Riassunto esame economia politica, prof. Marco Musella, libro consigliato Parte Speciale: L'economia sociale nell'era della sussidiarietà orizzontale, Mosca, Santoro

L'economia sociale nell'era della sussidiarietà orizzontale

Crisi del welfare state e sviluppo del non profit

Il welfare state è un complesso di politiche pubbliche messe in atto da uno stato che interviene, in un’economia di mercato, per garantire l’assistenza ed il benessere dei cittadini. A partire dalla fine del XIX secolo, il settore pubblico ha tentato di garantire ai cittadini livelli di vita dignitosi, sia fornendo supporti per elevarne le capacità di produzione di reddito (attraverso assistenza sanitaria e sociale, scolarizzazione e formazione), sia mettendoli al riparo da eventi suscettibili di limitare temporaneamente o permanentemente tali capacità (eventi come anzianità o invalidità, disoccupazione o malattia).

La fase di ascesa del welfare state si protrae dalla fine della seconda guerra mondiale alla metà degli anni '70. Nel trentennio successivo i modelli occidentali di welfare hanno incontrato difficoltà sia nel reperimento delle risorse necessarie al loro funzionamento, sia nell’utilizzo di tali risorse attraverso macchine organizzative sempre più complesse. Tali problemi hanno indotto i governi dei paesi occidentali a mettere in atto strategie di progressiva restrizione dell’area delle tutele, se non di completa eliminazione delle istituzioni dello stato sociale.

In questa fase di crisi entrano in gioco le ONP (organizzazioni non profit): inizialmente operano a margine delle attività di un settore pubblico che si dibatte tra problemi organizzativi e vincoli di natura finanziaria, successivamente ottengono peso maggiore, in particolare nel settore dei servizi alla persona e alla collettività, in termini di valore aggiunto e occupazione, conquistando un ruolo chiave nel modello del welfare. Oggi si parla di un modello di welfare locale di prossimità, cioè di un modello più vicino al principio di sussidiarietà che ripensa a uno stato sociale rinnovato in cui tutti i soggetti collaborano e interagiscono tra loro per migliorare la qualità della vita della collettività.

Partiamo dal considerare le caratteristiche del welfare state nella golden age dello sviluppo capitalistico, ovvero nei 25 anni successivi al II conflitto mondiale nei quali molti paesi capitalistici avanzati hanno beneficiato di alti tassi di crescita economica, inflazione bassa e stabile e condizioni di quasi piena occupazione della forza lavoro. In tal periodo si afferma il modello keynesiano-fordista: produzione e consumo di massa e da un intervento significativo dello stato nell’economia. 'La grande fabbrica' è la modalità organizzativa sulla quale era incentrato il modello keynesiano-fordista.

La fabbrica fordista rappresenta lo stadio evolutivo estremo della meccanizzazione del processo produttivo (modello della catena di montaggio). La crescita della produttività avvenuta nel corso di questi due secoli di sviluppo capitalistico, infatti, è stata il frutto del progressivo approfondimento circa le tecniche di divisione del lavoro all’interno delle unità di produzione. È noto che segmentare il processo produttivo in un ampio numero di piccole operazioni elementari consente alle imprese di abbassare i costi di produzione per due motivi:

• Facilita la meccanizzazione del processo produttivo producendo quantità maggiori di beni nello stesso arco temporale
• Dopo aver assegnato i lavoratori allo svolgimento di operazioni produttive elementari sempre uguali, è possibile fare in modo che essi svolgano tali operazioni in tempi progressivamente più rapidi

La condizione necessaria per lo sfruttamento delle economie connesse al modello della catena di montaggio è la standardizzazione dei prodotti: solo se un gran numero di persone richiede un bene con caratteristiche qualitative identiche, diventa conveniente effettuare gli investimenti necessari a meccanizzare il processo produttivo e, quindi, adottare modelli di organizzazione del lavoro volti alla specializzazione delle funzioni lavorative. Il sistema produttivo incentrato sulla fabbrica fordista necessitava di una domanda di manufatti industriali alta, stabile e standardizzata.

