Scienza Delle Finanze (Corso Avanzato) - Appunti

Fiscal constitutionalism

Il costituzionalismo fiscale secondo Brennan/Eusepi

L'approccio ortodosso e i problemi connessi

L’approccio ortodosso è quello dominante, standard, che ritiene che non serve una costituzione fiscale perché è a livello politico che si pongono e risolvono i problemi. Quindi si parte dalla politica, prima della quale non vi è una costituzione fiscale, ma una costituzione politica che fonda la cittadinanza, senza un contratto fiscale. Prima della politica ci deve essere un elemento che precede logicamente e concettualmente la stessa e che la limita: è la costituzione che fa ciò secondo i diritti e doveri dei cittadini, oltre ai diritti e doveri fiscali. Il politico può compiere le scelte solo entro questi limiti. In definitiva, possiamo affermare che prima di tutto vanno stabilite le regole del gioco e poi si può procedere alle scelte politiche.

Che cosa ci assicura che l’A.O. salti questo passaggio? Il fatto che l’A.O. si pone e risolve determinati problemi:

• Come disegnare un sistema fiscale in modo che esso permetta di raggiungere certi obiettivi condivisi:
  • Equità orizzontale - vuol dire che gli individui con lo stesso reddito devono pagare lo stesso ammontare. Se due individui hanno uguale reddito ma pagano diverse imposte c’è una discriminazione di uno rispetto a un altro.
  • Equità verticale - se gli individui hanno redditi diversi anche i debiti dovranno essere diversi; un reddito più alto deve pagare di più. Però qui le cose si complicano: il fatto che un reddito maggiore debba pagare di più è ovvio, ma il problema sorge relativamente a quanto deve pagare di più. Ci sono due metodi al riguardo:
    • Imposta proporzionale non è la tesi dominante; ogni unità di reddito è tassata sulla stessa aliquota. Immaginiamo di utilizzare l’imposta proporzionale nella convinzione che vada bene sia nell’eguale trattamento di redditi eguale, perché dà luogo a debiti di imposta uguali se l’imposta è uguale. Se il reddito è più alto e si applica la stessa aliquota, anche il gettito sarà più alto. L’imposta proporzionale, in realtà, risponderebbe anche all’equità verticale. Se io ho 100, e l’aliquota è 10% allora pago 10: il reddito lordo d’imposta 100, debito d’imposta 10% = 10, reddito al netto d’imposta 90 (questo è il reddito disponibile o gettito). Reddito 1000, aliquota del 10%, gettito 100 e reddito disponibile 900. Un conto è pagare 10 e un conto è pagare 100. Se uno guadagna 100 e paga 10 e uno guadagna 1000 e paga 100, paga di più di chi guadagna di meno. Questa imposta, quindi, risponderebbe anche all’equità verticale.
    • Imposta progressiva è questo che nelle costituzioni moderne si impone maggiormente; per l’equità verticale servirebbe questo tipo di imposta. Nella costituzione italiana, questo c’è nell’art. 53 sulla capacità contributiva, concetto vittorioso ma foriero di interpretazioni pericolose e poco democratici. Essa è a fondamento di molte costituzioni democratiche, tra cui quella italiana. I governi non usano l’imposta proporzionale perché altrimenti perderebbero la possibilità di modificare ogni anno o ogni mese il debito d’imposta e, potendo disporre in modo discrezionale delle aliquote, l’imposta progressiva potrebbe trattare i redditi in modo molto diverso soprattutto se potesse collegare il tipo di reddito con il tipo di elettorato: un governo che usa l’imposta proporzionale non può trattare diversamente proletari e contadini; con l’imposta progressiva sì perché collega gli acquisti che contadini e lavoratori dipendenti fanno e li tassa direttamente.
  • Efficienza - questa deve essere ottima, quindi il sistema deve essere il più efficiente possibile. Per vedere se il sistema in atto è efficiente basta analizzare il tipo di imposta che esso ha introdotto. Un’imposta riduce il reddito, dietro al quale ci sono gli individui che misurano quella ricchezza in termini monetari, ma anche in termini di utilità. Poiché un’imposta porta comunque via pezzi di utilità, è ottima quella che minimizza le perdite di utilità.
• Quando un sistema fiscale ottimale, secondo l’A.O. presenta questi 3 elementi.

