Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

diminuisce quello privato. Questo ha delle conseguenze in termini di eccesso di onere, noto nel

8

linguaggio standard come eccesso di pressione .

Vediamo meglio i diversi punti di vista.

L’eccesso di pressione nella prospettiva costituzionale

Noi abbiamo assunto che aliquote progressive, nell’esempio 15%, 30%, 50% e 100%,

rappresentassero il sistema fiscale più efficiente. Stiamo cioè presupponendo che un’imposta

progressiva (ottimale dunque) sia quella che migliori tout court la situazione complessiva della

collettività, tuttavia non abbiamo ancora considerato il fatto che le imposte hanno due effetti:

 L’effetto sostituzione, incidono sul prezzo cambiandone la relativa utilità, si tenderà a

sostituire un bene con un altro meno costoso lasciando invariata l’utilità individuale; anche

se il rapporto tra prezzo e gettito dell’imposta è un rapporto più complesso di quello che

9

c’è tra domanda e offerta sul mercato .

 L’effetto reddito, che causa una riduzione del reddito netto e, quindi, una minore

disponibilità a consumare.

L’analisi di tali effetti ci permette di affermare che il concetto di imposta ottimale è al quanto

effimero o, al limite, non esiste, perché l’imposta ha effetti negativi che cambiano gli incentivi e i

comportamenti individuali, quindi l’equilibrio generale da cui si era partiti. L’eccesso di pressione

deriva proprio da questi due effetti negativi: se ha effetti negativi vuol dire che ad un certo punto

questi non saranno più sopportabili dalla collettività.

Imposta ottima. Come si capisce se un’imposta è ottima o meno visto che c’è sempre almeno una

componente negativa? Tra due imposte la più efficiente è quella che ha un minore eccesso di

onere o pressione. Secondo l’approccio ortodosso l’imposta ottimale è quella che minimizza i

triangoli di Harberger persi. Dal punto di vista dell’approccio costituzionale, invece, i triangoli di

Harberger persi sottostimano le reali perdite/costi cui dà luogo l’imposta, perché il finanziamento

tramite imposta comporta costi crescenti, ciò equivale a dire che un aumento della spesa pubblica

di 100€ comporta una diminuzione della spesa privata superiore a 100€, questo in particolare con

riferimento allo stato de benessere, Buchanan 1975. Questa quota superiore è quanto

effettivamente si perde, che è qualcosa in più del semplice triangolo di Harberger. Buchanan,

quindi secondo l’approccio costituzionale, assume che l’imposta, veramente, ottima sia

un’imposta proporzionale, che è la sola a poter eliminare l’eccesso di pressione e, inoltre, è

necessario che la stessa sia votata secondo il principio del beneficio (prezzo fiscale, i costi sono

sostenuti da coloro che beneficiano della spesa pubblica). Dunque abbiamo due accezioni

d’imposta ottima, una per ciascun approccio.

8 L’onere è un peso e la pressione è un peso, quindi sono perfettamente sinonimi, solo che il concetto di onere è un

concetto più complesso di quello di pressione, ma anche più corretto, infatti l’onere è una percezione soggettiva

mentre la pressione pretende di essere una concezione oggettiva. Quindi non sono due termini equivalenti, ma dal

punto di vista generale li possiamo considerare tali. In ogni caso li si usa indifferentemente.

9 Solo le imposte in somma fissa, che non sono funzionali al nostro discorso e pertanto non verranno trattate, sono

prive di effetto sostituzione. 25

Approccio ortodosso e deadweight loss. Immaginiamo di trovarci in un sistema di concorrenza

perfetta in cui è prodotto un bene, l’orzo, a costi di produzione costanti, da ciò deriva che la curva

dei costi è parallela alle ascisse. A queste condizioni il punto di equilibrio è dato dall’intersezione

della curva di domanda

del bene prodotto, ,

con la curva dei costi di

produzione, . Al

punto di equilibrio ,

punto di ottimo della

produzione, corrisponde

la quantità prodotta

e il prezzo (non

indicato ma coincidente

con la curva dei costi).

Cosa succede se

introduciamo o

aumentiamo, che è lo

stesso dal punto di vista

accademico, l’imposta

sull’orzo? Il prezzo

dell’orzo aumenta e

diventa ,

comprensivo dell’imposta. Di conseguenza un’unità di orzo non è più data solo dal prezzo di

mercato, ma dal prezzo di mercato più l’imposta. Questo equivale a traslare la curva di offerta da

. Ma con la traslazione verso l’alto della curva di offerta avremo un nuovo punto di

equilibrio o di ottimo, , in cui la quantità domandata sarà certamente minore, visto l’aumento del

prezzo (effetto sostituzione), e sarà pari a . l’aumento del prezzo determina una diminuzione

della quantità prodotta e domandata.

La questione che ci interessa riguarda in cosa il nuovo equilibrio diverge dell’equilibrio

precedente . La differenza sta nel prezzo, che non è semplicemente quello di mercato atto alla

remunerazione del produttore, ma è comprensivo anche di un prezzo fiscale (onere d’imposta).

Che cosa produce quest’imposta? L’imposta ovviamente viene incassata dallo Stato, quindi darà

luogo ad un’entrata fiscale, il gettito è graficamente rappresentato dall’area tra le due curve di

offerta, prima e dopo l’imposta, . Il gettito fiscale rappresenta il quantum, presumibilmente,

lo Stato restituirà al contribuente sotto forma di spesa pubblica. In uno scenario ipotetico di

efficienza paretiana, in cui non ci sono perdite secche (costi), la spesa pubblica che lo Stato

attribuisce al contribuente è pari al gettito riscosso, ma la realtà è tutt’altra, infatti, anche solo

riscuotere l’imposta ha dei costi, ma per ora tralasciamo questo aspetto.

Occupiamoci piuttosto della perdita netta o secca del consumatore, deadweight loss. Infatti,

passando dall’equilibrio all’equilibrio , il consumatore subisce una perdita di benessere pari

all’area sotto la curva di offerta che rappresenta l’eccesso di pressione. Dal grafico è facile

intuire che l’area è maggiore a quella rappresentativa del gettito fiscale , di

conseguenza anche se questo viene veramente ridistribuito al contribuente sotto forma di spesa

pubblica il consumatore subisce una perdita netta di benessere, deadweight loss ( ), si parla di

perdita secca o netta perché non rientra più nel sistema economico, viene persa per sempre.

26

Secondo l’approccio ortodosso un’imposta è efficiente se minimizza quella perdita di benessere,

cioè quel triangolo noto anche come triangolo di Harberger.

Approccio costituzionale. Secondo l’approccio costituzionale il triangolo di Harberger sottostima

le perdite/costi dell’imposta in quanto presuppone che:

1. Lo Stato sia efficiente quanto il mercato di concorrenza, e questo non è affatto vero;

2. Non tiene conto del fatto che il finanziamento della spesa è un finanziamento a costi

crescenti, più aumenta la spesa più il costo per finanziarla, per via del tasso di interesse,

aumenta e così aumenta ulteriormente la spesa stessa che lo Stato dovrà sostenere. La

logica risiede nel fatto che, più aumenta la spesa e più tassi di interesse lo Stato dovrà

corrispondere.

Quindi il triangolo di Harberger che abbiamo visto in realtà rappresenta solo una parte delle

perdite, di fatto, un aumento di spesa pubblica per 100 (cioè finanziata con il quadrato di quel

grafico che abbiamo visto), comporta una perdita privata superiore a 100, come ipotizzato da

Buchanan. In altre parole, se vogliamo finanziare una spesa pubblica di 100€ dobbiamo rinunciare

a una spesa privata superiore a 100€. Quindi quando si parla di reddito che aumenta per via

dell’intervento pubblico si deve tener conto anche di questo effetto negativo del finanziamento

con spesa pubblica. E quando ci si finanzia in disavanzo accade proprio questo.

L’efficienza del Welfare state dal punto di vista dell’approccio costituzionale. Che cosa succede

nella realtà di questo rapporto tra spesa pubblica e spesa privata? E soprattutto, cosa succede in

un sistema economico occidentale, in cui una porzione rilevante di spesa pubblica è connessa

all’Economia del benessere (Welfare state)? Se, come dimostrato dall’approccio costituzionale, 100

euro di spesa pubblica comportano una riduzione di spesa privata che supera quei 100 euro

determinando una perdita secca di benessere, bisogna valutare con molto cautela l’efficienza dello

stato del benessere. Cerchiamo di capire quanto un sistema razionale (composto da individui

razionali) è disposto a redistribuire a favore dello stato del benessere (a favore dei poveri per

esempio). Questo punto fu sollevato per primo da James Buchanan in un volume molto celebre

del 1975 che si chiama “The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan” (I limiti della

libertà: tra anarchia e leviatano). Buchanan assume un contesto molto restrittivo, partendo da un

sistema che presenta le seguenti peculiarità:

 Imposta proporzionale (aliquota unitaria e costante);

 Assenza di eccesso di pressione (triangoli di Harberger persi 0);

 Sistema democratico perfetto, l’elettore vota il livello di spesa pubblica in base al livello

dell’imposta che paga. Vota, quindi, in base al principio del beneficio o prezzo fiscale, cioè

in base la propria disponibilità a pagare.

L’elettore mediano. Che cosa comporta il fatto che ognuno vota in base al beneficio che si aspetta

dalla spesa pubblica, tenuto conto del costo delle imposte? Cosa succede quando ognuno vota

razionalmente per i propri interessi (la propria disponibilità o beneficio), quant’è la disponibilità a

redistribuire? Possiamo dire due cose:

1. Che in democrazia vige il principio di maggioranza;

2. La maggioranza è data dall’elettore mediano. L’elettore mediano è quell’elettore le cui

preferenze si trovano esattamente a metà tra il più ricco e il più povero o meglio, è colui

che ha il potere di fissare quanto si spenderà e quanto sarà tassato e quindi anche quanto

sarà disponibile a redistribuire, ha potere di veto.

27

Siccome l’elettore decisivo è l’elettore mediano, se e quanta distribuzione ci sarà dipende dalla

posizione di quest’ultimo rispetto al reddito medio della società:

1. L’elettore mediano ha un reddito superiore a quello medio (poco probabile in realtà);

2. L’elettore mediano ha un reddito inferiore al reddito medio (e questa è la prassi);

3. L’elettore mediano ha un reddito uguale al reddito medio.

Siccome l’elettore mediano è l’elettore decisivo (quello che consente quindi di vincere l’elezione),

allora:

1. Se il reddito dell’elettore mediano è superiore al reddito medio, allora il livello di

redistribuzione sarà nullo, quindi lo Stato del benessere non ci sarà, a meno che non siano

tutti benefattori, ma dal punto di vista dell’economia questo caso lo trascuriamo perché la

gente non si fida dello Stato, il quale potrebbe usare per fini personali i finanziamenti

pubblici;

2. L’elettore mediano ha un reddito inferiore al reddito medio, ipotizziamo del 10%. In questo

caso ci sarà redistribuzione, ma fino a quando l’elettore mediano non diventa un

contribuente netto cioè, fino a quando l’elettore mediano non si vedrà costretto a pagare

una parte della redistribuzione del reddito. Quindi, se il reddito dell’elettore mediano è di

poco inferiore del reddito medio della collettività, vuol dire che questo è più o meno

povero, quindi ci sarà redistribuzione perché ne sarà egli stesso avvantaggiato, se, invece,

l’elettore mediano è molto povero la redistribuzione del reddito sarà molto alta.

3. L’elettore mediano ha un reddito uguale a quello medio della collettività di riferimento. In

questo caso se è povero allora provvederà a votare per la redistribuzione dei redditi,

altrimenti no perché diventerebbe un costo per se stesso, anziché un beneficio.

Un limite troppo forzato. Abbiamo detto che Buchanan impone limiti molto forti tra cui un

sistema democratico perfetto, in cui non ci sono problemi e tutto funziona alla perfezione e

pertanto è l’elettore mediano che ha il potere di assumere decisioni. Tuttavia questa

semplificazione è un po’ troppo forzata e il modello democratico non è l’unico modello di governo

che si è manifestato nella storia, ma ci sono delle alternative alla democrazia, come la dittatura ad

esempio. Noi stiamo studiando il concetto di costs-sharing (compartecipazione ai costi, cioè alle

entrate dello Stato, quindi alla spesa pubblica) e questo presume che stiamo considerando il

bilancio pubblico sia dal lato delle entrate che dal lato della spesa, quindi chi finanzia la spesa

pubblica e chi ne beneficia sono gli stessi individui, dove da un lato sono contribuenti e dall’altro

consumatori. Che succede invece se noi facciamo riferimento a un modello non democratico?

Il modello del leviatano

E’ chiaro che in un modello non democratico gli incentivi del governo (dittatore o leviatano) non

sono sottoposti al test della maggioranza perché è al dì sopra delle leggi e quindi una eventuale

redistribuzione viene imposta dallo stesso ai sudditi e non è volontaria (cioè non risponde al

principio del beneficio o prezzo fiscale). Allora da cosa dipende il livello di spesa pubblica, se non

dalla volontà/beneficio dei contribuenti? Dipende esclusivamente dalla massimizzazione della

rendita del governo e da quanto questo è in grado di estrarre dai contribuenti stessi. Il governo-

leviatano decide in base alle proprie preferenze perché non è sottoposto al test elettorale. È

chiaro che, quando il governo è libero di agire perché non c’è il rischio che fallisca e quindi non

venga rieletto, spende in base le proprie preferenze e la teoria della compartecipazione ai costi

28

diviene irrilevante e si ammette la separazione dei due lati del conto fiscale, cioè la separazione

dei costi dai benefici.

L’illusione finanziaria

Cambiando un po’ discorso ma restando nell’ambito del tema “Fiscal Constitutionalism” ci restano

da affrontare le tematiche dell’illusione finanziaria e dell’illusione del debito pubblico. Occupiamo

dapprima dell’illusione finanziaria con riferimento alle differenze tra approccio ortodosso e

approccio costituzionale. In quest’ambito i due approcci si distinguono nettamente.

Approccio ortodosso. Per l’approccio ortodosso l’illusione finanziaria, se c’è, ha un peso molto

modesto in quanto tale approccio si limita ad analizzare gli effetti di mercato senza prestare

attenzione alle condizioni, alle cause che hanno determinato quegli specifici effetti. Supponiamo

che il prezzo di un bene, la birra, aumenti del 30%, la motivazione dell’aumento del prezzo della

birra non è rileva ai fini di studio per l’approccio ortodosso. Questo, infatti, è interessato solo agli

effetti sul mercato, quindi si interroga sui comportamenti dei consumatori al variare del prezzo

della birra, ma senza tener conto di quale cambiamento abbia indotto il mutamento degli

atteggiamenti dei consumatori sul mercato. Praticamente l’approccio ortodosso è indifferente al

fatto che l’aumento del bene sia dovuto all’introduzione di una nuova imposta o per via

dell’aumento dei costi di produzione. Questo perché, ipotizzando individui razionali i loro

comportamenti, quindi gli effetti sul mercato, saranno sempre gli stessi a prescindere della causa

scatenante. Questo spiega perché l’illusione finanziaria è ininfluente, perché è irrilevante che

l’aumento del prezzo è dovuto all’aumento della tassazione o all’aumento dei costi di produzione,

quindi dal punto di vista dell’approccio ortodosso non c’è alcuna illusione finanziaria, il prezzo è

aumentato punto e basta.

Approccio costituzionale. L’approccio costituzionale, diversamente, cerca di spiegare quello che

succede e perché succede, quindi l’illusione finanziaria gioca un ruolo fondamentale, perché

introduce e riguarda il rapporto tra consumatori/elettori e governo. Se interviene la tassazione

allora si introduce, tra produttore e consumatore, un terzo scenario, un terzo agente, che è quello

politico il cui ruolo assume estrema importanza. E siccome in democrazia il rapporto tra politico ed

elettore è un rapporto molto rilevante, quando si capisce che la birra è aumentata perché è stata

tassata dal governo allora diventa decisivo venire a conoscenza della motivazione dell’imposta e

quindi della contropartita di cui i contribuenti beneficeranno dall’aumento del gettito.

Il rapporto cittadini-governo politico. Il ruolo dell’illusione finanziaria si inserisce in un contesto

molto complesso che è quello del rapporto cittadini/elettori e governanti/politici. Si tratta di un

rapporto di agenzia nel quali è intrinseco il concetto di asimmetria informativa. In un rapporto di

agenzia c’è sempre una parte più informata dell’altra, ma da qui deriva anche che le informazioni

hanno un costo. Tuttavia secondo l’approccio costituzionale il singolo voto ha un valore

virtualmente nullo, pertanto a livello di singolo elettore anche se questo è disinformato il suo voto

ha un impatto virtualmente nullo sui voti complessivi. Ma essendo gli individui perfettamente

razionali, allora l’elettore razionale voterà “razionalmente disinformato” in modo da ovviare ai

costi d’informazione (“Rationally under-informed”, Anthony Downs 1956). Questo serve a

spiegare, sempre seguendo l’approccio costituzionale, perché il sistema elettorale funziona male.

29

Illusione finanziaria e tassazione

Ma tornando al rapporto cittadini-governo e al ruolo dell’illusione finanziaria possiamo dire che

l’aumento del prezzo di un bene, nel nostro caso la birra, indotto da un incremento delle imposte

produce effetti negativi nel rapporto cittadini (elettori) e governo (politici) in quanto in democrazia

il test elettorale funge da freno alla liberta decisionale del governo politico e un aumento delle

imposte rischia di far perdere le elezioni, si dice a riguardo che la via fiscale è costosa per il

governo (nel senso che ci perde le elezioni). Quindi l’illusione finanziaria permette al governo di

tassare senza che questo comporti dei costi per lo stesso (cioè senza che perda le prossime

elezioni).

La regola aurea. Ma l’illusione finanziaria ha un andamento crescente perché più le imposte

diventano occulte, più l’illusione finanziaria aumenta, con la conseguenza che c’è sempre

maggiore disinformazione e il sistema elettorale democratico funzionerà sempre peggio. Come

possiamo occupare, allora, una posizione più informata? Facendo riferimento all’approccio

ortodosso e all’approccio costituzionale, che anche qui presentano delle differenze. In tema di

tassazione ottimale, la regola aurea ci dice che il livello delle aliquote deve dipendere dal grado di

sostituibilità del bene (elasticità, questa è la regola dei “Prezzi di Ramsey”: tassiamo di più i beni

con una maggiore rigidità e viceversa).

Data la regola aurea, secondo l’approccio ortodosso siccome l’imposta è come un prezzo, le

aliquote d’imposta dovrebbero essere molteplici proprio perché parametrate sul grado di

sostituibilità del bene tassato. La logica risiede nel fatto che, essendo i beni tra loro sostituibili un

alto numero di aliquote consente al sistema di rispecchiare le preferenze individuali e quindi il

giusto prezzo.

Secondo l’approccio costituzionale, invece, questo ragionamento non regge perché le aliquote non

sono equivalenti ai prezzi di mercato in quanto, i prezzi di concorrenza non li stabilisce nessuno ma

sono il risultato dell’incontro tra domanda e offerta, nessuno ha il potere di controllare i prezzi,

mentre lo stesso non può dirsi delle aliquote, decise dal governo. Dunque, visto che a differenza

dei prezzi concorrenziali la gestione delle aliquote è in mano al governo, sarà più conveniente, per

semplicità e per motivi di minore illusione finanziaria, fissare una sola aliquota. Questa situazione

non rappresenta la perfezione, ma almeno impedisce al governo di appropriarsi di rendite

attraverso l’utilizzo di tante aliquote tali, in numero, da creare quello che l’approccio costituzionale

definisce “inganno fiscale”, che nasce dal fatto che le aliquote funzionano come prezzi, ma non

sono prezzi di mercato, cioè spontanei bensì arbitrari e vista l’asimmetria informativa intrinseca

nei rapporti di agenzia non si saprà mai con certezza quanto il governo restituisce e quanto intasca

per una propria rendita personale.

Il finanziamento con debito e il principio dell’unanimità

Non ci resta che affrontare l’ultima tematica riguardo il “Fiscal Constitutionalism”, l’illusione del

debito pubblico e l’affronteremo anche con riferimento al principio dell’unanimità. Abbiamo già

detto, affrontando il modello di Wicksell-Lindahl, che questo principio è il presupposto della

costituzione fiscale, ma abbiamo anche dimostrato che la regola dell’unanimità è troppo costosa e

pertanto irrealizzabile nella realtà. Ma anche se fosse implementabile siamo certi che non

danneggerebbe nessuno? Abbiamo già visto che votando all’unanimità un certo progetto di spesa

è impossibile sfruttare la minoranza in quanto non esiste, la decisione, infatti, corrisponde al

volere di tutti, nessuno si oppone alla decisione. Ma questo rende necessariamente vera

30

l’affermazione secondo cui nessuno ne verrebbe danneggiato? Assolutamente no, perché c’è un

parametro che non abbiamo considerato nella nostra analisi sulla costituzione fiscale, che è il

tempo. L’unanimità fornisce garanzie a quelli che sono presenti oggi, ma non a chi non è ancora

nato. Nel momento in cui le generazioni future non possono partecipare alle decisioni di oggi

allora non è vero che l’unanimità non possa danneggiare alcun individuo e questo perché non

rappresenta un argine all’eccesso di spesa. Ma la questione è da specificare, infatti, finché la

decisione unanime si basa sulla scelta di incrementare la spesa finanziandola con la tassazione

allora è vero che l’unanimità è in grado di eliminare la sopraffazione della minoranza da parte della

maggioranza. Ma nel momento in cui il governo approva il bilancio di spesa mediante il disavanzo,

allora nemmeno l’unanimità è in grado di tutelare tutti gli individui, infatti, non può certo

proteggere le generazioni future che non hanno partecipato alla decisione. In quest’ultimo caso i

costi si separano dai benefici: la spesa pubblica avvantaggi ala generazione attuale ma danneggia

quella futura perché sarà questa a doverne sostenere i costi.

Debito pubblico e illusione finanziaria. Il problema dell’illusione finanziaria diventa d’importanza

capitale con riferimento al debito pubblico, infatti è proprio il finanziamento della spesa pubblica

in disavanzo che crea illusione finanziaria e consente, quindi, di spendere assicurando vantaggi alla

generazione attuale senza che questa ne sostenga i costi. L’illusione finanziaria deriva dal fatto che

i costi vengono trasferiti ad un futuro incerto, oggi non si sostengono, quindi sembra che non ci sia

alcun costo, ma in realtà vengono semplicemente rimandati. Da ciò deriva che gli effetti sul

bilancio di un aumento della spesa pubblica finanziata con tassazione e finanziata in disavanzo non

sono affatto gli stessi.

La soluzione. L’unica soluzione per proteggere le generazioni future sembrerebbe proprio

l’introduzione di una costituzione fiscale, e in parte è vero. Questo è vero solo in parte perché non

è un caso così raro che la Costituzione venga modificata senza troppe difficolta, e per giunta

all’oscuro delle maggioranze.

Le costituzioni fiscali: processo

La logica di Westminster. L’approccio costituzionale richiede veramente una costituzione fiscale?

In questo contesto bisogna distinguere la Costituzione quale Carta costituzionale come la

intendono i giuristi, dalla costituzione quale logica costituzionali, cioè di legge difficilmente

modificabile, come invece la intendono gli economisti. L’approccio costituzionale agisce in due

tempi: in una prima fase si scelgono le regole, e ciò consiste nell’endogenizzazione della tassazione

(introdurre il sistema fiscale in costituzione, limitarlo sicché chi beneficia della spesa deve anche

sostenerne i costi) e in un secondo momento si va alla politica. Ma l’endogenizzazione delle regole

potrebbe non richiedere affatto una riforma costituzionale, di sicuro richiede una diversa

tempistica la quale può essere riassunta con la logica di Westminster: prima si approva la

decisione fiscale di bilancio, in sede istituzionale, e poi c’è l’entrata in vigore di quella decisione,

senza che sia, quindi, successivamente modificabile poiché si tratta di due tempi diversi e separati.

Qual è la conseguenza della logica di Westminster? Quale problema risolve? I contribuenti

sarebbero sempre in un contesto fiscalmente chiaro, in cui la decisione e l’implementazione di

essa avvengono in tempi diversi. Il governo non ha più il potere di modificare ogni anno l’aliquota,

ma può solo approvala o meno. Questo semplice espediente assicurerebbe una stabilità fiscale

senza che vi sia la necessità di attuare complesse riforme costituzionali.

31

Osservazioni conclusive

Concludendo con il sistema di Westminster, sarebbe possibile adottare la logica della costituzione

fiscale senza essere costretti a passare per la Costituzione in senso stretto, giuridico, che è il punto

che attribuisce al governo molte scusanti d’inadempienza, quando scusanti proprio non ci sono.

In questa prima parte del corso abbiamo presentato un articolo di studio di Eusepi-Brennan che

evidenzia come ci siano due visioni dell’economia politica, o finanza pubblica, una che tiene conto

del lato della spesa e delle politiche decisionali, approccio costituzionale, l’altra che parte dal

presupposto che il governo ottimizza la funzione di benessere sociale senza dimostrare, però,

come questo sia possibile, approccio standard oppure ortodosso. Riassumiamo le differenze dei

due approcci:

1. Endogenizzazione ed esogenizzazione della tassazione;

2. Equilibrio di bilancio e sganciamento delle entrate dalle spese;

3. Costs sharing e separazione dei costi dai benefici;

4. Illusione finanziaria e non (l’approccio standard se ne disinteressa perché si occupa solo

degli effetti e non delle cause);

5. Illusione del debito pubblico e logica di Westminster.

32

LEZIONE 5, 01-10-2013

Regole, politica e analisi normativa della tassazione

Oggi iniziamo la presentazione del secondo saggio che si occupa dell’analisi normativa della

tassazione, altrimenti regole della politica, “Rules, Politics and the Normative Analysis of

Taxation”. Tratteremo i seguenti aspetti:

1. Di quali regole i governi si possono servire;

2. Quali rapporti ci sono tra regole e finanza pubblica;

3. Che cosa deve fare, e di fatto fa, il governo;

4. Quali sono i problemi più importanti che il governo deve risolvere;

5. Poiché, come vedremo nella lezione di oggi, la tassazione ottimale non è possibile ci sono

due obiettivi più realistici perseguibili dai governi, che sono: l’imposta neutrale e, in un

contesto sovranazionale, l’armonizzazione fiscale.

Quali regole?

Il primo punto riguarda delle regole di cui i governi si possono servire. In parte è stato già

affrontato nel primo saggio (“Fiscal Constitutionalism”, Eusepi-Brennan), dove abbiamo visto che

essenzialmente vi sono due tipi di regole che rispondono a due filosofie diverse:

 Le regole orientate al risultato, approccio ortodosso;

 Le regole orientate al processo, approccio costituzionale.

Si tratta di regole molto vicine alle scelte di politica economica. La dicotomia risiede nel fatto che

non c’è una regola perfetta ed entrambe presentano dei difetti.

Le regole orientate al risultato, partono dal presupposto che il governo abbia sempre la possibilità

di conseguirlo, possiede sempre tutti gli strumenti che fanno al caso specifico. Le regole orientate

al risultato rappresentano una formulazione diversa da ciò che l’economia classica chiama

rapporto mezzi-fine, secondo cui la regola, dato il fine, ci dice quale mezzo o strumento utilizzare

per perseguire e conseguire quel determinato obiettivo. In tale approccio si tratta, piuttosto, di

regole che non fissano procedure o comportamenti specifici ma soltanto i risultati che devono

essere conseguiti dal governo, il quale è libero di scegliere gli strumenti che ritiene più adeguati.

Tuttavia tali regole, dal punto di vista formale, presentano un limite: trascurano un elemento

fondamentale e cioè che in democrazia è necessario un consenso decisionale, consenso che

pertanto si amplia anche alle regole stesse. La conseguenza è che un approccio orientato ai

risultati tralascia le scelte collettive, ergo, non è possibile ammettere che si tratti di un sistema

democratico, perché in democrazia le scelte sono collettive. Allora diventa più un approccio tipico

di un governo non democratico (ricordiamo che in un sistema non-democratico la scelta pubblica

viene bypassata in luogo dell’imposizione). Tuttavia c’è da notare inoltre che, con le regole

orientate al risultato prima si fissa un obiettivo e solo in un secondo momento il governo decide

come perseguirlo, allora possiamo affermare che in qualche modo il processo non è totalmente

indipendente dall’obiettivo e la scelta della regola da utilizzare dipende dall’obiettivo che

s’intende perseguire. Quindi da un lato il risultato che s’intende ottenere si fissa prima delle regole

e solo in un secondo momento le regole vengono utilizzate per stabilire qual è la modalità più

efficiente per conseguire quel risultato; quindi la regola non è del tutto indipendente dal risultato,

33

anzi, è strettamente connessa ad esso, e questa è una delle implicazioni molto rilevanti in tema di

bilancio. D’altro lato l’approccio delle regole orientate al risultato non tiene conto del fatto che in

democrazia le scelte sono collettive, e questo è un limite in quanto tale modello si basa su scelte

autonome del governo.

Le regole orientate al processo, invece, non sono orientate a uno specifico obiettivo ma hanno un

valore generico: descrivono il processo corretto, quindi indicano la tecnica di produzione, la

modalità, la procedura che va seguita, indipendentemente dall’obiettivo perseguito. Un vantaggio

deriva proprio dal fatto che la politica è orientata ad un processo, e quando la politica è un

processo fornisce certe garanzie, perché c’è un qualcosa di predeterminato che deve essere

rispettato. Chi non segue un processo discrimina, pertanto le regole orientate al processo sono

definite come antidiscriminatorie e quindi fondate sulla Costituzione. Da questo punto di vista le

regole orientate al processo sono certamente superiori a quelle orientate al risultato, tuttavia

anche quest’ultime hanno il loro “tallone d’Achille”. In particolare, un primo punto debole è legato

al fatto che queste non consentono di trattare temi specifici, di dettaglio e quantitativamente

testabili (sono pertanto idonee all’approccio costituzionale). Questa mancanza deriva dal fatto che

si tratta di modelli e un modello, come tale, è sempre incompleto in quanto parte da una realtà

semplificata, ma la realtà è molto più complessa di quella rappresentata e definire un modello

completo è una questione troppo complicata (si pensi solo alla molteplicità di variabili delle quali si

dovrebbe tener conto). Un secondo limite risiede nel fatto che, se il risultato conseguito non è

condiviso vuol dire che le regole che sono state applicate non sono state le più adeguate, le

migliori che si potevano implementare (su questo punto torneremo più tardi).

Problemi fondamentali della finanza pubblica

Tra questi due scenari in cui i governi si servono simultaneamente o meno dei due tipi di regole,

all’interno delle quali vi sono diversi problemi di fondo, occorre inoltre vedere quali sono i

problemi fondamentali di finanza pubblica e cioè: cosa i governi devono fare. Da un punto di vista

generale e secondo l’approccio keynesiano la questione sembra facile, i governi devono:

 Offrire beni pubblici (il governo è un’impresa che offre beni pubblici), che il mercato non

produce o produce in quantità insoddisfacenti;

 Modificare la redistribuzione della ricchezza-reddito qualora si ritenesse che la

distribuzione del reddito, così come risulta dal mercato, non sia politicamente

soddisfacente perché viola il principio di equità;

 Non superare il limite delle perdite di utilità causate dal pagamento delle imposte,

deadweight loss (triangoli di Harberger nulli). La perdita di benessere derivante dalla

tassazione deriva anche da interventi redistributivi, visto che questi si implementano

proprio tramite il sistema fiscale. Da ciò deriva che l’intento di modificare la distribuzione

della ricchezza ha un vincolo: la redistribuzione deve essere tale affinché i benefici che ne

scaturiscono siano superiori ai costi necessari ad attuarla (triangoli di Harberger pari a

zero). In altre parole non deve esserci eccesso di pressione tributaria. 10

Questo spiegherebbe l’imposta ottimale, ma abbiamo visto che una simile imposta non esiste , di

conseguenza la questione diventa quella di minimizzare i triangoli di Harberger (minimizzare la

10 Seguendo le linee teoriche dell’approccio costituzionale, l’imposta ottimale non può esistere, anzitutto perché il

governo anche è soggetto a fallimenti e poi perché non è possibile soddisfare alcuni senza danneggiare nessun altro

(Lezione 4). 34

perdita secca di benessere) e non annullarli, in quanto è impossibile. Un’imposta redistributiva,

come una qualunque altra imposta, non può avere impatto zero in quanto c’è sempre qualcuno

che paga e qualcuno che riceve che sono individui diversi. Conseguentemente o si accetta la

distribuzione di mercato, anche se ingiusta, o la redistribuzione politica che dal lato suo comporta

costi per qualcuno e benefici per altri (trade off, non si possono accontentare tutti gli individui). In

teoria c’è un modo per redistribuire da tizio a caio senza che, di fatto, chi sostiene i costi del

trasferimento ne percepisca il peso: ciò è possibile solo nel caso in cui, diverso dalla politica, vi

siano individui generosi disposti ad aiutare i poveri spontaneamente, traendone un beneficio

personale. Teoricamente si potrebbe verificare questa elargizione volontaria, ma in realtà non si

verifica perché stiamo parlando di intervento pubblico e pertanto il governo redistribuisce la

ricchezza attraverso un sistema d’imposte, un prelievo coattivo che, come tale, crea

necessariamente dei costi (triangoli di Harberger). Da ciò deriva una conseguenza fondamentale: a

quale condizione, e come, deve essere informata l’imposta perché si minimizzi l’eccesso di

pressione?

Il principio del beneficio

Ciò ci rimanda al principio del beneficio in base al quale, per capire se un certo provvedimento

migliora la situazione individuale e complessiva rispetto lo status quo, è necessario considerare

anche il lato dei costi oltre quello dei benefici. Quindi solo se i benefici sono netti (cioè al netto dei

costi) l’effetto redistributivo è positivo in assoluto. Tuttavia, tale principio è facilmente

implementabile quando costi e benefici sono dei prezzi, quindi con riferimento al mercato

economico, ma nell’economia pubblica non necessariamente costi e benefici sono dei prezzi, nella

migliore delle ipotesi i costi possono essere considerati prezzi fiscali e come tali sono prezzi

imposti, derivanti da potere di imperio, e non da un atto volontario e quindi non sono equivalenti

ai prezzi di mercato. Il prezzo fiscale deriva da un atto pubblico, mentre il prezzo di mercato da un

atto privato. È per questo motivo che le imposte basate sul principio del beneficio sono una rarità,

perché l’unico scenario in cui tale principio è valido senza eccezioni è il mercato di concorrenza (in

monopolio il prezzo non è espressione del beneficio dei consumatori ma semmai solo del

monopolista). Ma nel sistema politico la dimensione concorrenziale è una rarità, mentre quella

monopolistica è la norma: i costi e i benefici sono il frutto di decisioni collettive.

Quindi le scelte del governo sulla produzione di beni pubblici, sia da un punto di vista quantitativo

che nelle scelte di finanziamento, sia la modalità di redistribuzione dei redditi, richiedono

decisioni, collettive. Inoltre ricordiamo che in democrazia vige l’incertezza, in quanto le scelte

avvengono sulla base di un rapporto di agenzia (sistema di deleghe), rapporto principale-agente,

l’incertezza deriva dal fatto che non è detto che l’agente/politico agisca secondo gli interessi del

principale/elettore. E se si pensa che il politico si comporta da monopolista, allora, i prezzi fiscali

sono anch’essi prezzi di monopolio, non è pertanto detto che le democrazie migliorino i risultati

rispetto a un governo dittatoriale, anzi, potrebbero addirittura peggiorarli a certe condizioni (su

ciò ci torneremo in una parte più avanzata del corso).

Rapporto tra regole e problemi fondamentali della finanza pubblica

Passiamo adesso all’analisi dei seguenti punti:

1. Quali rapporti ci sono tra regole e finanza pubblica;

2. Che cosa deve fare, e di fatto fa, il governo;

35

3. Quali sono i problemi più importanti che il governo deve risolvere.

11

Vediamo dapprima (seguendo l’orientamento delle regole orientate ai processi) il rapporto tra

regole/norme e la finanza pubblica. Possiamo evidenziare a riguardo tre problemi, nello specifico

legati al finanziamento della spesa pubblica:

1. Separazione dei due lati del conto fiscale (tassazione e spesa, costi e benefici). In altre

parole, chiediamoci cosa succede se separiamo il potere di tassare dal potere di spendere.

Le implicazioni di tale separazione di poteri sono spiegate dagli economisti neoclassici

come un miglioramento allocativo delle risorse (prendiamolo come dato), ma è veramente

in linea il miglioramento dell’allocazione delle risorse con la separazione tra tassazione e

spesa? No, non è possibile.

2. Determinazione della redistribuzione del reddito attraverso il modello fiscale. Quanto

reddito per via fiscale è legittimo trasferire entro il limite dell’annullamento dell’eccesso di

pressione? Abbiamo già visto che ottenere triangoli di Harberger nulli è impossibile, l’unico

modo per conseguire un simile risultato sarebbe quello di utilizzare un solo tipo d’imposta,

nello specifico un’imposta in somma fissa (dopo spiegheremo il perché essa non è

utilizzabile);

3. Necessità di decisioni non di mercato. Le decisioni di finanza pubblica implicano decisioni

non di mercato perché si tratta di allocare oneri/tasse e benefici/vantaggi fiscali e occorre

scegliere come allocarli, ma si tratta di una scelta collettiva che, come tale, presuppone

una decisione non individuale, per questo si parla di decisioni di “non mercato”.

Regole orientate al risultato

Presuppongono l’irrilevanza dell’equilibrio di bilancio e la separazione netta tra i due lati del conto

fiscale (tassazione/entrate e spesa pubblica). A queste condizioni, qual è l’impatto delle regole

orientate ai risultati? E’ un primo problema da risolvere. C’è subito da ribadire che l’imposta non è

un prezzo perché essa non viene decisa nel normale processo di mercato concorrenziale di

incontro tra domanda e offerta, inoltre, proprio perché richiede un processo decisionale collettivo

e di delega, principale-agente (elettore-politico), non può essere considerata un prezzo. E ancora,

l’imposta è obbligatoria e non un atto volontario. La conseguenza è che da un’imposta derivano

due effetti:

1. Effetto di sostituzione, sui prezzi relativi;

2. Effetto di reddito.

Per non essere discriminanti, le imposte dovrebbero essere in somma fissa perché sono le uniche

a non avere effetti annuncio (cioè non è possibile sottrarsi al loro pagamento). E’ vero che tutte le

imposte hanno due effetti? No! Tutte le imposte hanno i due effetti di cui sopra tranne una,

l’imposta in somma fissa che presenta il solo effetto reddito. Allora perché non utilizzare

l’imposta in somma fissa che, almeno teoricamente, crea meno distorsioni visto che produce un

solo effetto negativo, e quindi, minimizza la perdita di benessere sociale? Perché l’imposta in

somma fissa colpisce tutti gli individui allo stesso modo, si dice infatti che è un’imposta di

11 NB nella lezione di oggi il prof. tratterà i tre problemi elencati sopra dal punto di vista dell’approccio costituzionale,

quindi secondo le regole orientate al processo, mentre domani dal punto di vista delle regole orientate ai risultati. Il

fine è quello di sottolineare le differenze tra i due orientamenti.

36

capitazione (colpisce per testa e non per reddito), non ci si può sottrarre al pagamento della stessa

a meno che non si sia più in vita. E se le imposte di questo tipo fossero molte sarebbe difficile

immaginare un sistema con triangoli di Harberger zero, cioè che non generi alcuna perdita di

benessere, proprio perché è impossibile evitarla. Un’imposta che colpisce tutti i beni riduce la

domanda di tutti i beni nella stessa proporzione e quindi i prezzi relativi di quei beni rimangono

invariati, ecco perché non c’è effetto sostituzione.

Minimizzare l’eccesso di pressione. Quindi sappiamo che ciascuna imposta crea una qualche

distorsione (perdita di utilità), quindi vi sarà il cambiamento delle preferenze dei consumatori (le

preferenze sono cambiate non per libera scelta dei consumatori, ma perché è stata introdotta

l’imposta quale prelievo coattivo che ha creato distorsioni). Ciò è vero anche nel caso di imposta

sui beni la cui domanda è rigida, che caratterizza i beni essenziali ai quali, imposta o non, non si

può rinunciare e quindi non si creano distorsioni, ma ciò non vuol dire che un’imposta su questi

beni non generi altri tipi di distorsione. Ma allora quando l’eccesso di pressione tributaria viene

minimizzato, visto che non è possibile ottenere una perdita nulla (cioè eliminare i triangoli di H.)?

Una qualche perdita dal sistema fiscale c’è sempre, allora da un punto di vista concettuale

l’eccesso di pressione viene minimizzato quando le perdite di utilità sono uguali al margine di

entrata e uguali per tutto il sistema economico. In altre parole, i triangoli di Harberger vengono

minimizzati quando, ad ogni euro di entrata corrisponde una stessa perdita di utilità e quando,

inoltre, l’ultima unità di tassazione ha lo stesso costo per tutti i settori.

La tassazione neutrale 12

La tassazione ottimale non pone soltanto problemi distributivi, ma anche d’informazione.

Implementare un sistema fiscale ottimale richiederebbe una quantità d’informazioni ed una

dovizia di dati con riferimento a ciascun settore economico. In altre parole, sarebbe necessario

reperire tante informazioni in modo da capire quale sarebbe il sistema di tassazione migliore con

riferimento a ciascun bene e servizio prodotto sul mercato. È facile immaginare che tale dovizia di

informazioni richiederebbe costi elevatissimi, anche in termini di tempi elevati. Pertanto si tratta

di informazioni praticamente impossibili da reperire, tanto nei Paesi sottosviluppati (dove tali

informazioni non sono proprio disponibili), che in quelli più sviluppati (costi elevati). Ciò comporta

che la tassazione ottimale è inapplicabile, soprattutto ai beni individuali (imposta specifica). Quindi

possiamo concludere affermando che, dal punto di vista dell’approccio costituzionale, un’imposta

veramente ottimale non esiste, rinunciamo a pensarci e cerchiamo pertanto un criterio più

ragionevole dell’ottimalità dell’imposta, quale potrebbe essere la neutralità dell’imposta (non

discriminazione dell’imposta).

