Scienza delle finanze - contabilità pubblica

Contabilità pubblica

Introduzione

Per rendicontare ai cittadini tutto quello che il potere fa. Già presso gli antichi ci sono tracce di contabilità. La prima traccia di regolamentazione della contabilità pubblica e del bilancio la individuiamo già nella Costituzione: art. 81 che si compone di quattro commi. I primi tre riguardano esplicitamente il bilancio, il quarto fa riferimento a tutte le leggi di spesa (spese in generale).

Articolo 81 della Costituzione

I co. “Ogni anno le camere approvano i bilanci preventivi e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”. Si individuano i due poteri dello Stato: il potere esecutivo che ha l'obbligo di presentare la bozza di legge di bilancio; il potere legislativo, quel potere che autorizza il Governo ad operare. Sempre ogni anno il Governo è tenuto a presentare il rendiconto e il Parlamento ad approvarlo. Il potere legislativo controlla il potere esecutivo. A stabilire l'andamento politico economico del paese è il Governo, non il Parlamento. Alla fine dell'anno deve dare conto di tutte le operazioni compiute al Parlamento.

II co. Prevede l'esercizio provvisorio del bilancio: istituto che si realizza nel caso in cui il Parlamento, entro una data stabilita per legge, non riesca ad approvare il bilancio. Il termine ultimo per approvare l'indirizzo proposto dal Governo è il 31 dicembre. La durata massima dell'esercizio provvisorio è di 4 mesi. Scaduto tale periodo senza che il Parlamento abbia approvato il bilancio vorrà dire che il Governo non ha più la maggioranza al Parlamento e sarà costretto a dimettersi. L'esercizio provvisorio non scatta automaticamente, ma occorre la legge di autorizzazione del Parlamento.

III co. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono introdurre nuovi tributi o maggiori spese. Ogni anno il governo introduce nuovi tributi con strumenti che accompagnano la legge di bilancio. La legge di bilancio è talmente complessa e ampia che l'introduzione di un tributo potrebbe passare inosservato. Il bilancio si discute in Commissione con membri con specifiche competenze, i quali formano delle relazioni che verranno lette in Parlamento. La legge di bilancio è una legge in senso formale, ossia una legge che non è in grado di modificare i rapporti patrimoniali preesistenti, ma conferma quelli che già esistenti. L'introduzione di nuovi tributi violerebbe il principio della riserva di legge.

IV co. Il comma della “copertura finanziaria”. Si vuole che, quando il Governo si assume la responsabilità di voler effettuare una spesa, questa spesa sia coperta. Sulla copertura finanziaria vigila il Presidente della Repubblica che non firma la legge di spesa se non c'è la copertura finanziaria e la rinvia al Parlamento, anche se il Parlamento può rinviarla al Presidente e questo sarà costretto a ratificarla, ma in questo modo solleva l'attenzione dei cittadini.

L'art. 81 non è l'unica norma in tema di contabilità pubblica e di bilancio. l.62/1964 “legge Curti” ha innovato in tema di bilancio su alcuni punti:

• Fa coincidere l'anno solare con quello finanziario dal 1° gennaio al 31 dicembre.
• Classificazione economica funzionale della spesa pubblica. Prima del '64 c'era una classificazione patrimoniale aziendalista. Classificazione economica: distingue le spese in spese correnti e in conto capitale. Le spese correnti sono quelle che esauriscono i propri effetti nell'anno in cui sono sostenute. Sono le spese utilizzate per coprire le spese ordinarie. Non aumentano il prodotto interno lordo. Le spese in conto capitale sono le c.d. spese per investimenti. Si fa una spesa oggi per dare una ricchezza futura. Producono i loro effetti negli anni successivi. Aumentano il PIL: la ricchezza reale del paese.
• Classificazione funzionale della spesa: la spesa deve raggiungere un suo obiettivo, deve avere una sua funzione reale, tanto che si chiama funzione-obiettivo. Si guarda alla funzionalità della spesa che si deve fare.
• Ha fatto convergere tutte le entrate in un'unica voce, mentre le spese vanno classificate voce per voce a seconda del numero dei ministeri e dei dicasteri.

