Riassunto esame Scienza politica, prof. Musella, libro consigliato Il premier diviso, Musella

Capitolo 1

La separazione dei poteri è esposta da Montesquiè rappresenta un vero e proprio mito

della democrazia occidentale, questo schema è sopravvissuto in epoche più recenti

anche se l'osservazione empirica continuava a mostrarne le fragilità: per esempio il

tema delle relazioni tra governo e Parlamento è stato interpretato spesso con una

prospettiva di analisi che dà per scontato un dualismo istituzionale, esecutivo e

legislativo sono considerati come due organi autonomi di cui si può misurare la forza.

Più difficile è adottare la medesima prospettiva dopo lo sviluppo dei moderni partiti di

massa, quando le formazioni collettive agiscono come potente collegamento tra

governo e Parlamento, determinandone di fatto una sorta di fusione istituzionale. Il

partito domina il Parlamento, essendo in grado di dettare la disciplina ai suoi aderenti,

esso agisce infatti in assemblea come unico possibile principio ordinativo: come

afferma Calise è grazie allo sviluppo del partito politico che un'assemblea litigiosa di

rappresentanti del popolo si trasforma in un numero limitato di gruppi parlamentari,

tenuti insieme dai medesimi valori e, soprattutto, dalla consapevolezza che unendosi

fosse possibile conquistare il governo a tenere saldamente in pugno le redini.

I governi assumono la forma di una semplice emanazione del potere partitico, si pensi

alla quantità di decisioni di rilevanza collettiva prese nelle sedi partitiche e alla

predominante partitizzazione del personale ministeriale. I partiti riescono a

determinare la formazione degli esecutivi spartendosi le spoglie ministeriali, e

gettando poi le principali linee del policy-making nazionale, il cosiddetto “ governo di

partito”/party governement. Perché si possa parlare pienamente di un governo con

una legittimazione indipendente da quella del Parlamento è stata necessaria un'ritorno

al passato monocratico, anche in questo caso sono gli Stati Uniti a presentare

all'Europa il proprio destino istituzionale. All'inizio del secolo scorso i presidenti, infatti,

hanno cominciato a prendere pieno vantaggio dal instaurazione di una relazione

diretta con l'elettorato, affermando la propria leadership sui processi di

decision-making, in modo via via sempre più indipendente rispetto ai partiti. Il caso

italiano ha conosciuto negli ultimi anni una linea di cambiamento che ricorda quella

registrata oltre oceano, a partire dagli anni 90 la tradizione partitocratica italiana è

rimessa in discussione, contrastata, dall'emergere di un diverso principio di

regolazione dei poteri: quello che affida al leader della responsabilità di governare

sulla base di un rapporto di tipo diretto, elettorale o mediatico, con la cittadinanza.

In Italia i partiti hanno assunto un posto di primo piano fin dagli esordi della

costituzione repubblicana, cioè nei lavori dell'assemblea costituente infatti il confronto

tra due significativi ordini del giorno segnalava molto chiaramente la direzione verso

cui si indirizzava, dalle sue origini, il sistema politico italiano:

- il primo ordine del giorno, Dossetti, affermava la necessità del riconoscimento

giuridico dei partiti politici e dell'attribuzione ad essi di compiti costituzionali. I partiti

erano considerati la vera architrave del regime nascente. Nel testo finale della

costituzione non si fisserà la rilevanza del partito come organo dello Stato: Tranfaglia,

proprio nel momento in cui i partiti si stanno affermando come fattore essenziale di

tutta la politica, anche di quella parlamentare, si decise di far finta che contassero 1

poco e li si affidò alla legge ordinaria come associazioni private.

- Il secondo ordine del giorno, Perassi, si presentava favorevole all'adozione del

sistema parlamentare, da disciplinarsi tuttavia con disposizioni costituzionali idonee a

tutelare l'esigenza di stabilità dell'azione di governo ed evitare le degenerazioni del

parlamentarismo. Questa posizione poteva raccogliere il consenso di diversi sostenitori

presenti in assemblea costituente, tuttavia, anche se l'ordine del giorno viene

approvato, fu contraddetto da successive scelte dei costituenti arrestò nei fatti

disatteso. Il terreno di incontro tra costituenti di sinistra e centristi, si individuò invece

intorno al pieno riconoscimento dell'assemblea come espressione della volontà

popolare.