La neutralità quale criterio ottimale d’imposta. Se implementare il sistema fiscale ottimale

comporta la fissazione di imposte specifiche, allora diviene necessario accettare il criterio di

neutralità come linea guida per la valutazione di un simile sistema. Il principio di neutralità risulta

una guida più sicura e disponibile come criterio di valutazione, almeno fino a quando non divenga

possibile trovare a costi sostenibili le informazioni richieste da un’imposizione ottimale per tutti i

12 L’imposta in somma fissa non è sinonimo di imposta neutrale in quanto la tassazione neutrale ha come principio la

non discriminabilità della tassazione, invece un’imposta in somma fissa potrebbe essere discriminatoria in quanto

prevede il pagamento della stessa somma da parte di tutti i contribuenti indipendentemente dal fatto che siano ricchi

o poveri, perché la base imponibile è la stessa (principio di capitazione) e non vi sono differenze di ricchezza (reddito

e/o patrimonio). Per cui si crea un paradosso: i più poveri devono pagare la stessa somma dei più ricchi, ovviamente

una simile imposta peserebbe maggiormente sui poveri che sui ricchi. (Capitazione, deriva da caput).

37

beni e per tutti i settori, o fino a quando l’ottimalità dell’imposta dipenda dai dati piuttosto che

dalle percezioni del pianificatore sociale. Qual è il punto critico? Qual è il rischio che c’è dietro? Il

rischio risiede nel fatto che un sistema ottimale che deriva dal concetto di funzione del benessere

sociale, cioè che rifletta le percezioni del pianificatore sociale, non consista altro che in un sistema

che descrive le preferenze del governo (pianificatore sociale) e che non abbia nessuna

corrispondenza ai desideri della collettività, quindi alle preferenze reali.

Armonizzazione internazionale e neutralità interregionale

A livello internazionale, o interregionale, neutralità significa armonizzazione, coordinamento.

Finora abbiamo considerato l’ottima tassazione, sia individuale che aggregata, ma sempre in un

contesto di sistema interno. Come si potrebbe declinare il concetto dell’ottima tassazione

nell’economia internazionale? Qual è l’equivalente del concetto di neutralità dell’imposta quando

ci si trova in un contesto internazionale di scambi? In un contesto internazionale l’equivalente

dell’imposizione ottimale diventa l’armonizzazione fiscale. Occorre trovare una regola che tenga

conto della possibilità di movimenti delle imprese e dei consumatori, con il fine di minimizzare il

debito d’imposta (tax liability).

Armonizzare. Che significa armonizzazione e come si applica in un contesto internazionale?

Vediamo in prima approssimazione la sua applicabilità e cioè rivelare una regola semplice che

tenga conto della possibilità di movimento di capitali, di persone e imprese. Come si fa a

minimizzare il debito d’imposta in un contesto dove i fattori produttivi sono mobili, i consumatori

sono mobili, le basi imponibili sono mobili? Dire che i beni si scambiano dal punto di vista fiscale

significa dire che le basi imponibili sono mobili, ma allora come le tassiamo? E ovviamente se

quest’ultime sono mobili e il commercio internazionale è molto elevato si avrà eccesso di onere,

crea esternalità, anche più elevato di quello che scaturisce dalla variazione delle aliquote. Come

attuare l’armonizzazione? Una perdita di base imponibile per un governo è un’esternalità molto

pesante che comporta una riduzione del gettito molto forte (addirittura superiore all’eccesso di

pressione, curva di Laffer), allora in un contesto sovranazionale, quindi dinamico, il principio che

rendere neutrale e quindi armonizzato, o quasi indifferente, spostarsi da una zona a un’altra segue

due criteri di tassazione:

1. Tassare il reddito in base al principio di residenza;

2. Tassare le merci in base al principio di destinazione.

Ciò, secondo la tesi dominante (approccio standard), darebbe luogo alla salvaguardia del principio

d’equità, e quindi alla neutralità dell’imposta rispetto gli obiettivi, ma riduce la concorrenza

internazionale.

Una critica dell’approccio costituzionale. Tuttavia non siamo pienamente d’accordo. Se ogni

individuo paga l’imposta sul reddito nel Paese in cui risiede (principio di residenza) e le imposte sui

beni di consumo non dove sono prodotti ma dove vengono consumati (principio di destinazione),

allora il principio di neutralità-equità sembrerebbe rispettato. Perché sembrerebbe rispettato? Per

quanto riguarda il principio di residenza che questa sia un presupposto dell’equità è fuori dubbio,

ma altrettanto non può dirsi con riferimento al principio di destinazione, che genera alcune

problematiche. Dove dovrebbero essere tassati i beni? Dove vengono consumati, seguendo il

principio di destinazione, seguendo l’approccio ortodosso. Prendiamo come esempio una bottiglia

di Chianti, è ovvio che se viene consumata in Italia verrà tassata in Italia, in quanto prodotta e

consumata in loco. Il problema si pone quando il Chianti è prodotto in Toscana ma viene

38

consumato in Germania ecc.. Qui, le cose cambiano perché se il governo italiano tassa il Chianti a

prescindere dal fatto che esso venga consumato o meno in Italia, quando oltrepassa il confine

questo avrà un prezzo che comprende sia il costo di produzione sia la tassazione imposta dallo

Stato italiano. Quando entra in Germania, il Chianti viene ritassato dal governo tedesco in base

all’aliquota applicata ai vini in Germania, con la conseguenza che il vino italiano sarà tassato due

volte. Ma ciò non è per niente in linea con il principio di destinazione, che è contro la doppia

tassazione. Al fine di evitare la doppia tassazione l’esportatore ha diritto a ricevere indietro le

imposte nazionali pagate e il governo tedesco tassa il Chianti sul costo di produzione e non sul

costo di produzione più l’imposta, sicché il Chianti italiano è tassato come se fosse un vino

prodotto in Germania e quindi la neutralità fiscale, cioè la non discriminazione, del vino italiano sul

territorio tedesco è assodata. Sembrerebbe tutto chiaro, ma non è così. Anzitutto occorrerebbe

disporre di una contabilità e di un’informazione statistica molto ampia, ed essere sicuri che il vino

sia effettivamente esportato in Germania. La questione, che vedremo meglio in un altro saggio, è:

ma siamo sicuri che questa modalità di tassare avvenga nel rispetto delle regole del gioco

europeo, cioè di libertà di esportazione di beni e servizi, e in cui il principio di destinazione è sorto

come principio provvisorio, ma che non è mai diventato definitivo? Perché non è mai diventato

definitivo allora? Ciò potrebbe essere legato al fatto che un principio genuinamente economico,

nonché veramente significativo, non sarebbe quello di tassare un bene italiano con una tassa

tedesca, ma piuttosto che il vino italiano venduto in Germania sia tassato con aliquota italiana.

Quindi l’equità sarebbe risolta adottando anche per le merci il principio di residenza o produzione,

in questo caso.

Con questa regole, che si allontana dal principio di destinazione, non solo si potrebbe vedere la

concorrenza tra produttori tedeschi e produttori italiani, ma anche la concorrenza tra governo

italiano e governo tedesco. Ma in base al principio di concorrenza, quand’è che la concorrenza è

formalmente rispettata? Quando ciascuno applica le proprie tariffe, comprensive quindi della

propria tassazione. Dunque, in un contesto di armonizzazione fiscale, se vogliamo parlare di

sistema concorrenziale, allora bisognerebbe introdurre una tassazione in base al paese d’origine

(principio di origine o principio del produttore), discostandosi dal principio di destinazione (o del

consumatore).

Concludiamo dicendo che, se volessimo applicare un principio genuinamente economico di

tassazione, che rispetti veramente l’armonizzazione fiscale, quindi la non discriminazione, nonché

l’equità e la concorrenza, allora bisogna applicare un criterio di tassazione basato sul:

1. Principio di residenza, per il sistema di imposte sui redditi;

2. Principio d’origine, per il sistema d’imposte sui beni e servizi.

39

LEZIONE 6, 2-10-2013

Regole orientate al processo, principio di generalità e fallimento

dell’economia del benessere

Prefazione. Oggi affronteremo la tematica delle regole orientate ai processi e per un caso fortuito

questo ci porterà anche a insistere sulla distinzione che ho fatto fino ad ora tra imposta equa,

quindi neutra, e imposta in somma fissa, perché dietro questo apparente analogo processo ci sono

in realtà delle differenze importanti. Diversità legate al fatto che, dietro il concetto di regole

processive ci sono due criteri diametralmente opposti, due filosofie che vanno messe a confronto.

Confronto che ci porterà al superamento della diatriba attraverso il concetto di imposta o principio

di generalità. Successivamente andremo a parlare dei rapporti intertemporali (che succede

quando interviene il tempo?), ma prima parleremo dei fallimenti del mercato e dello stato del

benessere. Vedremo che anche il governo è fallibilissimo. La sua fallibilità comporta un’analisi un

po’ più complessa della definizione dell’ottimo paretiano e del livello di redistribuzione della

ricchezza nel/del mercato politico.

Regole orientate al processo

Il concetto d’imposta orientata al processo si sviluppò nella scuola di Chicago attorno gli anni 30

13

(1937-1938), quando il professor Henry Simons tenne un corso che aveva tra i suoi studenti

Gordon Tullock, un avvocato che venne influenzato molto da questo corso. Simons sosteneva ciò

che divenne una dottrina dominante, almeno fino al 1980: l’imposta deve avere una base

omnicomprensiva, in particolare l’imposta sul reddito deve comprendere tutto, non ci devono

essere unità che non siano tassate, e questo sembrerebbe un punto importante se dobbiamo

ottenere tramite la tassazione l’uguaglianza orizzontale e verticale, in un’unica parola l’equità.

Quindi la base imponibile deve essere omnicomprensiva, ma il principio di equità secondo Simons

richiede che su questa base imponibile onnicomprensiva siano applicate un certo numero di

aliquote diverse a seconda dell’ammontare di reddito percepito, ciò significa che il sistema da

adottare è un sistema progressivo d’imposta. Secondo Simons, quindi, un’imposta neutrale o equa

richiede:

a) Un’imposta omnicomprensiva come base imponibile, che comporta uguaglianza di

trattamento;

b) Che sulla base imponibile si applichino diverse aliquote a seconda della ricchezza, equità

fiscale e criterio di progressività.

Se riuscissimo ad implementare un sistema di questo tipo, sosteneva Simons, avremmo risolto il

problema dell’equità fiscale interpersonale (equità verticale), perché chi ha di più pagherebbe di

più, e anche l’equità orizzontale, perché redditi uguali pagherebbero uguale somma. Possiamo già

trarre una prima conclusione: l’approccio orientato al processo presuppone la progressività

dell’imposta per ottenere l’equità, quindi ogni altro criterio darebbe luogo ad un risultato iniquo.

Se avessimo una base imponibile omnicomprensiva ma basata su un’imposta proporzionale, cioè

13 Henry Calvert Simons (9 Ottobre 1899 – 19 Giugno 1946) è stato un economista americano presso l’Università di

Chicago. Ideatore dei modelli antitrust e monetarista influenzato dalla scuola di Chicago.

40

ad una sola aliquota, non avremmo un sistema fiscale equo (Simons). La logica di Simons è legata

all’utilità marginale. Siccome l’utilità marginale che deriva dal consumo di un bene è funzione

decrescente, diminuisce all’aumentare del consumo, lo stesso discorso si può estendere alla

moneta, quindi al reddito percepito. L’imposta equa sarebbe quella progressiva perché, se è vero

che l’utilità marginale è decrescente, quindi è vero che un euro in più di reddito ha un’utilità

diversa a seconda che sia destinato ad un ricco o ad un povero, allora è anche vero che il prelievo

fiscale ha la medesima funzione, quindi prelevare di più a chi possiede un reddito maggiore arreca

un danno marginale. Molto alto, invece, ad un individuo povero. Da ciò deriva che per il povero

l’ultima unità ha un valore molto elevato, pertanto non dovrebbe neanche essere tassata.

Una critica all’approccio parziale. E’ vero che un sistema così strutturato risponde al principio di

equità? Siamo sicuri che un sistema che adotta la progressività dell’imposta sia necessariamente

equo, per il solo fatto che tassa di più i redditi che marginalmente valgono di meno, e dunque

toglie di meno al ricco in termini di utilità, pur togliendo di più sostanzialmente? Se tutto il gioco

fiscale finisse qui, la conclusione di Simons non sarebbe irragionevole, anzi, dovremmo prenderla

come buona. Ma finora abbiamo considerato solo il lato del prelievo, pertanto l’analisi non può

dirsi conclusa, perché il lato del prelievo serve a spendere. Quella di Simons è un’analisi solo

parziale perché non considera il lato della spesa. Inoltre il problema è ben più ampio per due

motivi:

1. Progressività dell’imposta, da cui deriva che la manovra delle aliquote spetta al governo.

Ma il governo può ‘orchestrarle’ come vuole, discriminando i contribuenti, ad esempio

aumentando molto l’aliquota sui redditi medi (perché più numerosi) e meno sui redditi alti

ecc.;

2. La tassazione non serve a fare soltanto gettito ma soprattutto a finanziare la spesa

pubblica, ed è per questo che la tesi di Simons non è accettabile. Se il governo che ha

adottato un criterio di progressività dell’imposta utilizza la spesa pubblica in modo da far

fruire ai redditi alti della ‘giusta’ contropartita, allora potremmo ancora concludere che

l’imposta progressiva abbia dato luogo ad un sistema fiscale formalmente progressivo?

Potrebbe essere possibile che un sistema fiscale formalmente progressivo dal lato del

prelievo possa diventare un sistema progressivo nel suo complesso?

Questo problema Simons non se lo pone perché analizza il rapporto con il governo soltanto dal

lato del prelievo, quindi è un approccio parziale e non generale. Se dobbiamo adottare un

approccio generale non possiamo fare a meno di includere nel ragionamento il lato della spesa,

quindi dobbiamo considerare non solo come il governo tassa ma anche come spende, solo così è

possibile dimostrare se un sistema formalmente progressivo sia anche progressivo dal lato della

spesa pubblica e cioè se i più ricchi hanno dalla spesa pubblica una contropartita minore pagando

di più e viceversa per i più poveri. In questo caso si parlerebbe di sistema fiscale progressivo,

14

mentre Simons ha ipotizzato piuttosto un sistema tributario progressivo, che non è lo stesso .

Caso emblematico. Le cose che ci porteranno a criticare lo stato del benessere partiranno anche

da qui, ma un esempio può aiutare a cogliere meglio la critica. Negli Stati Uniti il sistema fiscale era

progressivo, ma ciò che ci interessa è quanto si è verificato negli anni ’70, quando l’IBM, che non è

un’impresa di poveracci, è stata considerata tale dal Governo. Sostanzialmente l’IBM ha pagato

un’aliquota marginale del 35% ma avuto un ritorno del 40% del gettito dal lato della spesa. Adesso

14 Quando si considera esclusivamente il lato delle entrate si parla più propriamente di sistema tributario. Quando si

considerano entrambi i lati, entrate e spese pubbliche, allora si parla di sistema fiscale.

41

possiamo rispondere alla domanda di prima: un sistema tributario progressivo da luogo ad un

altrettanto progressivo sistema fiscale? Assolutamente no. Nel caso IBM questa ha pagato

un’imposta progressiva, ma dal punto di vista dei rapporti con il fisco ha avuto come ritorno il 40%

della spesa pubblica derivante dal gettito di quell’imposta, (sto inventando i dati ma sono vicini

alla realtà), quindi complessivamente è come se la IBM avesse avuto un trasferimento netto da

parte del governo, cioè ha pagato di più rispetto altre imprese ma ha anche ricevuto una

contropartita maggiore dalla spesa. Questo vuol dire che da un altro lato c’è qualcuno che ha

sostenuto un onere d’imposta minore, rispetto l’IBM, ma ha ricevuto anche una contropartita

minore rispetto la IOBM e i costi stessi che ha sostenuto e non necessariamente questo qualcuno

è una persona, fisica o giuridica che sia, ricca.

Ciò per dire che bisogna considerare con cautela il sistema tributario progressivo avanzato da

Simons (perché di questo si tratta essendo parziale), il quale dunque non ci assicura affatto che sia

progressivo anche il sistema fiscale, che potrebbe nel complesso essere regressivo. Concludendo,

il fatto che il sistema tributario sia progressivo non comporta affatto che lo sia anche il sistema

fiscale, perché nell’analisi è necessario introdurre anche il lato della spesa.

Limiti al potere di tassare

Un approccio che pure è orientato al processo, ma in netto contrasto con quello di Simons, è

quello che intende limitare il potere fiscale del governo (Brennan e Buchanan, 1980). Resta il

fatto, però, che nelle costituzioni democratiche la progressività dell’imposta è un must (una cosa

indispensabile, considerata tale): non c’è una costituzione che non la comprenda. Così come il

concetto di capacità contributiva, che è talmente confuso che non si capisce cosa significhi, vince

per confusione anche il sistema della progressività, e non per chiarezza, in base questo principio è

come se ammettessimo che sia giusto che andando al ristorante ciascuno non paga in rapporto a

quanto mangia bensì a quanto ha in tasca. Il principio di capacità contributiva, detto anche

principio del sacrificio, è quello che ha fatto scuola ed è alternativo al principio dell’imposta-prezzo

o principio del beneficio, (tornando all’esempio di prima, pago in base a quanto mangio e non in

base a quanti soldi ho in tasca).

Una critica dall’approccio costituzionale liberale a quello costituzionale di Simons. L’approccio

del sacrificio è stato criticato duramente da James M. Buchanan e Geoffrey Brennan, in un saggio

pubblicato nel 1980 dal titolo: “The Power to Tax” (il potere di tassare). Brennan e Buchanan

adottano un approccio orientato al processo, come Simons, ma contrastante in quanto i due autori

hanno una visione diversa ossia: sono contrari tanto alla base imponibile come base

omnicomprensiva (che accrescerebbe il potere fiscale del governo, anziché limitarlo come

ritengono sia necessario), tanto al principio della progressività delle aliquote quale presupposto

dell’equità. Sono contrari alla onnicomprensività della base imponibile perché più la base

imponibile è ampia più il governo ha potere su quella base imponibile e se il governo si comporta

da Leviatano, cioè tassa per massimizzare la propria rendita, è chiaro che sfrutti il settore privato,

quindi il mercato, perché tanto ha maggiori possibilità per farlo. E’ bene che il governo trovi facile

tassare e quindi abbia costi politici bassi per tassare? No, perché più il governo ha costi bassi per

tassare e più tasserà, di conseguenza il settore privato pagherà costi più elevati e l’economia di

mercato cederà spazi sempre più ampi all’economia pubblica (all’economia dello Stato), inoltre, se

lo Stato fosse meno efficiente del sistema privato (del mercato), ci sarebbe una perdita netta di

benessere per la collettività nonostante i vantaggi del governo (maggiori rendite), in quanto ciò

42

non necessariamente equivale a dire che lo Stato offrirà beni e servizi pubblici di miglior qualità o

in maggior quantità, ma semplicemente che ha una rendita maggiore.

Per capire che l’intermediazione politica è costosa basta guardare l’Italia. Per spendere 100 euro lo

Stato ce ne chiede il doppio, perché una parte vengono incassati dai burocrati, costi di

intermediazione, ma anche spese in mazzette e per gente che vive con la politica alle nostre spalle

e via dicendo. Il problema è che c’è questo mondo di intermediazione politica che è un Leviatano

fiscale, che non consente ex ante di calcolare costi.

Sarebbe quindi necessario limitare il potere fiscale del governo e quindi rendere costosa la

tassazione alla politica.

Il principio di generalità

Dunque dall’approccio orientato al processo vengono fuori filosofie completamente diverse: una

favorevole al principio di progressività dell’imposta (Simons), l’altra favorevole all’imposta

proporzionale (Buchanan e Brennan).

Il sistema migliore in democrazia. Nelle democrazie non vige il principio di generalità

(compartecipazione ai costi della spesa pubblica o costs-sharing) perché, come ci dimostra il

modello di Buchanan (Lezione 2), la maggioranza decide facendo pagare la maggior parte dei costi

alla minoranza, adesso aggiungiamo che ciò è particolarmente vero se il sistema tributario è

improntato al principio di progressività. Supponiamo che la maggioranza sia il partito della birra e

la minoranza il partito del vino, ancora immaginiamo che per coprire le spese pubbliche per intero

sia sufficiente tassare il vino, ciò vorrebbe dire imputare alla minoranza tutti i costi della spesa di

cui beneficia la collettiva. Ciò è possibile nella realtà perché in democrazia è la maggioranza a

decidere, pertanto non possiamo certo dire che un simile sistema fiscale rappresenti il principio di

generalità anzi, è un vero e proprio principio di discriminazione. Quando la maggioranza imputa i

costi alla minoranza si dice che dà luogo alle esternalità, origina effetti esterni esattamente come

abbiamo visto nel modello di Buchanan e Tullock, dunque le maggioranze non internalizzano

questi costi perché li imputano, totalmente o in parte, alla minoranza. Le esternalità fiscali

nascono dunque dalla politica fiscale (progressiva, in particolare) e non dallo scambio economico.

La conseguenza logica a quanto detto è che per adottare il principio di generalità non possiamo far

riferimento alla progressività delle imposte, perché chi decide la progressività nel sistema

democratico, e quindi le aliquote d’imposta, è il governo che viene eletto dalla maggioranza. Ma la

maggioranza farà pagare le aliquote più alte alla minoranza e quelle basse a se stessa. Quindi chi

produce effetti distorsivi dando luogo ad esternalità è il meccanismo di funzionamento del sistema

democratico. Tecnicamente, quindi, un sistema maggioritario è intrinsecamente discriminatorio

contro la minoranza, ergo, non può sostenersi che un sistema fiscale, o anche solo tributario,

basato sulla progressività dell’imposta dia luogo ad un criterio di generalità delle imposte.

La teoria liberale, Buchanan e Congleton. In un libro del 1998 Buchanan e Congleton delineano il

principio di generalità nell’ambito di un’imposta proporzionale. Il criterio di proporzionalità

dell’imposta risponde al criterio di generalità perché l’imposta proporzionale taglia una stessa

quantità ad ogni unità di reddito: tutti i redditi vengono ‘colpiti’ dall’imposta allo stesso modo

quindi non c’è nessuno che possa essere esentato in quanto membro della maggioranza. Non è

possibile giocare sulla progressività delle aliquote quindi il governo non può trattare le

maggioranze e le minoranze diversamente, per cui il principio di proporzionalità dell’imposta è un

principio generale, in quanto non consente alla maggioranza di discriminare la minoranza.

43

Conclusione. Nonostante il sistema fiscale venga deciso a maggioranza, in presenza di una

costituzione fiscale che vincoli il governo al rispetto del principio di proporzionalità, la decisione a

maggioranza equivale ad una decisione unanime in quanto non c’è possibilità di discriminare la

minoranza.

Coerenza intertemporale e neutralità attraverso il tempo

A questo punto introduciamo nell’analisi il fattore tempo. Cosa succede nei rapporti tra

tassazione, spesa pubblica, moneta e beni pubblici, quando si tiene conto dello scorrere del

tempo? Per gli economisti il fattore tempo va considerato come un problema di coerenza

intertemporale, infatti: nel corso del tempo, ad esempio, il tasso di interesse dovrebbe essere reso

costante talché i rapporti tra diverse unità di tempo costino, dal punto di vista individuale, sempre

lo stesso ammontare. La coerenza intertemporale determinerebbe neutralità dell’imposta,

generalità, ovvero non discriminazione. In particolare, la coerenza e la neutralità intertemporale

possono essere risolte a livello monetario, attraverso l’istituzione di una banca centrale autonoma.

Il motivo risiede nel fatto che, se la banca centrale non fosse indipendente dal governo si

comporterebbe come se fosse una divisione del governo stesso, comportandosi in base quanto

impartitogli da quest’ultimo.

Il caso italiano. In Italia c’è stato un periodo in cui la Banca d’Italia non era integralmente

autonoma, questo fino al 1981 anno del famoso ‘divorzio’ tra Stato e Banca d’Italia. La non

indipendenza dalla politica determinava l’obbligo sostanziale, per la banca nazionale, di acquistare

i titoli del debito pubblico che non venivano venduti sul mercato secondario. In altre parole, la

Banca d’Italia era costretta ad attuare una politica monetaria che in qualche modo era voluta dal

governo, con il fine di rendere più stabili alcune variabili macroeconomiche e intertemporali come

l’inflazione, la base monetaria, l’occupazione.

Tempo e fisco. Cosa comporta, invece, l’introduzione del tempo a livello fiscale? Anche a livello

fiscale si è fatto qualcosa, in realtà di molto mistificato, attraverso la costituzione di commissioni

semi-indipendenti dal governo che prendevano scelte, almeno formalmente, lungi dalla

coercizione governativa. Ma i componenti di questa commissione erano scelti per via politica, per

cui sostenere che una commissione nominata dal governo sia totalmente indipendente è alquanto

mistico. Il fine delle commissioni indipendenti sarebbe stato quello di impedire politiche di cattura

delle rendite (rent seeking) da parte dei governi, tipiche dei sistemi fiscali progressivi in cui vige un

sistema elettorale maggioritario. Il compito delle commissioni era impedire che i governi facessero

scelte politiche non tanto finalizzate all’interesse generale quanto personali. È il fenomeno

cosiddetto di cattura delle rendite, che consiste nel fare gli interessi di pochi e forti gruppi

organizzati, attività di lobby, al fine di ottenere consensi elettorali (rendita politica).

Quindi, mentre a livello monetario l’indipendenza dalla banca centrale sembra essere una politica

di neutralità intertemporale ragionevole, molto meno lo è la creazione delle cosiddette

commissioni particolari, semi indipendenti o indipendenti dal governo, ma che di fatto

indipendenti non sono.

Tassazione, Economia del benessere e fallimenti del mercato politico

Siamo in grado di capire, adesso, che a livello di politica economica (monetaria e fiscale) ci sono

degli incentivi che stimolano in un senso o nell’altro, avvantaggiano alcuni individui a scapito di

44

altri e viceversa, soprattutto a livello fiscale dove è possibile influenzare la tassazione e di

conseguenza la spesa pubblica, e ancor più, che interessa a noi, il Welfare. Considerare un governo

che cattura rendite anziché produrre beni pubblici, lo Stato del benessere e i fallimenti del

mercato, ci portano ad una conclusione meno decantata rispetto ai fallimenti del mercato, alle

esternalità, all’aggiustamento privato. Non sono molti gli economisti che, di fatto, mancano di

considerare i comportamenti del governo lasciando intendere che questo non dia luogo ad

esternalità, che quindi non ci siano fallimenti del mercato politico. In realtà anche lo Stato può

fallire, come vedremo più dettagliatamente ma che in parte abbiamo già verificato quando

abbiamo parlato delle decisioni a maggioranza, la quale tende ad assumere comportamenti

discriminatori nei confronti della minoranza catturando l’attenzione del governo, gruppi di

pressione, sono tutti casi di fallimenti del sistema politico. Vedremo poi che un fallimento

colossale del sistema politico è legato all’avvento del debito pubblico (fallimento tipico del

mercato politico). La fallibilità del mercato politico porta a concludere che gli approcci di regole

abbiano dei limiti e in particolare:

 Le regole orientate al risultato trascurano le scelte collettive e presuppongono che ci sia

sempre una politica idonea a risolvere qualsiasi problema (completezza dei mezzi di

correzione del mercato);

 Le regole orientate al processo sono inficiate da asimmetria informativa e doppia linea

interpretativa (Simons vs Buchanan-Congleton).

Ne segue che un approccio realistico dovrebbe tener conto anche dei fallimenti del mercato

politico e spiegare che i cambiamenti nei risultati, motivati dalla correzione delle imperfezioni del

mercato, includano in realtà quelle imperfezioni del mercato politico che nascono dal fatto che le

scelte collettive pubbliche o non vengono considerate (approccio ortodosso e regole di risultato) o

non possono dar luogo a soluzioni dettagliate (approccio costituzionale e regole di processo).

I tre stadi che conducono ad un’analisi onnicomprensiva

Se vogliamo giungere ad un’analisi onnicomprensiva che in qualche modo tenga conto

dell’impatto dei fallimenti del mercato politico dobbiamo percorrere tre steps:

1. Primo teorema dell’economia del benessere, come e perché il mercato raggiunge una

posizione Pareto-efficiente. Questo presuppone che il primo teorema dell’economia del

benessere sia descrittivo della realtà, cioè che le informazioni del sistema siano disponibili

simmetricamente (completezza delle informazioni) tale che tutti i comportamenti siano

allo stesso tempo razionali e condizionati da aspettative razionali (razionalità degli

operatori);

2. Quali sono le ragioni per le quali il mercato fallisce. Questo punto è molto importante

perché un sistema paretianamente efficiente presuppone l’assenza di beni pubblici e

l’esistenza di soli beni privati perfettamente divisibili, in un contesto in cui la razionalità dei

soggetti economici sia assolutamente simmetrica e uguale;

3. Trovare uno strumento in grado di misurare i fallimenti del mercato attraverso il concetto

di ‘sovrappiù economico’ (surplus del consumatore). In altre parole, uno strumento che

misuri in modo convincente i fallimenti del mercato e basata sul concetto di surplus del

consumatore.

Il primo teorema dell’economia del benessere: l’ottimo paretiano. L’ottimo paretiano si fonda sul

fatto che una scelta collettiva ottimale abbia avuto luogo. Ma un conto è dimostrare che questa

45

scelta sia effettivamente avvenuta (e che quindi ci troviamo in un contesto di ottima allocazione,

di piena efficienza), un conto, invece, è che la si assuma come dato, esogenamente, senza

mostrare l’esistenza di un equilibrio sul mercato politico, come fa l’Economia del benessere.

Quindi se si assume un equilibrio di mercato, paretianamente inteso, si deve assumere ancor

prima che l’equilibrio ci sia sul mercato politico, ossia che il mercato politico non fallisca. Perché

questo? Perché l’equilibrio paretiano per essere considerato equilibrio generale, come la teoria

afferma, non può non tener conto delle decisioni collettive che rappresentano la procedura

attraverso cui le decisioni dell’economia pubblica sono assunte, nonché delle istituzioni all’interno

delle quali tali decisioni vengono votate (struttura fiscale, monetaria e costituzionale in senso

lato). In altre parole, un equilibrio endogeno richiede la compatibilità delle decisioni ottime con le

scelte collettive e con le istituzioni esistenti.

Altri approcci per la ridefinizione dell’economia normativa

Fin qui abbiamo ragionato come se i rapporti tra economia privata ed economia pubblica fossero

rapporti di compatibilità totale, come se non ci fossero conflitti. Che succederebbe qualora ci

fossero delle imperfezioni? Cosa accadrebbe con una serie di riforme partendo da uno status quo

come equilibrio politico? Si raggiungerebbe un punto di ottimo paretiano? Besley e Coate (2002),

partendo da uno status quo come equilibrio politico, osservano che un nuovo strumento politico

può portare ad un diverso equilibrio in cui i ricchi si avvantaggiano e i poveri ne risultano

svantaggiati: un nuovo strumento politico (nuova norma politica), prodotta da una nuova

maggioranza ad esempio, tende verso un nuovo equilibrio, altrimenti la maggioranza stessa non

sarebbe nemmeno cambiata.

Efficienza e nuovo equilibrio. Se le maggioranze cambiano perché cambiano gli interessi di cui

sono portatrici, si può dire che il nuovo equilibrio verso il quale si tende a seguito del

cambiamento della maggioranza o comunque di una nuova riforma sia, ancora, pareto superiore?

La risposta è no, perché la motivazione non è legata all’efficienza del sistema, ma al vantaggio

della maggioranza. Addirittura la nuova posizione conseguita potrebbe essere descritta in termini

di pareto inferiore anziché superiore se si ipotizza, come i due autori, che la nuova maggioranza sia

costituita interamente da ricchi, i quali si avvantaggeranno a detrimento dei poveri. Da ciò deriva

chiaramente che esiste la possibilità che attraverso delle riforme politiche si peggiori la situazione

(quindi il governo può fallire), anziché migliorarla, anche se una parte della collettività starà meglio

di prima, la maggioranza. Altra conclusione logica è che i rapporti tra maggioranza e minoranza

sono rapporti fortemente conflittuali, tali che la maggioranza considera il danno inflitto alla

minoranza pari a zero.

Conclusione. Che rapporto c’è tra tassazione, stato del benessere, e politica? Come abbiamo visto

i rapporti sono piuttosto complessi ma non necessariamente il sistema che decide a maggioranza

tende verso un risultato migliore dal punto di vista paretiano. Inoltre, se i rapporti tra maggioranza

e minoranza sono molto conflittuali e la prima ritiene di essere stabile, come l’esempio di Besley e

Coate ci fa pensare, allora la maggioranza potrebbe anche definire una politica totalmente

discriminatoria rispetto la minoranza, talché comporti costi altissimi e diffusi, benefici modesti e

concentrati. Questa è una via ulteriore per dimostrare che il criterio di decisione a maggioranza, su

cui si fondano le democrazie, è intrinsecamente discriminatorio a scapito della minoranza.

Un punto di vista alternativo. Tuttavia c’è anche da considerare un altro aspetto e cioè, che nelle

democrazie il sistema elettorale ha un ruolo fondamentale, quindi la maggioranza deve, in

qualche misura almeno, tener conto delle preferenze degli elettori che li hanno votati e poiché la

46

maggioranza è temporanea (lo è sempre), mentre da un lato potrebbe avere la convenienza a

sfruttare i propri vantaggi a sfavore della minoranza, la stessa temporaneità nonché instabilità

della maggioranza suggerirebbe, invece, di non procedere a provvedimenti troppo contrari alla

minoranza.

Sembrerebbe voler ammettere che, nonostante i difetti intrinseci di un sistema maggioritario,

quegli stessi limiti siano la motivazione per cui la maggioranza tende ad autocorreggersi. Perché?

La maggioranza potrebbe avere l’interesse a non discriminare nettamente la minoranza altrimenti

correrebbe il rischio di non essere rieletta, e questo comporterebbe maggiore instabilità. Inoltre la

minoranza potrebbe essere la futura maggioranza e in tal caso i rapporti di forza si invertirebbero,

salvo che la maggioranza non fosse una maggioranza permanente, ma ciò presuppone una

dittatura e non una democrazia. Quindi, anche quando la maggioranza trarrebbe grande

convenienza dall’approfittare/discriminare della minoranza (ad esempio i ricchi fanno pagare la

maggior parte dei costi ai poveri) non necessariamente si avvantaggerebbe della sua situazione di

primazia. Pertanto, nonostante i molteplici difetti che presenta un sistema maggioritario, non è

per particolare generosità bensì per timore di una ribalta dell’esito elettorale che la maggioranza

attuale potrebbe essere incentivata a non discriminare, almeno eccessivamente, la minoranza.

Il debito pubblico. Il discorso del debito pubblico è più complesso perché interviene la

componente intertemporale che non abbiamo ancora considerato, la quale modifica un po’ le

convenienze a limitare o meno le decisioni contro la minoranza. Il punto risiede nel fatto che

quando consideriamo il debito pubblico c’è un meccanismo per il quale non è la minoranza a

sostenere i costi di determinate politiche ma la generazione futura che non è ancora al governo,

che ancora non vota, e di conseguenza non fa parte del rapporto presente tra maggioranza e

minoranza. Parleremo in seguito del debito pubblico (che è la vera ‘malattia’ delle democrazie).

Il Welfare states. Mi premeva evidenziare che il presupposto di uno stato del benessere efficiente

sarebbe quello di immaginare un mercato politico privo di inefficienze, senza esternalità, ma il

mercato politico decide per definizione con una esternalità perché decide a maggioranza, quindi

discrimina (è questa l’esternalità) e di conseguenza il sistema di finanziamento della spesa basato

sul principio di progressività dell’imposta può diventare particolarmente sconsigliabile come

modalità di finanziamento, in quanto da un lato sembrerebbe far pagare ai ricchi di più,

giustificandosi quindi sulla base dell’equità, ma d’altra parte siccome non si dice niente di come

viene speso il gettito d’imposta, allora non è affatto detto che vi sia progressività anche nella spesa

(caso IBM negli USA). Questo è quanto si è verificato più volte nella storia ed oggi si riscontra

ancora di più perché l’illusione finanziaria mette i poveri in una condizione peggiore sul mercato

politico di quanto non lo sia già sul mercato economico. I poveri rischiano di perdere con lo stato

del benessere, anziché trarne beneficio, perché ricevono una quota più piccola di spesa pubblica di

quanto in realtà ne ricevono coloro che non ne avrebbero alcun diritto in base agli stessi principi di

‘equità’. Quindi, quando si giustifica lo stato del benessere si parte dal presupposto che sul

mercato politico non ci siano fallimenti. Quando ci sono fallimenti sul mercato politico, come

Besley e Coate hanno dimostrato, è possibile che le politiche e le riforme portino ad un tipo di

equilibrio che non solo non è paretianamente superiore, ma che può addirittura essere peggiore.

47

LEZIONE 7, 7-10-2013

La regolamentazione per via fiscale

Differenza tra regolamentazione per via fiscale e regolamentazione

Parliamo della regolamentazione attraverso la tassazione o per via fiscale. Quando un bene o un

servizio vengono tassati, il consumo degli stessi varia, in genere si riduce. Se diciamo che la

quantità del bene varia a seguito dell’introduzione di una tassa è come se introducessimo una

regolamentazione su quel bene che determina un allontanamento dallo status quo dei consumi,

quindi ne cambia la quantità consumata. In cosa differisce una regolamentazione per via fiscale da

una regolamentazione diretta? Differisce per il governo perché, mentre la regolamentazione per

via fiscale comporta un gettito (un’entrata), la regolamentazione diretta non comporta

alcun’entrata. Differenze:

 La regolamentazione fiscale tassa la materia regolata;

 La tassazione scoraggia le attività tassate, ha quindi un impatto regolatorio;

 La regulatory tax produce entrate;

 La regulation non produce entrate.

In particolare, lo studio sugli effetti della tassazione sui consumi è imputabile a Pigou, da cui deriva

il nome di imposte pigouviane.

Teoria della regolamentazione per via fiscale

Un governo ha tre modalità di intervento nell’economia:

1. Uso legittimo della forza. Il governo è legittimato ad usare il proprio potere coercitivo, che

potremmo ricondurre al potere di monopolio. Nelle democrazie i democratici rinunciano a

farsi giustizia da soli demandando allo Stato il compito/potere di decidere le controversie;

2. Produzione di beni pubblici (giustizia). Il governo interviene perché produce e offre beni

pubblici (anche la magistratura è un servizio offerto, tornando al punto precedente);

3. Uso della tassazione e dei sussidi, rispettivamente, per penalizzare e favorire attività

demeritorie e meritorie. È forse la modalità più importante con cui il governo, che

abbisogna di prezzi, usa la tassazione per colpire beni demeritori e il sussidio per favorire

beni meritori.

L’intervento del governo, a prescindere dalla modalità utilizzata, presuppone l’esistenza di entrate,

quindi indipendentemente dalle modalità e dai fini, il governo interviene se ha i mezzi adeguati,

cioè a condizione che abbia delle entrate.

Da che cosa possono derivare le entrate?

Quali sono le modalità con cui i governi reperiscono i mezzi necessari per spendere? Il governo

genera entrate:

 Dalla proprietà pubblica;

 Dalla vendita di risorse naturali (legname, petrolio, gas).

48

Quando i governi non erano democratici le entrate derivavano dalla proprietà pubblica. Ma in che

senso la proprietà pubblica si può configurare come un costo imposto alla collettività, se è vero

che la proprietà pubblica non richiede tassazione, ergo formalmente non c’è un prelievo? La

proprietà pubblica genera dei costi privati sociali perché la sua presenza sancisce

automaticamente il divieto di proprietà privata su quei determinati beni. Quindi il costo sociale

della proprietà pubblica deriva dal fatto che non possono emergere diritti di proprietà privata che

avrebbero potuto generare valore attraverso attività produttive. Pertanto il costo sociale è

assimilabile a quello derivante dalla tassazione e dalla regolamentazione. Il governo genera

entrate attraverso l’alienazione dei beni pubblici (si pensi alle spiagge).

O anche attraverso la vendita di risorse naturali, in genere di competenza comunale, come

legname, petrolio e gas. Ovviamente l’esigenza di tali entrate è legata al fatto che anche lo Stato

per produrre ed erogare determinati beni e servizi necessita di mezzi finanziari, di entrate, che

ottiene facendosi pagare, direttamente o indirettamente, dai beneficiari stessi dei servizi. Quindi

la proprietà pubblica, la vendita di legname, petrolio e gas, rappresentano una forma di tassazione

e pertanto la proprietà pubblica presuppone una qualche forma di tassazione; ecco l’altro costo

sociale generato dalla presenza di proprietà pubblica.

Regolamentazione e tassazione

Consideriamo ora il rapporto tra regolamentazione per via fiscale e regolamentazione per via

diretta (entrambe comportano delle entrate). Supponiamo che i costi richiesti da un sistema di

tassazione e i costi amministrativi della regolamentazione siano uguali, pertanto anche dal punto

di vista di chi sostiene tali costi l’una e l’altra alternativa è indifferente. Il fatto che i costi siano

equivalenti però, non vuol dire che la regolamentazione per via fiscale e quella diretta siano

equivalenti anche per i governi, anzi, non lo sono affatto. La regolamentazione per via fiscale

comporta per il governo delle entrate mentre la regolamentazione diretta no. La differenza è

ovvia: il governo preferirà sfruttare maggiormente, almeno finché sarà possibile (ci torneremo con

il modello di Brennan), la regolamentazione per via fiscale perché genera delle entrate, dalle quali

traggono vantaggio essenzialmente i politici e i burocrati. Inoltre tali entrate rendono possibili

interventi discrezionali del governo con cui può erogare sussidi e/o agevolazioni fiscali a

determinati individui che, probabilmente, sono anche elettori, traendone così un ulteriore

beneficio, indiretto (questi probabilmente voteranno per il governo che gli garantito tali sussidi).

Ma questo potrebbe far pensare che la tassazione genera dei vantaggi al governo mentre la

regolamentazione diretta sia neutrale da un punto di vista distributivo, ma non è affatto cosi.

Anche la regolamentazione, infatti, avvantaggia alcuni ceti della collettività e ne danneggia altri,

anche la regolamentazione crea delle lobby. Quindi è vero che la regolamentazione non comporta

alcuna entrata per il governo, ma sicuramente genera vantaggi e svantaggi per la collettività, a

seconda dei gruppi di pressione che favorisce. Potrebbe infatti accadere che la regolamentazione

diventi legge a seguito della pressione politica esercitata da alcune lobbies. Quindi: con la

tassazione il governo avrà una rendita personale diretta, mentre attraverso la regolamentazione si

avvantaggiano alcuni gruppi di pressione a scapito di altri ottenendo una rendita personale

indiretta.