Tale modello di organizzazione produttiva, poteva reggersi solo estendendo alle masse lavoratrici la possibilità di diventare consumatori dei beni prodotti dalle imprese fordiste, in particolare beni di consumo durevoli quali automobili ed elettrodomestici, condizione che non poteva realizzarsi senza l’adozione di politiche salariali sufficientemente generose. Questo modello di organizzazione produttiva, inoltre, non poteva tollerare fenomeni di instabilità congiunturale eccessivamente violenti e richiedeva l’intervento delle istituzioni di governo per la stabilizzazione della domanda globale (intervento legittimato teoricamente dal modello economico keynesiano formulato nello stesso periodo).

Il modello fordista richiedeva, infine, l’azione di potenti meccanismi sociali e culturali per l’induzione di bisogni standardizzati nelle masse, azione rappresentata da pubblicità e meccanismi di imitazione scatenati dall’attribuzione a certe tipologie di consumatori del ruolo di status symbol.

Per quanto riguarda la società fordista, questa era strutturata in modo tale che tempi, spazi e ruoli sociali fossero modellati sulle esigenze della fabbrica. La stessa città fordista, la company town, non era altro che un prolungamento della fabbrica. Tutto ciò rendeva possibile alle organizzazioni del welfare state di articolare le risposte ai bisogni sociali in forme standardizzate. Esempio: gli istituti di ricovero (orfanotrofi, ospizi o manicomi) sono stati a lungo l’unica risposta offerta, assolutamente standardizzata, a molti dei problemi di disagio sociale di categorie che non rientravano nei processi economico-sociali della società keynesiano-fordista.

Un ruolo importante nel consolidamento di forme di risposta ai problemi sociali che si muovevano nella logica fordista è da attribuire agli alti tassi di crescita del prodotto interno lordo sperimentati dai paesi occidentali, in particolare nel periodo dal 1950 alla metà degli anni ‘70. Per descrivere le modalità di intervento dello stato nell’economia in quel periodo storico, molti studiosi hanno parlato di compromesso keynesiano: lo stato non interferiva (troppo) con i meccanismi di accumulazione di capitale, ma svolgeva una funzione redistributiva nella società attraverso risorse prelevate dai gruppi più abbienti e trasferite, direttamente o per mezzo di servizi pubblici gratuiti o semi-gratuiti, ai gruppi sociali più poveri.

La legittimazione politica di questo modello si è indebolita già negli anni ‘80, quando il rallentamento della crescita è diventato una caratteristica quasi permanente della nuova fase di sviluppo capitalistico, e ancora di più negli anni ‘90 per effetto dell’adozione di tecniche labour-saving, dell’innalzamento dell’età media della popolazione, fenomeni che hanno reso più oneroso il peso della gestione dei sistemi di welfare.

Per quanto riguarda la situazione italiana, un ruolo centrale nella risposta ai problemi sociali è stato svolto, oltre che dalla famiglia, dalle istituzioni della Chiesa cattolica. La famiglia allargata ricopriva un ruolo fondamentale come rete di protezione sociale, offrendo servizi a persone non autosufficienti ed altri soggetti deboli, con costi per la collettività estremamente contenuti. Istituzioni religiose e organismi della Chiesa cattolica sono stati in prima fila nella creazione e gestione di servizi di assistenza e cura che lo stato non riusciva ad offrire in via diretta.

Prendendo in considerazione gli aspetti organizzativi del welfare state, ci sono tre caratteristiche che hanno contribuito in modo rilevante a determinarne la crisi: burocratizzazione, scarsa propensione all’innovazione e incapacità di valorizzare reti di promozione e protezione sociale esistenti. La burocrazia, come complesso di uffici, gerarchicamente ordinati, che svolgono i compiti della pubblica amministrazione, è, in un paese civile, garanzia di corretto funzionamento del potere pubblico nell’esercizio delle sue funzioni e di rispetto delle norme.

La burocratizzazione, come straripamento della burocrazia, tende a produrre inefficienza, disparità dei trattamenti, lentezza delle attività della pubblica amministrazione. Nel campo dei servizi della persona, essa rischia di produrre danni aggiuntivi come l’incapacità di adattare le risposte ai bisogni sociali che cambiano. La scarsa propensione all’innovazione è legata alle modalità di decisione e azione dalla pubblica amministrazione. Essa, infatti, utilizza schemi e procedure poco flessibili che danno vita ad organizzazioni poco idonee a cogliere l’evoluzione dei bisogni, a recepire nuove esigenze ed emergenze.

