Scienza delle finanze - bilancio di previsione

delle resistenze incontrate.

Il Bilancio di fine mandato, in definitiva, rappresenta l’analisi della capacità di

programmazione dell’Ente; rappresenta, altresì, il momento di verifica degli scostamenti tra la

programmazione iniziale e i dati di fine mandato; risulta, in definitiva, il migliore strumento di

misurazione dell’agire amministrativo.

E’ di tutta evidenza che l’Ente deve dotarsi di tutti gli strumenti – anche di matrice

informatica- per rendere possibile il processo di analisi e di comparazione dei dati, al fine di

favorire il processo di aziendalizzazione in atto.

II.4 Il Bilancio di previsione annuale e pluriennale

Sulla scorta del bilancio di mandato, la Giunta è in grado di predisporre il bilancio di

previsione annuale e pluriennale che, con l’allegata relazione previsionale e programmatica,

diviene strumento di programmazione gestionale di carattere strategico e non rimane limitato ai soli

aspetti autorizzatori-finanziari.

La Giunta deve procedere alla valutazione generale relativamente alle risorse più

significative ed individua le fonti di finanziamento della programmazione annuale e pluriennale,

avendo ben presente i vincoli legislativi introdotti, in particolare, dalle ultime Leggi Finanziarie.

Per quanto riguarda la spesa, come detto in precedenza, il bilancio è redatto per programmi

e per progetti, ed è necessario sottolineare distintamente la spesa corrente consolidata, quella di

sviluppo e quella di investimento.

La fase di predisposizione del bilancio di previsione può essere così rappresentata:

Individuazione delle scelte da adottare e delle finalità da conseguire in

coerenza con il programma di mandato;

analisi dei vincoli legislativi;

analisi delle risorse umane da utilizzare;

analisi delle risorse strumentali disponibili.

Il bilancio finanziario è redatto in termini di competenza, in quanto espone le entrate nella

fase dell’accertamento o le uscite nella fase dell'impegno.

Nel bilancio di competenza viene così confrontato il complesso degli accertamenti e degli

impegni. Ma il vincolo è correlato alle somme stanziate in bilancio, che rappresentano un limite

invalicabile, generando, in caso contrario, maggiori entrare da collocare ( fondo di riserva, al

servizio di maggiori spese o a copertura di minori entrate) o maggiori spese ( che devono trovare

immediata copertura o con maggiori entrate o con minori spese).

Particolare attenzione dovrà essere dedicata all’andamento, in itinere, delle somme stanziate

in bilancio, in modo tale che sia costantemente confermata l’obbligatorietà del pareggio di bilancio.

Le possibili minori entrate devono essere evidenziate con tempestività, al fine di adottare i

provvedimenti conseguenti; le minori spese, invece, possono generare economie di gestione al

servizio di future e prevedibili maggiori spese ( o minori entrate).

Il complesso sistema delle variazioni di bilancio costituisce lo strumento giuridico per

adeguare il bilancio di previsione alle intervenute modifiche in corso di esercizio.

Un uso diffuso dello strumento della variazione di bilancio, se non motivato da fatti

imprevisti ed imprevedibili, costituisce un elemento fortemente negativo sulla capacità di

programmazione dell’Ente.

L’art. 164 del TUEL individua i caratteri fondamentali del bilancio che viene costruito

partendo dalla risorsa, intesa come l’unità elementare del bilancio.

Per quanto riguarda la spesa, l’unità elementare del bilancio è costituita dall’intervento per

ciascun servizio.

Si ritiene opportuno sottolineare la permanenza del carattere autorizzatorio del bilancio degli

enti locali, che rappresenta un forte vincolo per l’autonomia dell’Ente, ma che dovrebbe

rappresentare un limite insuperabile per il mantenimento del pareggio finanziario. 7

I Titoli dell’entrata per provincie, comuni, città metropolitane ed unioni di comuni sono i

seguenti:

Titolo I - Entrate tributarie;

Titolo II - Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello Stato, della Regione e

di altri enti pubblici anche in rapporto all’esercizio di funzioni delegate dalla Regione;

Titolo III - Entrate extratributarie;

Titolo IV- Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossione di

crediti; Titolo V - Entrate derivanti da accensioni di prestiti;

Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi.