Attività da regolare e attività da tassare. Ma prima di capire compiutamente quanto detto,

chiediamoci anche perché alcune attività sono più adatte ad essere regolate, mentre altre sono

più adatte ad essere tassate? Inoltre, perché alcune attività non vengono né tassate né

regolamentate, ma prodotte direttamente dallo Stato? È il caso di beni di largo consumo come: il

49

tabacco, il petrolio e il gas, i quali vengono tassati e non regolamentati (ciò accade in tutto il

mondo non solo in Italia). Questi beni hanno in comune una cosa: sono caratterizzati da una

domanda anelastica al prezzo, quindi la tassazione non genera alcun eccesso di pressione. In altre

parole, quando aumenta il prezzo di un bene o servizio anelastico la quantità domandata non

varia, o varia meno che proporzionalmente rispetto l’aumento del costo: il prezzo aumenta ma la

quantità consumata di benzina, sigarette e gas rimane più o meno costante. Se la domanda è,

relativamente, rigida non si creano eccessi di pressione fiscale, pertanto risulta efficiente tassarli

anziché regolamentarli. Dal punto di vista dell’efficienza la tassazione, del petrolio ad esempio, è

giustificata perché all’aumento del prezzo non solo non si ha riduzione della quantità domandata,

che comunque è minima, ma non si hanno neanche triangoli di Harberger persi, la domanda è

rigida (verticale).

La contraddizione dell’ottima tassazione

La scuola liberale (approccio costituzionale), tuttavia, non è pienamente soddisfatta dalla tesi

dominante secondo cui beni a domanda anelastica vengono tassati in quanto non generano

perdite secche di benessere (triangoli di H.). Ma allora perché questi beni vengono tassati e non

regolamentati? Perché all’aumentare del prezzo, causato dall’introduzione di una tassa, la

quantità domandata non diminuisce o diminuisce molto poco (rigidità della domanda), quindi la

base imponibile su cui si calcola l’aliquota non si riduce, ma questo vuol dire che la base imponibile

è ± ampia e ciò genera sicuramente un aumento del gettito fiscale, delle entrate, quindi non c’è

15

effetto Laffer , questo perché si tratta di beni a domanda rigida. Dal punto di vista dell’economia

standard, tassare un bene a domanda rigida è efficiente perché non si perdono triangoli di

Harberger, non c’è perdita secca di benessere (deadweight loss), e inoltre è possibile ridurre il

consumo di beni demeritori. L’approccio costituzionale, però, critica anche quest’ultima

motivazione, infatti: se l’obiettivo fosse quello di ridurre il consumo di beni demeritori (benzina e

sigarette, che aumentano l’inquinamento) una domanda rigida renderebbe inidonea la

regolamentazione per via fiscale, perché il consumo si riduce molto poco o non si riduce affatto.

Ma allora perché tassarlo? Quale il vero fine del governo? Probabilmente l’obiettivo del governo

non è quello di ridurre il consumo di un bene demeritorio, ma semplicemente aumentare le

entrate. Secondo l’approccio ortodosso, quindi, il governo appare come despota benevolo,

tuttavia è solo una parvenza di benevolenza siccome si tratta di un artificio per coprire la finalità

ultima che è quella di aumentare le entrate, quindi la rendita personale del governo (discorso

legato all’offerta di beni pubblici, elezioni, mazzette, ecc.). dice l’approccio costituzionale: se

l’obiettivo fosse davvero quello di ridurre il consumo di beni demeritori, la regolamentazione

diretta sarebbe in realtà preferibile a quella fiscale, nei casi di domanda anelastica, perché la

tassazione riduce il consumo solo quando la domanda del bene o servizio tassato è relativamente

elastica.

Le imposte pigouviane. Quindi, quando nell’economia del benessere (economia standard) si parla

di imposte pigouviane come imposte correttive, non è altro che un enorme misticismo perché per

essere correttive dovrebbero essere introdotte su basi imponibili elastiche, ma il miglior modo per

ottenere maggiori entrate per lo Stato è quello di tassare beni la cui domanda è proprio rigida.

Possiamo concludere dicendo che, la ragione ultima non ha niente a che fare, o ben poco, con il

benessere sociale e l’efficienza.

15 Ricordiamo che la curva o effetto di Laffer presuppone che la curva di domanda cambi inclinazione oltre il punto di

picco, superato il quale un aumento dell’aliquota riduce il gettito anziché incrementarlo.

50

Un esempio dell’uso di quest’imposta si ha nella guerra d’indipendenza USA, all’epoca vennero

inventate le “Imposte patriottiche” che colpivano una serie di beni, tra cui il tabacco, le cui entrate

servivano a coprire le spese di guerra. Siccome colpire con le accise i beni di prima necessità non

conviene al governo, allora la cosa migliore era inventarsi un bel nome per coprire le spese di

guerra, e quale miglior nome di “imposte patriottiche”!? Qualcosa di simile è stato fatto anche di

recente in Italia. Nel 1996 il governo Prodi introdusse la “Tassa per l’Europa”, quando si trattava di

entrare nell’Unione Monetaria Europea e siccome i nostri conti di bilancio non erano in ordine, per

entrare bisognava o ridurre la spesa o aumentare le entrate. Allora cosa fece il governo?

Semplicemente fece pensare che si trattasse di una tassa introdotta su richiesta dell’Europa e il cui

gettito sarebbe andato a Bruxelles, invece la tassa era ‘italianissima’ e il governo la incassò per

ridurre il deficit.

La regolamentazione tramite sgravi fiscali

Secondo l’approccio ortodosso la regolamentazione fiscale deve tassare i comportamenti

indesiderati, le imposte pigouviane sono correttive di comportamenti demeritori (tassare chi

inquina riduce l’inquinamento). Ma oltre lo strumento delle entrate il governo può utilizzare anche

i sussidi, o sgravi fiscali (tax relief), che hanno funzione regolatoria. Ma gli sgravi fiscali sono

equivalenti alla tassazione? Nella tradizione standard pigouviana (economia neoclassica), i sussidi

e le imposte sono utilizzati alternativamente: aumentare l’imposta o fornire un sussidio può

raggiungere gli stessi risultati. Ma se tassare comporta la modifica di comportamenti indesiderati

allora il sussidio sarà diretto ai beni meritori. Dal punto di vista di Pigou le imposte che colpiscono i

beni demeritori e i sussidi che fanno aumentare il consumo dei beni meritori sono del tutto

equivalenti.

Il vero obiettivo degli sgravi fiscali

Per l’approccio costituzionale le cose non stanno affatto così:

 Si tratta di un obiettivo politico, acquisizione di voti (cfr. Al Gore e George W. Bush);

 L’approccio standard sorvola su questo punto e lo tratta nella forma tradizionale della

tassazione-sussidio per scoraggiare o incoraggiare determinati comportamenti (economia

dell’ambiente).

Osservazioni critiche

Quindi per l’approccio costituzionale, tassazione e sussidi non sono equivalenti: la tassazione

provoca l’opposizione di chi inquina ma garantisce il voto favorevole degli ambientalisti; il sussidio

ottiene il voto favorevole degli ultimi senza incontrare l’opposizione degli inquinatori (cfr.

Buchanan e Tullock, “Il profitto degli inquinatori”, 1975). Buchanan e Tullock ritengono che non è

necessariamente vero che colpire più gli inquinatori riduce l’inquinamento, ad esempio tassare il

tabacco riduce il fumo, piuttosto un’alternativa più efficiente alla tassazione nel contrasto

all’inquinamento, in generale al consumo di un bene demeritorio, è quello di sussidiare. Il

ragionamento è il seguente: se tu inquini io ti tasso, ma se non inquini ti sussidio per poter

mantenere un saggio di profitto che ritieni opportuno. Sembrerebbe una condizione equivalente,

ma secondo l’approccio costituzionale non è cosi. Supponiamo che venga introdotta un’imposta

sui profitti di chi inquina, in questo modo la tassazione provoca l’opposizione di coloro che

51

inquinano, si creano gruppi di pressione (imprenditori, petrolieri ecc.) con lo scopo di non far

entrare in vigore la legge contro l’inquinamento, mentre dall’altro lato ci sono gli ambientalisti che

invece fanno pressione affinché la legge che riduca l’inquinamento venga approvata, si creano così

dei conflitti e ciascun gruppo di pressione cercherà di imporre la propria volontà al governo, il

quale, mosso da interessi personali, potrebbe avvantaggiare la lobby più forte. Qualora, invece, il

governo introducesse un sussidio in luogo di un’imposta (ricordiamo che un sussidio è una spesa

per lo Stato), ottiene il voto favorevole degli ambientalisti e gli inquinatori non si oppongono. Il

fatto che i gruppi di pressione modifichino i propri comportamenti in base alla scelta di introdurre

un’imposta o un sussidio porta ad affermare che l’imposta e il sussidio non sono equivalenti.

Quindi per vedere se due politiche sono equivalenti (politica di tassazione e politica di

regolamentazione) occorre vedere quali gruppi di pressione si creano e/o si rafforzano. E’ difficile

che degli interventi siano socialmente uguali, ma se non sono uguali allora sono tutt’altro che

equivalenti.

Tra uso eccessivo ed esclusione eccessiva: due tragedie della

regolamentazione

Passiamo ad un altro argomento. Per adesso abbiamo visto la regolamentazione come alternativa

più efficiente ed efficace rispetto la tassazione. Tuttavia anche la regolamentazione presenta dei

limiti e in particolare ci sono due situazioni in cui questo sistema genera seri problemi, facendo

riferimento ad un saggio di Hardin parleremo delle ‘due tragedie’:

1. La prima nota come “The tragedy of the commons”, “Tragedia dell’uso dei beni comuni”;

2. La seconda, come alternativa, “The tragedy anti-commons”, quando c’è troppa proprietà, o

comunque il potere di esclusione è eccessivo.

“The tragedy of the commons”. Nel 1968 Garret Hardin, un ecologista americano, ha pubblicato

un saggio intitolato “The tragedy of the commons”. In cosa consiste questa tragedia dell'uso dei

beni comuni? Immaginate che non ci sia proprietà privata, che ci troviamo a disporre di un

territorio in cui nessuno è proprietario di niente, quindi nessuno ha il potere di escludere altri

individui dall’utilizzo di quel territorio. Tutti hanno uguale diritto ad usare il terreno, quindi tutti lo

useranno. Hardin sostiene che l’assenza di proprietà privata, che limiti l’uso di un bene, ha come

conseguenza un uso eccessivo del bene stesso, che darà luogo a inefficienze. Ipotizziamo che il

bene comune sia il mare, se tutti quanti potessero pescare senza limiti la conseguenza sarebbe che

i frutti terminerebbero a breve, la natura non avrebbe il tempo di autorigenerarsi. I

comportamenti degli individui cambiano a seconda che il bene sia di proprietà privata o meno,

quando chiunque può usare un certo bene l’inciviltà cresce automaticamente e nessuno è

interessato alle conseguenze di un uso eccessivo di quel bene. Ma da un punto di vista economico

perché se c'è un uso eccessivo è un fatto negativo? In fondo aumenta l'occupazione e ciò è un

fatto sempre positivo. Bè, vi dico che neanche questo è sempre vero. Supponiamo di avere una

sola mucca, non è che se noi assumiamo quattro mungitori questa mucca fa più latte, e inoltre

nasce il rischio di generare conflitti per via dell’uso comune. Ciò che serve, quindi, è una tecnica di

produzione, un’organizzazione tipica di un’azienda con un capitale da valorizzare. Ma per essere

valorizzato c’è bisogno che vi sia un proprietario. Si pensi ad un bosco di proprietà privata, il

proprietario non è che taglia tutto quest'anno, ma un po’ all’anno in modo che ogni anno abbia

una parte di bosco da tagliare, cioè consuma il reddito ma senza esaurire il capitale. Nel caso,

invece, il bosco sia un bene pubblico, come nella realtà, nessuno si preoccupa se il capitale finisce

52

e quindi ci sarà un eccesso di consumo senza valorizzare quel capitale che presto o tardi arriverà

ad esaurimento. Nessuno ha potere di esclusione.

Il problema degli usi comuni è che tutti hanno il diritto di utilizzare quel bene ma nessuno ha il

potere di escludere e quindi di far pagare un prezzo a qualcun altro.

“The tragedy anti-commons”. Trent’anni dopo, Heller solleva il problema simmetrico. Il problema

sembrerebbe fermarsi al fatto che non c’è una proprietà privata, ma attenzione che le cose non

stanno proprio così. Il problema non è solo l’assenza di proprietà privata, infatti, è vero anche che

quando ci sono più persone che hanno il potere di escludere (più proprietari) possiamo trovarci in

una situazione simmetricamente analoga all’assenza di proprietà privata. Pensate ad un

parcheggio: immaginate che ci sia un parcheggio vicino all’università e che questo parcheggio

abbia due proprietari e che questi pretendano dei prezzi per l’uso del parcheggio; per esempio

uno ha il permesso verde e l’altro rosso. Se io compro il permesso verde, ma non quello rosso, il

proprietario del permesso rosso non mi fa entrare e viceversa. Questo vuol dire che, quando ci

sono due proprietari indipendenti, ossia quando ci sono due persone che hanno il potere di

escludere da uno stesso bene, siamo nella situazione in cui troppi hanno il diritto di esclusione e

quindi chi vuole usare deve pagare un prezzo che è dato dall’acquisto dei due biglietti (verde e

rosso), quindi la doppia proprietà comporta un prezzo più alto rispetto al caso di un solo

proprietario. Peggio ancora se, come nell’esempio, i proprietari sono pochi e quindi il prezzo non è

di mercato.

L’esempio Un esempio pratico ce lo mostra Heller, che negli anni’90, studiando il passaggio dal

sistema comunista al sistema di mercato dell’URSS, si rese conto che si stava verificando

esattamente il caso dei due biglietti rosso e verde, si verificò proprio a Mosca. Cosa succedeva a

Mosca? Si passò dal regime comunista (dirigismo) al mercato. Il cambiamento causò un fatto in

apparenza economicamente ingiustificato e cioè che c'erano dei grandi palazzi completamente

vuoti, mentre nelle strade vennero costruiti un sacco di chioschi. Come mai c’è tantissimo spazio

vuoto e si occupavano le strade con questi chioschi? Perché si verificava questo fatto? Perché

c’erano troppi enti che avevano il diritto di esclusione e questo fatto è stato osservato anche da

Buchanan in Italia. In un saggio, “Buchanan union”, 2001, questo racconta che alla fine degli anni

‘90 andò in Sardegna, in quel periodo c’era un progetto di un certo imprenditore che voleva fare

una riserva di caccia, un utilizzo turistico del mare, era un progetto molto importante al quale

l’imprenditore dovette rinunciare perché coloro che potevano mettere il divieto, gli enti, per la

costruzione di alberghi, porticcioli, hotel, riserve di caccia, erano talmente tanti che: o pagava tutti

questi enti (anche con delle mazzette), oppure doveva rinunciare al suo progetto.

Ciò a dimostrazione che quando ci sono troppi divieti, caso anti-commons, il bene non è utilizzato

efficientemente, proprio come nel caso di beni comuni. L'unica differenza tra il caso dell’uso

comune e quello dell’uso non comune, ma con troppi proprietari, è la seguente: quando non c'è

proprietà c’è un uso eccessivo del bene, quindi di capitale, in caso di eccessiva proprietà, invece,

c’è un uso minore o addirittura nullo del capitale, nessuno lo valorizza. Quindi uno spreco da un

lato e un mancato consumo dall’altro, in entrambi i casi viene meno l’efficienza.

Concludendo: la regolamentazione democratica ha due limiti: dall’uso per tutti al divieto per tutti.

53

LEZIONE 8, 08-10-13

Tassazione: tra Pigou e gruppi di pressione

Abbiamo sempre detto che i triangoli di Harberger (benessere perso) sono indice di inefficienza

del sistema, quindi se il sistema fosse efficiente non si dovrebbero perdere triangoli Harberger. Ciò

sembrerebbe un problema di difficile soluzione, ma in realtà è molto semplice. Ora vediamo cosa

succede analizzando il rapporto tra prezzo e quantità prodotta.

P D Q

Nel grafico abbiamo sull’asse delle ascisse la quantità consumata e sulle ordinate il prezzo.

Supponiamo di vedere che rapporto c'è tra prezzo della benzina (bene demeritorio quindi) e

quantità consumata sulla base di due ipotesi estreme:

1. Il prezzo della benzina nasce da un’industria che produce a costi costanti, per cui la curva

dei costi è parallela alle ascisse. Chiamiamo il prezzo di mercato, la cui retta descrive i

prezzi della produzione di benzina;

2. La domanda di benzina è perfettamente rigida, cioè la curva di domande è disegnata

perfettamente perpendicolare all’asse delle ascisse. Questo vuol dire che per qualsiasi

prezzo la quantità di benzina consumata non varia, elasticità della domanda zero.

Dalle ipotesi deriva che la quantità di consumo d’equilibrio della benzina si trova sotto la curva

e il costo da pagare è . Cosa succede se il governo produce un’imposta sulla benzina?

Immaginiamo un imposta con aliquota del 100%, quindi il prezzo della benzina raddoppia, l'offerta

di bilancio trasla del 100% in alto e la nuova curva di costo è denominata cioè prezzo +

tassazione. Quindi da si passa a . Le due rette sono ovviamente parallele e la differenza di

prezzo dipende esclusivamente dall’imposta. Il prezzo dopo l’introduzione dell’imposta raddoppia,

ma la quantità domandata non muta, perché la domanda è perfettamente rigida. Cos’ha causato

l’introduzione dell’imposta? Ovviamente un aumento del prezzo pari a . Ma dal punto

di vista fiscale, come si manifesta l’introduzione di quest’imposta? In una variazione del gettito,

che è esattamente uguale alla quantità domandata per l'altezza dell’imposta. Quindi qual è il

gettito di quest’imposta? È rappresentato graficamente dall’area compresa tra le due rette e

, data la curva di domanda che è perfettamente anelastica. Ma se da un lato si produce un’entrata

per lo Stato, qual è la contropartita? Che cosa si perde? Ci sono dei triangoli di Harberger persi?

54

No, in questo caso non c’è perdita secca di benessere, e dal punto di vista della valutazione

standard dell’economia politica, in particolare dell’economia ortodossa, sarebbe una

dimostrazione che quest’imposta è un’imposta ottimale; che inoltre è giustificata dal fatto che si

tratta di un bene demeritorio, quindi in apparenza si potrebbe pensare ad uno Stato benevolo.

Critica dall’approccio costituzionale. Ma quali sono, in prima approssimazione, i beni la cui

domanda è rigida, o più rigida? Qual è il mercato in cui la curva di domanda conta talmente poco

che si usa chiamarla curva di utilità marginale? È il monopolio. Quindi questo è un caso di

monopolio puro. Ora, dal punto di vista politico, si giustifica molto bene la tassazione del

monopolio, in quanto il monopolista si appropria delle rendite dei consumatori, fa degli extra

profitti a danno dei consumatori. Quindi tassare il produttore significa tassare gli extra profitti, la

regolamentazione fiscale è quindi giustificata perché non ci sono triangoli di Harberger persi. Se

fosse tutto qui avremmo trovato il “bang on”, la soluzione: siamo in monopolio e se tassiamo gli

extra profitti non avremo perdita di benessere in quanto non ci sono triangoli di Harberger. Ma

quale potrebbe essere un altro caso in cui la domanda sarebbe ugualmente rigida pur non

trovandoci in monopolio? Qual è il tipo di domanda che voi immaginate che varia molto poco al

variare del prezzo? È la domanda dei beni fondamentali. Ma allora ciò vuol dire che dietro questo

grafico c’è una grossa ambiguità: in caso di monopolio con la tassazione non causiamo grossi

danni e può addirittura essere auspicabile tassare il produttore, ma ciò non si può dire con

riferimento ad un bene fondamentale, in questo caso le cose cambiano e bisogna andare con

molta cautela. Soprattutto bisogna tener conto che stiamo affrontando l’argomento dal punto di

vista dell’economia ortodossa, che tiene conto soltanto del lato del prelievo e, come nel caso

affrontato di imposte progressive che trovano giustificazione in ragioni equitative di capacità

contributiva, non necessariamente lo sono anche dal lato della spesa se questa è diretta in modo

che favorisca coloro che hanno pagato di più, i più ricchi (principio della capacità contributiva),

dunque la distribuzione potrebbe non avvenire o avvenire nel senso contrario: chi paga di più

riceve più di quello che ha pagato, quindi chi paga di meno riceve meno di quello che ha pagato.

Viste tutte queste clausole non possiamo semplicemente prendere per buono quanto appena

detto e visto attraverso il grafico.

La tassazione nella teoria della regolamentazione

Nell’approccio ortodosso i politici, almeno virtualmente, non hanno interessi privati, esprimono la

voce dell'interesse pubblico e il loro obiettivo è quello di massimizzare la funzione del benessere

sociale. Questo è quello che ci dice l’Economia dello stato del benessere. Basandoci sull’approccio

costituzionale, invece, abbiamo fatto un discorso che pone molti interrogativi e seri dubbi sul

verificarsi di questo nella realtà, cioè il fatto che i politici non abbiano interessi privati e

massimizzano esclusivamente gli interessi della collettività, basta pensare al discorso fatto sui

gruppi di pressione o d’interesse. Ieri dicevamo che le decisioni del Parlamento tengono conto, e a

volte molto conto, degli input che derivano da gruppi di interesse ben organizzati e forti, forti a tal

punto da catturare l'interesse dei politici (rent seeking). Quindi non si può concludere che i politici

massimizzano la funzione del benessere sociale, massimizzano semmai l’interesse dei gruppi di

pressione. Perché i gruppi di pressione hanno interesse a massimizzare i propri interessi, e se, e

nella misura in cui, i decisori dell’economia pubblica vengono catturati da questi gruppi d'interesse

è chiaro che le decisioni del governo sono solo formalmente pubbliche, in quanto nella realtà

rispecchiano gli interessi delle lobbies. Allora, se è vero che i gruppi di interesse, che sono i

controllati, sono in grado di catturare l’interesse dei politici per fini propri, i regolati diventano

55

regolatori. Quindi, un modo per spiegare i comportamenti dei governi occidentali, è quello di

leggerli dal punto di vista del fenomeno della cattura.

Vista la presenza di gruppi di pressione in grado di implementare con successo la cattura del

regolatore, come si possono cambiare le leggi a favore della collettività? Perché, ad esempio, da

parecchi anni si parla della collusione delle province ma se ne fanno di nuove? Questo vuol dire

che c’è difficoltà politica. Che cosa vuol dire difficoltà politica? C'è qualcuno che si oppone alle

riforme, perché se c’è qualcosa non funziona non è che non funziona per tutta la collettività, per

qualcuno funzionano benissimo, c’è un conflitto all’interno della collettività. Si pensi alla riforma

del catasto, di cui si discute da anni ma che ancora non è stata definita e approvata. Perché? Il

catasto è un strumento di grandissima attualità a condizione che segua l’andamento del mercato,

se il catasto non viene adeguato all’attuale società allora non tiene conto degli andamenti di

mercato, in questo modo diventa uno strumento a difesa di certi gruppi di pressione, in particolare

quelli le cui proprietà sono tassate dalle vecchie misure di catasto, le cui aliquote sono prossime

allo zero, mentre altri sono tassati molto di più. Per esempio, con riferimento all’IMU, alcuni

comuni come Palermo e Crotone hanno pagato in media un’imposta di 10 euro a persona, mentre

a Milano, Roma e Bologna la media è molto più alta. Ovviamente perché sono più ricche, in parte

potrebbe essere pure così, ma che questa non sia la spiegazione si vede esaminando quello che

succede dentro Roma? Cosa succede a Roma? Che i palazzi che sono stati costruiti qualche

centinaio di anni fa, quindi accatastati con vecchie regole, risultano con valori dell'epoca o poco

più, particolarmente vero è con riferimento alle case popolari, come quelle vicino al Colosseo, che

pagano meno di quelle vicino alla Bufalotta che sono accatastate secondo le regole del catasto di

oggi. Quindi ci sono dei gruppi di pressione che nascono da questi interessi esistenti e che si

alleano affinché fanno sì che la riforma del catasto non si faccia.

Il mercato della regolamentazione (Stigler) 16

Quando esaminiamo gli elementi del mercato e ipotizziamo che gli individui abbiano tutti pari

poteri, e che quindi i voti contino per tutti allo stesso modo, dobbiamo stare attenti perché i voti

contano quando sono aggregati, e con riferimento ai gruppi di pressione i voti sono aggregati ed

ecco perché le lobbies giocano un ruolo fondamentale nel mercato della regolazione. Il primo ad

aver studiato i gruppi di pressione è stato George Stigler. Questo ha immaginato che ci sia un

mercato anche per i gruppi di pressione, come un normalissimo mercato economico, dove si

domanda e offre regolamentazione e il gioco è retto dalle lobbies e dipende da quanto c’è da

guadagnare e quanto da perdere. Allora come si fa in questo modo a massimizzare la funzione del

benessere sociale?! Quale potere hanno i politici e quali obiettivi sociali perseguono, nel momento

in cui sono soggetti a cattura da parte dei gruppi di interesse che, di fatto, divengono regolatori?!

Sono quindi i gruppi di pressone a stabilire quali leggi applicare e se cambiarle o meno. Secondo

Stigler il governo è un intermediario (broker) in un processo che favorisce e penalizza gruppi

diversi.

16 George Joseph Stigler (Seattle, 17 gennaio 1911 – Chicago, 1 dicembre 1991) è stato un’economista statunitense,

figura di spicco della Scuola di economia di Chicago. Ha vinto il Premio Nobel per l'economia nel 1982. Stigler viene

ricordato - oltre che per l'incessante ricerca storica nel campo della storia dell'economia - per il contributo allo

sviluppo della teoria economica sulla regolamentazione secondo la quale i gruppi di interesse e altri operatori politici

usano il potere regolatorio e coercitivo del potere esecutivo per plasmare le leggi e le normative dello Stato in modo a

loro confacenti. Questa teoria è parte integrante della branca economica detta della Public Choice.

56

L’approccio costituzionale. Stiamo qui trattando il rapporto tra i governanti e i governati in un

modo molto diverso rispetto il punto di vista degli economisti ortodossi. Se partiamo dalla logica di

Stigler che il governo è un intermediario tra diversi gruppi di pressione (broker), allora non si può

più dire che il governo massimizza la funzione del benessere sociale, piuttosto massimizzerà la

funzione di benessere del gruppo di pressione che ha vinto, quindi la regolamentazione favorisce

le lobbies più forti. Sotto quest’ottica la posizione del governo non solo non massimizza la funzione

del benessere sociale, ma la regolamentazione diviene strumento di discriminazione per quei

gruppi d’interesse più deboli, o verso la collettività non organizzata, come attività di un governo

che ricerca rendite nel sistema; come Buchanan e Tullock hanno evidenziato.

Il fatto che i gruppi di pressione in qualche modo guidino i governi trasformandosi da controllati a

controllori/regolatori, e il fatto che i governi possano giocare tra gruppi di pressione alternativi con

l’obiettivo di acquisire rendite, ci mostra il governo sotto una luce diversa.

La logica del doppio dividendo per i politici

La logica che ci consente di spiegare meglio i comportamenti del governo risponde al perché il

governo cerca di massimizzare gli interessi non della collettività bensì del governo stesso. Le scelte

del governo, con particolare riferimento alla regolamentazione per via fiscale e tout court, si

configurano sulla base della logica del doppio dividendo:

1. Un dividendo nasce dal fatto che la tassazione è giustificata con la penalizzazione di beni

che danneggiano la collettività, inquinamento ecc., riducendone il consumo;

2. Il secondo deriva dal fatto che con la tassazione si dispongono i proventi, cioè si mette in

condizioni il governo di poter spendere.

Quindi da un lato il governo acquisisce benevolenza perché diminuisce il consumo di beni

demeritori, dall’altro acquista consensi elettorali grazie ad una maggiore spesa pubblica. Questa è

la trattazione che seguiremo e che deriva dalla Public choice (Teoria delle scelte pubblica), teoria

economica liberale, che tuttavia non è quella dominante. La teoria dominante a riguardo è quella

di Pigou (da cui parte tutta l’economia del benessere).

La dottrina di Pigou 17

Qual è la teoria di fondo della dottrina pigouviana? Che c’è divergenza tra costi marginali privati e

costi marginali sociali che giustifica la tassazione correttiva delle esternalità (tassare la benzina per

costruire le strade). In particolare i costi marginali privati sono minori di quelli sociali se si tiene

conto anche delle esternalità che un privato produce. Tassare, dunque, un bene demeritorio,

anziché regolamentarlo, non solo riduce il consumo di quel bene e quindi le esternalità (imposte

pigouviane come imposte correttive), ma permette, inoltre, allo Stato di generare entrate con le

quali potrà finanziare spese pubbliche, incrementando così il benessere dell’intera collettività. La

scuola neoclassica o economia del benessere, quindi, ritiene che l’imposta pigouviana sia

un’imposta ottima.

17 Arthur Cecil Pigou (18 novembre 1877 – 7 marzo 1959) è stato un economista inglese, conosciuto per il suo impegno

nell'economia del benessere, di cui è considerato uno dei maggiori esponenti. Pigou fu pioniere dell'economia del

benessere: le "imposte pigouviane" (dette anche pigoviane), tasse utilizzate per correggere le esternalità negative,

furono denominate così in suo onore. 57

La scuola liberale, una critica. Ma nella logica di Pigou c’è un errore di fondo, punto sollevato da

Buchanan,“Costs and choice”. Il punto che a noi interessa in questa sede è: come fa Pigou a

confrontare, come se fossero margini omogenei, i costi privati e quelli sociali? I costi privati sono

una valutazione dell’imprenditore che li percepisce come costi-opportunità, quelli sociali, che

dovrebbero essere eguagliati tramite la tassazione (redistribuzione delle ricchezze), sono una

valutazione che non è dell’imprenditore ma del governo, il quale a sua volta non conosce i costi

dell’imprenditore. Quindi questo gioco tra costi privati e costi sociali è estremamente rilevante

perché se non posso confrontare tali costi l’intera dottrina pigouviana non sta’ in piedi. Tuttavia, la

linea di pensiero adottata dalla politica economica degli ultimi 50 anni è che questo problema non

esiste. Allora qual è il vero messaggio di Pigou? Bisogna ricordare che Pigou, nel contesto dei

margini privati e pubblici, ha scritto due saggi:

 Nel 1938 => in cui semplicemente trascura i problemi della disomogeneità tra costi privati e

costi sociali, e in quel contesto il governo, che è in grado di renderli omogenei, in un certo

qual modo massimizza il benessere sociale;

 In un altro saggio, del 1960 => Pigou afferma, sempre a proposito dei costi marginali privati

e sociali, che questi possono essere resi omogenei se trascuriamo i costi di transazione e i

costi a cui il governo può andare incontro per ricercare rendite.

La critica liberale muove dal fatto che: se consideriamo anche i costi di transazione e di ricerca di

rendite bisognerebbe tener conto anche dei costi amministrativi che effettivamente devono

essere sopportati, ma se si tiene conto di tali costi, che nel 1938 non venivano considerati dalla

dottrina pigouviana, ed è su questa base che i costi marginali e privati potevano essere resi

omogenei attraverso la politica fiscale, chi ci dice che l’intervento pubblico non peggiori la

situazione del mercato? Cioè chi ci dice che il c.d. costo sociale in realtà non sia più elevato o

comunque discrimini di più rispetto al costo privato? E di conseguenza chi ci dice che l’intervento

pubblico migliori l’equilibrio rispetto a quello di mercato? Se consideriamo tutti questi costi

l’intervento pubblico potrebbe fallire come fallisce il mercato (è proprio dalla tesi del fallimento

del governo che nasce “La teoria delle scelte pubbliche”).

Alla luce delle critiche della Public choice, dove porterebbe la logica di Pigou del 1938?

La tassazione esclusivamente motivata dai proventi

Secondo gli autori di questo paragrafo, Pigou non cadde nella cosiddetta trappola pigouviana, cioè

non fu un interventista pubblico in ogni cosa. Per confermare quanto detto vediamo cosa dice

Pigou a proposito della difesa delle industrie nascenti o industrie giovani. A che serve la tassazione

sulla concorrenza secondo Pigou? A proteggere le imprese che stanno per nascere dalla

concorrenza delle imprese già operanti sul mercato e che hanno dei vantaggi. Se le imprese

nascenti non fossero tutelate dalla tariffa contro la concorrenza fallirebbero, perché all’inizio ci

sono dei costi, come quelli di avviamento, che devono essere recuperati nel tempo. Ma questo

sarebbe vero se il governo non avesse incentivi propri ad intervenire. E quali sono gli interessi

privati del governo in questo caso? Formalmente la tariffa serve a proteggere le imprese nascenti,

e il governo incassa consensi su questo fronte, ma una volta che l’impresa è ben avviata e ha

raggiunto un livello di maturità adeguato per fare concorrenza a sua volta il governo dovrebbe

eliminare l’imposta. Ma l’imposta introdotta non viene mai eliminata. Si pensi al caso nostrano

dell’imposta sulla benzina per ripagare i danni provocati dal terremoto di Reggio Calabria, nessuno

58

sa di pagarla pertanto il governo non elimina l’imposta vecchia, che dai politici viene considerata

“quella buona”.

In definitiva, la tassazione pigouviana non è correttiva, ma è motivata esclusivamente dalle

entrate. Se è vero che il governo protegge le industrie nascenti ma continua a proteggere anche

quelle vecchie, la verità risiede nel fatto che il governo introduce la tassazione non per correggere

qualche fallimento del mercato o tutelare le neo imprese, ma per motivi personali, di cassa. I

governi, quindi, sistematicamente attuano l’interferenza sul mercato senza tener conto degli

opportuni limiti dell’intervento pubblico. Proprio per questo motivo per gli autori di questo saggio

Pigou non era pigouviano, ma sono gli economisti che interpretavano in maniera dogmatica Pigou,

il quale, invece, si rese conto che la tassazione era utilizzata per i motivi del doppio dividendo, cioè

per fare cassa e attrarre consensi elettorali, e non solo per tutelare le imprese nascenti.

Ora, per dimostrare la tesi di Buchanan, occorre fare riferimento ai dati.

Un riferimento ai dati

Abbiamo due esempi con riferimento all’analisi della tassazione, uno in cui si cerca di spiegare la

diversa tassazione degli alcolici negli Stati Uniti durante il periodo proibizionista, e l’altro in cui si

prova a motivare la tassazione in alcuni paesi OECD. Da dove nascono le diversità tra queste

imposte? Concettualmente è possibile distinguere tre gruppi di Stati:

 Stati la cui tassazione è ispirata alla teoria pigouviana. Da che cosa è caratterizzata la

tassazione degli alcolici in uno Stato che adotta la logica Pigouviana?

Immaginiamo che questo Stato tassi più della media un certo alcolico, per esempio il whisky. Di

conseguenza dovrà tassare più della media anche tutti gli altri alcolici, altrimenti verrebbe meno la

giustificazione di ridurre il consumo di beni demeritori. La ragione, quindi, è legata al consumo di

tali beni che è ritenuto demeritorio, tassarlo più della media è un atto meritorio, ma discriminare

tra consumi demeritori (tassando meno gli altri alcolici) non rispecchierebbe questa filosofia.

Quindi, siccome tutti gli alcolici sono beni demeritori, più li tassiamo meglio è. In conclusione lo

Stato tasserà più della media tuti i beni demeritori.

 Stati la cui tassazione è motivata da gruppi di interesse.

In questo caso la tassazione è motivata dalla presenza di gruppi d’interesse, quindi dal potere che

riescono ad esercitare, è tutt’altro caso rispetto quello della demeritorietà. Generalmente il

gruppo di pressione più forte sarà quello che sosterrà l’aliquota fiscale minore. Nei Paesi in cui la

tassazione è motivata dalle pressione di gruppi d’interesse ci sarà discriminazione fiscale. infatti, il

gruppo di pressione di minoranza dovrà pagare una aliquota fiscale più alta rispetto la media per

compensare la minor aliquota del gruppo di pressione vincitore; visto che in ogni caso il bilancio

deve essere coperto.

 Stati la cui tassazione è motivata dalla massimizzazione delle entrate.

Questo è il caso dello Stato che tasserà tutti i beni demeritori con aliquota superiore alla media,

non per fini meritori ma piuttosto per fare cassa, per massimizzare le entrate.

La critica. Concludendo possiamo quindi affermare che, sono i gruppi di pressione che svolgono il

ruolo più importante nella definizione del sistema fiscale di un Paese, molto di più rispetto quanto

59

afferma la teoria pigouviana, chiamata in causa per avere una linea di confronto, ma di fatto il

governo finalizza le entrate alla massimizzazione delle rendite e nel rispetto dei gruppi di pressione

di cui è intermediario, come sosteneva Stigler.

Commento

L’impatto a livello internazionale. Ma in tutto ciò che impatto ha la tassazione nazionale rispetto

al commercio internazionale? Che succede quando, ceteris paribus, due beni sostituti vengono

tassati? La tassazione favorisce la qualità. Il teorema di Alchian-Allen (due economisti americani

della Scuola economica di Chicago), 1964, è noto come “Esportazione delle mele buone”, in luogo

di quelle cattive. Quando ai prezzi unitari di due beni sostituti si aggiunge un costo addizionale di

eguale misura, ad esempio introdotto con tassazione, accade che le merci che avevano un valore

qualitativo più elevato diventano, comparativamente parlando, relativamente meno care. La

tassazione crea selezione perché aggiunge un costo omogeneo a valori qualitativamente molto

diversi, quindi lo stesso costo aggiunto ad un bene scadente lo fa diventare particolarmente

costoso o più costo rispetto l’impatto che lo stesso costo ha su un bene qualitativamente

superiore. Accade, dunque, che la tassazione crea una selezione perché aggiunge un costo

omogeneo ma che fa assumere al prodotto un valore completamente diverso. In conclusione:

quando al prezzo unitario di due beni sostituti si somma un costo analogo, cresce il consumo del

bene di qualità superiore.

Tassazione ambientale nei Paesi OECD

Andiamo ad affrontare l’ultimo punto della lezione in cui riteniamo che ci sia una contraddizione

nell’analisi di Pigou: la tassazione ambientale. In merito Pigou riteneva che il livello di tassazione

ambientale dipende da tre elementi. In altre parole, le tasse ambientale crescono all’aumentare:

 Della popolazione, più persone ci sono e più consumi ci saranno;

 Della densità della popolazione, in quanto l’inquinamento viene creato dalle persone;

 Del PIL, perché più un Paese è ricco e più consuma, quindi genera più inquinamento.

Limiti della logica pigouviana

Critica 1. Il problema meno plausibile è quello del fatto che la concentrazione di persone sia alla

base della scelta del livello di pressione fiscale. E’ vero che in tutti e tre i casi c’è un maggior

inquinamento e quindi un costo sociale maggiore che giustifica un aumento dell’imposta

sull’inquinamento? Secondo la scuola liberale no. Se la popolazione è concentrata, ceteris paribus,

potrebbero essere costruiti palazzi che si estendono in altezza, quindi gli spazi che occupano nella

città sono minori, di conseguenza si inquina di meno: si pensi al caso dei trasporti in particolare,

quindi i costi dell’inquinamento in termini spaziali saranno minori. Lo stesso discorso vale anche

per la raccolta dei rifiuti ecc.. Ovviamente le imposte devono essere motivate da entrate generali,

ma qui vi è una contraddizione di fondo nella teoria pigouviana. Se la popolazione è concentrata la

tassazione necessaria a coprire i servizi dovrebbe essere minore e non maggiore.

Critica 2. Nell’analisi della tassazione ambientale, in particolare, la contraddizione è ancora più

stringente. Dove sta la seconda contraddizione? L’obiettivo della politica ambientale è avere

un’aria più pulita, il che comporta un costo maggiore, quindi una tassazione maggiore. Questo

sembrerebbe logico, ma non lo è affatto. Perché? Cosa comporta una tassazione maggiore? Un

60

gettito maggiore, che si può avere solo se l’aliquota e/o la base imponibile sono alte. Ma un’alta

tassazione e una base imponibile alta, nel caso di imposte ambientali, è possibile solo se l’aria è

molto inquinata, perché ne è il presupposto. Quindi, se vogliamo un’aria più pulita e questa è

effettivamente inquinata, allora lo Stato riuscirà a nascondere le maggiori entrate dietro la

giustificazione della fornitura di un servizio socialmente utile, ridurre l’inquinamento. Ma se

l’ambiente è già pulito vuol dire chela base imponibile, cioè l’aria sporca, è molto bassa, quindi

come giustificherà l’imposta? Secondo la Public choice la giustificazione risiede semplicemente

nella doppia rendita politica: da un lato si elimina un bene demeritorio, l’inquinamento,

ricavandone dei consensi, dall’altro si genera un gettito per lo Stato con il quale potrà finanziare la

spesa pubblica, quindi ottenere ulteriori consensi. In costanza: un’aria più pulita richiederebbe

un’alta tassazione, ma un’alta tassazione è indice di aria inquinata, quindi non è giustificabile se

l’aria è già pulita.

L’imposta di scopo. Più interessante sarebbe il discorso: quale livello di inquinamento è accettato

in un contesto in cui le persone pagano un’imposta di scopo, cioè sono tassate per conseguire un

certo risultato? In questo caso l’imposta può essere applicata soltanto se produttiva, quindi il

legame tra entrate e spesa pubblica è molto stringente e allora lo Stato ha meno possibilità di

aumentare il gettito per ottimizzare la propria rendita. Quando, invece, non c’è alcun legame tra

entrate e spese perché non c’è un’imposta di scopo, il ruolo del governo è di intermediario e

massimizzerà l’interesse di un gruppo di pressione e non la funzione di benessere sociale; solo nel

caso in cui sia intermediario dell’intera collettività massimizzerà il benessere sociale. Quindi una

buona imposta per limitare il ruolo del governo quale massimizzatore della propria rendita

sarebbe quella di scopo.

Concludendo possiamo dire che, con riferimento alla tassazione ottimale le teorie sono molteplici

e il governo si muove lungo settori che sono molto diversi. La tassazione pigouviana gioca un ruolo

fondamentale, ma dal punto di vista dell’imposta pigouviana quale imposta correttiva e ottimale

presenta forti contraddizioni; come abbiamo appena dimostrato.