2) Come risolvere i problemi di disoccupazione, inquinamento e del disavanzo della bilancia dei pagamenti. Per l’A.O. questi problemi sono sempre risolvibili dal governo, perché partendo dalla politica, presuppone che il governo abbia sempre gli strumenti per definire e risolvere i problemi. Pertanto l’A.O. propugna una soluzione che minimizzi questi problemi appena elencati. Questo è quello che l’A.O. fa e che sta alla base di quasi tutte le politiche dei governi.

L'approccio costituzionale

L’approccio costituzionale parte dall’idea che lo strumento diretto per correggere questi elementi di disfunzionamento (disoccupazione, inquinamento, ecc.) non sia la politica, ma un qualcosa che c’è prima: le istituzioni, in cui la politica opera. Quindi, non preoccuparsi delle istituzioni ma guardare direttamente alla politica, consente all’approccio costituzionale (A.C.) di accusare l’Approccio Ortodosso, e quindi la figura del politico, di essere un despota benevolo: in qualità di despota non è democratico, ma essendo benevolo usa il suo potere a favore della popolazione una sorta di dittatore che crea benessere.

L’ipotesi del doppio cappello entra in gioco quando l’A.C. afferma che il governo massimizza il benessere della collettività e non del governo stesso; in altre parole si comporta egoisticamente sul mercato ma diventa benevolo in politica. Quando si mette il cappello economico, fa gli affari propri, mentre quando mette quello politico fa gli affari della collettività, anche quando questi vanno contro gli interessi di quelli che decidono. Quindi il politico decide contro i propri interessi pur di massimizzare il benessere sociale.

L’A.C. assume una prospettiva democratica: in un sistema democratico il ruolo fondamentale per la scelta è svolto dal sistema elettorale. Prima di tutto ci dice che governo e governanti sono scelti e questi dovrebbero essere scelti protempore. Inoltre l’A.C. risolve tutti i problemi a livello politico progettando un sistema che simultaneamente ottiene l’equità orizzontale, verticale e l’efficienza perché minimizza le perdite di utilità.

I problemi che risolve l’A.C. sono molto diversi di quelli dell’A.O., proprio la tipologia è diversa. Visto che questo ha un’impostazione democratica, i paesi sono essenzialmente quelli occidentali democratici e, quindi, il primo punto da chiarire quali politiche emergono da un sistema democratico occidentale o, meglio, quali tipologie di scelte politiche emergeranno dai sistemi democratici diversamente dagli altri sistemi non democratici. Perciò l’A.C. ci spiega per quali motivi le politiche dei sistemi democratici divergeranno da quelle dei sistemi non democratici. L’A.C. ha però il limite di non saper dare risposte puntuali e infatti alcune problematiche non si possono porre e risolvere a livello costituzionale: ad esempio questo non si può chiedere chi vincerà le prossime elezioni o in quale città sarà ubicata una base militare o un inceneritore; non sa rispondere a domande circa quale sarà la spesa che il governo delibererà per l’istruzione o per la sanità. Ma l’A.C. è comunque in grado di dare risposte diverse e forse più importanti di quelle dell’A.O. perché sono più generali: il governo interviene con strumenti diversi e l’A.C. ci dice perché i governi democratici tendono a ottimizzare gli strumenti del debito, anzi della tassazione o dell’inflazione. Quindi il governo, per finanziare la spesa, può usare l’inflazione, il debito e la tassazione.

L’A.C. ci dice che se il governo non è vincolato tenderà ad usare il debito rispetto alla tassazione nei paesi occidentali. Inoltre, in certe condizioni, il governo preferisce la regolamentazione alla tassazione. La logica è che tassare comporta dei costi politici, mentre regolamentare, in apparenza, meno. In particolare, quando ottenere un gettito di 100 comporta un costo politico maggiore di 100, il governo non può usare il bilancio, ma la regolamentazione.