I titoli della spesa per province, comuni, comunità montane, unioni di comuni e città metropolitane

sono: Titolo I - Spese correnti

Titolo II - Spese in conto capitale

Titolo III - Spese per rimborso di prestiti

Titolo IV - Spese per servizi per conto terzi

Gli interventi, distinti per titoli della parte spesa proposti per province, comuni, comunità montane,

unioni di comuni e città metropolitane risultano essere:

Titolo I - Spese correnti

01) personale

02) acquisto di beni di consumo e/o di materie prime

03) prestazioni di servizi

04) utilizzo di beni di terzi

05) trasferimenti

06) interessi passivi e oneri finanziari diversi

07) imposte e tasse

08) oneri straordinari della gestione corrente

09) ammortamenti di esercizio

10) fondo svalutazione crediti

11) fondo di riserva

Titolo II - Spese in conto capitale

01) acquisizione di beni immobili

02) espropri e servitù onerose

03) acquisto di beni specifici per realizzazioni in economia

04) utilizzo di beni di terzi per realizzazioni in economia

05) acquisizione di beni mobili, macchine ed attrezzature tecnico-scientifiche

06) incarichi professionali esterni

07) trasferimenti di capitale

08) partecipazioni azionarie

09) conferimenti di capitale

10) concessioni di crediti e anticipazioni

Titolo III - Spese per rimborso di prestiti

01) rimborso per anticipazioni di cassa

02) rimborso di finanziamenti a breve termine

03) rimborso di quota capitale di mutui e prestiti

04) rimborso di prestiti obbligazionari 8

05) rimborso di quota capitale di debiti pluriennali

La denominazione e la numerazione dei capitoli dei servizi per conto di terzi, distinti per la parte

entrata e la parte spesa, è la seguente:

Parte entrata:

01) ritenute previdenziali e assistenziali al personale

02) ritenute erariali

03) altre ritenute al personale per conto di terzi

04) depositi cauzionali

05) rimborso spese per servizi per conto di terzi

06) rimborso di anticipazioni di fondi per il servizio

economato

07) depositi per spese contrattuali

Parte spesa:

01) ritenute previdenziali e assistenziali al personale

02) ritenute erariali

03) altre ritenute al personale per conto di terzi

04) restituzione di depositi cauzionali

05) spese per servizi per conto di terzi

06) anticipazione di fondi per il servizio economato

07) restituzione di depositi per spese contrattuali

Il bilancio preventivo annuale deve esporre , come posta prioritaria, l’eventuale avanzo

d’amministrazione che risulta accertato con l’approvazione del rendiconto dell’ultimo esercizio

chiuso. L’avanzo d’amministrazione risulta così composto:

• fondi vincolati

• fondi per finanziamento spese in conto capitale

• fondi di ammortamento

• fondi non vincolati

Se, invece, l’Ente locale presenta come risultato un disavanzo di amministrazione, esso

viene iscritto in bilancio come prima posta, prima delle uscite.

La struttura dello schema di bilancio di previsione risulta così articolata:

- accertamenti impegni dell’ultimo esercizio chiuso

- previsioni definitive dell’esercizio in corso

- variazioni in aumento e in diminuzione

- somme riferite alla previsione di competenza per l’esercizio in questione

- riepilogo generale spese correnti

- riepilogo generale spese in conto capitale

- quadro generale riassuntivo

- quadro dei risultati differenziali

L’art. 171 del TUEL indica il bilancio pluriennale di competenza quale allegato al bilancio

annuale di previsione.

Come si evince, il Legislatore non ha ancora dato la giusta dignità al bilancio pluriennale,

che viene inteso solo come allegato e non è valutato come strumento operativo di gestione

programmatoria.

Per la parte Entrata il bilancio pluriennale espone il complesso dei mezzi finanziari destinati

a ciascuno degli anni interessati, sia per le spese correnti sia per il finanziamento delle spese

d’investimento. 9

Per la parte Entrata il bilancio pluriennale si articola in partite secondo lo schema seguente:

- avanzo di amministrazione applicato al bilancio;

- indicazione dei titoli di entrata, con esclusione dei servizi per conto di terzi,

delle categorie e delle risorse;

- per ogni risorsa indicazione degli accertamenti dell’ultimo esercizio chiuso,

le previsioni dell’esercizio in corso e le previsioni del bilancio pluriennale

per ciascun anno e nel totale complessivo;

- il riepilogo dei titoli, dell’avanzo ed i totali complessivi.

Per la parte Spesa il bilancio pluriennale espone:

• programmi

• titoli

• servizi e interventi

Vengono esposte le spese correnti di gestione, suddivise in consolidate e di sviluppo, e le

spese d’investimento per ognuno degli anni considerati.