l.468/1978 ha fatto sì che il bilancio dello Stato italiano diventasse misto: bilancio di competenza e di cassa, mentre prima il bilancio era solo di competenza. Introduzione della legge finanziaria: documento base dell'economia. Una volta approvata la legge finanziaria il bilancio è presto approvato. Integra la legge di bilancio per fare sì che, attraverso questo documento, si possano raggiungere gli obiettivi prefissati nel documento di programmazione economica e finanziaria che è il primo documento che viene presentato in tema di bilancio pubblico. Ci sono voci secondo cui la legge finanziaria sia stata istituita per aggirare il III co. dell'art. 81 della cost., ma se fosse così sarebbe già stata dichiarata incostituzionale. Invece, la legge finanziaria vuole attenuarne la rigidità. Introduce un altro documento di grande rilevanza in tema di bilancio che è il bilancio pluriennale, il bilancio che prende in considerazione più anni, vuol dire che c'è una programmazione in atto.

l.362/1988 ha introdotto il documento di programmazione economica e finanziaria; Ha rivisto la legge finanziaria togliendo tutti quegli elementi che l'hanno resa imperfetta; ha fissato i termini precisi per la presentazione dei documenti in tema di bilancio;

l.241/1990: altra legge fondamentale che non ha introdotto delle innovazioni ma tre principi, criteri fondamentali ai quali deve ispirarsi l'attività amministrativa:

• Efficienza
• Efficacia: criteri per stabilire se una spesa va fatta o no
• Economicità

l.94/1997 “legge Ciampi”: non è una legge in tema di bilancio, ma di riordino della contabilità pubblica. Ha introdotto le c.d. Unità previsionali di base (UPB), con le quali ha voluto raggiungere l'obiettivo della valorizzazione dei dirigenti pubblici, aumentandone l'autonomia.

Altre norme costituzionali: art.23 (riserva di legge), art.28 (i dipendenti dello Stato e i funzionari sono responsabili degli atti che compiono in violazione di legge), art.41 (l'iniziativa economica privata è libera, ma non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale, non può arrecare danno alla dignità umana e alla libertà) art.75 (contro le leggi tributarie non è ammesso referendum), art.81, art.111 (riguarda i provvedimenti giurisdizionali che devono essere motivati-l'accertamento deve avere una sua motivazione, quando l'amministrazione finanziaria contesta una maggiore ricchezza).

La contabilità pubblica come scienza

Contabilità pubblica è una vera scienza che studia le modalità attraverso le quali lo Stato da un lato preleva ricchezza ai propri cittadini, dall'altro lato offre ricchezza in servizi e beni. I tre principi di efficienza, efficacia, economicità sono concetti che si attagliano perfettamente alla contabilità pubblica. Questa scienza studia in maniera organica tutte le norme positive che attengono alla gestione finanziaria, economica e patrimoniale di tutte le amministrazioni dello Stato. Inoltre, individua quali sono le metodologie da seguire perché gli obiettivi posti dagli enti pubblici possano essere realizzati. L'ente pubblico, nella realizzazione di beni e servizi, deve seguire dei principi economici ben precisi. Un'altra finalità della contabilità pubblica è quella della corretta gestione della cosa pubblica. I concetti di efficienza, efficacia, economicità vanno collegati con la gestione della cosa pubblica, ossia tutto quel complesso di operazioni simultanee e successive che qualunque ente pubblico pone in essere per il raggiungimento dei propri obiettivi.

Tipi di gestione

Possiamo distinguere quattro tipi di gestione:

• Gestione finanziaria: caratterizzata dall'attività dell'ente per il procacciamento del capitale e per il successivo impiego.
• Gestione monetaria: si caratterizza per il fatto che si prendono in considerazione gli effettivi movimenti di denaro, cioè quanto effettivamente l'ente pubblico ha incassato e quanto ha speso, la quantificazione delle entrate e delle spese.
• Gestione economica: prende in considerazione due voci: attiva, dei ricavi; passiva, dei costi.
• Gestione patrimoniale: prende in considerazione solo il patrimonio dell'ente.