61

LEZIONE 9, 9-10-2013

Dalle assicurazioni sociali allo stato del benessere

Assicurazione sociale, sicurezza sociale e stato del benessere

Oggi introduciamo il saggio di Heinz Grossekettler (economista tedesco): “Social Insurance”, 2004,

“Assicurazione Sociale”, di cui affronteremo dapprima la parte teorica dell'analisi partendo da

questi passaggi:

1. Nella terminologia ordinaria si fa uso essenzialmente di tre espressioni per indicare tre

stati del benessere: assicurazione sociale, sicurezza sociale e stato del benessere che

spesso sono usati come sinonimi, ma storicamente e concettualmente non lo sono;

2. Sorgono dall’esigenza di modificare i risultati politici rispetto quelli di mercato, da cui

deriva che: si passa da una visione liberale dell’intervento pubblico (paradigma liberale),

che sta dietro al concetto di social insurance, ad una visione più ampia dell’intervento

pubblico (sicurezza sociale), paradigma funzionale e più precisamente “funzionale al

sistema della classe dominante”, che fa riferimento alla sicurezza sociale, fino ad una

visione interventista onnicomprensiva (stato del benessere);

3. Vedremo che i sistemi sono diversi da Stato a Stato, ma hanno avuto – e questo è uno dei

più grandi contributi dati dall'autore di questo capitolo - un'evoluzione che è

concettualmente analoga. Il terzo passaggio è collegato al teorema noto come

“displacement effect”, “effetto spostamento” o “effetto spiazzamento”, e noi andremo a

vedere da dove si origina questo effetto, o meglio, quali sono gli autori che effettivamente

hanno “scoperto” tale effetto.

Presentazione analitica. Il primo paragrafo del saggio porta il titolo “Social insurance, social

security and the Welfare state”. Mentre nella prima parte del saggio lo stesso Grossekettler utilizza

le tre terminologie intercambiabilmente, nella seconda parte, invece, si può notare che vengono

utilizzati come tre stati del benessere differenti (che è quello che ritiene corretto anche Eusepi).

Differenze. La social insurance (assicurazione sociale) è un primo elemento che distingue

l'operazione direttamente di mercato da un'operazione che potremmo considerare in ‘rapporto

particolare’ con il mercato. È un'operazione che può essere:

1. Interna al mercato, quando l'assicurazione è privata, in questo caso sarà il privato a

sostenerne direttamente i costi;

2. Non interna al mercato, se l'assicurazione è pubblica, in tal caso i costi sono sostenuti

indirettamente dal privato attraverso la spesa pubblica.

Per ora non facciamo questa distinzione e diciamo che l'assicurazione sociale è un’operazione che

nasce dall'interno del mercato. In questo caso l'elemento che contraddistingue la social insurance

è la non obbligatorietà, essendo privata, ed ha una dimensione di impatto modesto proprio per

questo motivo e anche perché non riguarda l'intera collettività. Ritorneremo su questo punto

quando parleremo dell'approccio bismarckiano.

Social Security. Mentre l'assicurazione è un atto in cui predomina la componente privata, la

sicurezza rimanda ad una garanzia che è offerta, in genere, dallo Stato (sicurezza sociale) e,

diversamente dall'assicurazione, comporta un intervento più ampio da parte dello stesso con

62

riferimento al sistema fiscale generale. Quindi quello di “sicurezza sociale” è un sistema più ampio

di quello d’“assicurazione sociale” e quindi richiede costi maggiori.

Welfare State. Lo Stato del Benessere è il terzo stadio (terzo sviluppo) di questa logica protettiva,

differisce dagli altri due in quanto il Welfare interviene sistematicamente a modificare elementi

essenziali dell'economia di mercato. Quindi lo Stato del benessere descrive una presenza

dimensionalmente rilevante, con tendenze generali e anche obbligatorie, rispetto ai paradigmi di

mercato.

Il punto essenziale è vedere quale rapporto c'è tra stato del benessere in generale e mercato visto

che lo stato del benessere sorge proprio per modificare i risultati di mercato, e non solo per la

sicurezza sociale e l'assicurazione, quindi interviene sull’economia in senso stretto.

Stato del benessere e mercato

Partiamo dallo Stato del benessere o Welfare state, questo essenzialmente ha come scopo la

modifica dei risultati di mercato e questa modifica si indirizza su tre direzioni (o dimensioni):

1. Garanzia del reddito a prescindere dalla proprietà individuale o familiare. Si tratta di

garanzie che il mercato non necessariamente fornisce. Il mercato assicura, infatti, un

reddito a condizione che l'individuo lavori o sia titolare di una proprietà privata (quindi che

abbia una rendita derivante da un patrimonio), ma se l'individuo non ha né reddito né

patrimonio il mercato non garantisce alcunché. Quindi, il primo intervento dello stato del

benessere è la garanzia di un certo livello di reddito a coloro che, per una ragione o per

l'altra, ne sono privi quando l'unica regola vigente è quella di mercato. Ciò presuppone una

dimensione molto rilevante della redistribuzione del reddito, ma come fa lo Stato a

garantire un reddito a chi non l'avrebbe rispetto le regole di mercato? Lo Stato deve agire

necessariamente per via fiscale o tramite il debito che è una forma impropria di via fiscale,

per garantire la sicurezza di un reddito.

2. Difesa dell’occupazione. Secondo motivo d’intervento del Welfare state rispetto i risultati

di mercato è fortemente collegato al precedente: il problema del mercato è che non

garantisce la piena occupazione, con particolare riferimento al fattore lavoro. Se il mercato

non garantisce la piena occupazione del fattore lavoro, allora l'intervento del Welfare state

è finalizzato a colmare questo gap tra lavoro offerto e lavoro domandato.

3. Diritti a ricevere un certo livello di servizi sociali. Il terzo punto per cui lo Stato del benessere

differisce rispetto al mercato è che garantisce a tutti i cittadini un certo livello di servizi

pubblici (o servizi sociali in senso lato). Il mercato garantirebbe tali servizi a condizione che

gli aventi diritto paghino un prezzo, perché il prezzo è la contropartita e quindi il

presupposto del titolo ad accedere a quei servizi; nel caso di servizi sociali, invece, il titolo

per accedervi è essere cittadino e non quello di pagare.

Questi tre elementi, che caratterizzano il Welfare state, richiedono un intervento pubblico molto

massiccio, ma per il momento non consideriamone i costi (costi diretti e costi indiretti rispetto il

mercato). Ciò significa ipotizzare virtualmente che questi servizi sociali avvengano a costo zero, se

così fosse non ci sarebbero problemi, ma siccome non è così, nasce il problema del finanziamento

dello Stato del benessere, che vedremo tra poco con un saggio che affronta proprio il problema

della sostenibilità dello stato del benessere: “Democrazia, debito e disordine”. A tutti piacerebbe

che lo Stato assegnasse un reddito certo a ciascun cittadino in modo che nessuno debba

elemosinare, ma il punto non è questo, piuttosto si tratta di quale disponibilità c'è, da parte della

63

collettività, a garantire un certo livello di benessere sostenendone i relativi costi. Poiché certi livelli

di servizi sono garantiti in democrazia, possiamo affermare che lo siano anche i costi? No, i servizi

sono garantiti, ma la copertura dei costi non lo è affatto e questo porta al problema del debito

pubblico nelle democrazie.

Adesso andiamo alla filosofia di fondo di tali sistemi.

Motivi alla base dei sistemi di assicurazione sociale

Come abbiamo visto all'inizio della lezione, i fondamenti dei sistemi di assicurazione e sicurezza

sociale rimandano a due elementi distintivi fortemente diversi: uno certamente collegato con il

sistema liberal democratico e l'altro, che è quello più osannato dagli economisti, è invece quello

che non dice alcunché sul sistema di governo ma fa riferimento solo alla protezione; come se fosse

indifferente che ad offrire i servizi sia un governo democratico o un dittatore o un bandito.

Ovviamente le ragioni sono di tutt’altra specie, ma dal mio punto di vista la rilevanza della

democrazia comporta questo e adesso motivo la mia teoria.

Ci sono due tipi di teorie che spiegano l'origine dello stato del benessere inteso in senso lato

(social insurance, social security e welfare state):

1. Una teoria orientata ai bisogni soggettivi, cioè i bisogni degli individui che non sono tali in

quanto individui pubblici, cittadini, ma in quanto individui privati cioè soggetti. Questo ci

porta a dire che l'individuo privato soddisfa i suoi bisogni in due modi tra loro addizionali e

non esclusivi: uno per via di mercato, e cioè lo scambio, l'altro come bisogno che non

potrebbe essere soddisfatto mediante il mercato, ma che è comunque un bisogno

soggettivo. Questa teoria spiega l'origine dell'assicurazione sociale come motivata da una

domanda individuale, soggettiva, e da un bisogno soggettivo, la chiameremo “teoria

liberale dell'intervento dello Stato”.

2. La seconda teoria stabilisce che lo Stato interviene nell'economia, non per rispondere a

bisogni soggettivi, ma per il miglioramento funzionale del sistema economico, possiamo

dunque chiamarla “teoria dell’intervento orientato alle funzioni”. In altri termini,

intervento orientato e motivato dalla funzione politica, che si tratti di una dittatura, di un

governo democratico o un governo fatto da banditi, che risponde o meno ai bisogni della

collettività, questa è la “teoria della classe dominante”.

Altra differenza oltre la motivazione di fondo deriva dal fatto che:

3. La prima teoria assume una posizione liberale in quanto parte dai bisogni individuali;

4. La seconda assume un intenditore politico come despota benevolo o dittatore caritatevole.

La teoria liberale dell’intervento dello Stato. Smith è il fautore della visione liberale

dell’intervento, questo la imputa alla simpatia come sentimento morale che spinge ad aiutare gli

altri nonostante sia l’egoismo a fornire la motivazione nei normali rapporti economici (da la

“Teoria dei sentimenti morali”). Secondo Adam Smith, infatti: <<non dalla benevolenza del birraio

e del fornaio posso aspettarmi la soddisfazione della mia sete o della mia fame, ma dando un

interesse.>>, La ricchezza delle nazioni. Quindi, gli operatori economici non agiscono per motivi

morali, ma per interesse personale e questa è una cosa assolutamente vera, ma l'individuo non è

solo birraio, panettiere o consumatore, l'individuo non vive in un mondo solitario ma con gli altri e

prova simpatia per gli altri, e questo sentimento è presente in tutti gli uomini (a volte non si

64

manifesta, ma c'è), e lo si nota andando ad esaminare il comportamento di uno spettatore

imparziale (impartial spectator). Lo spettatore imparziale è colui che si pone come terzo di fronte

alle disgrazie altrui, ma questo non rimane indifferente e ciò significa che c'è qualcosa di più

profondo che va al di là del mero interesse economico, e che lega le vicissitudini umane. Possiamo

dire che la simpatia, o compartecipazione (dal latino sympathia, greco συμπάϑεια, composto di

σύν «con» e πάϑος «affezione, sentimento»), è il venir meno dell’indifferenza e nonostante

l'egoismo svolga un ruolo fondamentale nei rapporti economici, la simpatia completa i rapporti e

spinge chi sta meglio a non essere indifferente rispetto a chi sta peggio. Questo ce lo dimostra,

appunto, l'osservatore imparziale: è tramite l’osservatore imparziale che ci si accorge che gli

uomini non sono indifferenti alle difficoltà dei loro simili. La conseguenza è che, se gli uomini non

sono indifferenti al fallimento dei loro simili significa che sono disposti a dare qualcosa per

impedire quel fallimento, per esempio fanno del volontariato (non necessariamente è l’intervento

dello Stato). E' la presenza della simpatia, quindi, che motiva l'intervento e Adam Smith spiega

l'origine di questa simpatia come l’emergere di un bisogno soggettivo che deriva dall'individuo

che, pur non avendo nessun interesse, è disposto ad aiutare e quindi a dare qualcosa di suo per

migliorare la situazione di chi si trova in una condizione peggiore. Quindi l'intervento liberale è un

intervento che nasce dalle persone e torna alle persone, non necessariamente deriva dallo Stato

(questo è un punto molto rilevante).

La teoria dell’intervento orientato alle funzioni. La seconda teoria assume l’imprenditore politico

come dittatore caritatevole o despota benevolo, che interviene in quanto motivato dal

funzionamento del sistema economico, o meglio del sistema politico, e non parte dai bisogni

soggettivi ma dai bisogni così come sono percepiti dalla politica. Si tratta, pertanto, di bisogni

sociali presunti derivanti da una valutazione politica, cioè della classe dominante. La politica

sociale serve alla coesione ed è funzionale alla sopravvivenza della società e nasce, non dai bisogni

individuali bensì, dalla classe dominante.

Divergenze tra i due approcci. Quindi gli elementi distintivi dei due approcci risiedono nelle

motivazione dell’intervento pubblico nell’economia:

1. Nell’approccio liberale la motivazione dell'intervento pubblico nasce da un bisogno

soggettivamente privato e riconosciuto come legittimo, tanto che chi lo riconosce

interviene trasferendo una parte della sua ricchezza a favore del bisognoso.

2. Nell’approccio orientato alle funzioni la motivazione proviene dalla classe dominante,

l'intervento non si tara sulle persone ma sulla valutazione politica della società, e

l'intervento politico serve alla coesione sociale, alla sopravvivenza della società e quindi, in

altre parole, alla sopravvivenza del sistema politico di riferimento.

La critica che la scuola liberale muove alla seconda teoria deriva dal fato che lo Stato è interessato

a mantenere lo status quo perché è dal mantenimento della posizione dominante del governo che

questo ne ricava i massimi benefici (profitti e consenso elettorale).

Assicurazione sociale, privata o pubblica?

A questo punto ci troviamo di fronte alle due alternative che nascono dalle due diverse

motivazioni (liberale e politica). Dal punto di vista della teoria liberale, il mercato è in grado – a

costi ragionevoli – di soddisfare i bisogni soggettivi riconosciuti legittimi. Se il mercato fallisce,

quindi non è in grado di soddisfare quei bisogni perché mancano sufficienti disponibilità per

attuare i trasferimenti necessari a soddisfarli, e in altre parole, visto che si tratta di libere

65

elargizioni, se non c'è un sistema poco costoso per soddisfarli, lo Stato deve intervenire rendendo

l'assicurazione obbligatoria e non più una scelta individuale. Perché obbligatoria? Perché nel

rapporto di assicurazione c’è un forte problema di asimmetria informativa che genera una

situazione di selezione avversa. Il problema risiede nel fatto che, se l’assicurazione fosse privata

allora verrebbe sottoscritta soltanto da chi veramente ne necessita, quindi da quei soggetti che

sanno di essere particolarmente rischiosi, ma siccome c’è asimmetria informativa ai danni

dell’agente/assicuratore, probabilmente la polizza assicurativa sarà troppo bassa in quanto non

può tener conto dei reali rischi cui si va incontro. Chi sa di non essere a rischio non sottoscriverà

l’assicurazione sociale privata, pertanto è come se la compagnia assicurativa accettasse solo clienti

potenzialmente molto rischiosi, con la conseguenza che quando dovrà sostenere i costi

assicurativi, questi saranno eccessivi rispetto i premi richiesti, e probabilmente fallirebbe il sistema

assicurativo. Si dice in tal caso che l’assicurazione privata si configura come bene meritorio o bene

Socrate, che sottostima i costi, pertanto non sarà in grado di coprirli al verificarsi dell’evento

negativo.

L’assicurazione sociale come bene Socrate

In che senso l'intervento motivato dalla classe dominante, quindi rendere obbligatoria

l'assicurazione, risolve il problema della selezione avversa? L’intervento dello Stato attraverso

l’imposizione della stipula di un contratto assicurativo farà in modo che ad iscriversi non saranno

solo i soggetti altamente rischiosi, ma anche chi non si sarebbe iscritto in quanto non rischioso e

ciò perché l’assicurazione è divenuta obbligatoria. In questo modo le entrate dell'assicurazione

aumentano così come i profitti, in quanto molte persone che si sono iscritte hanno una rischiosità

molto attenuata e pertanto l’assicuratore non sosterrà, sostanzialmente, mai alcun costo per

questi.

Punti deboli. Ciò è naturalmente corretto, tuttavia ci sono alcuni limiti di tale sistema di intervento

pubblico:

 Resta il fatto che l'assicurazione pubblica presuppone che gli individui si comportino allo

stesso modo indipendentemente da un’assicurazione o meno. Ma tale ipotesi non è

ammissibile, infatti nel momento in cui anche gli individui meno rischiosi sono obbligati a

sottoscrivere un’assicurazione, questi cambieranno atteggiamento diventando anch’essi

più rischiosi. È questo il dilemma del samaritano o azzardo morale, James McGill Buchanan,

1975: se il samaritano sa che riceverà aiuto nel momento del bisogno, allora non terrà

comportamenti precauzionali. Quindi l'intervento pubblico risolve il problema di selezione

avversa che deriva dall’asimmetria informativa, ma genera quello dell’azzardo morale.

 Quando lo Stato interviene per modificare l'equilibrio di mercato in realtà crea un nuovo

equilibrio, un equilibrio finanziario, che consente, grazie alla componente coattiva e alla

tassazione, di soddisfare i bisogni sociali. Ma se l’intervento è pubblico allora quei bisogni

saranno soddisfatti così come valutati dalla classe politica dominante e non secondo le

esigenze individuali.

 Chiaramente una situazione che nasce da un intervento pubblico non può essere una

situazione pareto-efficiente (o pareto-superiore) in quanto comporta un forte processo di

redistribuzione che genera delle perdite a causa della presenza di asimmetrie informative.

Il fallimento del mercato. Ma allora perché il mercato fallisce se non vengono fornite le garanzie

legate ai tre stati del benessere? Per capirlo dobbiamo introdurre il concetto di beni meritori o

66

beni Socrate, come l'assicurazione. Quando una persona compra un'arancia lo fa per mangiare,

quando, invece, compera un'assicurazione non ha niente come contropartita immediata,

praticamente compra l’eventualità di una disgrazia, allora potrebbe sottostimare la necessità

dell’assicurazione. Il problema, dunque, risiede nel fatto che non tutti gli individui hanno una

lungimiranza tale da percepire l’esigenza di beni meritori, necessari per premunirsi contro

eventuali costi futuri che, altrimenti, risulterebbero soverchianti e insostenibili per la maggior

parte della collettività.

La soluzione dell’approccio costituzionale o liberale. Allora, in un simile scenario quale sarebbe la

cosa migliore da fare? Come bisogna comportarsi quando la maggioranza degli individui non si

rende conto del valore dei beni Socrate? Essenzialmente, ciò che il filosofo contemporaneo Elster

scrisse in un libro del 1984 dal titolo “Ulisse e le sirene”: bisogna fare come ha fatto Ulisse e cioè

farsi legare all'albero della nave per non subire il canto delle sirene. Questo “legarsi le mani” in

senso più generale, significa proprio “vincolarsi ad una costituzione” che renda obbligatoria

l'assicurazione. Ma come può agire lo Stato a tal fine? Quali mezzi può sfruttare il governo, e non il

mercato, per rendere obbligatoria l'assicurazione? Il mercato non ha il potere di imperio, nel

mercato c'è il libero scambio e lo scambio deve essere libero, volontario, invece il governo ha

potere coercitivo e pertanto crea una sorta di ‘scambio’ obbligatorio che si chiama tassazione. Il

governo può evitare i fallimenti perché può obbligarmi a comprare/scambiare beni Socrate, beni

che io non comprerei volontariamente in quanto non ne percepisco il valore reale. Ad esempio il

governo può obbligarmi ad acquistare almeno una quantità minima di un certo bene, o ancora

tassa per garantire un'assicurazione obbligatoria a favore dei poveri. Ciò è corretto, però ad una

condizione, e cioè che la povertà non sia dolosa perché se uno è povero perché non ha voglia di

lavorare, ad esempio, allora dovrà farne personalmente le spese, onde evitare comportamenti di

moral hazard, James M. Buchanan e il “Dilemma del samaritano”: <<Se so che comunque verrò

aiutato non mi attivo per rendermi autonomo e quindi se sono consapevole che,

indipendentemente dal mio comportamento, mi verranno garantiti i “beni Socrate”, non avrò

incentivo alcuno ad adottare comportamenti precauzionali (ad esempio ad uscire dalla

povertà).>>. Bisogna, invece, secondo la dottrina liberale, che ci sia un incentivo volontario a venir

fuori dalla povertà e solo successivamente un aiuto pubblico, ed entro i limiti in cui sia necessario.

Nella teoria liberale c'è quella che si chiamava “imposta negativa sul reddito”, che purtroppo non è

mai stata presa sul serio, la quale prevede che: l'imposta viene pagata se si supera una soglia

reddituale, sotto la quale si trasforma in sussidio dello Stato. Questo è un incentivo formidabile

perché lo Stato non finanzia un reddito minimo, ma lascia all’individuo la convenienza a cercare di

fare di più. L'intervento dello Stato c'è, ma non è al 100%, in questo modo al povero resta la

convenienza a lavorare. La logica è che: <<Per quanto poco possa farlo, lo faccia! Altrimenti se so

che comunque gli aiuti li avrò, non cercherò di rendermi autonomo.>>.

In conclusione, la soluzione liberale ai fallimenti del mercato consiste nell’implementazione di una

politica sociale che comunque lasci l’incentivo ad impegnarsi, questo presuppone che la 18

protezione pubblica non debba essere sempre e comunque garantita, ma solo se necessaria .

18 Il prof. si esprime in modo assolutamente contrario al reddito minimo o reddito di cittadinanza perché sarebbe una

sciagura e non ci siamo resi conto che abbiamo distrutto l'economia del Paese e ci vorranno 20 o 30 anni per venirne

fuori. Il reddito minimo è una presa in giro. <<Ci abbiamo messo 30 anni a sfasciare questo paese, da quando è stata

usata la via breve del finanziamento al debito pubblico.>>.

67

L’assicurazione sociale nella realtà

Vediamo ora cosa succede dal punto di vista della realtà. La distinzione teorica fatta all'inizio tra

teoria liberale e teoria della classe dominante trova di fatto conferma nella realtà, ci sono due

nomi che in qualche modo possono riassumere queste teorie: la teoria della classe dominante può

essere ascritta a Bismarck ed ha una funzione ‘curativa’ che non è proprio smithiana e quindi

liberale, e l’altra può essere ascritta a Beveridge con funzione ‘benesserista’.

La teoria della classe dominante nella realtà. Bismarck ha introdotto l'assicurazione sociale in

Germania nella seconda metà del 1’800 come politica del “bastone e della carota”, in quanto era

un periodo in cui il governo tedesco era fortemente conservatore e doveva affrontare

19

l'organizzazione dei lavoratori su cui cominciava a pesare molto l'ideologia marxista . In quel

periodo le dimensioni delle industrie aumentavano molto e quindi aumentavano le assunzioni

degli operai i quali, grazie alla loro numerosità, acquisivano una forza sempre maggiore.

Nell'industria c'era quindi un conflitto tra proprietari e proletari che non lasciava il governo

neutrale, infatti il conflitto di classe nasce all'interno della società e riguarda pertanto anche il

governo. Per risolvere il conflitto il governo aveva due alternative: usare l'esercito contro la classe

operaia, ma questo comportava dei costi e dei pericoli molto elevati (uso del bastone), oppure

poteva usare “la carota”, cioè dare qualche beneficio per ridurre i motivi di conflitto tra proprietari

e proletari. L'assicurazione sociale, in particolare contro le malattie, era uno strumento che dava

un potere molto forte al governo e che lo faceva sembrare al di sopra delle parti (o, se volete, a

favore dei più deboli), anche se di fatto il governo non pagava proprio niente perché il contratto di

assicurazione era finanziato interamente dai lavoratori e dai datori di lavoro. Il governo ha

semplicemente spinto i datori ad accollarsi una parte rilevante del costo e ha convinto gli operai

che si trattasse di un'operazione diretta ai loro vantaggi (cosa che realmente era perché pagavano

effettivamente poco), ma in questo modo andava perdendo importanza il contesto

potenzialmente rivoluzionario. L’assicurazione sociale introdotta da Bismark è una scelta di tipo

funzionale che mira alla salvaguardia del potere (teoria funzionale o della classe dominante) e non

origina da sentimenti morali (teoria liberale). L’interesse del governo bismarckiano nacque dalla

volontà di ostacolare l'avanzata socialista e lo si poteva fare solo attraverso interventi pubblici che

ne sgonfiassero i potenziali motivi di lotta (anche se, ripetiamo, il governo non attuò alcuna

politica fiscale, quindi in realtà c’entrava ben poco).

L'assicurazione sociale è nata così, ma vediamo come si è sviluppata nei tempi moderni.

L’assicurazione sociale nei tempi moderni: l’interpretazione della “Public

choice”

In questo contesto il contenuto della Public choice è abbastanza importante, vediamo pertanto da

dove parte. Ogni Paese ha avuto le proprie motivazioni per introdurre un sistema di assicurazione

sociale, per cui ogni Paese ha il suo sistema di assicurazione sociale diverso dagli altri (in alcuni ci

sono più protezioni, in altri meno), ma presentano tutti la medesima evoluzione, caratterizzata da

tre fasi:

19 Il lavoratore, secondo Marx, è occupato per un tempo di lavoro superiore a quello necessario per riprodurre il

valore dei beni necessari alla sua sussistenza; il capitalista si appropria del tempo di lavoro eccedente, del «plus-

lavoro», da cui ricava un plusvalore che è all'origine del profitto. In ciò, secondo Marx, consiste lo sfruttamento dei

lavoratori da parte dei capitalisti. 68

1. Nella prima fase l'intervento pubblico o privato offriva semplicemente copertura a certi

servizi assicurativi. In genere erano interventi che non richiedevano l'intervento fiscale,

cioè pagava solo chi era interessato (lavoratori e datori di lavori). Per questo si parla di

“social insurance” (non è obbligatoria, è privata e di impatto modesto). Non c'era sicurezza

sociale perché non tutti erano assicurati, ma c'era assicurazione solo per chi la contraeva

(solitamente lavoratori delle grandi industrie).

2. La seconda fase registra l’estensione dei servizi offerti tramite l’impiego del bilancio

pubblico con benefici a settori sempre più vasti della popolazione. L’ampliamento

dell'intervento pubblico richiedeva la via del bilancio, quindi del fisco, quindi il governo

tassava tutta la collettività per estendere tali servizi, sia in termini di numero di servizi che

di beneficiari. La protezione sociale aumentava, quindi aumentava la pressione fiscale.

3. Ad un certo punto i servizi diventarono universali, cioè tutti ricevettero una garanzia,

almeno con riferimento a determinati servizi. E qui inizia la fase dolente dell’analisi.

Quando la garanzia di tali servizi si è estesa a tutta la popolazione allora bisognava tarare

meglio questi servizi, spendendo più o meno lo stesso ammontare. Inizia così la terza fare,

nota come “l'epoca degli sprechi”, in cui il potere della burocrazia di distorcere le

informazioni porta a sprechi fiscali, che consistono in un aumento dei prezzi dei servizi

senza un aumento della loro qualità. Per porre in essere un servizio che costa 100 euro si

paga sempre di più e non perché il servizio è migliorato, ma perché la burocrazia

(“burocrazia” in senso lato, quindi anche i politici) ha incassato rendite fiscali per via

dell’illusione finanziaria. È la fase della stagnazione dei servizi e sprechi finanziari.

Il sistema assicurativo tedesco dal 1960 al 2000

L'economista tedesco Kepler analizza cos’è successo in Germania dal punto di vista dello stato del

benessere. Egli studia l'andamento dello stato del benessere dal 1’960 al 2’000 con riferimento ad

20

un anno prima del '60, il 1’957, quando in Germania si passò dal sistema a capitalizzazione al

sistema a ripartizione agganciato al salario. Nel sistema a capitalizzazione ognuno paga la propria

pensione, mentre nel sistema a ripartizione pago non per me, ma per gli attuali pensionati, pay

you go, (torneremo su questo punto in un'altra parte di questo corso).

Il problema di fondo. Cosa ha rappresentato questo passaggio da un sistema all’altro e perché c'è

stato? I due sistemi se in presenza di equilibrio sono equivalenti, ma il problema è che per essere

in equilibrio richiedono tempi molto lunghi, 30/40 anni. Che succede in questi anni, o meglio, che

succede nei primi anni in cui il sistema è cambiato? Succede una specie di ‘miracolo’, quelli che

vanno in pensione sono molto pochi e quelli che pagano sono tanti e visto ciò è possibile, con

un'aliquota di equilibrio molto bassa, pagare pensioni anche molto elevate. Le cose sono così

all'inizio e politicamente è un'operazione che sembra strepitosa: la gente pensa che si potrà

pagare quell'aliquota bassa per sempre, ma non è affatto così. Quindi, il passaggio da un sistema

20 Sistema pensionistico a capitalizzazione e a ripartizione. Capitalizzazione: modalità di finanziamento del sistema

pensionistico in cui le risorse per il pagamento delle pensioni provengono dalla capitaliz., a cura di un gestore, dei

contributi versati in passato dai lavoratori e/o dai datori di lavoro. Nel sistema a c. i contributi versati sono investiti dal

gestore del sistema in un fondo a basso rischio secondo lo schema della c. composta. Al momento del pensionamento,

ogni lavoratore ritira il proprio montante contributivo, cioè quanto versato sino alla quiescenza, maggiorato degli

interessi maturati usufruendone in un’unica soluzione o sotto forma di rendita vitalizia. Si contrappone al sistema a

ripartizione in cui il pagamento delle pensioni è effettuato utilizzando i contributi correntemente versati dagli attuali

lavoratori e datori di lavoro, senza che si effettui alcun accantonamento dei contributi stessi. I due sistemi possono

coesistere anche in uno stesso Paese, sia perché soggetti diversi possono essere inquadrati in sistemi differenti sia

perché uno stesso soggetto può essere fruitore di due (o più) pensioni finanziate con l’uno o con l’altro sistema.

69

pensionistico a capitalizzazione ad uno a ripartizione è politicamente molto vantaggioso nel breve

periodo, ma non lo è nel lungo. Ma i politici sono interessati al breve periodo perché

generalmente una legislatura dure un lustro, quindi l’aumento della spesa sociale rispetto alla

crescita si spiega con il fatto che i politici valutano nel breve periodo (durata della legislatura).

Una giustificazione alla politica tedesca. Dal punto di vista della riforma tedesca, la spesa

protezionistica della Germania è un po' una via di mezzo tra quella dei Paesi del Nord (Norvegia,

Scandinavia, Svezia...) e quella dei Paesi del Sud (del Mediterraneo). Una simile riforma in

Germania è giustificabile e da ritenersi necessaria. Occorre tener conto di alcune cose: intanto che

la Germania era un caso particolare perché con la riunificazione delle “due germanie” si doveva

provvedere a risanare la Germania dell'Est, il cui sistema industriale era fallito: i costi della

Germania comunista erano superiori del 30% a quelli dell'economia occidentale, per cui sono

andati tutti fuori mercato e ci sarebbe stata una rivoluzione se non si fossero esportati i principi

del Welfare state che vigevano nell'Ovest anche nelle regioni dell'Est. Ciò determinò un grosso

costo per la Repubblica Federale Tedesca, ma consentì ai Lander dell'Est di sostituire il reddito

industriale che era del tutto crollato con il reddito da redistribuzione che proveniva dalla Germania

Occidentale. Questi grossi trasferimenti erano quindi necessari e consentirono la stabilità interna:

erano il costo politico necessario della riunificazione tedesca.

L’effetto spiazzamento di Peacock e Wiseman, 1961, spiega perché la tassazione, una volta

aumentata per motivi straordinari (guerre), non tornerà più ai livelli precedenti.

La vecchia imposta è quella buona. Tuttavia, a partire dagli anni '60 la spesa per le pensioni

aumentò e così la spesa pubblica in generale; questa situazione ha avuto un certo interesse per

alcuni studiosi. Nel 1961 Wiseman e Peacock analizzando la tassazione della Gran Bretagna si

resero conto che nei periodi di guerra la spesa pubblica e la tassazione aumentavano, anche se

non di pari passo, e siccome ci furono molte guerre nel corso del 1’900, la spesa pubblica si

accumulava. Dall’analisi svolta capirono che quando si sostiene un certo onere fiscale si crea una

soglia alla quale ci si abitua e si mantiene anche quando i presupposti dell’imposizione vengono

meno. All’epoca gli aumenti delle imposte erano giustificati dalla necessità di finanziare le guerre,

ma dopo di queste e una volta ripagati i debiti si sarebbe dovuti tornare alla pressione fiscale

precedente; non fu affatto così. Il fatto che i contribuenti si abituino a pagare quel determinato

livello di imposte, anche se vengono meno le giustificazioni economiche, è noto come “effetto

spiazzamento” (displacement effect), che comporta un aumento della spesa pubblica che dal canto

suo riduce la spesa provata, di mercato.

Confronto tra sistemi: la visione dei politologi

I politologi distinguono due modelli di assicurazione sociale:

 Offerta pubblica della sicurezza sociale, Bismarck, modello curativo. Con l'obiettivo cioè di

curare le inefficienze del mercato, correggere i potenziali conflitti di classe;

 Aiuti di stato al sistema economico, Beveridge, modello benesserista. Modello

anglosassone fondato sull'intervento privato; è per questo motivo che la spesa pubblica

inglese è minore di quella tedesca: la situazione sociale in Gran Bretagna è essenzialmente

di tipo privatistico. 70

LEZIONE 10, 14-10-2013.

Stato del benessere. Effetti allocativi e distributivi

Prolusione. Oggi ci occupiamo di Stato del benessere da diverse angolazioni: dal punto di vista dei

politici; con riferimento ai tipi di stato del benessere presenti nella realtà; infine, dal punto di vista

di quanto accade in Europa e che rapporto c’è tra mercato unico e competenze di Welfare, visto

che è strettamente collegato alla dimensione nazionale.

Modelli di stato del benessere secondo Esping-Andersen e Korpi

Due studiosi molto noti, Esping-Andersen e Korpi (sociologi), in un saggio degli anni ‘80 ipotizzano

la presenza di tre diversi sistemi di welfare, tre tipi di stato del benessere, dal punto di vista

politico:

 Liberale, con livello di spesa sociale basso e andamento regolare (USA, UK, Australia,

Giappone, Canada e Svizzera);

 Conservatore, con livello di spesa sociale tra 15% e il 30% del PIL (Germania, Austria,

Benelux, e in parte, Finlandia e Francia);

 Socialdemocratico, livello della spesa sociale tra il 20% e il 35% del PIL (Svezia e Norvegia).

L’elemento distintivo consiste in un passaggio da una soluzione vicina a quella di mercato ad un

intervento statale sempre più massiccio. Differiscono per la dimensione della spesa pubblica. Il

sistema di tipo liberale, a cui fanno riferimento essenzialmente Gran Bretagna e Stati Uniti, è un

sistema in cui l’intervento pubblico è modesto, ed ha un andamento constante, è fisso attorno al

15-20% del PIL. Il modello conservatore, di tipo bismarckiano, è adottato dalla Germania e in

genere dai Paesi del centro Europa, questo modello ha una spesa pubblica un può più alta che sta

tra un minimo del 15% ed un massimo del 30% del PIL, è meno stabile di quello liberale. Infine c’è

il modello socialdemocratico in cui l’intervento dallo Stato è più massiccio e in cui il rapporto tra

spesa pubblica sociale e PIL tende a crescere fino ad un massimo del 35%. Tra i sistemi di welfare è

quello più interventista che sembra essere il più efficiente, in particolare con riferimento ai Paesi

che lo adottano, come Svezia e Norvegia; è il modello cui fa riferimento l’autore del saggio che

stiamo studiando, Grossekettler. Tuttavia c’è da dire che Grossekettler si occupa esclusivamente

del caso tedesco, quindi del modello conservatore, con spesa intermedia tra il modello liberale e

quello socialdemocratico, e una spesa piuttosto sostenibile, quindi finanziariamente sostenibile

rispetto al PIL che generalmente cresce in Germania, più che nel resto d’Europa. Ma se

accettassimo davvero la tesi di Grossekettler secondo cui il modello più efficiente è quello

socialdemocratico, la cui spesa è compresa tra il 20 e il 35% dl PIL, allora dovremmo concludere

che anche l’Italia, essendo fondata su tale modello, è tra i paesi il cui sistema welfare è il più

efficiente. Ma non è affatto così in realtà, lo è per Norvegia e Svezia, ma non tanto per l’Italia.

La sicurezza sociale nell’Unione europea

Ma cosa succede se passiamo dalla dimensione nazionale alla dimensione sovranazionale? Cosa

comporta il fatto che l’Europa formalmente è un mercato interno concorrenziale, e come si

armonizza, sé è compatibile, con il fatto che la sicurezza sociale è tarata a livello nazionale?

Rispondiamo alle domande anzitutto definendo il mercato unico. Mercato unico vuole dire che è

indifferente che una pesca prodotta in Italia venga venduta in Italia, in Germania, Francia, quindi

71

non si può evitare l’esportazione delle pesche, pertanto c’è concorrenza, il cui risultato è la

minimizzazione del prezzo. Il principio di concorrenza è il punto fondamentale del mercato unico,

che si basa su quattro libertà di movimento: capitali, lavoro, persone e imprese. L’obbiettivo è

quello di instaurare e incentivare la concorrenza.

Il problema. c’è però una questione problematica che deriva dal fatto che, le libertà di movimento

favorite dal mercato unico entrano in conflitto con le competenze statali sulla sicurezza sociale:

mentre quelle liberta private sono garantite, le garanzie di welfare non lo sono altrettanto. Quindi

i sistemi di sicurezza sociale non sono affatto concorrenziali. Le ragioni per giustificare la non

concorrenzialità dei sistemi di welfare potrebbe intanto spiegarsi con il fatto che, affinché il

sistema concorrenziale funzioni bene, è necessario che lo standard delle imprese sia più o meno lo

stesso. Ma in Europa le imprese, e soprattutto la politica di stato, nonché il tasso di crescita, sono

fattori concorrenziali? Assolutamente no. Ad esempio, con riferimento al PIL possiamo evidenziare

almeno due livelli:

 Quello degli Stati fondatori, tra cui l’Italia, con tassi di crescita più alti;

 Quello dei Paesi neo-entranti, in cui il PIL rispetto ai precedenti è inferiore anche del 50%.

La concorrenza avvantaggia i consumatori rispetto ai produttori, nel Welfare avvantaggerebbe i

beneficiari dei servizi rispetto ai produttori, cioè i cittadini rispetto gli Stati. Quindi una delle

ragioni per le quali il sistema di sicurezza sociale è tarato a livello nazionale è perché in questo

modo l’offerta è di tipo monopolistico e non concorrenziale. Come valutiamo dal punto di vista dei

beneficiari il fatto che i servizi sociali non sono offerti tramite un sistema concorrenziale, come

invece accade per il mercato privato? Qual è la conseguenza? Ad esempio, come percepisce un

cittadino il sistema di welfare non concorrenziale che gli impedisce di andare in un ospedale

migliore? Lo percepisce un limite illegittimo alla propria libertà di movimento. Ciò ci porta a

concludere che non c’è affatto concorrenza. Questo perché il settore pubblico funziona in

monopolio. È chiaro che più i paesi che entrano in UE più sono poveri, più il problema del conflitto

tra dimensione nazionale della sicurezza sociale e libertà di movimento dei fattori di beni e servizi

diventa stridente, che si aggrava sempre più a mano a mano che nell’UE entrano nuovi Paesi, data

la diversità tra i redditi con quelli più vecchi. Qual è l’ostacolo che impedisce di rimuovere questo

limite? È un problema di ordine finanziario. Se tutti quanti scelgono, com’è giusto che sia, il Paese

che offre i migliori servizi sociali, allora vi sarà un eccesso di domanda in quel Paese e le imprese

produttrici di quei servizi fallirebbero, ma non perché funziona male ma perché funziona troppo

bene e se chi domanda non paga, perché sono i contribuenti di quel paese a sostenere

interamente i costi di welfare, è chiaro che ci sarà un eccesso di domanda. La dimensione

nazionale del Welfare state però comporta un forte senso di illegittimità, perché impedisce di

poter usufruire dei servizi migliori; pertanto occorrerebbe pensare ad una dimensione Europea di

sicurezza sociale (fermiamoci qui con questo argomento).

Effetti dell’assicurazione sociale sulla distribuzione del reddito e sulla

stabilità

Passiamo agli effetti dello Stato del benessere. Lo Stato del benessere modifica il risultato di

mercato con riferimento a tre diverse dimensioni, in altre parole ci sono tre effetti, sia a livello

micro che macroeconomico:

1. Effetti distributivi;

2. Di stabilizzazione; 72

3. Di allocazione.

Gli effetti allocativi possono avere impatto:

 A livello generale, essenzialmente perché la tassazione da luogo a triangoli di Harberger

persi;

 Impatti addizionali sul mercato del lavoro;

 Impatti addizionali sui mercati dei capitali, specialmente quando i sistemi sono a

ripartizione e la popolazione invecchia.

1. Effetti sulla distribuzione del reddito. Che effetto ha la sicurezza sociale sul reddito?

Grossekettler sostiene che lo smantellamento di tali sistemi darebbe luogo a maggiore

ineguaglianza distributiva, con impatto sia intragenerazionale che intergenerazionale. Per ora

dobbiamo fare un discorso generale (più analiticamente affronteremo la questione in un saggio di

Dwlitt): I sistemi di sicurezza sociale hanno effetti di due tipi:

 Uno definibile come intragenerazionale;

 L’altro definibile come intergenerazionale.

Che cosa comporta l’introduzione del sistema “pay as you go”, cioè un sistema a ripartizione

rispetto al sistema a capitalizzazione? Con un sistema a ripartizione, che non crea capitale, i

lavoratori attuali pagano le pensioni dei lavoratori che sono in quiescenza ora favorisce la

generazione dei pensionati odierni, la quale non ha versato alcun contributo ma si vede comunque

pagata la vecchiaia dalla generazione che attualmente lavora. Sostanzialmente il vantaggio della

generazione presente consiste nel fatto che questa va in pensione senza aver versato contributi e

potendo consumare tutto il reddito che ha guadagnato, quindi non ha risparmiato alcunché (e se

ha messo da parte qualcosa è addizionale a quello del pagamento delle pensioni) e ora si può

permettere di consumare qualcosa di più perché la generazione lavoratrice di adesso paga i costi

della loro pensione e non della propria. Quindi nel ciclo di vita può consumare più di quello che

avrebbe consumato con qualsiasi altro sistema di finanziamento pensionistico.