Pertanto il bilancio pluriennale per la parte Spesa esporrà le seguenti voci:

1) stanziamenti effettuati per interventi divisi in “programmi”, con

riferimento alla relazione previsionale e programmatica; per ogni

intervento verranno esposti i seguenti dati:

a) impegni ultimo esercizio chiuso;

b) previsioni definitive esercizio in corso;

c) previsioni per ogni anno del bilancio pluriennale divise in spese

consolidate e di sviluppo.

2) Stanziamenti per gli interventi divisi per servizi.

In tal modo vengono quantificati gli affidamenti di risorse a favore del responsabile del

servizio per realizzare gli obiettivi gestionali del piano esecutivo di gestione.

Gli stanziamenti saranno esposti individuando:

a) il servizio;

b) interventi divisi per titoli;

c) per ogni intervento

- impegni relativi all’ultimo esercizio chiuso;

- previsioni definitive relative all’ esercizio chiuso;

- previsioni per ogni anno del bilancio pluriennale con divisione

della spesa consolidata e di sviluppo.

Tuttavia il Legislatore, nel processo di autonomia della gestione di programmazione

dispone, con il comma 4 dell’art. 171 del TUEL, che gli stanziamenti del bilancio pluriennale

abbiano carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa e che questi ultimi

vengano aggiornati annualmente in sede di approvazione del bilancio annuale.

. Individuati i fabbisogni economici, il Servizio finanziario può iniziare a coordinare la

stesura di una prima ipotesi di bozza di bilancio preventivo annuale e pluriennale. Su questa prima

ipotesi può lavorare la Giunta dell’Ente, per procedere alla precisa individuazione dei programmi e

dei progetti ritenuti prioritari con i relativi stanziamenti conseguenti al lavoro ricognitivo già

compiuto dagli uffici. Si provvede, così, alla stesura della relazione previsionale e programmatica e

alla definizione del bilancio preventivo annuale e pluriennale. Il bilancio e la relazione verranno,

poi, sottoposti all’organo di revisione, che provvederà a redigere il proprio parere mediante

l’apposita relazione.

Tutta la documentazione così costruita verrà posta a disposizione dei consiglieri dell’Ente,

che avranno un preciso termine per la presentazione degli emendamenti, che andranno poi

10

sottoposti anch’essi al parere dell’organo di revisione. In questa fase sarà anche utile e possibile

convocare le associazioni e gli organismi di partecipazione, per ricevere pareri e proposte

sull’attuazione del programma di mandato. Il materiale così definito verrà, quindi, sottoposto

all’esame conclusivo del Consiglio comunale per la deliberazione del bilancio. Superato anche

quest’ultimo ostacolo, l’organo esecutivo dovrà provvedere alla definizione del PEG, dopo un’

ulteriore verifica con i responsabili dei Servizi, al fine di attribuire agli stessi gli obiettivi, i mezzi

finanziari e le altre dotazioni. Tutto il complesso iter così delineato può essere sinteticamente

rappresentato dal diagramma seguente riferito ad un’ amministrazione comunale.

SCHEMA DI PROCEDIMENTO PER LA COSTRUZIONE DEL BILANCIO

PREVENTIVO E PLURIENNALE



Consiglio Comunale indirizzi ed obiettivi ex programma di mandato

 

Responsabili Servizi proposte progetti

 e stanziamenti



Ufficio Finanziario elaborazione ipotesi

 bilancio



Giunta Comunale relazione previsionale

 e programmatica

definizione bilancio



Organo di revisione parere al bilancio

 

Consiglieri Comunali eventuali emendamenti



Organismi di partecipazione 

ed Associazioni pareri e proposte

 

Consiglio Comunale deliberazione bilancio

 

Giunta Comunale adozione PEG

I.5 I principi formatori del bilancio

Verificato l’alto contenuto programmatorio del bilancio di previsione, ci si deve accertare

che stesso risponda ai requisiti fondamentali tipici di tale strumento contabile, che possono essere

così individuati:

Il principio di unità

Il complesso delle entrate previste finanzia il complesso delle spese. La conclamata

autonomia di bilancio si esplica, pertanto, in questo assunto ove il pareggio finanziario viene

richiesto per il complesso delle entrate e delle spese.

In linea generale, le entrate tributarie, unitamente alle altre, devono finanziare il complesso

delle spese e pertanto la politica finanziaria deve essere concepita sotto l’ottica di una visione

unitaria per sostenere i programmi e gli obiettivi individuati. 11