L'approccio costituzionale e il suo impatto sul fisco

In questo contesto democratico la Public Choice fornisce un aiuto importante nell’applicazione di fenomeni che altrimenti resterebbero avvolti nel mistero, se letti dal punto di vista dell’A.O. Ad esempio, un problema critico è perché le imprese, in cui i lavoratori svolgono lavori ad alto rischio, spingono per un sistema pensionistico pubblico anziché privato: i sistemi privati sarebbero troppo costosi e spingono per una protezione pubblica perché altrimenti l’assicurazione sarebbe sottoscritta solo dai lavoratori ad alto rischio.

Qual è il ruolo dell’imposta nell’A.O. e soprattutto nell’A.C.? Nei paesi democratici l’imposta si paga perché la si intende come contropartita per i servizi che lo stato rende. Quindi l’imposta è un prezzo che si paga al governo perché offre beni e servizi. Questa logica implica che il rapporto rilevante è tra governati (chi paga l’imposta) e governanti (chi rende il servizio): è una logica diversa da quella in base alla quale l’imposta si paga per minimizzare la perdita di utilità.

Dunque, il fisco non va studiato in termini di spiegazioni politiche o delle conseguenze che le spiegazioni politiche hanno, ma la tassazione è decisa prima della politica perché a fondamento dello stato democratico. Il sistema fiscale è fissato prima della politica, quindi il fisco nasce a livello costituzionale ed è questo livello che non consente al governo di modificare ad libitum le imposte perché i limiti sono fissati da una costituzione.

La tradizione svedese: Wicksell - Lindhal

Questo fatto di una politica fiscale vincolata è una tradizione abbastanza recente ma ancora minoritaria. Dove nasce questa tradizione che attribuisce al fisco un ruolo fondamentale pre-politico? Non nasce nei paesi in cui l’imposta è decisa dal governo e si fonda sulla capacità contributiva che dice che X paga perché ricco mentre l’A.C. dice che X paga perché avrà una contropartita (c’è rispondenza democratica).

In Svezia nasce questo nuovo approccio e la tradizione svedese, essenzialmente Wicksell-Lindhal, è alla base dell’approccio costituzionale. Wicksell studiò la distribuzione della tassazione in Svezia tra le classi sociali attive. Andò a vedere come le diverse classi reddituali pagavano le imposte: si accorse che il rapporto tra pagare e ricevere era molto strano. Egli si accorse che l’aristocrazia riceveva gran parte dei benefici fiscali, ma non pagava quasi nulla: pagavano le classi lavoratrici. Leggendo distrattamente Wicksell si penserebbe che la democrazia potrebbe risolvere il problema, ma Wicksell stesso dice che non è così. Quello che la democrazia avrebbe dovuto fare sarebbe stato attribuire tutti i vantaggi della spesa pubblica ai poveri e obbligare i ricchi a pagare tutte le imposte: sarebbe stato meno discriminatorio della situazione precedente ma comunque discriminatorio.

Il senso in cui Wicksell e Lindhal anticipano la costituzione fiscale non sta nel fatto che la democrazia risolverebbe i problemi fiscali della dittatura, perché li rovescerebbe soltanto senza risolverli. Wicksell fa un’operazione che è veramente di alto profilo: questo superamento della discrezionalità dell’arbitrio fiscale è risolto proceduralmente. Dice Wicksell che non si possono introdurre nuove spese senza le imposte a copertura: chi partecipa dei benefici della spesa pubblica non può non pagare una parte del costo. Quindi la precondizione perché una nuova spesa si possa introdurre è che ci sia la copertura dell’imposta e che il diritto a votare quella spesa sia a condizione che si paghi l’imposta per l’appunto.

Dal punto di vista concettuale, se sviluppiamo su quest’ultima idea, si elimina l’interesse a spendere tanto perché non si paga niente: aumentare la spesa vuol dire anche partecipare al pagamento dell’imposta e quindi l’interesse ad aumentare la spesa è limitato dal fatto che comporta un costo.

Visto che bisogna pagare un qualcosa per avere un qualcos’altro in cambio, soltanto se tutti fossero d’accordo saremmo sicuri che quella spesa sarebbe veramente per la collettività e che nessuno si sentirebbe sfruttato da nessun altro: quando c’è l’unanimità sulla spesa ovviamente non c’è nessuna discriminazione tra minoranza e maggioranza.

