolio di questa funzione; è invece più rilevante in sistemi istituzionalmente più articolati.

La funzione di governo

Il verbo greco kubernao, da cui derivano governo e governare, significa “dirigere con il timone” (governatore

ha responsabilità di guidare la nave verso la sua destinazione e facendo fronte agli imprevisti che si

presentino). Questa e altre metafore sottolineano la combinazione tra esercizio di un'autorità suprema e

responsabilità del benessere dei sottoposti a quest'autorità. Per attività di governo si utilizza l'espressione

potere esecutivo e conseguentemente si denomina il governo come esecutivo. Dietro questo linguaggio sta

una prospettiva normativa, quella della subordinazione del governo alla legge. Questa prospettiva ha al suo

centro l'idea della supremazia della legge. La funzione di governo nei regimi liberal-democratici dev'essere

vista come delimitata, regolamentata dalla legge e, in misura significativa, realizzata attraverso la legge. Un

altro strumento analitico proposto per cercare di cogliere la natura della funzione di governo è fornito dalla

coppia concettuale direzione politica-amministrazione. La direzione politica si caratterizzerebbe per la sua

portata innovatrice, ma anche per la sua connessione con il problema del reperimento del consenso.

L'amministrazione sarebbe invece contraddistinta dalla ripetizione come modalità, dalla normalità come

situazione entro la quale si svolge, dall'esecuzione di scelte già adottate come contenuto. La distinzione

corrisponde a quella tra la sfera del politico e la sfera dei diritto. Il governare può essere ricondotto al primo

aspetto (quello della direzione politica) ma il secondo aspetto (quello dell'amministrazione) tende ad

associarsi strettamente al primo. Le difficoltà nel definire la politica in termini di fini specifici si

ripropongono per la funzione di governo. Si possono individuare però alcuni elementi costanti. Due

responsabilità in particolare appaiono universalmente associate alla funzione di governo: quella della tutela

della comunità politica verso l'esterno e quella del mantenimento dell'unità della comunità politica verso

l'interno. Le esigenze della salvaguardia della pace interna sono alla base di una gamma molto varia di

contenuti specifici dell'attività di governo, che spaziano tra il polo negativo delle azioni di polizia e il polo

positivo delle provvidenze del moderno welfare state. Si può dire altrettanto per la salvaguardia della

comunità politica verso l'esterno: accanto alla modalità bellica ci sono quelle pacifiche, diplomatica,

commerciali. Definizione sintetica della funzione di governo: governare significa assumersi le responsabilità

finali di fronte alla comunità politica e ai suoi problemi. Non è detto che governare significhi risolvere questi

problemi, ma chi governa ha il compito di tentare.

La funzione di governo e le sue variazioni

Ci sono variazioni dei contenuti della funzione di governo sia nel tempo che nello spazio. Nell'analisi di

queste variazioni possiamo distinguere due prospettive di studio, una quantitativa e l'altra qualitativa.

Per quel che riguarda l'aspetto quantitativo lo strumento di misura principale è il bilancio statale: questo

infatti è la traduzione in termini di risorse finanziarie dell'azione di governo. La misura più semplice e di uso

più comune è il rapporto tra bilancio statale e reddito nazionale. Questo strumento consente una prima

valutazione del quantum di governo. Dai dati disponibili emergono tendenze di sviluppo nel lungo periodo

abbastanza omogenee per quel che riguarda l'area delle democrazia occidentali, ma anche differenze rilevanti

da paese a paese nei livelli iniziali e finali. Forte crescita dell'intervento statale comune a tutti i paesi

nell'ultimo secolo. Il forte incremento della spesa pubblica nel XX secolo è preceduto da una lunga fase di

sostanziale stabilità che si estende per tutto il secolo che precede la prima guerra mondiale. Forse si potrebbe

addirittura riscontrare un declino rispetto a periodi ancora precedenti, per i quali è difficile effettuare

valutazioni attendibili. Gli ultimi anni hanno visto in buona parte dei paesi occidentali un rallentamento o

una inversione dei trend di crescita della spesa pubblica e il diffondersi delle privatizzazioni.