Efficienza, efficacia ed economicità

Efficacia: idoneità della gestione a raggiungere gli obiettivi prefissati. Un provvedimento è efficace nel momento in cui riesce a raggiungere l'obiettivo per cui è stato posto in essere. Di due tipi:

• Interna: fa riferimento all'ente stesso. L'obiettivo che l'ente intende raggiungere.
• Esterna: riguarda le aspettative del cittadino riguardo a quel provvedimento. Ha come obiettivo l'utilizzatore.

Efficienza: è un rapporto che si viene a creare tra i beni ed i servizi prodotti e ciò che si è utilizzato (risorse primarie) per la realizzazione dei servizi. Un provvedimento è efficiente se riesce a raggiungere gli obiettivi per il quale è stato posto in essere.

Economicità: rapporto tra le risorse impiegate e i risultati ottenuti. Si raggiunge nel caso in cui, per il raggiungimento di un obiettivo si utilizzano mezzi meno costosi. Quanto maggiore è il beneficio che ottengo, minore deve essere il costo. Si spende meglio il denaro pubblico.

Il diritto tributario

Per quanto riguarda il diritto tributario:

Soggetti attivi: coloro i quali rivestono la parte attiva dell'obbligazione tributaria, i destinatari del gettito (Stato, etc).

Soggetti passivi: coloro che sopportano il carico tributario, il contribuente, il sostituto d'imposta, il responsabile d'imposta. Nell'ambito della contabilità pubblica il soggetto attivo è il cittadino, non lo Stato, perché è il beneficiario dei beni e dei servizi, dei benefici posti in essere dalla pubblica amministrazione. Il soggetto passivo è lo Stato, che si assume l'onere di realizzare questi beni e questi servizi. È un compito che non può essere svolto da un solo ente. Si richiede la creazione di una serie di altri soggetti, una molteplicità di centri operativi ai quali viene affidato un compito particolare e che collaborano con lo Stato ai fini del raggiungimento dello scopo di fornire beni e servizi ai cittadini. Lo Stato è il soggetto fondamentale ma non l'unico.

I soggetti che collaborano con lo Stato

Devono avere particolari competenze nel settore e operano in un ambito territoriale ben definito. Abbiamo i ministeri, ma il soggetto che ha maggiori responsabilità è il ministero dell'economia e delle finanze, che gestisce il denaro pubblico sia per quanto concerne l'entrata, sia la spesa. Il problema è che il cittadino non conosce la destinazione dei tributi, tranne nel caso dell'imposta di scopo, dove si conosce la finalità particolare per cui lo Stato ha imposto quel tributo (principio del beneficio e del sacrificio).

l.300/1999 ha attribuito delle particolari funzioni al ministero dell'economia:

• È competente in tema di politica economica e finanziaria: deve studiare i problemi economici, monetari e finanziari, sia interni che internazionali.
• Vigilare sui mercati finanziari e sul sistema creditizio.
• Collaborare alle linee di .....................
• Operare in tema di copertura del debito pubblico (vuol dire che il bilancio dello Stato non è in attivo né in passivo, le spese sono maggiori delle entrate), deve tener conto dell'obiettivo della realizzazione di investimenti): oggi abbiamo un debito pari al 107% del PIL, con interessi che non fanno muovere l'economia. Il debito pubblico deve esistere, ma in maniera fisiologica, non patologica. Lo Stato, quando spende più di quanto incassa, emette titoli con interessi tali per cui il cittadino ne abbia un beneficio (sia appetibile). Se l'indebitamento avviene per spese correnti vuol dire che non c'è produttività di questo debito. Se invece lo stato si indebita per creare strutture nuove, il debito di oggi potrebbe essere qualcosa di positivo.

Compiti del ministero dell'economia

Un altro compito del ministro dell'economia, in tema di formazione del bilancio, non consiste nel redigere materialmente il bilancio, ma nel suo input, sarà poi la ragioneria a redigere il bilancio. Il ministro dell'economia ha la funzione di predisporre tutti gli altri documenti che precedono o si accompagnano alla formazione del bilancio. Redige il DPEF, il documento che precede il bilancio. È il primo documento che il governo predispone ai fini della formazione del bilancio.