Centralità dei partiti e del Parlamento rappresentavano, dunque, i due ingredienti

principali della prima Repubblica. La cultura dominante mostrava scarsa propensione

per gli interventi che assicurassero a autorevolezza alla leadership governativa: sia

l'anima comunista che quella democristiana, propendevano per elevare il potere dei

partiti al di sopra di quello delle istituzioni, ciò rispondeva in primo luogo a quel

complesso del tiranno che la recente esperienza fascista aveva lasciato in eredità e

frenava l'introduzione di elementi di rafforzamento della guida monocratica per il

timore di possibili involuzioni autoritarie. Il percorso verso la democrazia consensuale

veniva, inoltre, indicato dalla stessa struttura sociale del paese, secondo Lijphart

questa rappresenta il codice operativo, oltre che l'unica soluzione percorribile, per quei

paesi fortemente segmentati e attraversati da profonde fratture. Anche nel nostro

paese la considerazione delle linee di di visione, di ordine ideologico, poneva la

necessità di ampliare le basi di legittimi si o nella nuova democrazia, conducendo di

conseguenza scelte che privilegiassero il criterio di inclusione di tutte le forze politiche

partecipanti al processo costituente. Un tentativo di aderire ad un diverso modello di

democrazia coincide nei primi anni della Repubblica, quando si cercò di trovare una

strada per il rafforzamento della leadership istituzionale. Si tratta tuttavia solo di una

fase contingente di breve durata. Il periodo degasperiano ha costituito, infatti,

un'eccezione nella storia repubblicana. Di fatto, subito dopo l'approvazione della legge

Scelba, battezzata legge-truffa per l'eccessivo vantaggio che essa avrebbe concesso

alla maggioranza parlamentare, le elezioni politiche del 1953 assumono il significato di

una sorta di referendum popolare sull'attuazione della proposta di democrazia

maggioritaria dei partiti di centro.

Il primato dei partiti.

Nonostante le resistenze formalistiche al riconoscimento del ruolo dei partiti, inizia un

percorso istituzionale nel quale i partiti diventano “ le componenti pervasiva e

dominanti del nuovo sistema politico, Pasquino”. Espressioni come governo dei partiti,

partitocrazia, segnalano, in questa fase, lo slittamento del baricentro decisionale dalle

sei ufficiali a quelle dei di intermediazione. Tali categorie fotografano la centralità dei

partiti nel sistema politico italiano, evidenziano l'affidamento ai partiti delle principali

decisioni nelle attività di governo è nei processi di nomina politica. Le critiche alla

partitocrazia sono provenute in un primo momento dai liberali, difensori di un tipo di

rappresentanza individualistica che legava elettore e notabile. Il rafforzamento dei

corpi intermedi da questo punto di vista rappresentava una seria minaccia alla libertà

del parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni. In un secondo momento però la

perplessità iniziale hanno assunto un diverso segno politico, riguardando il monopolio

della gestione politica che i partiti hanno costruito è gelosamente conservato. Alcuni

contributi politologi hanno attribuito un significato più neutro e analitico al concetto di

2

party government, mettendo a fuoco tratti definito di che si riveleranno validi anche

per la comprensione del caso italiano, Richard Katz nel suo lavoro lo legava

l'emergere di tre caratteristiche: “ tutte le principali decisioni di governo sono prese

da persone scelte dai cittadini in elezioni basate su contrapposizioni di partito; le

politiche sono elaborate dai partiti di governo; che le più alte cariche sono nominati

all'interno dei partiti e sono responsabili nei confronti dei cittadini attraverso i loro

partiti”. In questo modo si proponeva di considerare il grado di penetrazione dei partiti

nelle istituzioni statali, attraverso la considerazione del controllo sviluppato da questi

sul decision-making.

Ma come si può inquadrare il party-government italiano alla luce dei canoni della

modellistica costituzionale?

- In primo luogo, bisogna considerare la legittimazione del capo del governo, questa

nei regimi partitocratici è per di +1 fatto extra elettorale, dal momento che la

designazione del vertice dell'esecutivo proviene dai partiti. Tuttavia malgrado la carta

costituzionale assegna al capo dello Stato significativi poteri nei processi di formazione

del governo, l'osservazione empirica ha lasciato riscontrare l'assunzione di un ruolo

solo ratificato olio rispetto alla volontà dei partiti, con spazi molto limitati di

discrezionalità. Il presidente della Repubblica ha potuto agire da ago della bilancia solo

in circostanze di difficile accordo tra i partiti, in generale si può asserire che i partiti

sembrano consentire al presidente di esercitare un effettivo potere di nomina in

ragione della loro temporanea debolezza nella formare maggioranze. La designazione

del primo ministro, dunque, era da considerarsi una prerogativa dei partiti, ed era

all'origine dell'intrinseca debolezza dell'istituzione governativa. Ne conseguiva che

anche la crisi del governo costituisse un fatto assolutamente extraparlamentare.