Aspetto qualitativo: se, seguendo le classificazioni ricorrenti, disaggreghiamo la funzione di governo nei suoi

settori principali (difesa, ordine pubblico, promozione dell'economia, istruzione, servizi sociali), l'analisi del

peso rispettivo di queste diverse componenti può essere utilizzata per delineare sviluppo e variazioni

nell'attività di governo. Nel corso dell'ultimo secolo si è assistito in tutti i paesi occidentali ad una grande

trasformazione, omogenea nelle sue linee di fondo, anche se non priva di variazioni nazionali di rilievo. Il

peso relativo delle attività di difesa esterna e di amministrazione dell'ordine pubblico è declinato a favore

delle attività di promozione economica e del welfare state. Sulla base di quest'analisi si possono individuare

nel corso degli ultimi due secoli tre stadi fondamentali: 1. prevalenza delle attività tradizionali di governo

(difesa e ordine interno); 2. intervento nell'economia e fornitura di servizi sociali di base diventano

predominanti; 3. servizi sociali da soli sopravanzano le attività tradizionali. Abbiamo dunque i corrispettivi

in termini di attività di governo di tre modelli di stato: lo stato minimo, lo stato produttore e lo stato sociale.

Per spiegare l'andamento quantitativo, ma anche qualitativo, della funzione di governo in una prospettiva di

tempo secolare, sono stati proposti modelli prevalentemente economici oppure modelli prevalentemente

politico-istituzionali. I primi pongono al centro dell'attenzione come fattori esplicativi il processo di

industrializzazione e il decollo dell'economia moderna con le esigenze di governo pubblico che essi

sviluppano nelle diverse fasi. I secondi invece individuano nei processi politici di nation- e state-building

dell'epoca moderna e nelle esigenze strutturali e funzionali a questi connesse i fattori principali delle

trasformazioni delle funzioni di governo. I modelli politico-istituzionali attribuiscono un ruolo esplicativo

centrale per lo sviluppo della funzione di governo a due aspetti dei processi di formazione e consolidamento

dei moderni stati nazionali. In rapporto al primo si è parlato dell'affermazione degli stati nazionali sulla scena

internazionale come unità politiche autonome e si è messo l'accento sulle esigenze di riorganizzazione

militare, di estrazione di risorse economiche necessarie per sostenere lo sforzo bellico, e quindi di

promozione dell'economia del paese. Per quanto riguarda il secondo, le esigenze di legittimazione interna

dell'autorità politica di governo si presentano come un fattore esplicativo di carattere più permanente. Gli

studi sullo sviluppo del welfare state hanno messo in luce la sua stretta connessione con i problemi di

legittimazione delle classi politiche di governo in quella fase critica in cui la cittadinanza politica passiva

prodotta dallo stato moderno ha generato la crescente richiesta di una sua trasformazione in cittadinanza

politica attiva, cioè in partecipazione democratica. In un'ottica temporale più limitata, come quella del

secondo dopoguerra, raggiunta ormai la piena democratizzazione, i fattori politici da prendere in

considerazione riguardano le modalità specifiche secondo le quali si configurano il sistema dei partiti,

l'organizzazione degli interessi e la distribuzione delle preferenze politiche nel corpo elettorale.

La governabilità è la capacità dei sistemi politici di guidare società sempre più complesse e sempre più

portate a riversare le proprie domande sugli apparati pubblici. Ci si è chiesto se l'equilibrio tra domande della

società e risposte del sistema politico non sia diventato problematico. In questo contesto si è spesso utilizzato

il concetto di sovraccarico (overload) per definire la situazione in cui si troverebbero i governi. Alle radici di

questa situazione ci sarebbe lo squilibrio tra le aspettative della società e le capacità delle istituzioni statali di

soddisfarle. La grande riscoperta del mercato e delle sue potenzialità come strumento di regolazione di

importanti aspetti della vita sociale, che ha caratterizzato gli ultimi decenni, può essere interpretata come un

meccanismo di aggiustamento di sistemi politici che avevano scoperto di essere diventati eccessivamente

sovraccarichi.

Le istituzioni di governo contemporanee e i loro antecedenti

Esiste una grande varietà delle forme concrete di istituzioni di governo. Semplificando si può dire che il

governo è l'insieme composto dal capo del governo e dai ministri. Alcuni ministri (come i ministri senza

portafoglio italiani) possono essere semplicemente incaricati di occuparsi di un settore di politiche pur non

avendo alle proprie dipendenze un vero apparato burocratico ministeriale. Intorno ai ministri, il governo si

estende per cerchi concentrici ad una fascia di governanti di secondo livello (sottosegretari), di consiglieri

politici, ecc. Dal passaggio dai regimi monarchici tradizionali ai regimi liberal-democratici troviamo due

grandi processi: da un lato il processo di accentramento politico il cui esito sono stati nazionali sovrani;

dall'altro lo sviluppo di un articolato sistema di controlli sul potere e la trasformazione delle basi di