Altri compiti sono: la redazione della legge finanziaria, del rendiconto. Li predispone sulla base di un accordo con il governo. Sono compiti fondamentali per la vita del paese, perché vi è indicato l'indirizzo politico economico che il governo intende dare al paese.

Un altro compito è relativo alle politiche fiscali. Il ministro studia il sistema fiscale, valuta se c'è la necessità di introdurre nuovi tributi o aumentare le aliquote dei tributi già esistenti o ridurre la pressione fiscale.

Evasione: non pagare volontariamente il tributo, la consapevolezza di raggirare lo Stato non pagando il tributo.

Elusione: rinuncia a qualcosa (es. sigarette, aumenta il prezzo della benzina e di conseguenza il gettito tributario per lo Stato, per eludere il tributo rinuncio ad utilizzare la macchina, rinuncio a creare materia imponibile).

Il compito del ministro dell'economia, di decidere se aumentare o diminuire la pressione fiscale, è un compito di grande responsabilità. Problema delle politiche fiscali: di equità e giustizia. Se tutti pagassero i tributi avremmo una pressione fiscale più bassa.

Altro compito: programmazione economica e finanziaria (diversa dalla politica economica e finanziaria). Vuol dire che il compito del ministro dell'economia è di tentare di prevedere i fatti economici e finanziari che si possono verificare in un arco di tempo, per non farsi trovare impreparati dinanzi a delle novità in materia. In tema di programmazione Tremonti ha pubblicato recentemente un volume nel quale descrive in dettaglio i fenomeni che si sarebbero verificati in questo periodo di crisi. Il problema è che una volta prevista la situazione, non si è riusciti a trovare gli strumenti per far fronte a questa situazione. Quindi oltre la previsione dei fatti deve essere accompagnata dalla individuazione degli strumenti.

I dipartimenti

I compiti del ministero dell'economia sono tanti e variegati che non riesce a compierli da solo. Tutte le funzioni vengono raggruppate in macro-aree, unità di territorio che al loro interno riuniscono le attività del ministero, che sono i dipartimenti. Il compito dei dipartimenti è assicurare l'esercizio organico ed integrato del ministero dell'economia.

• Dipartimento delle politiche fiscali: il compito che svolge questo dipartimento è un compito di analisi, elaborazione e valutazione delle politiche fiscali.
• Compito di pianificare e coordinare queste politiche tra loro.
• Compito di monitorare periodicamente i risultati della gestione economica del paese sulla base degli obiettivi che il paese si è dato.
• Compito di vigilare sull'attività delle agenzie (strutture che collaborano con il ministero dell'economia).

Dipartimento del tesoro: ha competenza in materia di politica economica e finanziaria, oltre che di politica monetaria interna ed internazionale. Studiare e monitorare l'andamento del sistema economico e finanziario.

Assicurare la copertura dell'ammontare delle spese.

Vigilare sul sistema creditizio e sul sistema dei mercati. In effetti la vigilanza avviene ad opera della Banca d'Italia, ma il tesoro ha il compito di vigilare sull'osservanza delle norme in tema di credito, mentre la Banca d'Italia vigila sulla correttezza delle operazioni.

Tremonti Bond: somme che il governo destina alle banche (le banche pagheranno gli interessi), ma devono essere destinate allo sviluppo delle piccole e medie imprese. Il governo ha deciso di interporre, tra la banca e il cliente, il prefetto che dovrebbe essere il tramite per garantire che queste somme vadano a corretta destinazione. Ma la banca è un istituto autonomo. Carinzio non ritiene determinante questa figura ai fini della concessione del credito, la ritiene determinante se la banca dovesse ritardare la concessione del credito.

Ragioneria generale dello Stato:

• Formazione e gestione del bilancio dello Stato.
• Riscossione di tutti i tributi (tutti i soggetti a cui paghiamo sono intermediari).
• Porre in essere il rendiconto: attività che si concretizza in un documento in cui il Governo dà contezza al Parlamento dell'attività finanziaria svolta nel corso dell'anno.
• Monitorare come va l'attività economica e finanziaria dei singoli ministeri e dell'intero paese.
• Controllare la legittimità e il merito della copertura finanziaria.
• Comunicare al ministro dell'economia quando un provvedimento...