Considerando, infine, l’incapacità di fatto dell’organizzazione del welfare nel periodo fordista di valorizzare tutte le reti di protezione e promozione sociale esistenti, la netta separazione tra pubblico e privato nella programmazione e gestione delle attività di produzione di servizi alla persona è stata a lungo una realtà fortemente radicata nella impostazione culturale, prima ancora che operativa. Spesso al disinteresse delle pubbliche istituzioni per il privato-sociale corrispondeva un altrettanto senso di superiorità delle iniziative libere e volontarie presenti nella realtà sociale.

Tra la fine degli anni ‘60 e la prima metà degli anni ‘70 il modello keynesiano-fordista entra in crisi, la situazione economica è progressivamente dominata dalla stagflazione (presenza contemporanea di inflazione e disoccupazione), la combinazione di shock petrolifero e di opposizione di lavoratori e sindacati alla riduzione dei salari reali spinge le imprese nel breve periodo a licenziare lavoratori o a chiudere fabbriche e, nel lungo periodo, ad introdurre tecniche produttive labour-saving.

Le riforme realizzate a partire dagli anni ‘70 si sono mosse nella logica di restituire il mercato al suo funzionamento automatico, eliminando le regole che irrigidiscono la libera contrattazione delle parti sia a livello interno che internazionale. Le politiche di stabilizzazione macroeconomica, secondo il pensiero dominante, si riducono alla sola politica monetaria. Essa andrebbe orientata in modo da stabilizzare il valore della moneta; prima contenendo e poi eliminando l’inflazione e raggiungendo una parità di cambio appropriata.

Nella sfera sociale, in contemporanea, ha avuto inizio la fase del post-fordismo. In questo periodo storico il valore della fabbrica con i suoi tempi e ruoli si attenua lentamente, lo spazio del non lavoro assume una caratteristiche quantitative e qualitative del tutto nuove, le stesse attività lavorative subiscono una rapida evoluzione. Tutto ciò produce continui cambiamenti di opinioni, atteggiamenti, stili di vita e ruolo sociale e politico delle diverse formazioni sociali.

A partire dagli anni ‘70 fanno la loro comparsa nuove forme di disagio sociale come l’immigrazione, la tossicodipendenza, la presenza dei senza fissa dimora, fenomeni che l’organizzazione statale dei servizi di welfare non riesce a contrastare in modo adeguato e intercettare in tempi ragionevoli. La crisi del sistema del welfare state ebbe anche una seconda dimensione: si trattò di una crisi organizzativa, dovuta all’incapacità di un sistema tutto statale di welfare di garantire efficienza e standard di qualità elevati nella fornitura di servizi socio-sanitari e assistenziali anche a fronte di una spesa non irrilevante.

La standardizzazione era una caratteristica costitutiva dell’offerta di servizi della pubblica amministrazione nei settori tradizionali del welfare. Nel caso delle politiche basate sui trasferimenti monetari, i vizi del welfare erano collegati al fatto che i requisiti per essere ammessi al beneficio, le dimensioni e le caratteristiche dello stesso, erano spesso fissate in modo rigido così che si finì per avere risultati deludenti sia in termini di equità che di efficienza. Un esempio fu il sussidio per le famiglie dei detenuti. Si trattava di una misura che ha finito per dare sostegno a persone/famiglie che si trovano in situazioni molto differenti: con essa si offriva un contributo economico, limitato e insufficiente, sia a famiglie che versavano in situazioni di grave povertà a motivo della detenzione dell’unico componente in grado di produrre reddito, sia a persone e nuclei familiari che, per esempio, per via del legame con associazioni criminali, non si trovavano in situazioni di bisogno economico e, facendo ricordo al sussidio, potevano affermare la supremazia del potere criminale nei confronti dell’organizzazione statale.

Per quanto riguarda il caso delle prestazioni di servizi, standardizzazione significa che le tipologie dell’offerta sono estremamente ridotte. La standardizzazione ha reso il sistema di welfare state tradizionale del tutto inadatto ad una società post-fordista, nella quale i bisogni sociali si differenziavano sempre più e si moltiplicavano rapidamente. In un contesto caratterizzato da così rapide trasformazioni, la scarsa flessibilità degli strumenti tradizionali delle politiche statali di welfare state è stato un ulteriore fattore di inefficienza e crisi che ha reso sempre più inadeguata l’organizzazione delle politiche pubbliche tipica del periodo fordista.