La teoria di Barro. Tuttavia gli effetti intergenerazionali vengono meno se si accetta la teoria di

21

Robert Barro . Nel 1974 Robert Barro ha scritto un saggio che ha fatto epoca che si chiama “Are

government bonds net wealth?”, “ I titoli di Stato sono ricchezza netta?” (traduzione italiana del

1993). Con parole più attuali, il debito modifica il comportamento delle persone o no? La teoria

degli stimoli della spesa pubblica finanziata in disavanzo che secondo Keynes farebbe aumentare la

domanda aggregata e quindi il PIL (quindi avrebbe effetto il finanziamento in disavanzo rispetto

all’equilibrio di bilancio) secondo Barro non è vera, quindi lo stimolo alla crescita è zero. Per dire

che non c’è stimolo bisognerebbe dimostrare che l’imposta e il debito pubblico sono esattamente

la stessa cosa, cioè il debito pubblico è un’imposta. Se il disavanzo è un’imposta allora non ha

stimoli, ha ragione Barro, se il disavanzo invece è una cosa diversa dall’imposta allora ha un

qualche stimolo, allora la posizione keynesiana è più ragionevole. A mio parere sono entrambe

sbagliate, ma ci arriveremo piano piano. Cosa dovremmo asserire per dire che il debito pubblico è

un’imposta e quindi un sistema di sicurezza sociale finanziato in disavanzo è dal punto di vista

intergenerazionale neutrale? La teoria di Barro secondo cui debito e imposta sono equivalenti

parte dalla seguente logica: <<Immaginiamo che le persone decidano di lasciare ai proprio eredi un

certo ammontare di ricchezza. Se il governo tassa ora questa ricchezza l’erede avrà già la ricchezza

21 Robert Joseph Barro (nato 28 settembre 1944) è un macroeconomista di scuola classica, è considerato uno dei

fondatori della nuova macroeconomia classica. 73

al netto della tassazione, ha un reddito netto con l’imposta già assolta. Ma se il Governo anziché

tassare quel finanziamento si indebita, quindi non paga ora, il Governo li carica di un’imposta

domani e i genitori risparmieranno più oggi per trasferire ai figli un ammontare che al lordo

d’imposta è superiore, ma al netto d’imposta è uguale a quello che avrebbero trasferito se il

governo li avesse tassati oggi.>>. Quindi che il governo oggi tassi o non tassi l’eredità è

equivalente, se il padre considera il figlio e le sue preferenze come se fossero le proprie annulla la

politica del governo. Se ogni generazione si comportasse in questo modo l’effetto della politica di

finanziamento del sistema “pay as you go” in disavanzo è nullo intergenerazionalmente parlando.

Generalizzando il discorso di Barro, l’economia privata si muove in modo antitetico alla politica del

governo: se il governo tassa ora allora i trasferimenti intergenerazionali sono al netto d’imposta,

se il Governo si indebita ora chi cede eredità sa che i lasciti saranno gravati dall’imposta domani,

allora aumentano i lasciti diminuendo i consumi oggi. In questo modo l’effetto intergenerazionale

sarebbe nullo, generalizzando: il finanziamento col debito è equivalente al finanziamento tramite

imposta. In realtà le cose non stanno affatto così, questo secondo il nostro approccio d’analisi.

Prima di addentrarci nel discorso critico, chiediamoci che effetti ha, in ogni caso, il finanziamento

per via pubblica anziché per via privata.

Effetti delle spese per l’assicurazione sociale sulla stabilizzazione

2. Effetti sulla stabilizzazione. In tempo di crisi o stagnazione economica aumentano le spese

sociali per sostenere le persone con scarso reddito, quindi queste spese aumentano proprio

quando il PIL diminuisce, per questo si dice che la spesa per l’assicurazione sociale ha effetti

anticiclici. Tali spese svolgono un ruolo che dal punto di vista macroeconomico è positivo (dal

punto di vista della domanda aggregata, stiamo aumentando G cioè la spesa pubblica, in questo

senso svolgono un ruolo positivo). Gli effetti che derivano da un andamento anticiclico della spesa

si esplicano con una minore oscillazione del ciclo economico e quindi hanno un effetto

stabilizzatore. Con riferimento alla disoccupazione ciò si verifica tanto quando la disoccupazione è

generica, tanto quando ha rilevanza settoriale. Per esempio, nel 1990 con la riunificazione delle

due Germanie vi fu l’estensione del sistema di sicurezza sociale della Repubblica Federale tedesca

alla Germania Comunista, con il fine di compensare il crollo economico-industriale di quest’ultima;

vennero assegnati redditi annuali alla popolazione dell’est, senza i quali ne sarebbe stata priva. Ciò

a riprova che anche quando una crisi è strutturale, cioè riguarda un intero settore, il sistema delle

spese a sostegno della disoccupazione rimane valido.

Effetti allocativi generali

Abbiamo visto fino ad ora il ruolo macroeconomico di un sistema di sicurezza sociale, a livello cioè

redistributivo e di stabilizzazione. Non ci resta che analizzare gli effetti allocativi che un sistema di

welfare può generare, effetti che si esplicano sul piano microeconomico del sistema, che secondo

l’approccio liberale svolge il ruolo di maggior interesse nell’ambito dell’analisi economica. Mentre

la macroeconomia studia l’intervento del governo nell’economia, la microeconomia studia gli

effetti sui singoli individui del sistema. Il governo sicuramente ha un ruolo non marginale, ma non

può essere centrale in quanto l’economia che produce è l’economia privata, l’economia pubblica

semmai trasforma, trasferisce, redistribuisce, ma non produce.

3. Effetti allocativi. Lo Stato del benessere ha effetti allocativi:

74

 Eccesso di pressione o di onere, quindi effetti sulla distribuzione dei redditi. Nasce dal fatto

che un sistema di sicurezza sociale deve essere finanziato;

 Effetti addizionali sul mercato del lavoro;

 Effetti addizionali sul mercato dei capitali.

L’eccesso di pressione si esplica con i triangoli di Harberger persi: c’è una perdita di benessere

legata al fatto che c’è una sostituzione della spesa privata con quella pubblica. inoltre, l’eccesso di

pressione deriva dall’implementazione di sistemi fiscali non in somma fissa. Ma allora se esiste un

sistema fiscale che non dà luogo a perdite secche di benessere, perché non viene utilizzato?

Perché il governo ha bisogno di entrate molto rilevanti e pertanto bisogna tassare molto, ma se si

applica un’imposta lump-sum (pro-capite) in somma fissa e non progressiva (quindi senza

distinzione tra ricchi e poveri), tutti quanti devono pagare molto, anche i poveri, cosa che

francamente non è sostenibile. Siccome i poveri non possono pagare molto, l’imposta in somma

fissa non può essere utilizzata per il finanziamento dei sistemi di sicurezza sociale (né tanto meno

per finanziare i beni pubblici).

Effetti allocativi addizionali sul mercato del lavoro

Effetti allocativi addizionali sul mercato del lavoro. Un effetto rilevante si ha quando il sistema di

welfare assicura le spese per la piena occupazione, più note come spese per il salario minimo. Il

dibattito a riguardo è ancora acceso. La teoria del salario minimo è uno dei punti fondamentali di

Sell che è favorevole ad un reddito minimo garantito, specialmente quando c’è crisi. Vediamo cosa

dice la teoria economica su questo reddito minimo garantito. Intanto, il livello minimo di reddito

da garantire è superiore, uguale o minore al reddito di mercato marginale? Se dobbiamo garantire

un reddito minimo serve garantirlo affinché sia superiore quello a cui il mercato porterebbe,

altrimenti perché garantirlo? Proclamare un reddito minimo significa quindi dare al lavoratore un

reddito che non dipende dalla sua produttività, ma dai suoi bisogni. Dunque proclamare un

reddito minimo obbligatorio ha senso solo se questo livello è superiore al reddito minimo che il

mercato è in grado di offrire. Ma se questo reddito è superiore a quello che il mercato è in grado

di offrire quale sarà la conseguenza? Secondo la teoria classica e neoclassica l’effetto del salario

minimo è la disoccupazione. Un ulteriore effetto allocativo si ha quando i lavoratori pagano

contributi troppo elevati: si ha un “effetto tempo libero”. Essendo il lavoratore interessato al

reddito al netto delle imposte, se il contributo sociale (come si chiama in Italia) è molto alto, il

reddito orario al netto d’imposta è, di converso, basso. La diretta conseguenza è che il lavoratore

preferirà avere più tempo libero anziché lavorare di più, visto che il reddito netto di un’ora di

lavoro è molto basso. In entrambi i casi analizzati di effetti allocativi addizionali sul reddito, la

conseguenza delle spese di welfare portano ad una riduzione dell’incentivo al lavoro.

Modalità di finanziamento della spesa. Ci sono due modi per finanziare la spesa, due basi

imponibili molto diverse:

 La base imponibile dei contributi, cioè di quelle persone che sono iscritte a un sistema di

sicurezza sociale, gli occupati. La base imponibile degli occupati è il reddito, su cui si applica

l’aliquota;

 La base imponibile del sistema fiscale generale.

Il gettito deriva dal rapporto tra base imponibile e aliquota d’imposta, quindi più la base

imponibile è ampia e più l’aliquota necessaria per dar luogo a un certo gettito è minore, c’è quindi

un rapporto di proporzionalità inversa tra base imponibile e aliquota: a parità di gettito, se la base

75

imponibile è ristretta l’aliquota è molto alta, se la base imponibile è ampia l’aliquota è più bassa.

Da ciò deriva che per finanziare la spesa pubblica sarebbe preferibile il Sistema Fiscale in generale,

in quanto la base imponibile è rappresentata dall’intera collettività e pertanto è più ampia rispetto

quella rappresentata dai lavoratori-contribuenti. La convenienza risiede nel fatto che dato il

gettito necessario, se la base imponibile è più ampia allora l’aliquota potrà essere più bassa

rispetto il caso opposto, ed un’aliquota più bassa genera una minor perdita di benessere, minor

eccesso di pressione in quanto la spesa viene distribuita su un numero maggiore di unità.

Effetti allocativi addizionali sul mercato dei capitali

Effetti allocativi sul mercato dei capitali. Gli effetti distorsivi sul mercato dei capitali rilevano in

presenza di due elementi:

1. Invecchiamento della popolazione;

2. Finanziamento a ripartizione del sistema di sicurezza sociale.

Cosa succede quando la popolazione invecchia e il sistema contributivo è finanziato a ripartizione?

Con la ripartizione non si crea capitale, non c’è accumulazione di capitale come presupposto per il

pagamento delle pensioni, si crea un rapporto di conflitto intergenerazionale. Con la

capitalizzazione, invece, ognuno finanzia il proprio fondo pensione. Ci potrebbero essere dei casi

particolari che ci fanno capire le differenze dei due sistemi di finanziamento. Se una generazione,

per mantenere l’esempio di Barro, non ha figli, siccome non ha risparmiato in quanto il sistema

contributivo è a ripartizione, nessuno potrà pagargli la pensione, come conseguenza tutti quanti

muoiono di fame. Il contratto intergenerazionale, che si avrebbe con un sistema a ripartizione, non

può funzionare perché manca una delle due parti. Se, invece, il sistema contributivo-pensionistico

è subordinato all’accantonamento di un capitale, o di un fondo, il fatto che non ci siano occupati

nel paese è irrilevante perché se il capitale potrebbe essere investito in un fondo estero, cosicché

quando l’individuo va in pensione, anche se nel suo paese non ci fosse alcun lavoratore, la

pensione l’avrà comunque in quanto derivante dai rendimenti degli investimenti esteri. Quindi gli

investimenti internazionali pagano la pensione in un sistema a capitalizzazione, per il quale è

quindi irrilevante se una nuova generazione interna vi sia o meno.

Conclusione. Da quanto detto si potrebbe pensare che tutti i problemi connessi allo Stato del

benessere dipendano dal fatto che i sistemi pensionistici siano di tipo a ripartizione, perché è stato

dimostrato che questi sistemi si reggono su finanziamenti in disavanzo, ed è proprio ciò che ha

posto in crisi i sistemi di Welfare dei Paesi che lo hanno adottato (in particolare quelli europei).

L’impressione che potremmo avere, ma che è errata, è che i sistemi a capitalizzazione non

abbiamo difficoltà di nessun tipo per il fatto che le pensioni vengono pagate con rendimenti di

capitale. Anche i sistemi a capitalizzazione hanno dei limiti, e ciò è emerso nella realtà con la “crisi

dei sistemi assicurativi americani”. Qual è il pericolo/il rischio che sta nei “full finance pension

schemes” (schemi pensionistici pienamente o integralmente finanziari)?

1. Danni di guerra;

2. Bolle speculative sul mercato azionario;

3. Concentrazione dei fondi pensionistici nelle mani di pochi investitori.

Gli investimenti dei sistemi a capitalizzazione sono investimenti che, come tutti, sono rischiosi.

Non c’è nessun investimento di capitali che sia privo di rischi, se così fosse allora non vi sarebbe

alcun rendimento. Il rischio c’è e può manifestarsi in maniera imprevedibile e se si manifesta in

76

maniera imprevedibile si ha il crollo dei titoli, quindi dei rendimenti attesi su quei titoli e di

conseguenza delle pensioni, che sul rendimento di quei titoli si fondano. Il primo tipo di fallimento,

quindi, è sul mercato di capitali. Un secondo fallimento deriva dal fatto che i sistemi pensionistici a

capitalizzazione, generalmente, finiscono col raccogliere grandi quantità di capitali in poche mani,

e quando i fondi sono pochi, la concorrenza tra i fondi viene meno. Si creano forme di oligopolio

con la conseguenza che in questo modo non è affatto detto che il servizio offerto sia in linea con il

costo, con gli investimenti quindi.

La conclusione logica è che, alla fine avremo dei capitali i cui investimenti hanno natura

intrinsecamente rischiosa, per forza di cose, gestiti da poche unità: è facile capire che la certezza

del rendimento, e quindi delle pensioni, vieni meno. Per farci un'idea: in questo periodo le

pensioni americane hanno perso circa il 40% del loro valore, a riprova che non esiste un sistema

infallibile, privo di limiti. La questione, dunque, è selezionare tra i tanti il sistema che minimizzi le

perdite, i rischi in generale, e da questo punto di vista risulta meno rischioso un sistema a

capitalizzazione. Ma allora perché non adottarlo sic et simpliciter? Perché è politicamente molto

costoso e da poco campo d’azione ai governi. Per questo nei Paesi in cui i governi hanno un grosso

potere, come in Europa, e dove il peso politico è una certa rilevanza, non c’è da aspettarsi che

decollino i sistemi a capitalizzazione o i sistemi in forma privata. Ciò è legato anche al fatto che la

maggior parte dei governi europei fanno affidamento sulla leva fiscale come forma di

finanziamento (dopo Maastricht) e in periodi di recessione una facile base imponibile da tassare è

rappresentata dai sistemi pensionistici addizionali privati. Ecco come si spiega perché il sistema di

sicurezza sociale pensionistico italiano non funziona: semplicemente perché non ci sono

attivazioni rilevanti di sistemi pensionistici alternativi a quello obbligatorio dell’INPS, e non ci

saranno se il governo tenderà a tassarli in caso di necessità.

Inoltre, in genere e come in Italia, i sistemi di sicurezza sociale sono obbligatori, con la

conseguenza che l’utente (il cliente) non può scegliere l’acquirente, non c’è concorrenza. Quindi

un altro limite è che il settore pubblico è quasi sempre un monopolio.

Anche la modalità di finanziamento del sistema di sicurezza sociale ha effetti distorsivi. Come

finanziare un sistema di sicurezza sociale? Il Sistema di sicurezza sociale se finanziato con il

metodo contributivo allora è finanziato da due parti: una parte è un contributo pagato dal datore

di lavoro, l’altra è un contributo versato dal lavoratore. I lavoratori domandano il servizio ma

pagano solo una parte del costo, perché l’altra parte è pagata dal datore di lavoro. Ma cosa

succede se i lavoratori pagano sola una parte del costo? I lavoratori sottostimano il costo del

sistema di sicurezza sociale e sottostimare un costo comporta un ampliamento della domanda di

servizi. C’è un’espansione del sistema di Welfare. Poi, per ragioni di convenienza politica, spesso si

tende ad aumentare il livello dei servizi richiesti: è prassi consolidata e dimostrata che se si paga

solo una parte del costo, si domanderà una quantità maggiore rispetto quella che si

domanderebbe se si pagasse l’intero costo. 77

LEZIONE 11, 15-10-2013

Regole fiscali nell’Unione Monetaria Europea

Prolusione. Gli autori di questo articolo sono Fabrizio Balassone e Daniele Franco, due studiosi del

centro studi della Banca d’Italia, i quali hanno presentato questo articolo in una conferenza del

2001 che ha dato luogo ad un volume “chancing institution in the European union: a public choice

perspective”, “cambiamento delle istituzioni nell’unione europea: una prospettiva di teoria della

scelta pubblica”. L’unione monetaria è una nuova risposta a un vecchio problema? Quest’articolo

contiene i rapporti tra moneta e fisco e analizza i problemi tra moneta e fisco nel contesto

europeo di Maastricht e del patto di stabilità e crescita.

La sostenibilità fiscale

Quali problemi si pongono? Il primo problema che ci si pone è che un sistema fiscale deve essere

sostenibile. La sostenibilità finanziaria, sostengono gli autori, è la precondizione alla stabilità

fiscale. Che significa che un sistema è sostenibile e perché la sostenibilità fiscale è una

precondizione alla stabilità fiscale? Se un sistema non è sostenibile, ipso facto, è destinato a fallire.

Un po’ di storia. La sostenibilità fiscale in un contesto come quello europeo diventa ancora più

importante dal punto di vista dei governi nazionali in quanto, con l’istituzione dell’UEM, questi

hanno di fatto perso la competenza monetaria, le banche centrali nazionali fanno capo alla BCE.

Finché le banche centrali nazionali non erano vincolate alla moneta unica, anche se formalmente

erano indipendenti, lo Stato poteva contare su determinate azioni della banca centrale. Ciò era

particolarmente vero quando la banca centrale non era un organo indipendente, come nel caso

nostrano fino al 1’981, in questo modo il governo aveva una parte non trascurabile di potere

anche sulla moneta, quindi sull’offerta di moneta e sulla politica valutaria della Banca centrale.

Dopo il cosiddetto “divorzio” dalla banca centrale con lo Stato, 1’981, questo potere venne meno.

L’Unione Monetaria Europea e le politiche valutarie. Nell’attuale contesto monetario sia il

governo che le banche centrali nazionali dei Paesi UEM hanno meno potere sulla moneta e sulla

valuta; la moneta è unica e pertanto non ci sono tassi di cambio che possano essere gestiti.

Quando ciascun Paese ha un propria valuta si può utilizzare lo strumento della svalutazione come

rivalutazione competitiva del mercato interno. È stato ampiamente dimostrato che attraverso la

svalutazione monetaria le cose non funzionano per niente, o funzionano male (come vedremo in

un’altra parte del corso), anche se, di fatto, la svalutazione rende le merci del paese che svaluta

più competitive, quindi il mercato interno più competitivo e aumenta la concorrenza

internazionale, sembrerebbe quindi tendente all’efficienza. Ma in realtà diventa fittiziamente

efficiente perché l'efficienza vera si acquisisce attraverso la variazione delle tecniche di produzione

e l’innovazione, non con ‘trucchetti’ monetari con i quali, di fatto, aumenta certamente la

competitività del mercato nazionale in ambito internazionale, in quanto la moneta nazionale vale

meno rispetto le altre sicché attira capitali esteri, ma è anche vero che tutto ciò che viene

importato verrà acquistato ad un prezzo maggiore (a causa della svalutazione della moneta

nazionale). Si pensi al caso italiano, importiamo ogni genere di prodotti e in particolare risorse

energetiche, come il gas e il petrolio, il cui prezzo aumenta attraverso le politiche di svalutazione.

La politica monetaria. Con l’istituzione dell’UEM la politica monetaria non può più essere utilizzata

a livello nazionale. Dunque al governo rimane un unico strumento di politica economica ed è la

78

politica fiscale. Per questo motivo la sostenibilità della politica fiscale è fondamentale affinché si

assicuri la stabilità del sistema fiscale. Tuttavia non è detto che la moneta unica ci assicura che

effettivamente la BCE sia esterna al sistema economico nazionale. L’“Operazione Draghi” dimostra

proprio quanto appena detto. In un contesto in cui le manovre monetarie e valutarie sono

precluse al governo questo può soltanto operare sulla componente fiscale, ed è d’interesse dello

stesso che tale componente rimanga flessibile, in quanto unico strumento disponibile per

stabilizzare il sistema economico.

Limiti alla flessibilità di bilancio

Il sistema monetario è quindi al di fuori della politica e i governi possono usare solo la leva fiscale,

ma anche su questo punto ci sono alcune novità, in genere durissimamente attaccate da chi

ritiene che il governo debba avere piena discrezionalità dal punto di vista fiscale (il prof. la pensa

in modo opposto). In che cosa il sistema europeo innova e vincola, rendendo di fatto meno

flessibile l'utilizzo nazionale della politica fiscale? Ci sono due strumenti:

 Il “Trattato di Maastricht”;

 Il “Patto di stabilità e crescita”.

Che vincolano i governi all'equilibrio di medio periodo, il bilancio nel medio periodo deve essere in

equilibrio o meglio in avanzo (close to balance). L’equilibrio di medio periodo è indicativo del fatto

che nelle istituzioni fiscali europee sono presenti i presupposti keynesiani. Ma allora perché,

nonostante il Trattato di Maastricht e il Patto di stabilità e crescita che vincolano nel medio

periodo al close to balance, in Europa ci sono ancora problemi di equilibrio di bilancio? Perché non

ci sono regole veramente stringenti che impongano l’equilibrio di bilancio.

L’equilibrio di bilancio e i suoi emendamenti

In Italia già in Costituzione avevamo il principio dell’equilibrio di bilancio, art.81, successivamente

il governo Monti ha introdotto un vincolo più stringente derivante dall’applicazione della

normativa europea in materia di stabilità, tale riforma è stata duramente criticata, secondo la

nostra teoria economica, senza alcuna ragione. La storia ci insegna che: dalla Bibbia a Smith, a

Ricardo, con la sola eccezione dei casi di guerra o poco più di Hobbes, vige la regola del bilancio in

equilibrio. In tempo di guerra la finanza pubblica non è in grado di coprire le spese con la semplice

tassazione e dunque vi è una giustificazione all’indebitamento del governo, ma solo in tempo di

guerra. Quindi, con l'eccezione dei tempi di guerra vigeva, senza che vi fosse alcun vincolo

costituzionale ma come consuetudine ampiamente rispettata, la regola che il bilancio dello Stato

dovesse essere in equilibrio.

La logica di Gladstone. Nel caso di Gladstone vigeva una regola molto stringente sull’equilibrio di

bilancio, la gladstonian budegting, che non ammetteva in nessun caso il ricorso al disavanzo,

perfino in caso di guerra quando veniva temporaneamente introdotta un’imposta sui redditi (vi

erano tre o quattro imposte sui consumi ad ampia base imponibile). Vigeva la regola

insormontabile dell’ever balance e dell’over balance, bilancio sempre in equilibrio e più che in

equilibrio. Il bilancio all’epoca era molto modesto così come lo era la spesa pubblica, questo in

parte perché lo stato fiscale interveniva gradualmente e in parte perché il finanziamento delle

spese della corona era di pertinenza della corona, quindi il re pagava le proprie spese attingendo al

proprio patrimonio. Man mano che i sistemi si sono democraticizzati dallo stato patrimoniale si è

79

passati allo stato fiscale, certamente con alcuni vantaggi ma anche con alcuni problemi.

Limitatamente allo stato fiscale, Gladstone riteneva che tre o quattro imposte, indirette, sui

consumi a base imponibile molto ampia, che come abbiamo visto ieri è il presupposto perché

l’aliquota fiscale potesse essere molto bassa, potessero finanziare le spese ordinarie, cioè quelle

periodi di pace. Da ciò deriva una netta distinzione tra finanza pubblica ordinaria e finanza

pubblica straordinaria, altrimenti finanza pubblica del tempo di pace e finanza pubblica del tempo

di guerra. La prima era costituita essenzialmente da un sistema di imposte indirette con bassa

aliquota, mentre la seconda, poiché c’era una guerra, era caratterizzata dall’introduzione

occasionale e temporanea di un’imposta sul reddito ritenuta pertanto straordinaria, più simile ad

un’imposta sul patrimonio che all’imposta sul reddito come la intendiamo noi, con un’aliquota

piuttosto elevata e pagata solo dai possessori di redditi/patrimoni elevati, quindi erano solo i ricchi

a sostenerne i costi, mentre i poveri non pagavano alcunché. Ciò era economicamente e

fiscalmente possibile solo perché si partiva da uno status quo in cui il bilancio era in pareggio o

addirittura in avanzo (ever balance o over balance). Ciò vuol dire che lo Stato incassava più di

quanto spendeva accumulando tesoretti che, in aggiunta all’entrata addizionale cui si perviene

introducendo un’imposta straordinaria sul reddito dei ricchi, faceva sì che si riuscisse a finanziare

la guerra senza alcuna forma di indebitamento, ma esclusivamente attraverso il sistema fiscale.

Distinzione tra finanza ordinaria e finanza straordinaria

Abbiamo quindi detto che fino a tempi molto recenti quella del bilancio pubblico in equilibrio non

era una regola scritta ma una convenzione, una consuetudine, prassi consolidata alla quale non si

derogava quasi mai perché il bilancio dello Stato veniva paragonato al bilancio familiare: si può

spendere secondo quanto c’è in cassa, rapportato allo Stato, si può spendere senza indebitarsi. Ma

secondo le più recenti teorie economiche questo principio non è affatto valido, il bilancio dello

Stato deve allontanarsi da questi principi conservatori, o semplicemente di finanza privata, perché

non idonei alla finanza pubblica (la teoria liberale e conservatrice non è d’accordo). Il primo che si

è occupato del tema è stato Amilcare Puviani: evidenziò che gli attuali governi democratici si

allontanano dalla logica dell’equilibrio di bilancio e sviluppò l’innovativo concetto di illusione

finanziaria di cui si servono tanto i governi democratici che non. Secondo la visione di Puviani il

governo è interessato a falsificare i bilanci per creare consensi. Facendo riferimento ai triangoli di

Harberger sappiamo che un'imposta crea più danni che benefici poiché vi è una perdita netta di

benessere (deadweight loss). Puviani sostiene che i governi nascondono i triangoli di Harberger

persi, ma tassano facendo vedere che in realtà le entrate sono poche mentre la spesa è alta.

Secondo Puviani c’è un’illusione finanziaria perché in realtà il governo prende più di quanto

restituisce con la spesa pubblica.

Fino al 1903 la regola vigente era il pareggio di bilancio. Successivamente vennero fatti

emendamenti e le spese della finanza pubblica vennero suddivise in:

 Spese ordinarie, coperte con entrate ordinarie, finanza ordinaria;

 Spese straordinarie, finanziate con entrate straordinarie, finanza straordinaria.

Le spese ordinarie erano quelle quotidiane di sempre e le spese straordinarie quelle che, secondo

la logica Gladstoniana, si fanno in tempo di guerra. Quando, con il passare del tempo, le imposte

straordinarie e le imposte ordinarie, quindi meglio le spese ordinarie e straordinarie, persero il

legame con tempi ordinari e tempi di guerra, la distinzione tra finanza ordinaria e finanza

straordinaria divenne ambigua. A che cosa è collegata una spesa ordinaria? Una spesa ordinaria è

80

quella che si fa sempre, una spesa straordinaria è quella che si fa occasionalmente. Ma fin quando

l’occasionalità dell’imposta è connessa ad una guerra il significato è chiaro, altrimenti diventa

molto ambigua la distinzione tra spesa ordinaria e spesa straordinaria. Ad esempio: costruire una

scuola nel Comune di Castelnuovo di Porto che spesa è? Ordinaria o straordinaria? È straordinaria,

perché a Castelnuovo di Porto ci saranno 300 case e una sola scuola e una nuova scuola si fa

quando crolla quella vecchia, per ipotesi, o quando aumenta la popolazione, ma chissà quando, è

quindi una spesa di carattere occasionale. Per il Comune di Roma è una spesa ordinaria o

straordinaria? È una spesa ordinaria perché il Comune di Roma tutti gli anni ha un qualche pezzo di

scuola da ricostruire presumiamo, o nuove scuole per i quartieri nuovi; dove la popolazione

aumenta rapidamente è più facile che venga costruita, abbastanza frequentemente, qualche

nuova scuola. Ergo, se la scuola è costruita a Castelnuovo di Porto è una spesa straordinaria e

come tale va finanziata in disavanzo (mezzi straordinari), mentre la costruzione di una scuola a

Roma è una spesa ordinaria, pertanto va finanziata con le imposte (mezzi ordinari).

Questo per concludere che: ad oggi, e ad un certo punto della storia, c’è il passaggio dalla logica di

Gladstone a quella odierna, il finanziamento ordinario è tipico delle imposte indirette e dirette

sulla ricchezza (imposte tout court), e non più delle sole imposte indirette, mentre il finanziamento

straordinario utilizza il disavanzo anziché un’imposta sul reddito o patrimoniale.

Distinzione tra spese correnti e spese in conto capitale

La distinzione successiva è tra spese in conto corrente e spese in conto capitale. Questa distinzione

non dipende tanto dall’ordinarietà della spesa quanto dalla tipologia, la distinzione è tra consumi e

investimenti, ma è ampiamente discrezionale, per questo si passò dalla distinzione tra spese

ordinarie e straordinarie alla cosiddetta:

“Teoria del doppio bilancio”

Secondo cui: le spese rispetto cui il bilancio deve essere in equilibrio sono solo quelle in conto

corrente, pertanto devono essere finanziate tramite le imposte (entrate correnti, ordinarie),

mentre quelle in conto capitale ammettono il finanziamento in disavanzo; è quanto sancito dalla

cosiddetta regola aurea. La teoria del doppio bilancio è un raffinamento della distinzione tra

finanza ordinaria e finanza straordinaria. Tuttavia il doppio bilancio dà luogo ad alcune ambiguità.

Questa distinzione delle spese in conto capitale finanziabili con il disavanzo va bene per

un’impresa privata in quanto attenta a quanto investe in debito, mentre uno Stato non è affatto

attento a quanto investe in debito. Se fosse possibile distinguere oggettivamente tra spese in

conto corrente e in conto capitale la distinzione della modalità di finanziamento tra imposte e

disavanzo si potrebbe anche applicare. Ma qual è la realtà dei fatti? Se si tratta di costruire una

nuova università, ad esempio, la spesa è sicuramente in conto capitale, per molte ragioni, ma lo

Stato deve costruire un nuovo edificio quindi tutte le spese connesse al nuovo edificio sono spese

in conto capitale per il quale lo stato si indebita e non aumenta la tassazione. Ma tra spese

annesse alla costruzione di un’università rientrano quelle per attrezzarla: banchi, cattedre ecc., ma

anche professori, si tratta in questo caso di spese in conto capitale, quindi straordinarie, ma ciò

porta lo Stato ad indebitarsi. Ma siamo sicuri che la retribuzione di un docente possa essere

considerata una forma di spesa straordinaria, occasionale? No, ma in questo caso, vista

l’eccezionalità della spesa per costruire un’università, tutte le relative spese vengono considerate

straordinarie. La conclusione è che la decisione di ricondurre una certa spesa ad un tipo o all’altro

è discrezionale, non oggettiva, con il rischio di ricorrere in misura minore allo strumento

81

dell’imposta rispetto l’indebitamento. Al governo, infatti, conviene gonfiare le spese in conto

capitale, in quanto ha così la possibilità di spendere molto di più.

La logica dello Stato come impresa è attuabile solo se la distinzione tra le spese è oggettiva, ma se

il governo fa rientrare tutte le spese nell’ambito delle spese capitali allora si indebiterà e non

funzionerà mai la logica dell’impresa.

Politiche di stabilizzazione

Si noti che la “teoria del doppio bilancio” è alla base della “politica di stabilizzazione keynesiana”.

Dove sta la novità dell’equilibrio di bilancio alla Keynes rispetto all’equilibrio di bilancio del

modello classico e liberale? La tesi keynesiana del ciclo economico porta a vedere l’equilibrio di

bilancio complessivo su base ciclica e non su base annua come nei modelli liberali. Quindi, per la

teoria keynesiana la stabilizzazione di bilancio deve avvenire su base ciclica, cioè nel medio-lungo

periodo. Questo tipo di riforme furono molto adottate negli anni ‘30 soprattutto negli Sati Uniti

(Roosevelt) e in Svezia.

Ciclo e finanza funzionale

La finanza funzionale o keynesiana rappresenta l’alternativa radicale alla teoria dell’equilibrio di

bilancio. Cosa significa che il bilancio deve essere in equilibrio con riferimento al ciclo economico?

Che la stabilità deve essere garantita nel medio-lungo periodo, ma la lunghezza di un ciclo

economico non è specificata da nessuno. Qual è la conseguenza del fatto che il ciclo economico

non abbia un termine specifico? Se un ciclo economico fosse lungo sessant’anni rispetto la vita

media di un uomo sarebbe un tempo infinito quindi, a meno che non si pongano dei limiti (es. 4-5

anni), questa logica rischia di perdere di significato perché l’equilibrio potrebbe arrivare solo alla

fine del ciclo economico, ma in tutto il periodo precedente, di durata lunghissima, il sistema

economico ha versato in uno stato di disequilibrio. Quali sono le conseguenze derivanti

dall’indeterminatezza del ciclo economico?

Abba Lerner e la finanza funzionale. Il primo a teorizzare la finanza funzionale fu un keynesiano

estremista, Abba Lerner, convinto fautore del finanziamento in disavanzo. Nel 1’943 scrisse un

saggio in cui con l’etichetta “finanza funzionale” spiegava il ruolo della spesa pubblica e il ruolo

delle entrate come due ruoli estremamente diversi: <<Dal punto di vista della dottrina liberale le

entrate servono a finanziare la spesa pubblica, ma la spesa pubblica per la stessa definizione

contabile che gli dà la macroeconomia è data dal , da cui deriva

che il (spesa pubblica). Quindi la spesa pubblica è un fattore facilmente

condizionabile dallo Stato e che gli consente di aumentare il PIL, quindi incentiva la crescita, quindi

più si spende e meglio è perché il tasso di crescita aumenta.>>. Se questo è vero, allora a che

servono le imposte? Secondo Lerner la tassazione non serve a coprire la spesa pubblica, ma

soltanto nel caso in cui ci sia piena occupazione, quindi redditi troppo alti o troppi redditi (eccesso

di ricchezza e quindi di moneta sul mercato), e una spesa pubblica molto alta, con il fine di

controllare i consumi e quindi l’inflazione. Quindi Lerner si limita all’analisi della spesa e trascura il

lato delle entrate, la tassazione. C’è una netta distinzione tra i due lati del conto fiscale, cioè tra

entrate (sistema fiscale) e uscite (spesa pubblica). Di conseguenza il concetto di equilibrio di

bilancio diventa un non senso, come priva di significato diviene anche la distinzione tra finanza

ordinaria e finanza straordinaria. 82

In conclusione, secondo la teoria di Lerner e keynesiana sarà pur sensato il bilancio in equilibrio nel

mondo privato, ma a livello di impresa pubblica ciò è privo di senso.

Fisco e moneta nell’Unione europea

L’Unione Monetaria Europea è una novità storicamente rilevante e probabilmente è lo strumento

di politica pubblica più importante dell’occidente nell’ultimo mezzo secolo, costituzionalizza

l’indipendenza della Banca Centrale Europea, ma una delle critiche mosse al sistema europeo è

che ad un sistema monetario comune non sia stato affiancato l’analogo fiscale.

Il fisco nell’Eurozona. Sul fisco ci sono stati due interventi particolari:

1. Il trattato di Maastricht, 1992;

2. Il trattato di Amsterdam, 1997, che introduce il “Patto di stabilità e crescita”.

Perché il trattato di Maastricht è diventato il bersaglio condiviso di molti economisti? Perché

prevede delle regole molo stringenti in termini di indebitamento:

1. Il rapporto tra disavanzo pubblico (previsto o effettivo) e PIL ai prezzi di mercato non deve

superare il 3% (i governi possono indebitarsi fino al 3% del PIL);

2. Il rapporto tra debito pubblico e PIL ai prezzi di mercato non deve superare il 60%.

22 23

Teorie economiche: John Maynard Keynes vs Richard Cobden . Parliamo del rapporto

disavanzo/PIL, la critica degli economisti di scuola keynesiana è principalmente con riferimento al

tetto del 3%. Naturalmente è discutibile, ma il 3% nasce da un discorso che non è insensato come

gli oppositori vogliono far credere. Maastricht ha il problema grave che vincola il governo

nell’utilizzare il disavanzo quale forma di finanziamento pubblico, la costrizione quindi è di

aumentare le tasse. Si tratta certamente di un limite posto alle politiche fiscali, ma ha un senso, se

non altro statistico: statisticamente si è dimostrato che ogni diminuzione di un punto di PIL

comporta un deficit dello 0.6%, quindi due punti in meno di PIL equivalgono ad un disavanzo

dell’1.2%, . . . e cinque punti di PIL equivalgono al ‘famigerato’ 3%. Questo vuol dire che al 3% di

disavanzo si dovrebbe arrivare soltanto in presenza di una depressione del PIL elevatissima, pari a

5 punti percentuali. Tuttavia, alcuni Paesi come l’Italia, sono arrivati al 3% con perdite molto

minori o addirittura in crescita. Ma allora come si può pensare di riuscire a colmare un debito

22 John Maynard Keynes, primo Barone Keynes di Tilton[1] (/ˈkeɪnz/; Cambridge, 5 giugno1883 – Firle, 21 aprile 1946),

è stato un economista britannico, padre della macroeconomia e considerato uno dei più grandi economisti del XX

secolo. I suoi contributi alla teoria economica hanno dato origine a quella che è stata definita "rivoluzione

keynesiana". In contrasto con la teoria economica neoclassica, ha sostenuto la necessità dell'intervento

pubblico statale nell'economia con misure di politica di bilancio e monetaria, qualora una insufficiente domanda

aggregata non riesca a garantire la piena occupazione. Le sue idee sono state sviluppate e formalizzate

nel dopoguerra dagli economisti della scuola keynesiana. A quest'ultima viene spesso contrapposta la scuola

monetarista, che si originò nel dopoguerra dalle teorie di Milton Friedman.

23 Richard Cobden (Heyshott, 3 giugno 1804 – 2 aprile 1865) è stato un politico e pensatore britannico, fondatore e

leader del manchesterismo. Auspicava che le classi industriose operassero per influenzare il mondo attraverso

il mercato, promuovendo "la salutare propensione alla pace". Cobden chiedeva al governo inglese (ma non solo),

l'abbassamento delle tasse, in modo da favorire il commercio, che considerava l'unico mezzo per mantenere la pace.

La riduzione delle tasse sarebbe stata bilanciata da una riduzione della spesa bellica. È il fautore insieme ai

commercianti inglesi e scozzesi di una petizione al parlamento, in cui si chiedeva di eliminare le limitazioni statali sul

commercio; ciò avvenne nel 1846 in seguito al cosiddetto "Accordo Cobden".

83

pubblico di miliardi di euro con bassa crescita o addirittura PIL negativo? Come ci si può

attendere che nel 2014 arrivi un miracolo economico? Uno dei motivi per cui Maastricht è

fortemente criticato è perché impedisce di fare ampie operazioni fi finanziamento in deficit senza

la quali, sostengono gli economisti keynesiani, è impossibile crescere e quindi uscire dalla fase di

recessione e abbattere il ‘mostro’.

Problematiche legate all’assenza di un’autorità fiscale unica. La situazione economica tra i paesi è

molto eterogenea per cui certe regole che sarebbero sostenibili da un paese come la Germania

potrebbero risultare troppo rigide per paesi più poveri. Cosa comporterebbero regole troppo

stringenti per paesi meno ricchi? Se, ad esempio, per paesi come l’Italia, la Spagna, l’Irlanda e la

Grecia il 3% è una misura troppo rigida, potrebbe accadere che questi creino un gruppo d’interesse

per fare pressioni sulla BCE affinché metta mano alla liquidità nazionale: aumento dell’offerta di

moneta in grado di compensare le stringenti regole fiscali che ostacolano le politiche di spesa

facile (spesa in disavanzo). La BCE è indipendente dai governi, ha istituzionalmente la missione di

mantenere la stabilità dei prezzi e a quello si attiene. Con Maastricht che limita la spesa in

disavanzo e la BCE che non aumenta l’offerta di moneta, le politiche di disavanzo sono impossibili.

Attualità. Tuttavia non sempre La Banca Centrale Europea di fatto limita l’offerta moneta:

recentemente è intervenuta trasferendo cospicue quantità di moneta alle banche nazionali le

quali hanno acquistato titoli del debito pubblico. E’ una situazione piuttosto ambigua perché le

banche italiane hanno ricevuto 250 miliardi di euro all’1% d’interesse con cui hanno comprato

titoli del debito pubblico che rendono il 4% a rischio praticamente 0. Ma il punto che ci interessa è

un altro: perché le banche non finanziano le imprese invece di acquistare titoli del debito

pubblico? Perché in questo momento le imprese sono sicuramente più rischiose delle

imprese/Stato e le banche preferiscono investire in titoli di stato perché devono accantonare (si

accantona per coprirsi dai rischi). Con le imprese non sarebbe così poiché comportano un rischio

più elevato. L’accantonamento è di un ammontare tale da coprire il rischio, ma siccome in tempo

di crisi il rischio è più alto, allora le banche acquistano titoli del debito pubblico in luogo delle

azioni delle imprese.

“New answers to old questions?”

Nell’architettura dell’Unione Europea coesistono una componente classica (equilibrio di bilancio) e

una keynesiana (equilibrio solo in prospettiva ciclica). In periodo di crisi economica una simile

struttura potrebbe fallire. Questa eventualità la stiamo vivendo oggi.

84

LEZIONE 12, 16-10-2013

Bilancio o regolamentazione? Una nuova prospettiva

Preambolo. Finora abbiamo trattato il Governo come se fosse un blocco omogeneo, ma di fatto

non lo è, pertanto le utilità, le valutazioni, nonché le scelte politiche dello stesso non possono

essere imputate e trattate come se fossero scelte di un solo individuo. Essenzialmente i rapporti in

cui il governo può essere implicato sono tre:

 Governo in senso stretto, colui che utilizza il bilancio, che fa scelte di bilancio;

 Burocrazia (il burocrate o capo della burocrazia), che ha un potere informativo sul bilancio;

 Elettorato, come governo che si prefigge determinati obiettivi: politiche e risultati.