- Un secondo elemento, che appare utile per definire il regime partitocratico, riguarda i

rapporti tra governo e Parlamento. Tale regime si caratterizza per dar vita ad una

fusione dei poteri tra i due rami istituzionali, producendo fra questi un continuum

politico: Calise “ tanto è legislativo quanto l'esecutivo dipendono dall'organizzazione di

partito, sia per l'appoggio elettorale, che per il reclutamento delle elite di governo”.

Ben si inserisce in questo quadro la prima Repubblica italiana, dove il predominio dei

partiti anche accentuato dall'impianto proporzionale del sistema elettorale. I membri

del Parlamento sono, infatti, in una condizione di subordinazione rispetto alle gerarchie

di partito, che ne determinano le candidatura e condizionano l'attività politica.

- Infine un terzo elemento caratterizzante la partitocrazia, riguarda la struttura

dell'esecutivo, che assume forme marcatamente collegiali. In Italia, nonostante le

prerogative formalmente riconosciute al presidente del consiglio nella formazione della

squadra di governo, la compagine ministeriale era nominata dalle forze della

maggioranza secondo una logica compromissoria. Il primo ministro si qualificava come

un primus inter pares senza significative possibilità di nomina, direzione e

coordinamento dei ministri, Sartori. Adottando la prospettiva di tipo C, il ruolo del

primo ministro in Italia viene classificato senza incertezze tra i più deboli d'Europa, il

suo rafforzamento avverrà solo negli ultimi anni, quando il declino del partito come

attore chiave nei processi della rappresentanza, porterà alla perdita della sua

centralità nell'attività governativa. La conduzione dell'esecutivo in queste fasi è stata

definita a “ direzione plurima dissociata”: in esso impallidisce il ruolo del presidente

del consiglio, perché la funzione di stimolo e coordinamento del capo dell'esecutivo

degrada a semplice mediazione, e si indebolisce allo stesso tempo anche l'identità del

3

Consiglio dei Ministri.

La crisi degli anni 90 e gli approdi presidenziali.

L'analisi delle più recenti trasformazioni dei partiti politici sullo scenario europeo

sembra suggerire il loro ridimensionamento nelle democrazie contemporanea.

L'allentamento nel rapporto tra partiti a base sociale, la riduzione del numero degli

iscritti, l'indebolimento del senso di identificazione partitica, lo sviluppo del sentimento

antipolitico, rappresentano spie della crisi degli attori e delle forme di intermediazione

politica. Anche in Italia si confermano tali tendenze: in primo luogo avviene un

evidente calo di partecipazione dei cittadini. Ma il declino dei partiti non è solo dettato

dalla riduzione della loro capacità di coinvolgere la cittadinanza, la crisi del party on

the ground. Si può mettere in evidenza anche una drastica flessione dei tassi di fiducia

nei confronti del partito come architrave ordinamentale, soprattutto dopo i fatti di

Tangentopoli i partiti sono stati assunti come il principale bersaglio critico. Sono questi

gli anni in cui si pongono sotto denuncia i mali del controllo dei partiti sulle attività di

governo: per molti un'occupazione di uno spazio improprio che lascia constatare un

vero e proprio processo di “ colonizzazione dello Stato” -Sartori, Panebianco-. I partiti,

che sono stati così importanti per la nostra democrazia, sono apparsi come il

principale male della stessa, producendo negli ultimi decenni una diffusa

insoddisfazione per il funzionamento delle nostre istituzioni è sempre più numerose

proposte di cambiamento. La posizione di più non era quella di abbattere il governo di

partito, ma di correggerlo, il sistema elettorale rappresentava il principale campo di

sperimentazione: nei primi anni 90 si formavano assemblee parlamentari con nuove

regole- la partitocrazia, che si era detta sul sistema elettorale proporzionale, venne