Qual è la conseguenza fondamentale del fatto che nessuno è interessato ad aumentare la spesa pubblica illimitatamente perché sa che dovrà pagare qualcosa? Non c’è la possibilità di decidere una spesa e poi le entrate: la precondizione della spesa è che l’entrata venga decisa e se la spesa è decisa all’unanimità anche l’entrata lo deve essere e, quindi, tutti devono pagare. Dato che non è possibile separare la spesa dall’entrata (tassazione), la tassazione diventa una componente endogena e costituzionale.

Il problema è: questo sistema fiscale che non sarebbe certamente discrezionale perché non viene adottato nella realtà democratica? E dunque perché le democrazie derogano da questo principio? Perché la scelta pubblica è costosa e quella unanime comporta costi che le democrazie non si possono permettere perché sono eccessivi. Perché nel mercato la domanda e l’offerta sono private.

Il modello di Buchanan e Tullock

Se fosse possibile decidere all’unanimità senza costi particolari potremmo concludere che la decisione unanime e la tassazione sarebbero uguali alla decisione in concorrenza in cui nessuno può sfruttare o può essere sfruttato. Però le democrazie non possono coprire tutti i costi della decisione unanime. Se bisognasse ottenere l’unanimità per ogni decisione ci sarebbe sempre una discussione infinita.

Che cosa si può fare nella scelta tra unanimità, che non è ottenibile, e la democrazia che però non può rispondere al 100%? La democrazia decide a maggioranza e l’unanimità è la perfezione, ma la perfezione non fa parte delle scelte umane. Quindi, scartata questa siamo davanti ad un problema essenziale: come si decide in democrazia?

Ci viene incontro un contributo di Buchanan e Tullock. L’importanza di questo modello sta nel fatto che le democrazie funzionano a maggioranza, cosa che comporta per forza dei costi della minoranza poiché partecipa alla decisione ma le sue scelte sono contrarie alla maggioranza quindi. Il punto che ci interessa è: entro quali limiti lo sfruttamento della minoranza da parte della maggioranza è accettabile? Ciò vuol dire determinare un punto di massimo in cui la maggioranza può certamente fare i propri interessi e far ricadere i costi sulla minoranza, ma entro i limiti del gioco. Ci sono due contesti in cui si decide: come si decide a livello costituzionale, cioè quando si tratta di scegliere le regole del gioco (compreso il gioco politico) e come si decide all’interno di queste regole del gioco. Vuol dire che quando si fissano le regole del gioco il criterio decisionale non può essere l’unanimità perché non è acquisibile e nemmeno la maggioranza semplice, perché i due livelli decisionali sarebbero non fondati e la maggioranza risulterebbe non fondata.

Buchanan e Tullock si occupano della fondazione della democrazia, cioè delle regole gioco in cui può venir fuori la politica. Occorre chiarire in cosa queste regole che fondano la democrazia differiscono dalle regole del gioco che stanno nella democrazia. Le regole del gioco che costituiscono la democrazia sono costituzionali e sono quelle che dovrebbero essere approvate all’unanimità perché la costituzione si decide una volta e vale a lungo. Nonostante ciò l’unanimità non si raggiungerà comunque. Tuttavia c’è un surrogato che pone un limite non superabile alla maggioranza: questo discorso è il fondamento della democrazia che tollera la discriminazione della minoranza soltanto entro questi limiti: ad esempio non è possibile, in democrazia, che avvenga ciò che avveniva in Svezia e che Wicksell evidenziava come discriminazione di reddito tra classi sociali non è possibile che godano dei benefici della spesa pubblica coloro che non pagano le imposte. Queste decisioni radicali non sono compatibili con la democrazia.

Sull’ordinata di sinistra ci sono i “costi esterni attesi” che altro non sono che le attuali esternalità, anche se quest’ultimo è meno chiaro di costi esterni, che sono quei costi accollati dai decisori perché la maggioranza è in grado di far pagare agli altri una parte rilevante dei costi. Allora sull’ordinata di sinistra ci sono dei costi esterni attivi, ossia previsti per prendere una decisione. Sull’ascissa è indicato il numero degli individui previsto per la decisione: in democrazia il numero di individui previsto è una percentuale che va da 0 a N (ossia il 100%). Perciò la ragione per cui la curva CC è decrescente è perché man mano che si p