Ruoli e rapporti dei tre soggetti. Abbiamo già visto che, il governo può conseguire gli stessi

risultati utilizzando alternative diverse: l’alternativa fiscale e l’alternativa regolamentativa

(“regulation by taxation” come alternativa alla regolazione senza tassazione). In che cosa, l’idea di

Brennan della “regulation by taxation”, differisce rispetto al fatto che ci sono tre tipi di soggetti

che intervengono nei rapporti di governo? In quest’ultimo caso c’è un terzo giocatore che

interviene che prima non c’era ed è il capo della burocrazia che svolge un ruolo fondamentale. La

via fiscale e l’alternativa regolamentativa, considerando questo terzo soggetto, hanno impatti

diversi rispetto al caso analizzato precedentemente da Brennan in quanto è il burocrate che

possiede le informazioni di bilancio sui costi effettivi dei servizi offerti dal governo. Abbiamo già

discusso del fatto che al governo conviene sfruttare la leva fiscale anziché la semplice

regolamentazione perché ne ricava delle rendite. Adesso, vedremo in più che conviene anche alla

burocrazia in quanto ottiene un duplice dividendo, di cui si appropria più che il governo, entro

certi limiti (limiti che esamineremo con un grafico).

Le basi analitiche

Quindi lo stesso risultato si può raggiungere con due ‘tecnologie’ differenti, quella di bilancio, o

fiscale, e quella dell’indebitamento. Ma qual è la migliore? L’analisi di Geoffrey Brennan può

essere compendiata in cinque ‘P’:

1. Percezione, del mondo esterno;

2. Previsione prima, è quanto si prevede in base la percezione che si ha;

3. Proposta, nasce dalla percezione: se la percezione è corretta quale Proposta si fa?;

4. Previsione seconda, sono le previsioni che Brennan fa su quello che succederà;

5. Pregiudizio, è il risultato del susseguirsi delle fasi precedenti. Si parla di pregiudizio in

quanto si crea una nuova prospettiva che deve essere ancora empiricamente verificata e

dimostrata (pregiudizio = prima del giudizio).

Percezione

(1) La percezione attuale è che negli ultimi trent’anni quello che Geoffrey Brennan chiama “euro

fiscale” è diventato più caro. L’euro fiscale non è altro che il gettito derivante dalla tassazione:

Brennan sostiene che per il governo il costo di ottenere un euro fiscale è aumentato negli

trent’anni. Incassare un euro oggi, per il fisco, è molto più costoso. Ma come si misura l’euro

fiscale? La misura dell’euro fiscale si esprime in termini politici, ciò deriva dal fatto che il governo è

85

un organo politico e aumentare la tassazione significa, per il politico, perdere le elezioni perché si

incontra il dissenso della popolazione. Quindi il costo di un euro fiscale si esplica proprio con il

minor consenso elettorale nei confronti del governo o di un futuro governo. Da ciò deriva che è

vero anche il contrario e cioè che ridurre le tasse diventa un guadagno per il governo/politico che

può vincere così le elezioni, sempre che sia sufficientemente credibile. Quindi l’aumento di un

euro d’imposta determina un costo per il governo, mentre la riduzione di un euro genera una

riduzione dei costi o meglio una rendita maggiore. Inoltre, se tutto ciò è vero allora significa che

più alte sono le imposte maggiore è il costo dell’euro fiscale. La percezione di Brennan, quindi, è

che, se l’euro fiscale ha un costo elevato, le imposte sono troppo alte. La diretta conseguenza è

che i governi hanno difficoltà ad utilizzare la leva fiscale. Cosa si può prevedere da questo punto di

partenza?

Previsione prima

(2) La previsione prima è che la pressione sul fisco diventerà sempre più intensa come

conseguenza dell’erosione della base imponibile causata dalla globalizzazione. C’è, quindi, un

contesto internazionale che rende più caro l’euro fiscale, è sempre più difficile tassare per i

governi e la causa si riscontra nella concorrenza internazionale. Specialmente con riferimento ai

capitali la base imponibile si erode molto velocemente perché questi sono sensibili a differenziali

di aliquote fiscali, anche modesti, pertanto un piccolo aumento delle tasse sui capitali, vista loro

elevata mobilità, determina un immediato spostamento degli stessi verso l’estero. Se il capitale è

così mobile e sensibile al differenziale fiscale, tassarlo diventa per definizione sempre più difficile.

Un ulteriore aumento dei costi di approvvigionamento (euro fiscale) deriva dall’aumento della

spesa pubblica in sicurezza sociale. La spesa sociale, di fatto, sta aumentando in tutta l’Unione

Europea e di conseguenza l’euro fiscale diventa sempre più caro, c’è una continua erosione della

base imponibile che rende sempre più difficile per il governo tassare (crescente pressione fiscale

per via del debito).

Proposta

(3) Date le previsioni quale proposta può ritenersi effettivamente valida? Visto che la tassazione

sta creando una maggiore pressione sul fisco (euro fiscale caro) si potrebbe pensare di sfruttare lo

strumento della regolamentazione come ‘tecnologia’ alternativa. La regolamentazione e il bilancio

sono operazioni fiscali in qualche modo equivalenti e infatti obiettivi politici identici (di governo)

possono essere ottenuti utilizzando alternativamente il bilancio e la regolamentazione. Quindi la

regolamentazione potrebbe essere una valida alternativa quando il sistema di bilancio, aumento

dell’aliquota fiscale, diventa eccessivamente oneroso (euro fiscale caro). Ad esempio, il governo

potrebbe ottenere un miglioramento ambientale:

 Mediante l’erogazione di sussidi alle imprese inquinanti, attraverso cioè il bilancio, ma se

l’euro fiscale è caro un aumento delle imposte non conviene più. Allora l’alternativa più

conveniente per il governo è la regolamentazione;

 Applicando vincoli legali al rilascio di residui inquinanti o limitando di fatto la quantità

prodotta attraverso l’introduzione di un’imposta pigouviana nei confronti di chi inquina,

quindi mediante regolamentazione (in alternativa al fisco).

 Una politica contro gli incidenti sul lavoro o la disabilità può essere attuata tramite il

bilancio oppure mediante regolamentazione. Nel primo caso il governo offre direttamente

86

alcuni servizi quali: ispettorati del lavoro, Asl ecc.. In alternativa, regolamentazione quindi,

potrebbe imporre l’obbligo sul mercato privato di assicurarsi.

 Lo stesso discorso vale per l’istruzione. Il Governo può offrire l’istruzione sostenendone

direttamente i costi (per via fiscale), oppure obbligando le famiglie a mandare i figli a

scuola per un certo numero di anni.

L’equivalenza tra fisco e regolamentazione. In questi casi l’alternativa bilancio-regolamentazione

appare equivalente, almeno a livello macroeconomico, aggregato: gli studenti vanno a scuola in

entrambi i casi; ma non può dirsi equivalente a livello disaggregato, microeconomico. Infatti: nel

primo caso paga lo Stato attraverso la spesa pubblica, quindi aumentando la tassazione, nel

secondo, invece, il costo è sostenuto dalle famiglie. Se il servizio è offerto dallo Stato allora sarà

pagato da tutti i contribuenti e l’aliquota fiscale sarà minore perché la base imponibile è ampia,

viceversa, se il servizio è offerto tramite regolamentazione ne sosterranno i costi solo le famiglie

che hanno figli che frequentano la scuola, quindi l’aliquota sarà maggiore per lo stesso motivo di

prima, ma opposto. In questo secondo caso, quindi, le famiglie che non usufruiscono del servizio

hanno un guadagno netto, pertanto la scelta del governo se utilizzare il bilancio o la

regolamentazione non è affatto equivalente a livello microeconomico (a livello aggregato tutti

usufruiscono del servizio in entrambi i casi).

Le ambiguità del livello aggregato nei confronti internazionali

Finora abbiamo rilevato gli effetti della regolamentazione e del bilancio a livello nazionale, ma dal

punto di vista internazionale cosa succede? Anche in questo caso la tesi che le due tecnologie sono

equivalenti porta a valutazioni errate, almeno dal punto di vista disaggregato, e in particolare

determina una sottostima dell’intervento pubblico nell’economia nel caso della regolamentazione.

Assumiamo, per esempio, il caso italiano e quello australiano in tema di spesa pubblica per sanità

ed istruzione: l’Australia adotta di preferenza la regolamentazione (assicurazione e istruzione

private), mentre l’Italia utilizza la via fiscale. Analizzando i dati sul peso dell’economia pubblica

rispetto il PIL notiamo che in Australia tale misura è inferiore di venti punti percentuali rispetto

quella italiana e ciò è legato proprio ad una diversa scelta tra regolamentazione e sistema di

bilancio. L’errore di cui parlavamo deriva dal fatto che se si guarda semplicemente alla spesa

pubblica potremmo dire che l’Australia spende meno in servizi sociali rispetto l’Italia, ma questo è

vero solo in parte in quanto bisogna tener conto del fatto che la prima preferisce il metodo della

regolamentazione alla leva fiscale, si è quindi portati a sottostimare il livello d’intervento pubblico

nell’economia e a concludere che l’Australia sia più efficiente, ma ciò non può essere detto a priori

senza considerare l’alternativa utilizzata. In altri termini, possiamo dire che il governo può offrire

direttamente quantità di servizi pubblici tramite il bilancio od obbligare i cittadini ad acquistare

quella quantità sul mercato: nel primo caso paga lo Stato tramite i contribuenti e nel secondo solo

chi usufruisce dei servizi, ma la differenza sostanziale risiede nel fatto che la burocrazia, lo Stato, è

meno efficiente del privato e pertanto richiede costi maggiori. Anche ipotizzando parità di

efficienza tra settore pubblico e privato vi sarebbe comunque un errore di stima dei costi in

quanto: nel caso in cui il governo utilizzi le imposte la spesa passa per il bilancio, quindi il costo è

certo ed evidente, nell’alternativa in cui la spesa sia privata invece no, quindi nelle statistiche

pubbliche non appare alcun costo, anche se di fatto è presente ed è dello stesso ammontare

(ipotesi di pari efficienza) e ciò porta all’errore di sottostima dell’intervento pubblico e dei costi.

87

Previsione seconda

(4) Un’altra previsione (seconda) è che l’euro fiscale caro è destinato a perdurare nei prossimi

decenni, anzi, probabilmente diventerà sempre più caro per via dei trattati di Maastricht e

Amsterdam, che obbligano i governi ad aumentare le imposte come strumento per aumentare le

spese. Ma è anche vero che la proposta (regolamentazione in alternativa alla tassazione) porta a

concludere che saranno preferiti dal governo quegli strumenti che comportano meno entrate o

che siano neutrali rispetto le entrate (revenue saving or revenue neutral), rispetto quelli che

richiedono maggiori entrate (revenue using). La logica risiede nel fatto che, essendo l’euro fiscale

caro e prevedendo un ulteriore incremento del costo, conviene utilizzare l’alternativa della

regolamentazione, che porta ad una riduzione della pressione fiscale compensando, in certa

misura, l’aumento del gettito imposto da Maastricht e Amsterdam. Quindi la previsione seconda si

esplica in un maggior utilizzo della regolamentazione in luogo della tassazione.

Pregiudizio

(5) Il pregiudizio è la tendenza ad utilizzare, o sovrautilizzare, la regolamentazione in luogo della

tassazione; ma questo è un bene o un male? La risposta non è affatto semplice, secondo Brennan

potrebbe essere un male per i cittadini. Sicuramente si tratta di un non-male per il governo, il

quale preferirà la regolamentazione in quanto l’euro fiscale ha un costo politico crescente, quindi

lo strumento più facile per offrire determinati servizi è la regolamentazione. Ma questa ha un

limite, e cioè che i costi reali non passano per il bilancio e quindi vengono sottostimati, allora non

si potrebbe concludere che è anche la via meno costosa per la collettività, che è sempre ben

disposta ad accettare la regolamentazione invece che la tassazione addizionale? Ciò ci porta a

concludere che, probabilmente, è preferibile la via della regolamentazione anche per i cittadini,

quindi un governo che non tassa.

Un bene o un male? Tuttavia la regolamentazione potrebbe anche essere un male per la

collettività. Ciò è vero se si pensa al fatto che la regolamentazione oscura i conti, le spese, quindi il

governo è meno controllato rispetto al bilancio e ciò perché mentre esiste una costituzione fiscale

(art. 81 Costituzione), non esiste una costituzione regolamentare. In questo caso non possiamo

dire con certezza e a priori che il governo ricorre alla regolamentazione perché più efficiente e

preferita dalla collettività (più desiderabile e meno distorsiva) ma perché meno controllato. È

dunque opportuno valutare con cautela l’alternativa tra regolamentazione e tassazione,

soprattutto se scaturisce da un aumento del costo dell’euro fiscale, caso in cui la convenienza alla

regolamentazione risiede nella riduzione dei costi politici per il governo. Pertanto anche

l’efficienza tra regolamentazione e tassazione è ambigua, vediamo perché.

Le ambiguità della regolamentazione

Secondo l’approccio ortodosso gli interessi del governo non sono distinti da quelli dei governati

perché il governo massimizza in ogni caso la funzione del benessere sociale della collettività, anche

se ciò fosse contrario agli interessi dei governanti. Brennan, invece, sostiene che le cose non

stanno affatto così (modello Brennan). Da dove nasce la regolamentazione pubblica? Secondo

Stigler è un’estensione all’economia pubblica della teoria dell’organizzazione industriale, motivata

da interesse pubblico. Tuttavia un primo limite a tale approccio deriva dal fatto che

nell’organizzazione industriale il rapporto è di tipo gerarchico (commanded-control), mentre nella

politica il controllo dovrebbe essere di tipo democratico (orizzontale), concorrenziale. Ma le cose

88

stanno davvero così? Secondo la Public choice le cose non stanno così e il fatto che la

regolamentazione persegue un interesse pubblico occulta, in realtà, il fatto che la

regolamentazione è il risultato della lotta tra gruppi d’interesse diversi: produttori e consumatori.

In particolare sostiene che la regolamentazione incide sull’attività regolata ed ha effetti

redistributivi molto spesso a favore dei produttori (che hanno costi di organizzazione più bassi e

interessi più compatti, ciò è legato al fatto che i produttori sono in minor numero, mentre i

consumatori sono molti e pertanto avranno costi di organizzazione molto più elevati). Ciò ha un

ampio riscontro nella realtà: caso italiano della FIAT, che per molto tempo ha esercitato un forte

potere di pressione sulla politica.

Concludendo, la regolamentazione è il risultato della concorrenza? Assolutamente no, infatti: dal

punto di vista del governo la regolamentazione è una forma di politica redistributiva addizionale a

quella di bilancio, pertanto è un’occasione in più per i gruppi di pressione di soddisfare esigenze

personali in luogo di bisogni collettivi. Ciò viene confermato dalla realtà quando molte

regolamentazioni, che in linea di principio sarebbero auspicabili, non vengono attuate. Quindi la

regolamentazione non incrementa l’efficienza rispetto al sistema fiscale, come sostiene la dottrina

standard dell’economia politica (approccio ortodosso). Piuttosto, secondo la dottrina liberale, la

regolamentazione è lo strumento attraverso cui i gruppi di pressione meglio organizzati spingono il

governo a compiere scelte che modificano, in una certa direzione, l’interesse costituzionale.

Portano a vincere, di conseguenza, il partito politico che fa propria la desiderabilità di un livello di

redistribuzione che nasce non da un’esigenza della collettività, ma dai gruppi di pressione vincenti.

Quando la sostituibilità non è plausibile e quando lo è

Dobbiamo aggiungere alla nostra analisi un ulteriore considerazione. Finora abbiamo ragionato

come se le ‘due tecnologie’ siano sempre disponibili e perfettamente sostituibili e la differenza

risieda semplicemente nei costi. Ma ciò è sempre vero? No. Ci sono casi in cui non c’è sostituibilità

tra le due alternative, si pensi all’introduzione di una legge penale: possiamo dire che introdurre

una legge contro un crimine specifico sia equivalente all’introduzione di un sussidio per non far

commettere quel crimine? Affatto, è chiaro che si tratta di una cosa inammissibile, in questo caso

la sostituibilità è non plausibile, ma la legge penale è un caso a sé. In altri casi l’alternativa fisco-

regolamentazione è, entro certi limiti, plausibile: caso dell’istruzione, l’Italia tassa, l’Australia

regola.

La regolamentazione in alternativa alla tassazione: l’approccio

microeconomico

Abbiamo già visto in precedenza che l’equivalenza tra bilancio e regolamentazione è valida nella

misura in cui vengono occultati gli impatti specifici delle due alternative (impatti microeconomici).

Passiamo ad analizzare i tipi d’intervento. A livello micro, la Public choice distingue tre casi:

 La correzione pigouviana, che tassa la produzione inquinante per ridurne la quantità;

 Regolamentare le specifiche emissioni consentite, questo può aver luogo o per via politica o

attraverso la negoziazione di titoli ad inquinare o permessi di inquinamento fino al livello

consentito;

 Sussidiare per ottenere la riduzione di inquinamento.

89

Partiamo ammettendo che i risultati delle tre operazioni siano equivalenti, cioè dal punto di vista

del controllo delle emissioni si potrebbe arrivare allo stesso risultato tassando, sussidiando o

regolamentando la domanda e l’offerta d’inquinamento. Quale alternativa sceglierebbe la finanza

ortodossa? Sceglierebbe la via più equa, ovviamente dal punto di vista dei più poveri, e

probabilmente spinge verso la concessione di un sussidio. La critica mossa dall’approccio

liberale/costituzionale sta nel fatto che, in realtà un sussidio comporta un costo per la collettività,

in quanto si trasferisce la rendita del consumatore al produttore nel momento in cui il sussidio

deve necessariamente essere finanziato con nuove entrate, quindi nuove imposte. Inoltre, un

sussidio potrebbe generare un’esternalità: visto che il sussidio al produttore rappresenta una

nuova imposta per la collettività, è come se si stesse tassando l’aria pulita, cioè un bene pubblico

dal cui utilizzo non si può escludere nessuno. La conseguenza è che il sussidio applicato a un bene

pubblico incentiva il free riding. Se considerassimo il politico come massimizzatore della funzione

del benessere sociale, come fa l’approccio ortodosso, ci sarebbe poco da dire, ma se trattiamo la

politica senza romanticismo, come diceva Buchanan, le cose cambiano e non poco infatti, per

l’approccio liberale la regolamentazione nasce con il fine di favorire una parte della collettività,

essenzialmente i produttori.

Il modello di Brennan

Il modello di Brennan fornisce una prospettiva nuova alla spiegazione dei rapporti tra governo e

burocrazia con riferimento all’utilizzo del bilancio o della regolamentazione per il conseguimento

di determinati obiettivi. La maggior parte degli economisti ipotizzano che in equilibro le due

alternative siano equivalenti e di fatto lo sono, dal punto di vista del governo e a livello aggregato.

Brennan è riuscito a dimostrare come cambiano le convenienze per il governo tra l’uso del bilancio

e l’uso della regolamentazione, quando cambiano cioè i contesti fiscali. L’alternativa tra uso di

bilancio e uso della regolamentazione tende a cambiare e ad invertirsi man mano che l’euro fiscale

diviene caro. Fin quando il governo può aumentare la tassazione senza problemi, perché l’euro

fiscale non è caro, prediligerà tale scelta perché ottiene un doppio dividendo:

 Uno deriva dalla possibilità di creare un rapporto positivo con la burocrazia, di cui ha

bisogno per ottenere le informazioni (rapporto di convenienza);

 In secondo luogo dispone di un gettito che gli permette di attuare la spesa pubblica, che

presumibilmente gli consente di acquisire voti.

Ma l’euro fiscale è poco caro quando il governo può finanziarsi in disavanzo, cosa praticamente

impossibile nel contesto europeo, dopo l’introduzione del Patto di stabilità e crescita.

Il rapporto di convenienza. Il modello di Brennan ci spiega cosa succede quando l’euro fiscale

diventa caro, mettendo in relazione la rendita fiscale burocratica sull’asse delle ordinate, e la

quantità di servizio offerto sulle ascisse, in altri termini considera il rapporto tra burocrazia e stato.

Secondo Brennan, anzitutto il governo cercherà di implementare il rapporto con la burocrazia, in

quanto agente più informato: è infatti quest’ultima che possiede informazioni dettagliate sui costi

dei servizi e quindi di bilancio. Tuttavia il burocrate politico tenderà, nell’ambito delle scelte di

bilancio, a proporre al governo la scelta migliore massimizzando la propria utilità, facendola

apparire anche al governo come tale. In altri termini il burocrate tende a sottostimare i costi della

burocrazia, di bilancio.

La funzione di utilità del burocrate: 90

rappresenta la quantità offerta del servizio (livello di implementazione della politica), la rendita

del burocrate attraverso il fatturato (spese d’ufficio), è un costo legato a spese non correlate

all’ufficio di burocrate, pertanto non fanno parte delle sue utilità e non svolgono alcun ruolo nel

modello di Brennan, pertanto le trascureremo. Data la funzione di utilità del burocrate è facile

immaginare che per massimizzare la propria rendita proporrà al governo di far ricorso al bilancio,

al prelievo fiscale, infatti il burocrate può incassare rendite solo se i costi appaiono in bilancio.

L’importanza e la logica della funzione di utilità del burocrate risiede nel fatto che, in presenza di

un euro fiscale scarso, cioè non caro, il burocrate gioca un ruolo fondamentale nelle scelte

politiche di governo, infatti il governo/politico è interessato ad implementare un buon rapporto

con il suo agente più informato, la burocrazia appunto, quindi è interesse del politico utilizzare la

leva fiscale in quanto è l’unica via per operare in accordo con la burocrazia. Pertanto, fin quando

incassare un euro fiscale per pagare il burocrate non diventa più costoso dei vantaggi che in

questo modo il politico consegue, il governo utilizzerà la via di bilancio in luogo della

regolamentazione.

Il rapporto analitico. Quali sono le scelte burocratiche? Immaginiamo che le due alternative per

perseguire gli obiettivi di politica economica siano tra scelta burocratica, retta , via di bilancio,

dove rappresenta la massima implementazione politica ottenibile attraverso la massima rendita

burocratica; e scelta regolamentativa, retta , che rappresenta le varie combinazioni possibili tra

via di bilancio e regolamentativa.

Quando il governo utilizza la via di bilancio si muove lungo la retta , che ha coefficiente

angolare costante, cui corrisponde la rendita della burocrazia indicata sulle ordinate, che ha

andamento proporzionale rispetto alla quantità offerta, cioè alla spesa di bilancio, quindi anche

alla tassazione. Il punto di equilibrio si trova in , punto di intersezione con la curva di indifferenza

91

più alta ( ) data la retta di bilancio, dove la rendita del burocrate è massima in quanto se si

aumenta ulteriormente la tassazione l’euro fiscale diventa troppo caro e le entrate tenderanno a

diminuire. Sull’asse delle ordinate leggeremo la rendita della burocrazia in rapporto alla

dimensione del bilancio. La quantità del servizio offerto in caso di scelta totalmente fiscale si

ottiene proiettando il punto sulle ascisse fino al punto . rappresenta, dunque, la quantità

offerta quando la scelta è puramente di bilancio e il burocrate massimizza la sua rendita.

Quando l’euro fiscale diventa troppo caro per il governo conviene sfruttare la regolamentazione.

Allora se in la convenienza del governo era utilizzare solo il bilancio (quantità offerta ), se

aumentassero le domande di spesa pubblica il governo non le potrebbe soddisfare per via fiscale,

perché il costo della approvvigionamento (costo politico) non sarebbe coperto dai vantaggi

(rapporto di convenienza con la burocrazia) e dunque all’aumento dell’implementazione politica

richiesto dalla maggioranza, o da un gruppo di pressione, il governo dovrà rispondere con la

regolamentazione. Nel caso limite in cui la scelta sia totalmente a favore della regolamentazione,

, non vi sarà alcuna rendita burocratica, mentre la quantità offerta del servizio è massima e

coincide ad sull’asse delle ascisse. La regolamentazione da luogo alla massima implementazione

politica (massima offerta di beni e servizi pubblici). Introdurre la regolamentazione in luogo della

tassazione riduce la rendita del burocrate da a , e diminuisce anche la quantità di servizio che

il governo offre tramite il bilancio che scende a , minore della quantità .

Il nuovo punto di equilibrio è dato dal punto di tangenza tra la nuova retta di bilancio, , e la

nuova curva di indifferenza , che è più bassa rispetto la precedente in quanto l’euro fiscale è

diventato più caro e rispecchia la minore utilità per il governo nel tassare, è diventato più

conveniente regolamentare. Il nuovo equilibrio è un punto intermedio tra la scelta di bilancio e la

scelta regolamentativa. Il punto sulla retta ci dice qual è la porzione di servizio

complessivamente offerto, che corrisponde alla quantità dall’offerta di bilancio ,

che rende al burocrate , dove è il livello d’implementazione politica per via di bilancio, e

all’offerta regolamentativa , data dal livello di regolamentazione . La ragione per cui il

livello d’implementazione politica, quindi di beni pubblici offerti, è maggiore nel nuovo equilibrio,

è legata al fatto che la rendita burocratica è relativamente più costosa, per il governo a seguito di

un euro fiscale più caro. Il nuovo equilibrio consente una maggiore implementazione politica

riducendo il gettito, corrisponde pertanto ad un sistema fiscale più efficiente: .

Riassumendo. In un primo momento, quando l’euro fiscale è scarso, abbiamo una retta di bilancio

ed una retta regolamentativa e per il governo è più conveniente usare la via di bilancio in

quanto ottiene un doppio dividendo (informazioni dai burocrati e consenso elettorale per via

dell’aumento della spesa pubblica, almeno finché l’euro fiscale non è caro). Quindi il governo

tenderà a privilegiare la via fiscale fino al punto massimo in cui il vincolo di bilancio è tangente alla

sua curva di indifferenza dove c’è la massimizzazione della rendita del burocrate e la quantità

offerta è . Oltre il punto di equilibrio il governo non potrà più usare la via fiscale per aumenti

di spesa pubblica perché l’euro fiscale è diventato caro, quindi l’alternativa migliore per il governo

è regolamentare, ci spostiamo dunque lungo la retta , dove la rendita della burocrazia comincia

a diminuire. Tuttavia, sfruttare l’alternativa della regolamentazione determina uno spostamento

verso il basso della curva d’indifferenza del governo fino al punto di tangenza con una nuova

retta che esprime l’implementazione politica per via regolamentativa . Il nuovo equilibrio avrà

come risultato la diminuzione della rendita burocratica, che è passata da a , ma la cosa più

interessante è che il nuovo equilibrio determina anche un aumento della quantità offerta fino a

. È dunque possibile ottenere una quantità di servizi maggiore riducendo le spese di bilancio a

92

favore della regolamentazione e nel complesso la posizione del governo migliora, offre maggior

servizio pubblico e pertanto otterrà maggiori consensi, inoltre userà meno la tassazione.

Perché spendendo meno per via di bilancio il governo ottiene un implementazione politica

superiore a ? Perché è diminuita la rendita burocratica, e in base al fatto che la spesa privata è

più efficiente di quella pubblica, un euro fiscale ha un costo maggiore di un euro privato, perché

nel primo caso una parte di quell’euro viene incassato dalla burocrazia, quindi per ottenere la

medesima offerta sarà necessario un costo maggiore. La via di bilancio è relativamente più

costosa.

Conclusione e nuove considerazioni. Qual è la conseguenza politica? È che se le cose stessero così

ci sarebbe da aspettarsi per il futuro una tendenza a ridurre l’uso del bilancio e un aumento della

regolamentazione. Che dal punto di vista dell’efficienza è una scelta migliore. Però qual è la parte

dell’analisi rimasta fuori finora? Brennan ipotizza che la regolamentazione sia priva di costi e che

sia motivata esclusivamente dall’efficienza, ma la regolamentazione segue gruppi di pressione,

pertanto non è detto che il gruppo di pressione sia efficiente, non fin quando massimizza i propri

interessi. Quindi è tutto da dimostrare quale delle due strade sia la più efficiente. Altra ipotesi di

cui tener conto è che se ci sono forti controlli sul bilancio pubblico, come di fatto accade

(Maastricht e Amsterdam), al governo conviene sfruttare più la via regolamentativa piuttosto che

la leva fiscale. Pertanto non è possibile affermare che la regolamentazione sia più efficiente della

tassazione e che porti ai risultati descritti nel modello di Brennan.

93

LEZIONE 13, 21-10-2013

L’inadempienza fiscale in due contesti alternativi

Prolusione. L’argomento deriva da un saggio intitolato “Do we really know much about tax non-

compliance?”, “Ne sappiamo abbastanza dell’inadempienza fiscale?” di uno studioso tedesco, Lars

P. Feld. Verifichiamo perché i contribuenti non adempiono compiutamente ai propri obblighi fiscali

sulla base di due versioni istituzionali alternative, analizziamo dunque i rapporti tra fisco e

contribuenti. Tali rapporti dipendono dalle aree politiche di riferimento, quindi variano di Paese in

Paese. Andando per gradi iniziamo a definire le regole sociali.

Regole sociali e regole fiscali

Le regole sociali si esplicano in comportamenti non normativizzati (non introdotti in una legge) ma

ampiamente condivisi, sono regole endogene che nascono spontaneamente (ad esempio l’etica

fiscale), che formalmente nessuno ha introdotto ma che tutti rispettano. Il rispetto condiviso di

queste regole deriva dalla reciprocità, pertanto un chiaro esempio di regola sociale è costituito

dallo scambio. Quando lo scambio è libero non può che avvenire secondo le regole della

reciprocità. Lo scambio, quindi, è visto come una forma di regola sociale (Smith, Hayek, Buchanan).

Secondo Hayek anche dietro la politica c’è lo scambio tra le parti, quella che chiameremo

catallassi. Infatti potremmo vedere la politica come una forma di scambio tra tassazione e beni

pubblici, almeno in un sistema democratico.

Alle regole sociali si affiancano le norme kantiane o norme morali: si tratta di regole sociali

rafforzate il cui presupposto è il principio di uguaglianza morale tra i contraenti, si fonda pertanto

sul concetto di fairness, giustizia. Le norme morali svolgono un ruolo molto importante, se, infatti,

non esistessero il rispetto della legge sarebbe conseguibile solo attraverso la minaccia della

sanzione, ma c’è una bella differenza tra il compiere determinate azioni perché le si percepisce

come dovere morale o per la sola minaccia sanzionatoria.

Norme sociali e contratti

L’importanza della regola morale deriva dal fatto che la minaccia della sanazione, da sola, non

garantirebbe l’ottimale implementazione di un contratto: se l’individuo decidesse soltanto in base

alla propria convenienza, senza alcun vincolo morale, non avrebbe freni né a mentire (dichiarare il

falso al fisco, nel nostro esempio) né a rubare. Quindi, la reciprocità e l’esistenza di regole morali e

sociali rendono l’attuazione dei contratti fattibile, soprattutto di quei contratti i cui effetti sono di

lungo periodo. La differenza sostanziale tra norme sociali/morali e norme legali risiede nel fatto

che le prime sono endogene, non sono cioè create intenzionalmente ma spontanee, e proprio per

questo vengono ampiamente condivise e rispettate. L’etica fiscale è endogena, è una forma

particolare di norma sociale: chi paga le tasse non le paga solo per paura di una sanzione.

In quest’ottica quale potrebbe essere il rapporto tra fisco e contribuente? Si creano almeno due

contesti distinti:

1. Uno in cui il contribuente paga in vista della minaccia sanzionatoria;

2. L’altro in cui l’individuo paga per via dell’etica fiscale, cioè perché percepisce quell’obbligo

come norma morale, un contratto in cui le due parti sono uguali tra loro.

94

Quest’ultimo caso viene spiegato da Feld e Frey (Lars P. Feld è docente di politica economica in

Germania, Bruno Frey è un economista svizzero) come rapporto tra fisco e contribuente basato su

un contratto psicologico (non c’è un rapporto di sudditanza). Il contratto psicologico comporta

dunque uguaglianza, ma anche lealtà e legami non semplicemente monetari tra contribuenti e

fisco, è come se fosse un rapporto quasi volontario.

Rapporti tra contribuenti e fisco

Feld e Frey esaminano il rapporto tra fisco e contribuente in termini di contratto psicologico

avente per oggetto lo scambio tra beni pubblici e pagamento dell’imposta. Un contribuente

rispetterà il contratto con il fisco se sa che anche tutte le altre parti lo faranno (concetto di

eguaglianza e di reciprocità). Se la logica contrattuale è condivisa da tutte le parti allora le

conseguenze in materia di economia pubblica sono le seguenti:

 I beni pubblici sono valutati positivamente dai contribuenti, quindi l’imposta si paga quasi

di buon grado. Quindi il governo interpreta e in qualche modo massimizza la funzione del

benessere sociale: i beni pubblici, quindi, sono esattamente quelli, in tipologia e quantità,

che coloro che li pagano vogliono avere.

 Lo Stato pratica la giustizia procedurale, in particolare nella distribuzione del reddito:

coloro ai quali viene sottratto reddito lo accettano di buon grado perché condividono il fine

della distribuzione (norme morali).

 Lo Stato tratta i cittadini come contraenti e non sudditi (uguaglianza), c’è un rapporto

orizzontale e non verticale (lealtà): tutti si sentono eguali di fronte agli altri, non ci sono

discriminazioni.

Rapporto tra contratto psicologico e misura della deterrenza

Analizziamo, adesso, le conseguenze del rapporto tra contratto psicologico e misure di deterrenza

poste in essere dal governo. Se il contratto fiscale tra Stato e contribuenti è percepito come un

contratto psicologico, quindi basato sulle regole della morale, sulla reciprocità, sulla lealtà e

sull’uguaglianza sociale, abbiamo detto che il contribuente pagherà le imposte di buon grado,

anche perché lo Stato offrirà beni e servizi pubblici in quantità ottimali ed esattamente quelli

desiderati, massimizzando la funzione di benessere sociale. La conseguenza fiscale è che vi sarà un

certo ammontare di gettito, abbastanza cospicuo. Nel momento in cui il governo attua misure di

deterrenza, invece, la situazione cambia. Se il contribuente che percepisce il rapporto con il fisco

come un rapporto tra eguali si accorgesse che non è lo stesso per lo Stato in quanto sfrutta il

potere coercitivo per verificare la correttezza dei comportamenti dei contribuenti, decade quel

rapporto di lealtà e fiducia tipico del contratto psicologico. Il rischio che ne scaturisce è legato al

fatto che la componente coattiva dello Stato possa essere percepita dai cittadini che pagano le

imposte come mancanza di rispetto. In altre parole si sentirebbero dei furfanti e la percepirebbero

come ingiusta. La conseguenza che si ha deriva dal fatto che se il governo adotta politiche di

deterrenza con il fine di evitare determinati comportamenti, evasione fiscale, potrebbe in realtà

ottenere un gettito minore anziché maggiore, c’è lo spiazzamento della morale fiscale, che è la

componente che in base al contratto psicologico spinge i contribuenti a pagare. Questo porta a

considerare con una certa cautela la tesi che per impedire certi comportamenti basta approvare

leggi drastiche. Non è detto che la legge migliore sia la legge draconiana.

95

Il caso della Germania

Il ruolo tra morale fiscale e deterrenza emerge chiaramente dall’analisi della Germania, in cui la

riunificazione del paese consentì di confrontare gli effetti di una cultura comune e di un’esperienza

politica radicalmente diversa. È quanto emerge dal lavoro di Lars P. Feld. La divisione politica porto

alla nascita della Germania dell’ovest, di tipo federale, e quella dell’est, che entrava nel blocco

sovietico. Nella prima il mercato era molto più efficiente e c’erano controlli parziali sulla

popolazione, nella seconda i controlli erano nulli e il mercato in crisi. Al momento della

riunificazione non fu facile per la Germania dell’est adeguarsi alle politiche della Germania

Federale, vi fu infatti il conseguente crollo del mercato dell’est. Per rispondere alla crisi intervenne

la Germania federale, che sostenne i costi della e in concomitanza intensificò i controlli fiscali, la

conseguenza di ciò rilevata da Feld fu un aumento dell’evasione fiscale.

Le basi teoriche dell’inadempienza fiscale

Vi sono diverse ragioni per spiegare l’inadempimento fiscale nei diversi gruppi sociali:

 I ricchi tendono a non dichiarare i redditi da capitale ottenuti nei cosiddetti rifugi fiscali (tax

havens): evasione fiscale da economia sommersa. Se produco in un Paese ma poi dichiaro

di produrre in un altro dove l’aliquota fiscale è molto bassa anche se paga le imposte in

parte evado.

 I lavoratori tendono ad occultare in parte il loro salario lavorando in nero (doppio lavoro ad

esempio);

 Le multinazionali attuano politiche di risparmio fiscale (tax saving) contabilizzando i redditi

dove sono meno tassati e non dove sono prodotti;

 Altra forma di risparmio fiscale viene considerata la donazione inter vivos finalizzata ad

evitare l’imposta di successione, in quei paesi in cui c’è la tassazione dell’asse ereditario.

La conseguenza dell’evasione fiscale è la riduzione del gettito d’imposta, in quanto si riduce la base

imponibile dichiarata. Simili operazioni, come la contabilizzazione di redditi in paesi con aliquota

fiscale minore, sono ovviamente vietate e sanzionate dalla legge.

La morale fiscale

La morale fiscale o etica fiscale inizia con un atto di dichiarazione del contribuente; dichiarazione

caratterizzata da fedeltà e non da occultamento del reddito. La posizione è teoricamente chiara,

ma nella pratica il rapporto contrattuale tra fisco e contribuente (contratto psicologico) è

difettoso, pertanto un certo livello di evasione è ineliminabile.

L’evasione

Lo studio dell’evasione fiscale, dal punto di vista analitico, comincia in maniera sistematica intorno

agli anni ‘70 e la prima imposta ad essere studiata fu l’imposta sul reddito. Nel 1’972 due studiosi,

Allingham e Sandmo, studiarono l’evasione dell’imposta sul reddito. I due studiosi analizzarono la

questione da un punto di vista economico, cioè in termini di costi e benefici. Da ciò deriva che la

decisione di evadere/non evadere dipende dai costi e dai benefici che comporta e l’elemento

decisivo è la variazione marginale attesa del reddito: se positiva conviene evadere altrimenti no. Il

96

beneficio ovviamente è il reddito marginale, evadendo pago meno tasse quindi avrò un risparmio.

Il costo, invece, dal punto di vista dell’approccio ortodosso è duplice:

 Costi legati alla tenuta di una doppia contabilità: contabilità ufficiale e contabilità non

ufficiale;

 Costo della sanzione amministrativa, penale ecc., legato al rischio di essere scoperti.

Secondo Feld e Frey, invece, ci sono altri due costi, tra loro consequenziali, dell’evasione fiscale:

 Costo morale, consiste nella perdita di reputazione;

 Costo monetario, conseguente al costo morale: se nel contesto sociale in cui vivo

l’evasione è vista come un disvalore si potrebbe perdere parte della clientela.

Conseguenze. Anche con riferimento alle conseguenze l’approccio ortodosso si distingue da quello

costituzionale. La teoria economica standard ritiene che ad un aumento della pressione fiscale

corrisponda un aumento del tempo libero: se lavorando di più vengo tassato di più, allora lavorerò

di meno perché così verrò tassato meno; un’ora di tempo libero vale più di un’ora di lavoro,

almeno fino ad un certo punto (sostituibilità tra fattori). Secondo l’approccio liberale, invece, in

generale si nota che ad un aumento della tassazione segue un aumento dell’economia sommersa.

Concludendo. Per l’approccio liberale un aumento dell’aliquota fiscale, così come un aumento

delle misure di deterrenza nonché eccessivi controlli, possono portare ad un aumento

dell’evasione fiscale e non ad un aumento del tempo libero.

La morale fiscale e le istituzioni

La morale fiscale è una componente endogena, quindi volontaria. Pertanto viene fortemente

influenzata dal livello di deterrenza e dalla qualità delle istituzioni: un livello di controllo eccessivo

comporta dei costi addizionali e la riduzione della motivazione intrinseca a pagare (calo della

morale).

Problemi di misurazione

Come misurare l’evasione fiscale? Come misurare il grado di veridicità delle dichiarazioni dei

contribuenti? Il fatto che i controlli siano costosi, sia in termini di PIL (2-3% del PIL) che non

(aumento dell’evasione), e il fatto che studi diversi portino a risultati differenti, ci da la dimensione

di quanto sia complesso disporre di dati ragionevolmente certi sull’evasione fiscale. Ci sono due

modalità di misurazione dei dati sull’evasione fiscale.

97

LEZIONE 14, 22-10-2013

L’evasione fiscale. Come misurare l’immisurabile

Abbiamo due modalità per misurare l’evasione fiscale:

 Insieme delle modalità indirette, che sono 4;

 Insieme delle modalità dirette, che sono 3.

Metodi indiretti

Il primo metodo di controllo indiretto è “l’income gap approach”, “approccio del reddito

mancante”, si tratta di un approccio contabile molto agevole, che muove dal presupposto che la

spesa totale può, al limite, eguagliare la somma dei redditi prodotti (PIL). Se la collettività spende

più di quanto ha prodotto, la logica conseguenza è che ha dichiarato meno di quanto abbia

effettivamente prodotto, e l’ammontare speso in più rappresenta l’evasione fiscale. Un limite è

legato al rischio di confondere i debiti da finanziamento con i redditi contanti, i primi comportano

una spesa che non è coperta da un entrata, almeno non nel breve periodo, pertanto potrebbe

essere facile incombere nell’errore di considerare un individuo come evasore fiscale.

Il secondo metodo prende il nome di “monetary approach”, “approccio monetario”, che adotta

come strumento di valutazione la teoria quantitativa della moneta, che mette in relazione il

24

prodotto nazionale lordo con gli scambi totali. Il PNL (cioè quello che è vendibile sul mercato e

inclusivo delle imposte) è il risultato che deriva dalla quantità di moneta di cui dispone il sistema,

altrimenti base monetaria, e dalla velocità di circolazione della moneta. Quindi la somma delle

transazioni nazionali è data dal prodotto tra quantità di moneta circolante e velocità di

circolazione (passaggio da un individuo a un altro). Il gap tra PNL totale (base monetaria x velocità

di circolazione) e PNL ufficiale rappresenta l’ammontare di economia sommersa. Il limite di tale

criterio deriva dal fatto che alla base vi è un’ipotesi molto stringente: la velocità di circolazione è

costante ed è uguale sia nel caso di transazioni legali che illegali (economia sommersa). Nella

realtà non è affatto così, questo metodo non distingue l’economia ufficiale da quella che non lo è.