legittimità dei regimi politici il cui sbocco finale è la democrazia rappresentativa. Il processo di

accentramento coincide con il passaggio dalla monarchia pre-moderna a quella moderna. Con esso si passa

anche da strutture di governo (o meglio co-governo) che esprimevano la natura pluralistica dello stato, a

strutture di governo che si configurano sempre più come il braccio esecutivo di un potere concentrato nella

persona del sovrano. Fattore chiave di questa trasformazione è lo sviluppo dei grandi apparati burocratici

centrali dello stato moderno. Il governo diventa lo strumento di coordinamento degli apparati amministrativi

sempre più complesso. Sul piano del mutamento delle basi di legittimità delle istituzioni di governo, si può

dire che mentre nella monarchia medievale il governo aveva una base dualistica di legittimità (feudatari e

ceti godevano di una legittimità politica relativamente autonoma rispetto alla monarchia), in quella moderna

questo dualismo viene soppiantato dal monopolio monarchico. Lo sviluppo della macchina amministrativa

determina una progressiva specializzazione funzionale in dicasteri. I capi di queste strutture burocratiche

(ministri o segretari di stato) compongono il nucleo del governo. Il sistema di governo assolutistico sarà però

col tempo messo in discussione sul piano della legittimità con l'entrata in scena dei parlamenti. Con le

formule di monarchia costituzionale e monarchia parlamentare si schematizzano due stadi di un processo di

trasformazione della forma di governo. La fase della monarchia costituzionale si caratterizza come un

sistema nel quale coesistono due centri autonomi di legittimazione politica (la monarchia e l'assemblea

rappresentativa). Il governo si trova sottoposto ad una duplice responsabilità politica: verso il sovrano (che

ha il potere di nomina del governo) e verso il parlamento (la cui fiducia politica diventa necessaria per

realizzare il programma di governo). Per far fronte alla necessità di ottenere il consenso parlamentare si

viene progressivamente sviluppando l'esigenza di un fronte comune del governo, e si afferma il principio

della responsabilità collettiva. Si afferma così la figura del primo ministro come elemento dirigente e

unificante del governo. La fase della monarchia parlamentare si caratterizza per il superamento del dualismo

dei centri di legittimazione politica, e il prevalere di quello elettorale-parlamentare. Si determina la

dislocazione del governo verso la sfera parlamentare, fino ad arrivare ad una vera e propria simbiosi, per

effetto della quale il governo giunge ad identificarsi con la maggioranza parlamentare. Il sovrano in

progressiva perdita di legittimità politica cessa di essere vero e operativo elemento di governo per ridursi a

simbolico capo dello stato. L'evoluzione delle istituzioni di governo è legata da un lato agli sviluppi del

potere democratico-rappresentativo, dall'altro alle trasformazioni della funzione di governo. Sul 1° versante

sono rilevanti soprattutto i rapporti con i partiti (l'emergere di questi come attori fondamentali della

competizione politica porta progressivamente sotto il loro controllo anche il governo). Sul 2° versante va

segnalata la crescita del governo-istituzione in parallelo con quella delle sue funzioni.

Le forme di governo nella modellistica costituzionale

L'organizzazione del governo e la sua legittimazione democratico-rappresentativa hanno seguito una varietà

di strade producendo così una pluralità di forme di governo. La classificazione tradizionale distingue tra

forma di governo parlamentare e forma di governo presidenziale. Questa classificazione fa riferimento a due

distinte dimensioni delle istituzioni governative. La prima è quella della loro legittimazione democratica e

prevede due possibilità: legittimazione diretta e indiretta, a seconda che il governo sia eletto dai cittadini o

dal parlamento. La seconda dimensione è quella della struttura dell'esecutivo e introduce la distinzione tra

esecutivo monocratico ed esecutivo collegiale. Presidenzialismo: struttura monocratica e legittimazione

diretta. Governo del premier/cancellierato: struttura monocratica e legittimazione indiretta. Esecutivo


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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Scienza Politica, basato su appunti personali e studio autonomo del testo La Scienza Politica, di Cotta, Della Porta, Morlino consigliato dal docente Nevola. Gli argomenti sono: 1. La politica; 4. Democrazia, democrazie; 6. Democrazia e mutamenti; 7. Partecipazione politica e movimenti sociali
9. I partiti politici; 12. Parlamenti e rappresentanza e infine 13. I governi.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in studi internazionali
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher deboraccah di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienze politica e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Nevola Gaspare.

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