La scelta volta al superamento della crisi del welfare state tradizionale è stata quella del welfare mix. Welfare mix è un sistema di organizzazione della produzione e dell’offerta di servizi socio-assistenziali e sanitari incentrata sulla pluralità dei soggetti dell’offerta; una pluralità che non significa solo numerosità ma anche varietà di tipologie organizzative, molteplicità di prodotti offerti.

Un’organizzazione del sistema di welfare basata sulla molteplicità dei soggetti di offerta e sulla abbondanza di prodotti ha almeno tre grandi vantaggi. In primo luogo, esso garantisce la copertura di una ampia gamma di bisogni sociali che possono andare da quelli legati strettamente a diritti sociali riconosciuti dalla legislazione e finanziati con risorse pubbliche, a quelli che rispondono a bisogni emergenti, che non hanno ancora trovato adeguato riconoscimento dalla legge e che vengono finanziati da cittadini sensibili.

Inoltre, nel welfare mix l’offerta si adegua in modo più rapido ed efficace al mutare dei bisogni. La varietà e molteplicità di forme giuridiche e organizzative rende più facile l’adattamento della organizzazione complessiva del sistema di welfare ai mutamenti delle esigenze dei consumatori. Infine, in un modello di welfare mix viene stimolata una competizione per la qualità. La presenza di soggetti produttori che operano a fianco, in non profit, competizione e/o integrazione, di soggetti pubblici e imprese tende a stimolare una competizione che innalza il livello della qualità dei servizi offerti e migliora la performance complessiva del sistema di welfare.

Un’esigenza indispensabile perché un sistema di welfare mix funzioni è la presenza di regole chiare e, un ruolo cruciale nell’elaborazione di tali regole viene svolto dall’operatore pubblico. Vi sono tre aspetti relativi ai compiti dell’operatore pubblico:

• Fissare le regole e controllarne il rispetto (definizione di regole e procedure per l’autorizzazione e l’accreditamento per esempio)
• Predisporre incentivi/meccanismi di promozione: nei casi in cui la produzione di servizi alla persona rappresenta produzione di beni pubblici o meritori (sono beni meritori quelli per i quali al consumo privato è associata una esternalità positiva, un vantaggio per la collettività), è compito dello stato predisporre strumenti di incentivazione della spesa privata o delle donazioni.
• Essere soggetto produttore di servizi: in tutte quelle situazioni nelle quali l’ente pubblico ha capacità organizzative idonee a svolgere in modo efficace ed efficiente un’attività di produzione diretta è opportuno che esso svolga questo compito.

Il principio di sussidiarietà orizzontale e il ruolo del terzo settore: per una ricostruzione giuridico-economica

L’idea di sussidiarietà inizia a farsi strada già con Aristotele in riferimento alla funzione di supplenza della polis greca nei confronti del cittadino non autosufficiente. Tale idea sarà ripresa e sviluppata nel corso della storia, fino ad arrivare alla teorizzazione più compiuta del principio in senso filosofico-politico rinvenibile nella dottrina sociale della Chiesa cattolica e specificamente nell’enciclica Quadrigesimo Anno del 1931 di Papa Pio XI.

Dall’enciclica si evince che aiutare in maniera suppletiva è una delle prime definizioni ‘...l’oggetto naturale di qualsiasi intervento della società stessa è quello di aiutare in maniera suppletiva le membra del corpo sociale, non già distruggerle e assorbirle.’ Quadrigesimo Anno concentra l’attenzione sia sul profilo negativo del principio di sussidiarietà - ponendo l’enfasi sul dovere di non ingerenza dello stato, sull’esigenza di porre limitazioni precise all’intervento statale - sia nella sua valenza positiva, laddove il termine sussidio esprime l’esigenza di solidarietà e di ausilio nei confronti dei bisognosi i quali, non devono essere abbandonati a loro stessi, bensì aiutati e soccorsi dall’autorità pubblica in caso di necessità.