Il terzo metodo indiretto si basa sulla logica che per produrre ci vuole energia elettrica (Friedrich

25

Schneider ), il cui consumo è un dato in quanto è l’Ente nazionale dell’energia elettrica che la

produce, pertanto un aumento della produzione e quindi del consumo di energia elettrica

presuppone un aumento generale di produzione. Di conseguenza se c’è un aumento di consumo di

energia elettrica non corrisposto da un aumento di produzione allora c’è evasione fiscale. Tuttavia

neanche questo metodo è privo di critiche. Un limite molto stringente è dato dal fatto che nel

periodo estivo si registrano dei picchi di consumo di energia elettrica, al contrario di quanto ci si

aspetterebbe in quanto nello stesso trimestre, e specialmente nel mese di agosto, la maggior

parte delle fabbriche chiudono per ferie, di conseguenza c’è un calo della produzione in

24 Il Prodotto Nazionale Lordo (PNL) è il valore monetario di tutti i beni e servizi finali prodotti da fattori posseduti da

(Prodotto Interno

cittadini di una determinata nazione in un determinato periodo di tempo. Il PNL si ottiene dal PIL

Lordo) aggiungendovi il reddito percepito da soggetti residenti nel paese per investimenti all’estero e sottraendovi il

reddito percepito nel paese da soggetti non residenti.

25 Friedrich Schneider è professore ordinario di Economia dal 1986 presso Università Johannes Kepler di Linz, in

Austria. È un’economista liberale, è stato direttore della rivista Public choice.

98

concomitanza con un aumento del consumo di energia elettrica. Secondo la logica di questo

metodo dovremmo concludere che c’è una forte evasione fiscale nei periodi estivi. Il problema

risiede nel fatto che ciò poteva essere anche vero in passato, ma negli ultimi vent’anni è

fortemente aumentato il consumo di impianti di refrigerazione da parte delle famiglie, fatto che

spiega come mai si ha un picco nei consumi di energia elettrica quando la produzione diminuisce

perché chiudono le fabbriche.

Il quarto metodo di controllo indiretto è noto con il nome di “hidden variable approach”,

“approccio della variabile nascosta” (Frey e Weck). In realtà non si tratta di un’unica variabile ma

di un gruppo di variabili che hanno tra loro dei rapporti indefiniti, quindi sarebbe più corretto

parlare di variabile composita. La variabile composita, o nascosta, non è definibile in termini

unitari, è composita appunto, tiene conto di diversi andamenti nascosti ma tra loro rapportarti,

attraverso i quali è possibile fare delle previsioni. Un limite deriva proprio dal fatto che si tratta di

previsioni e come tali di dati intrinsecamente incerti.

Prima di passare ai metodi diretti è importante notare una differenza fondamentale tra gli

approcci indiretti: a parte il primo, che si basa sulla dichiarazione dei redditi, tutti gli altri non

26

forniscono una misura dell’evasione fiscale, ma della sola economia sommersa .

Metodi diretti

Il primo metodo si basa sull’attività in nero come parte dell’economia sommersa. Lo strumento

d’analisi che viene utilizzato è il questionario. Si tratta di un questionario molto complesso,

costituito da domande incrociate, in cui viene chiesto all’intervistato se svolge o ha svolto negli

ultimi dodici mesi attività in nero e come viene o è stato compensato, se in moneta o in natura.

C’è quindi un rapporto diretto tra accertatore e accertando, è in questo senso che si parla di

metodi diretti. Il limite di tale metodo risiede nella veridicità delle informazioni fornite dagli

intervistati e dal fatto che la complessità dello strumento dipende dal grado di qualificazione

dell’accertatore che ha predisposto il questionario; ma anche di chi lo compila. In ogni caso poter

concludere con certezza matematica che le dichiarazioni dell’accertato siano non fallaci è da

escludere.

Il secondo metodo diretto è quello utilizzato dall’agenzia delle entrate americana (Internal

Revenue Service) a partire dal 1’963. A partire da quella data l’agenzia ha iniziato un controllo

tendente ad accertare le sopravvalutazioni delle deduzioni e delle detrazioni, nonché di esenzioni

d’imposta e una sottovalutazione del reddito. La logica è semplice, il contribuente potrebbe

dichiarare un reddito inferiore e inoltre inserirvi voci in detrazione, deduzione o esenti da imposta,

che in realtà non esistono, in modo da ridurre al netto il debito d’imposta. L’IRS per contrastare il

fenomeno sottopone a verifiche periodiche campioni casuali di contribuenti, sulla base di dati

relativi a dichiarazioni dei redditi dalla stessa formulate e che rispecchino più o meno quelle che

dovrebbero essere le dichiarazioni veritiere. In questo modo, valutando lo scostamento tra quanto

stimato dall’agenzia e quanto dichiarato, stima eventuali sopravvalutazioni di deduzioni, esenzioni,

26 L'economia sommersa può essere definita come l'insieme di tutte le attività economiche che contribuiscono

al prodotto interno lordo ufficialmente osservato, ma che non sono registrate e dunque

regolarmente tassate (Schneider, Enste [senza fonte]). Rientrano nel calcolo dell'economia sommersa tutta una serie

di attività produttive che pur essendo (di norma) legali sfuggono per svariati motivi alla conoscenza da parte

della pubblica amministrazione preposta al controllo. Spesso i proventi non dichiarati dell'economia sommersa

rientrano mascherati all'interno del sistema economico attraverso fenomeni tipici di riciclaggio di denaro.

99

detrazioni, nonché sottovalutazioni reddituali. L’efficacia di un simile strumento aumenta con la

raccolta di informazioni nel tempo.

Il terzo metodo diretto, a differenza degli altri, cerca di valutare il grado di evasione fiscale

attraverso la misurazione della morale fiscale. Come nel primo metodo viene somministrato un

questionario, più o meno complesso, ad un campione casuale di contribuenti a quali viene chiesto

se sia giustificabile o meno fornire dichiarazioni mendaci al fisco sulla propria situazione

reddituale. La logica risiede nell’ipotesi che a risposte affermative corrispondano potenziali

evasori. Il limite, come nel primo caso, consiste nella non totale affidabilità delle risposte al test,

che dipendono da un fattore strettamente endogeno, la morale appunto, che come tale non è

oggettivamente verificabile.

Valutazioni. Tutti i metodi analizzati, sia diretti che indiretti, hanno dei pro e dei contro, pertanto,

in linea di massima, verranno usati in concomitanza e in combinazioni diverse al fine di reperire

più informazioni possibili, varie tra loro. L’efficacia di un test dipende soprattutto dalla morale

fiscale di ciascun contribuente, pertanto non si può assegnare una totale affidabilità a questi test;

in secondo luogo, per i test basati sulla somministrazione di un questionario entra in gioco anche il

fattore “livello culturale” dell’intervistatore e dell’intervistato: a seconda che sia l’uno o l’altro ad

avere gradi di cultura più elevati il test sarà più o meno efficace.

L’evidenza empirica in Germania

Dopo aver confrontato i modelli di controllo e misurazione dell’evasione fiscale, non ci resta che

procedere con l’analisi empirica per dimostrare con i fatti se quanto detto sulla morale fiscale e il

rapporto con la deterrenza da parte dello Stato è fondato. Friedrich Schneider (2007) è lo studioso

che ha fornito l’analisi più completa sull’evasione fiscale. Ha studiato per più di trent’anni il

fenomeno in Germania, dal 1970 al 2005, creando un database di informazioni sull’evasione fiscale

(che per semplicità considera sinonimo di economia sommersa, anche se non lo sono, di fatto la

prima comprende la seconda) riguardante non solo la Germania, ma quasi 150 Paesi del mondo.

Partendo dall’analisi tedesca, estesa anche agli altri paesi, ipotizza tre periodi distinti anche dal

punto di vista fiscale e di evasione fiscale:

1. Il primo va dal 1970-1980. Nel primo periodo si nota un aumento dell’evasione fiscale che

viene ricondotto all’espansione della spesa pubblica in connessione al diffondersi

dell’economia del benessere: aumento delle aliquote fiscali per coprire i nuovi costi di

Welfare e aumento dei contributi versati per coprire i costi di sicurezza sociale. L’aumento

dell’aliquota genera un aumento dei prezzi, dal punto di vista del produttore significa una

riduzione netta della propria rendita, le conseguenze allora sono due: anzitutto vi sarà la

sostituzione di quel bene con un altro meno caro, nel caso del lavoro si rinuncia ad un’ora

in più di lavoro per avere più tempo libero. Come dimostra Schneider, però, l’effetto

sostituzione non è l’unica conseguenza, infatti aumenta anche la propensione a sottrarsi al

fisco. Alla doppia imposta in capo ai lavoratori (aumento aliquote sui redditi e aumento dei

contributi da versare per finanziare la sicurezza sociale) si aggiunse un aumento della

regolamentazione del mercato del lavoro che ne ridusse fortemente la flessibilità, e ciò

genera nuovi esborsi per il governo (più finanziamenti per il Welfare).

2. Il secondo periodo va dal 1980-2003. Il processo avviato negli anni ’70, che ha dato avvio

all’espansione dello Stato del benessere, è graduale ma costante, pertanto anche le

aliquote fiscali continuano a crescere e ciò determina un continuo aumento dell’evasione

100

fiscale e dell’economia sommersa, anche se i dati di Schneider dimostrano che c’è un

rallentamento nella crescita dell’evasione. In concomitanza ci fu anche un aumento delle

misure di deterrenza e dei controlli da parte del governo (visti gli aumenti specialmente del

periodo precedente), quindi una parte, anche se non si può misurare quanto importante,

degli aumenti dell’evasione è certamente dovuta a questo secondo fattore.

3. L’ultimo periodo è quello odierno, 2003 in poi. Nel 2003 si registra per la prima volta una

diminuzione netta dell’evasione fiscale e dell’economica sommersa. Le cause risiedono

anzitutto nell’introduzione della riforma dell’imposta sul reddito del 2001, che ridusse il

numero di scaglioni dell’imposta progressiva, riducendo di fatto la pressione fiscale sui

redditi. Il secondo motivo risiede in un allentamento delle politiche attive e di sostegno al

lavoro, che si esplicano in minor esborsi per il governo in politiche di Welfare, anche se il

mercato del lavoro restava comunque rigido. Secondo l’analisi di Schneider fu quindi la

riduzione della pressione fiscale a ridurre l’evasione.

Tuttavia gli studi di Pickhardt e Sardà Pons (2006) mostrano, in contrasto con quanto evidenziato

da Schneider, che dopo la riunificazione delle due Germanie vi è stato un aumento dell’evasione

fiscale più consistente.

Qualche osservazione conclusiva

Come si può rispondere alla domanda: perché è diminuita l’evasione fiscale in Germania? Tale

riduzione è imputabile alle politiche di contrasto, deterrenza, adottate dal governo o all’aumento

della morale fiscale? L’obiettivo è capire, altrimenti, qual è il peso che giocano sull’evasione fiscale

il contratto psicologico di Feld e Frey, quindi il ruolo della morale fiscale, e la deterrenza

dell’evasione da parte del governo. A seconda del rispettivo peso cambiano i criteri di valutazione

dello Stato e quindi le politiche di lotta all’evasione fiscale.

L’analisi empirica. Tuttavia l’analisi empirica non riesce a provare nessuna delle due tesi. Si può

però osservare che: partendo dai dati del 1’981 della World Value Survey e confrontandoli con

quelli successivi alla riunificazione tedesca (Feld et al., 2008), è possibile dimostrare che la

riunificazione ha comportato un allineamento dell’evasione fiscale tra le due Germanie riunite, che

è il risultato di un aumento dell’evasione fiscale in quella dell’Est. Tant’è che da un lato abbiamo

l’aumento dell’evasione fiscale nell’ex Germania dell’est, rispetto al periodo comunista, quando i

controlli erano molto forti in alcuni settori e bassi o addirittura assenti in altri; tuttavia, in un

contesto in cui c’è una dualità tra settori fortemente controllati e settori privi di controllo, è

difficile affermare con certezza se l’evasione fiscale sia aumentata o meno. Dall’altro lato abbiamo

un comportamento ambiguo dei Lander della Germania dell’ovest, dove l’aumento dei controlli

spinge verso dichiarazioni fedeli, mentre dall’altro vi è lo spiazzamento (diminuzione) della morale

fiscale rispetto il periodo precedente (1981). Quest’ultimo caso può essere legato, secondo Feld,

anche al fatto che i contribuenti dell’Ovest riuscirono a prevedere i costi della riunificazione (per

esempio i costi dell’estensione della sicurezza sociale all’Est), ciò confermerebbe la tesi dello

spiazzamento della morale fiscale in presenza di eccessivi controlli.

Lo studio di Schneider e quello di Feld portano a risultati diversi, la premessa dunque è che è

impossibile misurare compiutamente l’evasione fiscale effettiva. In conclusione l’evasione

aumenta o diminuisce? Secondo Feld, che utilizza il metodo diretto delle interviste, l’evasione è

intorno al 3,1% del PIL; secondo Schneider, invece, che utilizza l’approccio indiretto della variabile

101

nascosta (hidden variable approach o DYMIMIC) integrato con la domanda di moneta, l’evasione è

del 16,1% del PIL.

La differenza è spiegabile in parte con il fatto che Feld intervista soltanto le famiglie, mentre

Schneider, che è interessato all’economia sommersa in senso stretto più che all’evasione fiscale,

tiene conto essenzialmente delle imprese, ma in parte anche con il fatto che l’uno sfrutta

strumenti di controllo diretti e l’altro indiretti. Da ciò possiamo dedurre alcune conseguenze

logiche che rimandano al diverso impatto che le norme sociali e l’attività di deterrenza possono

avere:

 Che le imprese evadono più delle famiglie;

 Le famiglie sono più sensibili alla morale fiscale rispetto le imprese;

 Quindi, la moral tax è più rilevante per le famiglie, pertanto un forte controllo sulle

imprese non ha gli stessi effetti eversivi che avrebbe sulle famiglie (caso Germania ovest);

 Se ciò è vero, abbiamo un buon parametro di scelta per definire politiche di controllo

adeguate. 102

LEZIONE 15, 23-10-2013

L’economia politica e la finanza pubblica nella logica della Catallassi

Oggi affronteremo un saggio intitolato “States as Ecologies of Political Enterprises”, G. Eusepi e R.

Wagner, 2009.

Un’antinomia nella finanza pubblica tradizionale

Ancora oggi alcuni studiosi, in particolare quelli appartenenti alla teoria economica standard

(economia politica ortodossa), considerano l’economia e la politica come due elementi distinti,

radicali (in conflitto), i cui conflitti sono lasciati irrisolti. C’è quindi un’antinomia tra economia e

27

politica. Successivamente, a partire da Hayek , è stato introdotto il concetto di catallassi per

superare quell’antinomia di fondo che aveva caratterizzato la teoria economica per lungo tempo. Il

concetto di catallassi viene in realtà riscoperto da Hayek dall’economia classica e rappresenta lo

scambio reciproco e volontario che, adattato dall’economia ed esteso alla politica, fa da

“ombrello” che riunisce i due concetti fino all’ora distinti nel nome di economia politica.

Economia. L’economia intesa come ordine nasce da un indefinito numero di attori che hanno tra

loro rapporti di scambio attraverso comportamenti accettati e condivisi reciprocamente. Tale

ordine è organizzato come un processo policentrico (ossia non c’è un unico centro, ma infiniti

operatori eguali) basato sulla concorrenza (nessuno ha potere di mercato), Hayek 1973. Politica.

La politica è intesa, non come un ordine, ma come una organizzazione, dimensionalmente

dirigistica, che impone piani dirigisti alternativi a quelli di mercato; è una struttura apicale (c’è un

vertice). Differisce dal mercato perché nella relazione dirigistica c’è il rapporto di comando, di

controllo, mentre nel mercato il rapporto è di scambio tra eguali. L’antinomia tra economia e

politica nasce proprio dal fatto che: da un lato c’è un economia basata sul concetto di ordine, e

dall’altro una politica basata sul concetto di organizzazione. In che cosa differisce l’ordine

dall’organizzazione? L’ordine è un processo spontaneo che nasce dagli individui nel perseguimento

dei propri interessi, c’è una forma di coordinamento spontaneo, cioè non progettato da alcuno

ma reciprocamente condiviso, pertanto non si creano conflitti (ciascun individuo nel perseguire i

propri interessi è attento al non danneggiare gli altri per non danneggiare se stesso).

L’organizzazione è una sorta di ordine coordinato, quindi non è un ordine spontaneo, ma c’è un

vertice che impone e degli esecutori (è un ordine non libero, quindi meno motivato dell’ordine in

senso stretto).

Come superare l’antinomia

Il nostro obiettivo è quello di eliminare tale dicotomia e passare dai concetti di ordine/economia e

organizzazione/politica, alla nozione di economia politica, in luogo dell’economia e della politica.

27 Friedrich August von Hayek (Vienna, 8 maggio 1899 – Friburgo, 23 marzo 1992) è stato un

economista e filosofo austriaco, del XX secolo. Esponente storico del liberalismo, è stato un rappresentante

della scuola austriaca e critico dell'economia pianificata e centralista. Nel 1974 è stato insignito, insieme a Gunnar

Myrdal, del Premio Nobel per l'economia "per il lavoro pionieristico sulla teoria monetaria, sulle fluttuazioni

economiche e per le fondamentali analisi sull'interdipendenza dei fenomeni economici, sociali e istituzionali".

Nel 1991 ha anche ricevuto la Presidential Medal of Freedom. Von Hayek ha saputo elaborare una critica dello stato

assistenziale la cui portata e la cui forza rimangono ancora attuali.

103

Come fare? Estendendo l’approccio che gli economisti adottano per l’economia, quindi l’ordine,

alla politica, organizzazione. In altre parole tratteremo la politica come l’economia, quindi

estendendovi il concetto di ordine policentrico, ciò da origine alla nozione di catallassi politica:

anche in politica ci sarà uno scambio come nel mercato, anche se non del tutto uguale ed

evidente. Talché, parlando di Governo non ci si riferisce al solo Presidente del Consiglio, ma ad una

struttura, un ordine, con un ampio numero di operatori in rapporto volontario tra loro e gli altri.

Eliminando l’antinomia tra economia e politica è come se il Parlamento divenisse una banca: il

Parlamento in democrazia decide le imposte (depositi), finanzia la spesa (concede prestiti) e ha

una politica di stabilità (bilancio), anche se diversamente dalla banca le entrate pubbliche sono

obbligatorie; inoltre una banca ha entrate e uscite libere.

La società come un’ecologia di imprese interconnesse

Analizziamo il punto di vista degli economisti: cosa c’è alla base dei rapporti tra imprese private e

perché c’è uno scambio genuino (volontario e libero)? Il rapporto tra operatori diversi (la

cooperazione) nasce dalla volontà di scambiare un flusso finanziario (vendita di una casa) con uno

reale (acquisto di una casa), il cui prezzo viene sì pattuito dai contraenti, ma è di fatto fissato dal

mercato in quanto c’è concorrenza. Ciò che rende possibile e universalmente accettato lo scambio

è l’alienabilità della proprietà (e non solo la proprietà). Tutte le teorie economiche trattano

l’economia come un organismo complesso che si autorganizza mediante l’interazione degli

individui presenti sul mercato, in presenza di proprietà privata (alienabilità della proprietà). Ma

cosa succede quando si passa all’economia pubblica, cioè alla politica? I teorici della finanza

pubblica (economisti) generalmente trattano lo Stato come una sorta di entità massimizzante del

benessere sociale, in quanto non c’è proprietà privata e di conseguenza non può esserci scambio

sul mercato politico, come invece accade nel mercato privato; non c’è catallassi. Ma da ciò deriva

che allo Stato non è estendibile il concetto di ordine e che lo scambio avviene solo sul mercato.

Tuttavia, nelle società contemporanee non tutti gli scambi sono di mercato, allora o troviamo un

sistema per estendere il concetto di scambio anche alla politica, oppure rinunciamo a spiegare una

fetta importante dei comportamenti degli uomini.

Conseguire il coordinamento: prezzi e calcoli nell’economia politica

La teoria economica dei mercati tratta solo un sottoinsieme della totalità delle relazioni

economiche, cioè quelle basate sulla proprietà privata e lo scambio. Il prezzo è l’unità di

coordinamento degli scambi catallattici, cioè liberi e volontari, ed è il risultato della concorrenza di

mercato, incontro tra domanda e offerta. Da ciò deriva che il prezzo è il risultato dell’equilibrio di

mercato, cioè del libero scambio tra operatori; è l’elemento fondamentale della catallassi. Ciò che

questa teoria non ci consente di fare è spiegare l’intero complesso del coordinamento della

società (la totalità dei comportamenti umani), cioè non considera lo Stato. In altre parole questa

teoria non ci consente di spiegare le scelte degli individui in un mercato dove non c’è prezzo,

quello politico. Ma allora come si coordinano economia e politica? La finanza pubblica si fonda,

generalmente, su questa antinomia teorica: c’è un ordine spontaneo del mercato contrapposto

all’organizzazione pianificata della politica. Si esclude lo Stato in quanto non è possibile estendervi

il concetto di scambio (assenza di proprietà privata), ma va anche detto che lo scambio tra privati

presuppone la presenza di uno Stato che faccia rispettare le regole del gioco, anche se non

interviene attivamente nello scambio. Per affrontare il tema del coordinamento tra economia e

politica è necessario cambiare approccio. 104

L’economia politica, un approccio diverso per il coordinamento dei due mercati. Approfondendo

l’analisi della finanza pubblica si arriva alla conclusione che, il dualismo tra economia e politica

deriva dal fatto che i teorici considerano il mercato e lo Stato in un rapporto sequenziale, in cui lo

Stato interviene solo quando il mercato fallisce ed essendo in grado di correggerne i fallimenti

(conoscenza illimitata delle preferenze degli individui). Se accettassimo la logica sequenziale allora

staremmo facendo un’analisi incompleta e difettosa. In realtà lo Stato non è affatto infallibile e ciò

è legato alla presenza di asimmetrie informative: non è vero che lo Stato possiede una conoscenza

illimitata, quindi non è in grado di correggere i fallimenti dl mercato e massimizzare la funzione del

benessere sociale. Ciò sarebbe valido solo se la centralizzazione delle informazioni (dal mercato-

locale allo Stato-centrale) avesse costi decrescenti, ma nemmeno questo rispecchia la realtà. I

costi informativi sono molto elevati, quindi non è immaginabile che lo Stato possa venire a

conoscenza della funzione di utilità di tutti gli operatori del mercato. Concludiamo, dunque, che lo

Stato non è più efficiente del mercato. L’unico modo per affermare l’infallibilità dello Stato

richiede di poter confrontare il suo operato contemporaneamente con quello del mercato. La

conseguenza è che per coordinare l’economia e la politica è necessario estendere alla seconda il

concetto di ordine e di prezzo quale elemento fondamentale del mercato, dello scambio, quindi il

concetto di catallassi, ma ciò è a sua volta possibile solo se si abbandona il rapporto di

sequenzialità tra mercato e Stato e quindi se ci si allontana dalla finanza pubblica tradizionale, che

di fatto colloca i due attori in spazi e tempi diversi. Un approccio alternativo deriva dalla tradizione

italiana di scienza delle finanze, secondo cui lo Stato non è esterno al mercato ma sempre interno

28

all’analisi; i principali esponenti sono Maffeo Pantaleoni (il fautore del movimento) e in

29

particolare De Viti De Marco : tutti i rapporti sono rapporti transazionali e sono governati,

amministrati, da un processo conoscitivo che non è centralizzato, ma piuttosto localizzato e

parziale, quindi limitato.

Catallassi nella piazza pubblica

Il primo a estendere la logica dei prezzi di mercato all’economia pubblica fu Maffeo Pantaleoni

(1911), secondo cui anche nell’economia pubblica c’era bisogno di un sistema di prezzi, in quanto

il prezzo, se lasciato libero, è un buon indicatore informativo. Tuttavia i prezzi del mercato politico

non sono genuini, cioè volontari, anzitutto perché non rappresentano il frutto dell’incontro tra

domanda e offerta (frutto dello scambio), bensì sono imposti, inoltre a non tutte le spese

corrisponde un prezzo, come nel finanziamento in disavanzo della spesa pubblica. E ancora, i beni

pubblici non possono essere alienati, quindi non possono, per forza di cose, essere oggetto di

scambio. Quindi, secondo la tesi di Pantaleoni nel mercato politico non c’è scambio catallattico.

L’unico modo per ottenere dei prezzi pubblici è quello di mutuarli dal mercato privato, per questo

vengono definiti prezzi parassiti. Tuttavia assegnare dei prezzi ai beni pubblici non è cosa facile,

non si può, sic et simpliciter, imporre dei prezzi, in quanto in presenza di beni pubblici (beni

samuelsoniani) c’è indivisibilità e pertanto tutti possono usufruirne in quantità illimitata, e quando

lo Stato cercherà di rilevare il prezzo di quei beni nessuno dichiarerà realmente le proprie

preferenze (asimmetria informativa), quindi quanto è disposto a pagare per usufruire di quel bene,

28 Maffeo Pantaleoni (Frascati, 2 luglio 1857 – Milano, 29 ottobre 1924), professore ordinario di Economia politica

alle Università di Napoli, Pavia e Roma, fu un esponente dell'economia neoclassica e un politico e politologo italiano.

Fu anche direttore del Giornale degli economisti dal 1890 al 1924. Occasionalmente ci si riferì a lui per la sua accanita

difesa della politica economica del laissez-faire.

29 Antonio De Viti de Marco (Lecce, 30 settembre 1858 – Roma, 1º dicembre1943) è stato

un economista e politico italiano con profonde convinzioni politiche ed economiche di stampo

decisamente democratico e liberale. 105

per non essere ulteriormente tassati. Di conseguenza si assume il prezzo di mercato come prezzo

politico, o meglio, si internalizza nel mercato politico il prezzo di mercato. Sono quindi una copia

dei prezzi di mercato, ma come tale non hanno lo stesso valore, pertanto i prezzi del mercato

pubblico non avranno mai il potere esplicativo dei prezzi di un mercato concorrenziale.

Riassumendo. Abbiamo così esteso il concetto di rapporto catallattico, cioè di scambio, dal

mercato privato al mercato pubblico, abbandonando la sequenzialità temporale in luogo della

simultaneità al fine di confrontare i prezzi di mercato con quelli pubblici dando origine a prezzi

parassitari e non volontari. Questo è l’approccio alternativo della scuola italiana di scienza delle

finanze, attraverso il quale abbiamo implementato, di fatto, il coordinamento tra economia e

politica dando luogo al concetto di economia politica attraverso l’estensione della catallassi di

mercato a quella politica, pubblica. L’estensione dello scambio al mercato politico ha come

conseguenza l’estensione del concetto di profitto dal mercato al settore pubblico: il sovrappiù.

Abbiamo dimostrato, quindi, in modo convenzionale, l’esistenza di rapporti tra piazza privata

(mercato) e piazza pubblica (politica): quindi c'è una piazza prevalentemente di mercato e una

prevalentemente pubblica, laddove il prevalentemente vuol dire non esclusivamente, perché in un

caso e nell'altro ci sono elementi di contatto. Un modello simultaneo ci consente anche di mettere

a confronto, non solo i prezzi, ma anche i profitti nei due settori.

Scambio catallattico tra impresa privata e impresa pubblica

Nella figura ci sono due parti:

1. Quella a sinistra, figura

A, abbiamo due imprese (cerchi

grandi) in rapporto volontario

tra loro (frecce bidirezionali), da

cui scaturiscono i profitti (cerchi

piccoli), che nascono e si

consolidano reciprocamente; se

no vi fosse alcun rapporto

allora non ne deriverebbe alcun

profitto;

2. Nella figura B, invece,

viene rappresentato il rapporto

parassitico tra un’impresa

privata (cerchio grande) e

un’impresa pubblica

(quadrato). Il prezzo parassitico nasce dall’impresa pubblica la quale produce un profitto, la

cosa potrebbe lasciare un po’ perplessi in quanto siamo abituati a studiare che le imprese

pubbliche non hanno scopo di lucro. Tuttavia il profitto è una qualsiasi remunerazione, un

qualsiasi risultato che descrive un vantaggio.

In entrambi i casi c’è un rapporto catallattico che presuppone un profitto per compensare i

sostenitori di entrambe le imprese. Brennan dimostra che anche l’impresa pubblica, di fatto, ha

delle rendite, si pensi alla burocrazia. La burocrazia, quale impresa pubblica, ottiene dei profitti,

anche se impropri. Ma il profitto in senso lato non è altro che una modalità per acquisire vantaggi

106

e un classico vantaggio per la burocrazia, per la politica, deriva dall’acquisizione di consensi

elettorali. Quindi è vero che anche le imprese pubbliche hanno una rendita.

Implicazioni costituzionali

Abbiamo affrontato e risolto il problema dell’estensione dei rapporti di mercato catallattici al

mercato politico, e abbiamo inoltre esteso il concetto di ordine, proprio del mercato, alla politica.

Tuttavia, ordine e organizzazione sono due concetti diversi e che portano a risultati eterogenei:

 L'organizzazione è efficiente se consegue l'obiettivo prefissato, che consiste in una scelta

collettiva, ma non ha una coerenza sistemica;

 L’ordine manca della coerenza nella singola scelta, ma possiede coerenza sistemica.

La conseguenza è che, quando si considera l’economia pubblica (finanza pubblica) nella

prospettiva di ordine, e non di organizzazione, questa entra in contatto con l’economia politica

costituzionale (finanza pubblica costituzionale). Una teoria della finanza pubblica basata

sull’impresa è a diretto contatto con l’economia politica costituzionale.

107

LEZIONE 16, 28-10-2013

Federalismo o Decentramento?

Prolusione. Oggi si presenta una saggio di Richard Wagner e Giuseppe Eusepi sul federalismo.

L’aspetto piuttosto nuovo del tema non è il tema stesso, ma la modalità attraverso cui viene

affrontato. La letteratura descrive il problema con un approccio non condiviso dai due autori. Il

fatto è che la letteratura presente si ferma alla superficie della questione, noi invece andremo a

scavare più affondo.

Due visioni del Federalismo

La letteratura ci dice semplicemente che il federalismo sembra consistere essenzialmente nella

determinazione dei confini geografici dei governi, nonché nell’assegnazione delle competenze

relative ai diversi livelli di governo. Questo orientamento, comunemente accettato, riflette un

approccio monocentrico al federalismo, di tipo gerarchico. Tale definizione scaturisce dall’obiettivo

che la teoria economica dominante si prefigge: risolvere il problema dell’allocazione delle risorse.

L’elemento fondamentale è l’efficienza e la cassetta degli attrezzi è tipica della finanza pigouviana.

L’approccio policentrico al federalismo competitivo

Secondo la teoria economica liberale il federalismo non descrive un andamento istituzionale

univoco, piuttosto utilizza un approccio basato sulle alternative. Il federalismo competitivo

presume un approccio policentrico, cioè un’architettura tra potenziali concorrenti, in netto

contrasto con il federalismo della letteratura economica standard che si basa su un modello

gerarchico: assegnazione delle funzioni tra i vari livelli di governo. La presenza di un solo governo

centralizzato, gerarchico, presuppone che tutte le preferenze siano unimodali, ciò comporta che

tra due alternative se ne potrà scegliere soltanto una con la conseguenza che non riusciremo a

soddisfare le preferenze di tutti gli individui. Ciò determina un netto calo dell’utilità e quindi del

benessere sociale. Il teorema che guida le scelte pubbliche di un governo centralizzato è noto con

il nome di “teorema dell’elettore mediano”. L’elettore mediano è colui che ha il potere di decidere

se approvare o meno una determinata scelta, o meglio, è colui che sancisce la scelta definitiva.

Il nesso preferenze, costi ed esternalità

Secondo la teoria economica liberale la forma federale in senso stretto (no centralizzazione) può

consentire un maggior soddisfacimento delle preferenze rispetto un governo centralizzato (più

utilità, maggiore benessere sociale). Dimostriamo quanto detto con un semplice esempio.

Ipotizziamo che vi sia un elettorato di 9 persone e che la scelta sia tra sistema pensionistico a

capitalizzazione e sistema pensionistico a ripartizione, e che il quorum per vincere è una

maggioranza semplice (50% +1), di conseguenza per definire una scelta sono necessari almeno 5

voti favorevoli. Se il governo è centralizzato e vi sono 4 elettori che votano per una delle due

opzioni e altri 4 che votano l’opposto, considerando il teorema dell’elettore mediano, il 5° votante

deciderà l’esito della votazione e quindi determinerà la scelta. Se sceglie la prima alternativa allora

vi saranno 5 elettori soddisfatti, ma 4 insoddisfatti, quindi il costo in termini di utilità (preferenze),

in questo ipotetico scenario, è molto alto. Nonostante siamo in presenza di un sistema

108

democratico la perdita di benessere è molto elevata. C’è, quindi, un’alternativa democratica più

efficiente?

Supponiamo di avere due governi in concorrenza tra loro anziché uno solo: il governo del Nord e

quello del Sud. Ipotizziamo che 5 elettori votino al Nord e 4 al Sud e che al Nord la scelta ricada su

un sistema pensionistico a capitalizzazione mentre al Sud su uno a ripartizione. In questo caso,

indipendentemente dal numero di voti favorevoli per ciascun governo, avendo entrambe le

alternative, ci sarà un numero minore di elettori insoddisfatti per ciascuno dei due governi. Un

sistema che consente al Sud l’emergere di un’alternativa e al Nord l’altra, è sicuramente

preferibile e più democratico di un sistema in cui può vincere una sola delle due alternative.

Infine, ipotizziamo uno scenario in ci vi siano tre governi in concorrenza: Nord, Centro e Sud; per

ciascuno dei quali vi sono 3 elettori. La maggioranza necessita, per ciascuna dislocazione

territoriale, di 2 elettori, l’elettore decisivo continua ad essere quello mediano. Supponiamo

ancora che al Nord vinca il sistema a capitalizzazione, al Sud quello a ripartizione e al Centro uno

dei due indifferentemente, oppure una terza alternativa. Siamo stati in grado di raggiungere tre

obbiettivi differenti e la soddisfazione delle preferenze dovrebbe, quindi, essere maggiore con tre

elettorati rispetto ai casi precedenti.

Siamo sicuri che sia così? Per dimostrarlo basta pensare che, mentre nel primo scenario avevamo

5 elettori soddisfatti e 4 no, nel secondo avevamo necessariamente 3 elettori soddisfatti al Nord e

3 al Sud, con 3 insoddisfatti totali, e lo stesso vale per l’ultima ipotesi in cui avevamo 2 elettori

soddisfatti al Nord, 2 al Centro e 2 al Sud, per un totale di 3 insoddisfatti. Abbiamo dimostrato che

più governi garantiscono una migliore corrispondenza fra preferenze e risultati, dunque

sembrerebbe preferibile la presenza di più governi rispetto ad un solo governo.

Rapporti tra Governi. Il termine federalismo non può essere usato come sinonimo di

decentramento se si accetta la visione prospettata da Wagner-Eusepi di governi concorrenziali. Ma

entro quale misura è possibile estendere il concetto di concorrenza al sistema istituzionale, quindi

alla politica? I rapporti tra governi che è possibile instaurare sono:

 Rapporto di concorrenza, vince il governo più efficiente;

 Rapporto gerarchico, vince chi è gerarchicamente superiore.

Nell’economia di mercato sappiamo che il modello migliore in termini di efficienza è quello

concorrenziale, quindi se riuscissimo ad estendere un qualcosa di simile anche alle istituzioni

politiche, allora porremmo le basi per un federalismo migliore. Quindi fissare le dimensioni della

giurisdizione diventa fondamentale perché è su questa che va giudicato il governo. Non può

esserci concorrenza se c’è gerarchia: in caso di conflitto tra governo di livello inferiore e governo in

senso tecnico, vincerà quest’ultimo, ma solo perché gerarchicamente superiore. Ma perché questo

rapporto gerarchico viene scelto dalla letteratura, cioè dagli economisti, almeno in maggioranza?

Perché consente al governo di sfruttare tutti gli strumenti discrezionali tipici dell’economia del

benessere pigouviana. Ma in un rapporto gerarchico le scelte locali saranno attuate solo e nella

misura in cui sono favorevoli al governo centrale. L’alternativa ad un governo monocentrico è

rappresentata da un governo policentrico.

Il governo policentrico. L’approccio di un governo policentrico attacca la tesi di un governo

monocentrico in quanto quest’ultimo non sarebbe concorrenziale, e di fatto non lo è. Non è

possibile immaginare che in un rapporto gerarchico, in cui ci sono diversi livelli di governo legati da

rapporti di subordinazione, vi sia concorrenza, infatti, in caso di decisioni discordi tra governi locali

109

e governo centrale, sarà sempre questo ad avere la meglio sugli altri, perché gerarchicamente

superiore. Quindi un sistema di governo può dirsi concorrenziale solo e soltanto nel caso in cui i

rapporti siano tra eguali, cioè se gli individui, nel nostro caso i governi, hanno gli stessi poteri

(proprio come accade per il mercato, reciprocità). Dunque, che differenza c’è nei rapporti tra

governi statali e federali negli Usa e fra governi regionali e centrali in Italia? Negli USA, il Governo

(di Washington) e i governi federali sono previsti dalla costituzione, quindi godono entrambi di

protezione costituzionale, pertanto nessuno può annullare le decisioni dell’altro. In Italia, invece,

c’è il Governo (centrale) come da Costituzione, e governi locali costituiti con legge ordinaria. La

conseguenza è che se vi è conflitto fra Regione e Governo, avrà sempre ragione quest’ultimo.

Negli Usa, invece, si va davanti la Corte Costituzionale. Ancora, in Italia il Governo potrebbe

eliminare le province e le regioni.

Differenze. Nell’approccio gerarchico il governo centrale disegna e crea le istituzioni,

nell’approccio concorrenziale, invece, le istituzioni emergono spontaneamente e non sono scelte

da nessuno, nessuno ha potere di imporre qualcosa agli altri.

Federalismo o decentramento? La letteratura assegna alle nozioni di federalismo e di

decentramento il medesimo significato, ma in realtà non sono sinonimi: il decentramento è un

rapporto tra governi in ordine gerarchico, verticale; il federalismo è un rapporto tra governi di tipo

orizzontale, concorrenziale, dove nessuno ha il potere di decidere per l’altro (stessi poteri). Adesso

non resta che dimostrare perché è preferibile (più efficiente), secondo il nostro approccio, avere

più governi in rapporto orizzontale. Dal punto di vista economico, qual è la logica che spinge alla

creazione di un certo numero di governi? Ci sono tre fattori che influenzano tale scelta:

 Preferenze;

 Costi;

 Esternalità.

Di conseguenza un governo ottimale è quello la cui dimensione è perfettamente idonea a rendere

efficiente il livello di servizi resi alla collettività, secondo le preferenze della stessa, senza dar luogo

ad esternalità. Ma questo presuppone che vi siano diversità preferenziali tra gli individui, che

nascono proprio dalla differente area geografica di appartenenza. Comunque interpretata questa

diversità di preferenze può essere meglio soddisfatta con più governi anziché uno solo, ma

certamente il punto della dimensione ottimale delle giurisdizioni, da cui parte Ostrom, 1991, non è

per noi convincente (Eusepi, 2000).

Il problema dei costi. Il problema dei costi rende preferibile l’istituzione di più governi, ciò è valido

per entrambi gli approcci. La dimensione ottimale del governo è quella che, dati i confini,

determina il livello più efficiente dei servizi resi. Ma vi è un limite con riferimento al governo

immaginato dalla scuola standard (decentramento) ed è legato proprio ai problemi di costo. Se

siamo in presenza di costi medi decrescenti le giurisdizioni più piccole potrebbero non riuscire a

sfruttare le economia di scala e quindi a produrre in modo efficiente, dovendo servire una

domanda relativamente bassa che quindi non permette di sfruttare la decrescenza dei costi medi.

Una plausibile soluzione, sempre secondo la letteratura dominante, consiste nell’assegnazione ai

governi locali delle risorse necessarie affinché possano operare in modo efficiente. Una soluzione

alternativa di alcuni studiosi di orientamento più liberale, come Vincent Ostrom (professore

emerito e ricercatore in economia politica pubblica), negano che le giurisdizioni piccole non siano

efficienti, sanciscono dunque l’irrilevanza della dimensione di governo rispetto l’efficienza. La

110

giustificazione risiede nel fatto che, se una giurisdizione non produce in modo efficiente un dato

servizio, potrebbe benissimo acquistarlo da un altro governo che è più efficiente.

Scuola ortodossa. I sostenitori della tesi che il decentramento è federalismo affermano che la

dimensione ottimale del governo locale non può che essere scelta dal governo centrale. La ragione

della superiorità del governo centrale è un punto fondamentale per la spiegazione del

decentramento, ed è questa la strada intrapresa dalla letteratura. In quest’ottica il federalismo

fiscale non è altro che un decentramento di tipo gerarchico, che non ha nulla a che fare con il

federalismo in senso stretto, il quale avrebbe senso solo se i governi locali fossero governi non

gerarchici.

Esternalità. Il richiamo alle esternalità è stato l’elemento dominante della letteratura sul

30

cosiddetto federalismo fiscale. Nel 1969 Mancur Olson pone le basi dell’ottimizzazione

giurisdizionale, definisce come perfect mapping, giurisdizione dimensionalmente perfetta, quella

situazione in cui i confini giurisdizionali coincidono con l’assetto dei servizi offerti dalla stessa (la

giurisdizione coincide con il bene pubblico offerto); solo in questo caso non si generano

esternalità. Tuttavia possiamo notare due punti deboli. Anzitutto c’è il fatto che prima viene

creata la giurisdizione, quindi i confini, e poi prodotti i beni pubblici che devono utilizzare quei

confini, ma allora come si fa ad essere sicuri che i confini della giurisdizione siano quelli giusti? In

secondo luogo: in un contesto in cui il governo non offre un solo bene pubblico, ha senso dire che

per un bene pubblico, essendo tale, la dimensione ottimale sia la stessa per tutti i beni pubblici?

No, il punto di minimizzazione dei costi di un certo bene pubblico potrebbe essere raggiunto con

una dimensione diversa da quella necessaria per la massimizzazione del sistema di un altro bene

pubblico.

Il contrasto. Il contrasto tra teoria pigouviana (neoclassica) e teoria liberale dell’economia, nasce

proprio dal fatto che: secondo la prima l’efficienza è legata alla dimensione geografica del bene

pubblico offerto e non dalla dimensione della popolazione; secondo la dottrina liberale la

convenienza dell’adozione della dimensione geografica quale fattore di efficienza, da parte

dell’economia del benessere, è legata al fatto che in questo modo il governo centrale ha il potere

non solo di determinare la dimensione del governo, ma anche di definire i rapporti e le modalità di

interrelazione tra i vari livelli di governo. La conseguenza è che il governo centrale, di fatto, vieta la

concorrenza, in quanto un rapporto dovrebbe essere l’incontro della volontarietà delle parti,

mentre in questo caso è il governo centrale che definisce e controlla il tutto. È qui che nasce il

contrasto tra politica di decentramento e politica del federalismo, da cui deriva:

 Un federalismo genuino, basato sulla concorrenza tra governi: una folla di spettatori che

esce dallo stadio per tornare a casa, ognuno va in direzioni diverse ma tiene conto degli

spostamenti dell’altro per non arrecare danni a se stesso e agli altri (conflitti), non c’è alcun

bisogno di un individuo che coordini gli spostamenti degli altri.