costretti a fare i conti con un sistema elettorale per tre quarti maggioritario in collegi

uninominali e un quarto proporzionale, Pasquino-. Il nuovo impianto avrebbe dovuto

condurre, in primo luogo, la riduzione del numero dei partiti e all'instaurazione di un

formato di competizione bipolare: due partiti avrebbero rappresentato opzioni

facilmente identificabili dai cittadini e poi si sarebbero impegnati a svolgere politiche

congruenti agli enunciati programmatici. Ciò avrebbe portato inoltre ad 1+ chiara

attribuzione delle responsabilità politiche e a 1+ frequente alternanza alle posizioni di

comando. Tuttavia, da una parte questa visione razionalistica del governo di partito

non ha trovato un adeguato riscontro; dall'altra, all'avvio di questo tipo di governo di

partito è stato particolarmente difficoltoso in un paese come l'Italia, caratterizzato da

una diversa tradizione costituzionale e storia politica. Le nuove leggi elettorali non

hanno garantito quel regime dell'alternanza fondato su due partiti che sembravano

promettere. Lontanissimo, infatti, è l'obiettivo del bipartitismo, dal momento che la

somma dei voti raccolti dai due principali partiti si ferma alla soglia del 40%. Inoltre,

non c'è alcun dubbio che “ sulla frammentazione partitica, il fiasco del Mattarellum è

stato clamoroso, Sartori”. Il bipolarismo è ancora incompleto in perfetto, dando vita a

coalizioni sempre più disomogenee in cui ciascun partito cerca di sottolineare la

propria identità e visibilità sulla scena pubblica. Eppure le trasformazioni avvenute

sono ben nostro paese di tipo epocale, anche se non hanno preso la direzione che

molti speravano, non hanno creato un diverso il più maturo party government, lo

messo invece in discussione il dominio dei partiti nella sfera statale, ma per aprire un

importante finestra di opportunità, ai diversi livelli di governo, per una valorizzazione

della leadership monocratica. Il primo laboratorio del governo monocratico e a livello

locale, dove l'introduzione dell'elezione diretta dei sindaci, nei primi anni 90, è stata

considerata come una vera e propria rivoluzione legale, la primavera dei sindaci. La 4

metafora della “ repubblica delle città” ma che le realtà locali che compongono il

nostro paese avrebbero assunto un ruolo propulsivo per il sistema politico nel suo

complesso. Cambiavano profondamente le pratiche di governo locale, che trovavano

un nuovo baricentro nella capacità di indirizzo politico dei nuovi sindaci: in tale fase

stata registrata la tendenza massima al presidenzialismo sostanziale, alla

marginalizzazione dei partiti dalle decisioni di governo, e il più alto uso di tecnocrati

privi di affiliazione partitica. Il meccanismo dell'investitura diretta del presidente della

regione viene fissato solo a fine anni 90, il presidente sfrutta appieno i nuovi poteri di

nomina e revoca dei componenti della giunta, sempre più spesso formando compagini

governative interamente composte da non consigli, quasi a sottolineare la propria

autonomia rispetto ai partiti. Alla luce di queste nuove prerogative, in media hanno

accolto i nuovi leader demo-eletti attribuendo loro il titolo, forse improprio, di

governatori.

Un cambio di regime.

Il passaggio dalla repubblica dei partiti a quella dei presidenti negli anni 90 si può

analizzare prendendo in considerazione gli elementi già utilizzati per definire la

partitocrazia: le modalità di formazione del governo, i rapporti esecutivo assemblea,

gli equilibri all'interno del Consiglio dei Ministri.

- In primo luogo, prende vita una nuova fonte di legittimità del primo ministro. Le

alleanze elettorali si formano prima delle elezioni, così che gli elettori possano

conoscere all'atto del voto, in nome della guida del governo. Si realizzò un

meccanismo di elezione quasi diretta del presidente del consiglio, per effetto da una

parte dell'indicazione del nome del primo ministro imposizione di capolista della

coalizione, dall'altra, del processo di bipolarizzazione del sistema dei partiti, che

spinge a pensare alle competizioni elettorali come uno scontro tra due candidati. Il

premier si propone come interprete della maggioranza degli elettori sulla base di un

proprio mandato a decidere. Una tendenza che ha riguardato in particolare Silvio

Berlusconi. L'attacco alla politica tradizionale ritenuta corrotta, il decisionismo e

l'insofferenza verso l'opposizione