 Un federalismo spurio, basato sulla gerarchia tra governi: immagine di una banda in

marcia, in cui c’è un direttore d’orchestra che coordina tutti gli individui;

30 Mancur Lloyd Olson, Jr (1932 – 19 febbraio 1998) è stato un economista e scienziato sociale statunitense che lavorò

presso l'Università del Maryland, College Park. Sono di primaria importanza i suoi contributi alla teoria della scelta

pubblica, nonché all'economia istituzionale, sul ruolo della proprietà privata, l'imposizione fiscale, i beni pubblici,

l'azione collettiva e i diritti di contrattazione nello sviluppo economico.

111

il federalismo genuino, l’approccio liberale. Il federalismo è un’organizzazione individuale in cui vi

è concorrenza tra giurisdizioni, quindi ciascuno di essi decide in base le proprie preferenze,

persegue i propri obiettivi pur nel rispetto delle esigenze reciproche, ma le preferenze per essere

tali devono nascere da un atto spontaneo, volontario, e ciò accade solo se ci sono rapporti

concorrenziali, non di certo in un contesto organizzato gerarchicamente in cui è il governo a

decidere per tutti. Quindi possiamo concludere che il federalismo spurio o federalismo dall’alto è

un sinonimo di decentramento, mentre il federalismo genuino si basa sul rapporto tra eguali e ciò

presuppone l’esistenza di un’organizzazione di tipo policentrica, in cui le istituzioni emergono

spontaneamente e non sono il frutto di una decisione altrui, ciò, che invece, porrebbe il governo in

una posizione gerarchicamente superiore in cui le preferenze rispecchiano gli interessi suoi e non

dei singoli governi locali. Il governo che ha in mente la letteratura, a cominciare da Olson, assume

che il federalismo sia in realtà una politica di decentramento da parte del governo centrale.

Equivalenza fiscale contrattuale e giurisdizioni locali. Caso dei costi

decrescenti

Adesso ci occupiamo dei rapporti intergovernativi con riferimento alla minimizzazione dei costi e

in particolare confutiamo la tesi secondo la quale giurisdizioni piccole hanno necessariamente una

domanda di beni e servizi pubblici troppo bassa per sfruttare le economie di scala e pertanto sono

inefficienti. Un governo centrale impedisce, di fatto, ai governi locali di assumere

discrezionalmente qualunque decisione, perché sostanzialmente è vietato ogni accordo tra

giurisdizioni gerarchicamente inferiori. Ma se, invece, siamo in presenza di un governo centrale

genuino allora le cose cambiano. Federalismo genuino. Nel grafico

abbiamo sull’asse delle ordinate il

costo e sulle ascisse la quantità di

servizio offerto. Siamo in presenza di

due giurisdizioni locali, e , la

prima più efficiente della seconda. La

rappresenta la curva dei costi

medi che è decrescente, siamo in

presenza di economie di scala quindi

più si produce e più si riducono i

costi marginali di produzione; la

è la curva di domanda del servizio

pubblico; il punto rappresenta

l’equilibrio. Se fossimo in presenza di

un sistema di governo federale,

genuino, la giurisdizione meno

efficiente potrebbe acquistare il

servizio da , la quale aumentando la produzione, date le economie di scala, ridurrebbe anche i

costi marginali, la si abbassa a . Il nuovo punto di equilibrio ci dice che non solo che la

produzione è aumentata, sicché anche diventa efficiente riuscendo a produrre la quantità

desiderata tale da soddisfare l’intera domanda, ma anche che diventa più efficiente rispetto a

prima in quanto riesce a ridurre ulteriormente i costi di produzione. e quindi i costi del servizio

offerto, ciò ce lo dice la curva dei costi che si abbassa. Sono soddisfatte entrambe le giurisdizioni e

non più una sola. 112

Nel caso di federalismo genuino c’è concorrenza, infatti nessuno vieta ad una giurisdizione di

acquistare dall’altra il servizio, ma è più conveniente per entrambe attuare una scambio. Anche ai

contribuenti conviene che il servizio venga acquistato anziché essere prodotto direttamente (viste

le economie di scala, che comunque nei settori infrastrutturali come quelli dei beni pubblici sono

sempre presenti). Il federalismo genuino presuppone che i governi si facciano concorrenza e la

concorrenza avvantaggia i cittadini, ma non necessariamente i governi. Allora perché una certa

giurisdizione dovrebbe acquistare un certo servizio da altri anziché produrlo direttamente? Perché

produrlo vorrebbe dire costi maggiori e quindi imporre ai cittadini prezzi più alti, ma ciò

porterebbe i cittadini elettori a non rieleggere quel governo (rendita politica). Pertanto al governo

conviene essere efficiente se vorrà vincere le prossime elezioni, è in un certo senso “obbligato” ad

esserlo. Questo presuppone, però, un contesto in cui il rapporto di agenzia funzioni bene, cioè a

favore del principale/cittadino. È chiaro, quindi, che la concorrenza è un indicatore di efficienza a

favore della cittadinanza e non dei governi.

Federalismo spurio o decentramento.

Anzitutto ipotizziamo che i costi medi non

siano più decrescenti ma crescenti (no

economie di scala) in questo caso

all’aumentare della produzione

aumenteranno anche i rispettivi costi.

Inoltre, essendoci rapporti verticali, il

governo centrale ha la totalità dei poteri,

quindi può impedire alle giurisdizioni locali

di intrattenere rapporti di scambio,

affermando che l’offerta locale del servizio

pubblico è inefficiente (avendo potere

discrezionale può far credere qualunque

cosa, tanto ha sempre e comunque ragione)

o anche lontana dagli standard previsti

(qualità, tipologia ecc.). La conseguenza è la

nazionalizzazione del servizio pubblico,

quindi il governo centrale si arroga il diritto

di offrire quel servizio a tutte le giurisdizioni

in modo che tutte abbiano gli stessi

standard (qualitativi, livelli di servizio e

quantità ecc.). Ma non è affatto vero che, viste le circostanze (ceteris paribus), il governo centrale

possa offrire un certo servizio in maniera più efficiente della singola giurisdizione. Si pensi al caso

dell’istruzione italiana, in Italia questo è un servizio centralizzato alle dipendenze del MIUR, ma

possiamo dire che il livello di istruzione in Italia è lo stesso in ogni giurisdizione? Ora, è assodato

che così non è, l’istruzione del Sud è molto più scarsa rispetto il centro e il nord del paese. Quindi

non è detto che un governo centralizzato sia in grado di fornire un servizio in modo uniforme in

tutto il paese. Ma immaginiamo, per semplicità, che il governo centrale sia in grado di fornire

uniformemente un servizio a tutta la popolazione territoriale. Cosa comporta il passaggio di

competenza da un governo locale ad uno centrale? Intanto cambia l’equilibrio, in quanto cambia

la curva dei costi che sale fino a in quanto i costi sono crescenti, quindi saranno maggiori

per il governo centrale perché da solo dovrà erogare il servizio a tutto il territorio, a tutte le

giurisdizioni; il nuovo equilibrio , infatti, genera una quantità prodotta maggiore, da a .

113

Quindi il passaggio dall’offerta individuale a quella centrale, da a , comporta un aumento dei

costi totali e della quantità fornita.

In sostanza possiamo dire che, siamo in presenza di un trade off tra efficienza ed equità: il governo

centrale produce a costi maggiori ma fornisce una quantità maggiore del servizio in modo da

assicurarne l’uniformità individuale e territoriale. Ma vediamo il punto di vista dei contribuenti, e

in particolare di coloro che pagano l’istruzione nel governo locale , che è una giurisdizione

efficiente. Cosa succede alla giurisdizione quando si passa da a ? Il governo locale

continuerà ad avere la stessa curva di domanda di prima, perché era già efficiente, ma la sua curva

dei costi è aumentata perché il servizio adesso viene prodotto a costi maggiori in quanto

centralizzato, la conseguenza è che il nuovo equilibrio della singola giurisdizione è , dove la

quantità è minore (perché prima produceva per due giurisdizioni) e il prezzo è maggiore rispetto a

prima della centralizzazione.

Il risultato logico è che, nel passaggio dal federalismo alla decentralizzazione, dalla produzione

locale a quella centralizzata, le giurisdizioni più efficienti subiscono delle perdite, sia in termini di

costi, che aumentano, sia in termini di quantità prodotta, che si riduce (forse proprio a causa

dell’aumento dei costi medi). Vi è, in conclusione, una perdita netta di benessere che è

rappresentata dall’area . Se questo sia giusto o meno è un discorso a parte del quale non

teniamo conto, almeno per ora (si vedrà). 114

Lezione 17, 29-10-2013

Molti governi o governo multilivello? Il federalismo tra retorica e realtà

Federalismo genuino e federalismo spurio

Dal saggio di Eusepi-Wagner scaturiscono due tipi di federalismo:

 Un federalismo spurio o decentramento, caratterizzato da un governo monocentrico o

centrale, basato su rapporti verticali/gerarchici, modello dell’organizzazione, efficienza

basata sul rapporto costi-benefici;

 Un federalismo genuino o federalismo in senso stretto, caratterizzato da un governo

policentrico, basato su rapporti orizzontali/concorrenziali, modello d’ordine, efficienza

economia tipica della concorrenza (minimizzazione dei costi, avvantaggia i contribuenti).

Il secondo più efficiente del primo (Figura 1 e 2 lezione precedente). Ma nella realtà ci sono più

governi con gli stessi poteri o più governi con poteri diversi? È questa la prima questione da

risolvere. La letteratura dominante considera il federalismo come se fosse una forma di governo

31

basata sul decentramento (Oates, Fiscal federalism, 1972), quello che Eusepi e Wagner chiamano

federalismo spurio, per distinguerlo dal federalismo genuino.

Distinguere la retorica dalla realtà

Ma allora dov’è il problema? Se è vero quanto detto finora potremmo senza ombra di dubbio

concludere che il federalismo genuino è sicuramente superiore allo stato unitario

(decentramento), ma la realtà diverge dalla retorica. La retorica riflette quello che noi definiamo

approccio bottom-up, cioè approccio dal basso, secondo cui la concorrenza nasce dal basso e

pertanto riflette un governo democratico che si esplica con un federalismo genuino. E in che cosa

differisce questo federalismo da quello della realtà? Che il federalismo della realtà utilizza due

strumenti: i trasferimenti e l’armonizzazione fiscale, i quali sono incompatibili con la presenza di

più governi, cioè sono incompatibili con l’esistenza di una concorrenza come fonte di efficienza ed

equilibrio, pertanto trasformano un sistema policentrico in uno monocentrico basato sul

32

decentramento. Analizzando il saggio di Madison “Federalist no. 51”, possiamo chiarire meglio la

questione. Madison pone il problema dei controlli, necessari affinché il gioco della concorrenza tra

31 Oates, Wallace Eugene. Economista statunitense (n. Los Angeles 1937). Professore di economia presso l’Università

del Maryland, è tra i più importanti ricercatori in economia pubblica ed economia ambientale. Con riferimento agli

studi nel primo di questi campi, ha analizzato le caratteristiche della fornitura di servizi pubblici a livello locale, il

funzionamento dei diversi livelli di governo all’interno di uno Stato federale e la struttura del sistema di entrate locali.

Tra i suoi contributi più noti in materia, si ricorda “Fiscal federalism” (1972). Nell’ambito dell’economia ambientale, ha

approfondito con W.J. Baumol (“The theory of environmental policy”, 1975 e 1988) le caratteristiche di un sistema

fiscale che colpisse le attività economiche più inquinanti, nonché la creazione di un mercato dei certificati per le

emissioni.

32 James Madison (Port Conway, 16 marzo 1751 – Port Conway, 28 giugno 1836) è stato un politico statunitense. È

stato il 4º presidente degli Stati Uniti d'America, nonché uno dei maggiori esponenti, insieme a Thomas Jefferson, del

Republican Party, poi ribattezzato dagli storici Partito Democratico-Repubblicano. È considerato uno dei padri

fondatori degli Stati Uniti e uno dei principali autori della Costituzione.

115

governi funzioni correttamente. La soluzione sarebbe quella di creare un doppio livello di controlli:

uno in cui il governo controlla i governati e un altro in cui controlla se stesso. Tuttavia, nella realtà,

in uno stato democratico c’è un solo livello di controlli, una sola costituzione e un solo governo da

controllare, nella costituzione federale, invece, come quella americana, il controllo è doppio: uno

avviene tra i governi, quelli degli stati, e un secondo controllo tra stati e governo federale. In

quest’ultimo caso si parla di controlli genuini, di conseguenza quando i controlli sono due lo Stato

è genuinamente federale. Quando, invece, si parla di governi che concedono trasferimenti ai

governi locali, e soprattutto se il quantum è una decisione del governo centrale, il sistema è

monocentrico e quindi la concorrenza non esiste e l’armonizzazione fiscale è imposta come

modalità di un governo di tipo benevolo.

Da quanto detto deriva che il federalismo genuino nasce da differenze istituzionali rilevanti, quindi

oltre che di un fatto economico si tratta anche di un fatto politico. Gli elementi distintivi dalla

realtà sono compresi solo se si analizza il modo in cui avvengono gli aggiustamenti: se questi

avvengono attraverso atti di amministrazioni autonome, questi aggiustamenti sono

necessariamente di tipo concorrenziale; se, invece, sono decisi dal governo centrale, siamo in

presenza di molti livelli di governo ma appartenenti ad un solo governo centralizzato. È l’esistenza

di governi policentrici che da luogo alla concorrenza, ma la concorrenza non deve essere una

scelta di governo, ma deve emergere come istituzione spontanea le cui scelte sono libere. Un

autentico ordine policentrico funziona attraverso aggiustamenti reciproci di attori indipendenti,

proprio come avviene in concorrenza. Ma cosa ci dice che si tratta effettivamente di un sistema

concorrenziale? Il fatto che, proprio come nel mercato, le giurisdizioni che vincono non

necessariamente sono le più grandi, a volte quelle piccole sono più efficienti. Come nel mercato, è

possibile che un piccola impresa “vinca” su una più grande, lo stesso può succedere nel caso delle

giurisdizioni.

La concorrenza. Abbiamo detto che il federalismo della letteratura parte dagli studi di Olson, 1972,

33

ma il suo precursore fu Tiebout , 1956, il quale propose un buon punto di inizio nella tesi sula

concorrenza intergovernativa, ma dal nostro punto di vista (Eusepi-Wagner) è un po’ ambigua.

Vediamo il motivo. Il sistema concorrenziale intergovernativo, proprio perché concorrenziale,

pone i governi in conflitto (esempio della giurisdizione A e B, il governo A fa concorrenza a B e

vince, ma la sua vittoria è sinonimo di ampliamento perché andrà ad offrire il sevizio anche nel

territorio di B). In concorrenza l’impresa che vince è la più efficiente e non necessariamente la più

grande, ma questo meccanismo presuppone che i governi siano dinamici, cioè possano ampliarsi o

restringersi come nella concorrenza tra imprese (espansione quando si vince e viceversa). Nel

modello prospettato da Tiebout non può esserci concorrenza, perché il suo teorema si applica ad

un rapporto intragiurisdizionale e non intergiurisdizionale, cioè ad una singola giurisdizione. Quindi

chi si fa concorrenza non sono governi diversi ma i municipi di quella determinata giurisdizione, la

cui dimensione è data e non può essere modificata, quindi non può esserci concorrenza, non tra

governi almeno. Allora chi è che si fa concorrenza nella logica di Tiebout? Sono le persone che si

fanno concorrenza. Si ipotizzi il caso di due comuni, e , che offrono quantità diverse di beni e

servizi pubblici e pertanto uno imporrà aliquote fiscali più alte, per ipotesi . Nel momento in cui

tali aliquote seguono il principio della residenza, i contribuenti/residenti potranno votare in base

33 Tiebout, Charles. Economista statunitense (Greenwich, Connecticut, 1924 - Seattle, Washington, 1962). Insegnò

economia alla University of California a Los Angeles (UCLA) e geografia presso l’Università di Washington. Nel suo

lavoro più celebre (A pure theory of local public expenditures, «Journal of Political Economy», 1956, 64, 5) ha

analizzato il problema del free rider (➔) relativamente all’offerta di beni pubblici da parte di governi locali in

condizioni di mobilità dei cittadini da una comunità a un’altra (ipotesi di T.)

116

queste differenze. Di conseguenza: chi risiede nel comune con aliquote più alte, quindi che offre

più beni pubblici, e lavora in quello stesso comune, avrà convenienza a trasferirsi nel comune ,

con aliquote più basse, anche se offre meno servizi pubblici, perché tanto lavora nel comune che

ne offre di più, ma in questo modo pagherà dove le aliquote sono più basse. Da ciò deriva che,

secondo Tiebout, la scelta non è se votare un governo o l’altro, ma votare “con i piedi”, cioè

esprimere le proprie preferenze spostandosi. Secondo l’autore si tratta di un modello di

concorrenza indiretta dei governi, mentre la concorrenza diretta la fanno i contribuenti, ma solo

quelli che abitano in prossimità dei confini giurisdizionali, per i quali vi è la facile possibilità di

consumare i beni pubblici di una giurisdizione diversa da quella di residenza. Ciò dimostra che

ciascun individuo vota al fine di massimizzare i propri interessi e quindi che la tesi del governo

benevolo è labile.

Letteratura economica. È pertanto inappropriato sostenere che federalismo e decentramento

coincidono, ciò viene confermato in particolare dai rapporti che caratterizzano i due sistemi. La

visione in due tempi o stadi riflette la letteratura economica neoclassica e quella keynesiana, che

differiscono in tutto o quasi, ma non all’approccio generale, e cioè che il rapporto tra mercato e

stato è un rapporto sequenziale: prima agisce il mercato e in un secondo momento interviene lo

Stato. La diversità dei due approcci sta solo nella valutazione di chi sbaglia: secondo la teoria

neoclassica il mercato è efficiente e l’intervento dello stato crea inefficienze; Keynes, invece,

sostiene che il mercato non raggiunge l’equilibrio, in particolare la piena occupazione, allora

interviene lo Stato in disavanzo che crea nuova occupazione fino al livello massimo. Tuttavia

entrambi gli approcci mancano di coerenza interna in quanto considerano solo i rapporti mercato

e Stato come sequenziali, non considerano la simultaneità del rapporto mercato-Stato. Il

contributo più importante a riguardo deriva dalla scuola italiana di Scienza delle finanze e in

particolare dall’economista Antonio De Viti De Marco, che ha teorizzato il ruolo dello stato come

un intermediario tra chi domanda e chi offre beni pubblici: lo stato è come una cooperativa in cui il

cittadino è sia contribuente che proprietario dei servizi. Quando il rapporto tra mercato e stato è

visto all’interno della logica della cooperativa, necessariamente il risultato che emerge è un

equilibrio che avviene in unico tempo. In questo contesto, diversamente dal caso neoclassico e a

favore del caso keynesiano, il governo non è autonomo rispetto al mercato, non è che interviene

dopo che il mercato ha raggiunto o meno l’equilibrio, ma interviene con il mercato per

raggiungere l’equilibrio e non può essere inteso come un agente che corregge i fallimenti del

mercato. In questo contesto i governi diventano intermediari, o se preferite imprese concorrenti. E

il concetto più appropriato per qualificare questi rapporti è il concetto di ordine e non

organizzazione, in cui l’elemento che aggiusta non può che essere la concorrenza. E che cosa

mette insieme quest’approccio concorrenziale? Interconnette efficienza e concorrenza. Mentre

l’approccio monocentrico ritiene che la concorrenza sia un’esternalità, ci sono le esternalità

perché c’è troppa concorrenza, nel modello policentrico c’è inefficienza perché c’è poca

concorrenza. Allora la concorrenza è troppa o troppo poca? Se c’è la tendenza della letteratura a

leggere le esternalità come causa della concorrenza fra diversi livelli di governo, si da il potere al

governo centrale di gestire il tutto perché l’unico modo per evitare la concorrenza e quindi

esternalità/inefficienza: la centralizzazione come modalità di internalizzazione delle esternalità è

l’unica soluzione. Ma se invece si legge la letteratura secondo cui c’è inefficienza perché c’è poca

concorrenza, allora questa diventa un elemento che andrebbe ricercato perché elimina

l’inefficienza.

Ma le esternalità dipendono dal fisco o dal fatto che nel fisco non ci sia concorrenza? Se la

concorrenza è vista come nel modello di decentramento, o a due stadi, quindi tale che a un certo

117

punto i differenziali di beni pubblici-tassazione intergiurisdizionale sono visti come elemento

negativo (crea esternalità e quindi fallimento) la soluzione sarebbe quella di impedire ai governi

locali di modificare le aliquote fiscali accentrando il tutto (internalizzazione). La conseguenza è che

la politica di decentramento comporta un aggiustamento che coincide con l’armonizzazione fiscale

e non con la concorrenza fiscale. Tuttavia c’è da dire che l’ipotesi prevede che la politica di

accentramento costi zero, ma questo è davvero troppo.

A questo punto siamo giunti al match finale: la concorrenza da luogo a inefficienza (esternalità)

oppure è un modo per correggere le esternalità? Abbiamo due alternative quindi:

1. La concorrenza è indice di inefficienza, genera esternalità per via della differenza di

risultati, la soluzione quindi consiste nell’internalizzare tali esternalità, quindi

centralizzando il governo e operando a favore dell’armonizzazione fiscale. In questo caso si

ha un pianificatore centralizzato che attribuisce le competenze ai singoli governi locali,

organizzazione, si parla più propriamente di decentramento;

2. La concorrenza è indice di efficienza, le esternalità nascono dal fatto che c’è troppo poca

concorrenza, il governo è dunque policentrico, si parla di ordine e non di organizzazione. Si

parla in tal caso di federalismo genuino, spontaneo, in cui i rapporti sono volontari e non

controllati da qualcuno; la concorrenza fiscale è la soluzione ai “guai fiscali”.

Concorrenza e armonizzazione fiscale. Non resta che precisare la differenza tra concorrenza

fiscale e armonizzazione fiscale. La concorrenza di mercato ci dice che vince il migliore, il più

efficiente, quindi se estendiamo tale risultato al mercato politico, perché i governi sono contrari

alla concorrenza? Perché, dal punto di vista dei governi, la concorrenza sembrerebbe iniqua,

mentre l’armonizzazione fiscale è un risultato più equo, quindi migliore. Tuttavia noi stiamo

affrontando la questione dal punto di vista dei contribuenti e non dei governi, pertanto

l’armonizzazione non può essere efficiente dal nostro punto di vista, perché serve a massimizzare

le entrate del governo, la rendita, allora non possiamo dire, per niente affatto proprio, che questa

sia efficiente. Tuttavia al governo conviene armonizzare, perché in questo modo evita i possibili

conflitti tra i governi stessi, che portano ad una riduzione dei prezzi fiscali, che invece

avvantaggerebbe i contribuenti. Quindi, mentre la concorrenza porta alla riduzione dei prezzi

fiscali, quindi avvantaggia i contribuenti, l’armonizzazione fiscale porta all’equilibrio solo quando si

massimizzano i profitti dei governi, si applica un’aliquota marginale più elevata e ciò elimina, per le

ragioni che vedremo nella prossima lezione, ogni conflitto intergovernativo, ma porta a

conclusioni economicamente aberranti in quanto l’equilibrio è dato dalla massimizzazione della

rendita politica. L’equilibrio è generato non dalla concorrenza bensì dall’armonizzazione fiscale.

118

LEZIONE 18, 30-10-2013

Disuguaglianze di reddito. Quale ruolo per i trasferimenti statali?

Preambolo. Abbiamo analizzato come funziona il meccanismo intergiurisdizionale di equilibrio sia

in presenza di concorrenza intergovernativa (Figura 1), federalismo genuino, sia in presenza di

decentramento, organizzazione gerarchica del governo. Nel caso di federalismo genuino il

meccanismo di riequilibrio (passaggio da a ) determina un aumento della produzione, quindi

dell’offerta del servizio, e una riduzione dei costi che si può constatare in una riduzione dei prezzi.

Chi si avvantaggia in questo caso è sicuramente l’acquirente/contribuente, la concorrenza

avvantaggia sempre la domanda. Quindi, in un sistema a federalismo genuino, cioè di concorrenza,

sicuramente ne traggono vantaggio i governati, ma non necessariamente i governanti. La

concorrenza politica porta ai medesimi risultati della concorrenza di mercato: minimizzazione dei

costi, quindi dei prezzi. Nel caso di decentramento o federalismo spurio (Figura 2), invece, il

governo nazionalizza il servizio pubblico avanzando la tesi, per altro confutata, che la concorrenza

non garantisce un’equa distribuzione del servizio su tutto il territorio: offerta standardizzata, sia in

termini di qualità che di modalità d’offerta. Di conseguenza il governo si arroga il diritto di offrire

per intero, per via centralizzata quindi (internalizzazione), quel determinato servizio pubblico

facendo divieto di concorrenza tra le singole giurisdizioni. Tuttavia, quando il meccanismo di

riequilibrio avviene per via gerarchica, il risultato reale non è una maggiore efficienza bensì un

aumento dei costi di produzione e quindi del prezzo finale, che graverà sui contribuenti, mentre il

governo centrale trae vantaggio dalla situazione visto che vi saranno maggiori entrate (aliquote

più alte).

Trasferimenti: tra equità ed inefficienza

La tesi di Clark & Lee. Adesso analizziamo il discorso sui trasferimenti, che sono un punto di forza

a favore del federalismo concorrenziale (genuino) e esecrano (condannano) la centralizzazione del

servizio. Il saggio che affrontiamo oggi è intitolato “Government transfers and inequality: an

34

anatomy of political failure”, in Eusepi 2008, J.R. Clark & Dwight R. Lee . Il punto centrale del

saggio è il motivo per cui la politica fallisce e i due autori riconducono questo fallimento al fatto

che la politica vieta la concorrenza intergovernativa creando aggiustamenti (riequilibrio)

centralizzati. Si pensi alla politica fiscale dell’UE le cui decisioni vengono prese all’unanimità dei 27

Paesi membri e ipotizziamo che ciascun paese adotti aliquote fiscali diverse che vanno dall’1% al

27%. Se si volesse votare per l’adozione unanime dell’aliquota più bassa, questa verrebbe

approvata e adottata da tutti? Secondo Clark & Lee no, in quanto nessun politico (governo), nella

massimizzazione dei propri profitti, sarebbe disposto ad accettare un’aliquota bassa. Ad esempio:

se oggetto di voto fosse l’approvazione di un’aliquota del 14%, quattordici Paesi membri

voterebbero a favore (tutti coloro che applicano un’aliquota ≤) e gli altri tredici no; e così via.

L’unica aliquota che verrebbe unanimemente condivisa, quindi adottata, sarebbe quella al 27% in

quanto non ridurrebbe le entrate a nessun governo e pertanto non genera alcun conflitto

intergovernativo. Ma in questo modo chi ne trae vantaggio sono soltanto i governi, mentre i

contribuenti, che trarrebbero vantaggio da quei conflitti intergovernativi (si farebbero

concorrenza), ne risultano danneggiati in quanto la centralizzazione determina la massimizzazione

dell’aliquota, quindi dei costi, e non la loro minimizzazione (un governo centralizzato si comporta

34 Jeff Ray Clark e Dwight R. Lee sono due economisti statunitensi affiliati alla Public choice.

119

come un monopolista). La tesi di Clark e Lee ci porta a concludere che le conseguenze di una

decisione politica/governativa dipendono dal meccanismo decisionale adottato affinché una

proposta diventi legge. La concorrenza è una meta-regola che non fissa il prezzo, perché questo

nasce dal gioco altrimenti non sarebbe concorrenza. Con questo esempio, quindi, bisogna almeno

mettere in dubbio la tesi dominante in letteratura che la concorrenza crea inefficienza mentre

l’intervento pubblico risana i fallimenti, perché qui sembra esattamente l’opposto. La tesi di Clark

& Lee, quindi la nostra tesi, ammette che sia preferibile un minor intervento del governo,

sostanziabile ad esempio eliminando le votazioni unanimi (centralizzazione), facendo votare a

maggioranza, ma questo non viene fatto perché si creerebbero conflitti intergovernativi, dai quali

chi ci guadagna è il contribuente.

Questa è la tesi di Clark e Lee su concorrenza e prezzo massimo.

La tesi dominante. Secondo la tesi più diffusa l’economia di mercato da pur luogo, fino a un certo

punto, ad equilibrio, ma comporta un’eccessiva diseguaglianza dei redditi, perché questi

dipendono dalla produttività delle attività (capitale, lavoro ecc.). Nel momento in cui si ritiene che,

di fatto, la concorrenza generi diseguaglianza, il governo è giustificato ad intervenire per attenuare

questa diseguaglianza tra redditi, rendendoli politicamente accettabili. L’unico strumento

d’intervento in tal senso è quello dei trasferimenti, quindi è un intervento coattivo fiscale: una

parte dei redditi dei più ricchi viene prelevata con le imposte e trasferita ai più poveri. Tuttavia,

ammesso e non concesso (altrimenti non ci sarebbe bisogno di alcuna forma di prelievo coattivo),

che vi sia volontà unanime a trasferire, un qualunque trasferimento genera delle perdite di

benessere per coloro che “subiscono” i trasferimenti, ciò porta ad un qualche livello di inefficienza

in quanto i più ricchi, sapendo che una parte del proprio reddito sarà soggetto ad imposta,

comincerà ad evadere il fisco o ad arricchirsi di meno. Siamo in presenza del solito trade off

dell’economia pubblica: da un lato c’è una perdita di efficienza che deriva da coloro che pagano il

trasferimento, dall’altro c’è una minore diseguaglianza per coloro che beneficiano dei

trasferimenti. Secondo la teoria economica dominante, almeno fino ad un certo punto, una più

equa distribuzione del reddito più che compensa la perdita di efficienza. Si ritiene anche, e questo

è un punto importante, che il rapporto tra riduzione di efficienza e maggiore uguaglianza sia

stabile, e quindi definibile attraverso un parametro che misura la convenienza o meno

dell’operazione. La scelta del governo sulla base di questo criterio valutativo porterebbe a definire

una più equa distribuzione dei redditi, quindi ad una condizione più efficiente rispetto quella di

mercato.

La tesi liberale della Public choice. È qui che entrano in gioco Clark e Lee secondo i quali non è

affatto vero che il rapporto tra efficienza ed equità sia stabile e che in realtà, proprio come avviene

nella curva di Philps tra inflazione e disoccupazione, solo nel il breve periodo i trasferimenti

generano una riduzione d’efficienza in apparenza accettabile e una minore disuguaglianza, ma nel

lungo periodo si dimostra che questo rapporto è instabile, infatti ci sarà una grande perdita di

efficienza ed un modesto guadagno di equità. La grande perdita d’efficienza è riconducibile a

diversi motivi: anzitutto i trasferimenti di reddito determinano cambiamenti nei comportamenti

degli interessati, infatti i più ricchi faranno pressioni per eliminare o quantomeno ridurre i

trasferimenti, mentre i più poveri spingeranno verso un loro aumento. È proprio ciò che causa una

grande perdita di efficienza nel lungo periodo, perché i più poveri si abituano a ricevere

trasferimenti e sulla base di questi non saranno incentivati a risolvere le condizioni di disagio che li

caratterizzano, con la conseguenza che la disuguaglianza continuerà a perdurare. Ma non è tutto

qui: in secondo luogo bisogna pensare che se è vero che i beneficiari di questi trasferimenti non

sono incentivati ad uscire dalle proprie condizioni di disagio economico, vuol dire che il PIL non

120

aumenta, perché non sfruttano quei trasferimenti per produrre altro reddito. La conseguenza è

che la perdita d’efficienza riguarderà, nel lungo periodo, l’intera collettività, derivante dal fatto che

quei redditi trasferiti non producono, quando invece si poteva destinarli altrove e in particolare ci

rimettono proprio i poveri, cioè la “ragion politica” dei trasferimenti, perché la quota di PIL resterà

costante, ma diminuisce quanto può essere trasferito perché una quota di PIL è già stata trasferita.

Infine, quindi, tutta questa operazione di trasferimenti originata per favorire i poveri finisce col

danneggiare loro, in particolare, e tutta la collettività.

Il trade off. Quindi il problema tra equità e inefficienza è complicato perché rischia di rovesciarsi e

a supporto di questo discorso Clark e Lee studiano quanto si è verificato nel rapporto tra inflazione

e disoccupazione. Inizialmente si immaginava che la disoccupazione cui il mercato dava luogo

poteva essere curata con un modesto aumento dell’inflazione: si stampava moneta e la domanda

di lavoro aumentava perché aumentava la domanda di beni, essendoci più moneta. E l’inflazione

quindi, il male, era minore del bene cui dava luogo, cioè la diminuzione della disoccupazione. Ma i

test fatti hanno dimostrato esattamente il contrario, cioè che si verificava un forte aumento

dell’inflazione mentre la disoccupazione diminuiva di poco o per niente. Pertanto, la correzione

delle disuguaglianza attraverso la via politica sembra difficile, visti i risultati: peggiora la situazione

di chi paga i trasferimenti perché si riduce l’efficienza del sistema e inoltre la disuguaglianza non si

riduce, non nel lungo periodo. Il costo dell’intermediazione rischia di rimanere interno alla politica,

cioè il trasferimento giova essenzialmente i governi e non i poveri. Questo spiega perché, seppur

inefficiente e inefficace, il processo dei trasferimenti una volta avviato difficilmente si arresta. Il

fatto è che interrompere la politica dei trasferimenti è complicato, per almeno due motivi:

1. Gli interventi politici sono miopi, gli incentivi che nascono dalla politica dei trasferimenti

guardano solo al primo tempo, ai risultati di breve periodo, e questo è valido per tutte le

politiche intraprese in democrazia, dove il termine di valutazione di una determinata

politica è in linea con la durata della legislatura. Quindi si tratta di valutazioni di breve

periodo, quando in realtà per valutare i veri effetti di una politica bisognerebbe basarsi sul

lungo periodo. Per il politico il processo di trasferimento è generalmente buono perché

all’inizio c’è l’impressione che funzioni, ma nel lungo periodo le cose cambiano perché ci

sono costi sempre nuovi e i risultati sono sempre più modesti. Quindi le democrazie sono

miopi perché guardano alla rielezione del governo.

2. In secondo luogo c’è il problema che Clark e Lee chiamano compassione verso i poveri. Si

tende a guardare sempre con partecipazione alle difficoltà dei poveri, quindi c’è

disponibilità ad aiutarli. Questa compassione di chi paga porta a sottovalutare i costi

complessivi, inoltre le motivazioni posso ricondursi a interessi privati che hanno poco a che

fare con la disuguaglianza, più che a interessi collettivi.

Tali difficoltà non è che impediscono di sospendere le politiche di trasferimento, tuttavia è

possibile che togliere un vantaggio al quale ci si era abituati comporti una reazione superiore a

quella che ci si potrebbe aspettare: mentre l’aumento dei trasferimenti non necessariamente

comporta una riduzione della diseguaglianza, la sospensione dei trasferimenti comporta la

percezione di un danno da parte di chi li riceveva. Una riduzione dei trasferimenti è quindi

politicamente molto pesante, perché la reazione che si ha contro chi decide di sospendere i

trasferimenti sarà molto forte. Qui la concorrenza politica infatti funziona.

121

Trasferimenti statali e concorrenza politica

Tutto questo apparato resta dunque in piedi non per la sua efficacia, ma piuttosto per la sua

convenienza politica e per la convinzione che la disuguaglianza che si avrebbe senza trasferimenti,

quella generata dal mercato, sia inaccettabile, ma tutto ciò riporta ala miopia della politica.

Tuttavia è stato empiricamente dimostrato che nel lungo periodo, si parla di decenni, il tasso di

disuguaglianza assume un andamento più o meno costante, è stabile appunto, proprio come

hanno dimostrato Clark e Lee con riferimento al rapporto diseguaglianza ed efficienza. Ma il lungo

periodo non viene preso in considerazione dai politici in quanto la loro miopia è molto al di sotto

dei decenni in cui emergerebbe che se il mercato fosse lasciato libero di agire la disuguaglianza

resterebbe costante. Ci sono delle misure dell’andamento del reddito che confermano questa tesi

35

della stabilità, ad esempio il coefficiente di Gini è ± stabile per periodi estremamente lunghi, o

meglio, cambia molto lentamente con un andamento che oscilla attorno a quello che si può

chiamare un tasso naturale, che nel lungo periodo apparirebbe sostanzialmente fisso. Allora tutta

l’operazione di trasferimento andrebbe nel complesso ritarata rispetto questo nuovo parametro,

che non è quello attualmente utilizzato dai politici e da chi beneficia dei trasferimenti.

Tuttavia è impossibile sostenere che il tasso naturale di disuguaglianza sia perfettamente stabile,

questo perché ci sono una molteplicità di fattori che influenzano i redditi e la loro distribuzione, ad

esempio le variazioni demografiche, il tasso di immigrazione ed emigrazione, l’aumento delle

speranze di vita (costi sanitari per gli anziani), ma anche fattori più specifici come metodi di

misurazione e valutazione, e così via. Il problema della misurazione della disuguaglianza è un

problema meramente tecnico che noi tralasciamo. Ma se esiste un tasso naturale, allora questi

cambiamenti che si verificano tendono nel lungo periodo a compensarsi e quindi la disuguaglianza

dei redditi registra modeste fluttuazioni (sempre nel lungo periodo) attorno ad un tasso, naturale,

piuttosto stabile. Sebbene ci siano periodi in cui la disoccupazione e la disuguaglianza aumentano,

periodi di crisi ecc., queste variazioni si annullano, c’è un riequilibrio. Allora la questione diventa se

valga la pena o no attivare un processo di aggiustamento forzoso (trasferimenti di reddito nel

nostro caso) che rischia di essere molto costoso. E il punto è, dati gli effetti di breve e di lungo

periodo, qual è l’effetto complessivo? Se tutto quello che abbiamo detto è vero, se esiste un tasso

naturale di diseguaglianza, così come di disoccupazione, gli effetti dell’intervento redistributivo

adottato dal politico è molto basso o nullo. Ma allora conviene o no attivare un processo che una

volta avviato è difficile da ridurre e che causa, per giunta, effetti quasi nulli nel lungo periodo? E

perché c’è differenza tra breve e lungo periodo? Perché come in tutte le cose le abitudini a certi

consumi, che diventano standard di vita, creano assuefazione, quindi mentre inizialmente

l’impatto è molto forte perché si partiva da zero, nel lungo periodo diventano un dato, quindi

comparativamente tendono a perdere di peso, con il rischio anche che gli incentivi si invertano.

Per il fatto che gli incentivi ai trasferimenti si riducono e gli incentivi privati spingerebbero a

chiedere ulteriori trasferimenti per mantenere gli stessi livelli di soddisfazione, tutto questo nel

complesso è un’operazione estremamente costosa perché non può dar luogo a nulla di diverso

rispetto a temporanee e modeste oscillazioni del tasso naturale.

35 Il coefficiente di Gini, introdotto dallo statistico italiano Corrado Gini[1], è una misura della diseguaglianza di una

distribuzione. È spesso usato come indice di concentrazione per misurare la diseguaglianza nella distribuzione

del reddito o anche della ricchezza. È un numero compreso tra 0 ed 100. Valori bassi del coefficiente indicano una

distribuzione abbastanza omogenea, con il valore 0 che corrisponde alla pura equidistribuzione; valori alti del

coefficiente indicano una distribuzione più diseguale, con il valore 100 che corrisponde alla massima concentrazione,

ovvero la situazione dove una persona percepisca tutto il reddito del paese mentre tutti gli altri hanno un reddito

nullo. 122

Conclusioni. Chi è che trae maggiori vantaggi dai trasferimenti, perché sono iniziati e perché sono

continuati? Se il punto di partenza è che esiste un tasso naturale che quindi tende al riequilibrio,

che si verificherebbe anche senza intervento pubblico, perché si attuano i trasferimenti? La teoria

economica di stampo liberale afferma che questi trasferimenti vengono attuati dai governi per

aumentare la rendita politica, cioè la possibilità di essere rieletti, nonostante siano inefficaci e

generino inefficienze. Ciò è dimostrato anche dal fatto che la povertà non è che sia diminuita poi

molto negli ultimi anni. Ma poiché tali trasferimenti hanno dei costi, chi ci guadagna? Chi impone i

trasferimenti, quindi il governo. I trasferimenti costano tanto in intermediazione perché passano

nelle mani di chi li raccoglie e di conseguenza è necessario istituire determinati uffici per la

raccolta e la gestione di tali fondi. Si pensi anche al caso dei trasferimenti vincolati, questi vengono

preferiti dal governo centrale nonostante sia il governo locale, più vicino ai cittadini e quindi più

informato, a sapersi muovere e gestire il tutto più facilmente, allora potremmo anche dire che

tutto ciò resta in piedi per evitare che vi sia concorrenza intergovernativa, la quale invece sarebbe

più efficiente. 123


ACQUISTATO

15 volte

PAGINE

220

PESO

3.71 MB

AUTORE

Gianl89

PUBBLICATO

+1 anno fa


DESCRIZIONE APPUNTO

Appunti che contengono il materiale proposto durante tutte le lezioni del corso di Scienza delle finanze corso avanzato, anno 2013/14 del prof. G. Eusepi. Il materiale consta non solo della stesura scritta di tutte le lezioni ma anche di approfondimenti ed eventuali chiarimenti e integrazioni dai saggi proposti a lezione. Vengono trattati diversi argomenti sulla base della Teoria di Public choice, guardando anche con occhio critico alla stessa e ad altre teorie economiche. Ideale per sostenere con grande successo il suddetto esame.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in economia aziendale
SSD:
A.A.: 2014-2015

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Gianl89 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Eusepi Giuseppe.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Scienza delle finanze

Scienza Delle Finanze (Corso Avanzato) - Appunti
Appunto
Scienza Delle Finanze (Corso Avanzato) - Appunti
Appunto
Riassunto esame Economia, prof. Ferrari, libro consigliato Regolazione dei servizi infrastrutturali, teoria e pratica,Marzi, Prosperetti, Putzu
Appunto
Esercizi di economia delle aziende non profit
Appunto