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In definitiva, il bilancio non deve essere inteso come strumento di obbligo contabile e quindi

volto alla verifica degli aspetti autorizzatori e finanziari, ma va considerato come indispensabile

momento di rappresentazione contabile degli obiettivi che si intendono raggiungere e delle risorse

che si intendono reperire per il raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Sulla base del bilancio pluriennale, la Giunta procederà ad estrapolare il bilancio annuale che,

in questa visione, individua la politica dell’Ente nella prima annualità, rappresentata nel più ampio

quadro di una visione programmatoria.

La realtà appare profondamente diversa da tale impostazione; infatti il Legislatore, all’art. 171

del TUEL, dispone che gli Enti locali alleghino al bilancio annuale di previsione un bilancio

annuale di competenza non inferiore ai tre anni, con l’osservanza dei principi contabili.

Nella prassi il Servizio Finanziario dedica molto tempo alla redazione del bilancio annuale; il

bilancio pluriennale, invece, viene redatto spesso in quanto obbligo contabile, e senza alcuna

valenza programmatoria.

Si ritiene che questa impostazione pragmatica possa e debba essere modificata seguendo l’iter

logico sopra illustrato, che peraltro risulta coerente con il ruolo e con le funzioni dei soggetti che

partecipano al processo di formazione dell’agire amministrativo:

Il consiglio comunale o provinciale;

 La Giunta comunale o provinciale

 La Dirigenza.

Secondo l’art. 42 del TUEL l’organo consiliare ha competenza in materia di programmi,

relazioni revisionali e programmatiche, piani finanziari programmi triennali, bilanci annuali e

pluriennali e relative variazioni, privilegiando con tali attività la competenza in materia di

programmazione, verifica e controllo dell’agire amministrativo.

Secondo l’art. 48 del TUEL, la giunta collabora con il Sindaco e con il Presidente della

Provincia nell’attuazione degli indirizzi generali del consiglio; conseguentemente la giunta è

l’organo che attua concretamente le azioni ed i programmi definiti.

Secondo l’art. 49 del TUEL per ogni proposta di deliberazione ( che non sia mero atto di

indirizzo) deve essere richiesto il parere, in ordine alla regolarità tecnica, del responsabile del

servizio interessato, in quanto si vuole coinvolgere in modo chiaro e preciso la dirigenza nella fase

di attuazione dei programmi.

Come si nota, l’impostazione che si intende suggerire privilegia l’Ente Locale come

soggetto teso a soddisfare le esigenze dei propri cittadini, e ciò avviene attraverso la fase

dell’enunciazione delle scelte strategiche all’organo Consiliare, che si manifesta attraverso la

conferma del proprio ruolo di verifica e controllo dell’agire amministrativo.

Il potere gestionale è assegnato alla giunta, confermando in tal modo la totale autonomia

nelle azioni da intraprendere, nell’ambito dei limiti fissati in sede programmatoria.

L’apparato deve assicurare, nell’ambito del consolidato binomio autonomia e responsabilità,

la corretta gestione delle azioni intraprese.

A completamento della verifica dei soggetti attivi dell’Ente locale si accenna, infine, al

ruolo del Collegio dei revisori che ha l’insostituibile compito di collaborazione con il Consiglio

dell’Ente in materia di controllo ed analisi dell’agire amministrativo.

La più alta espressione di intervento dell’organo di revisione è correlata ai pareri sulla

proposta di bilancio di previsione, sui documenti allegati e sulle variazioni di bilancio.

II.2 L’ambito della programmazione per i Comuni e le Province

Come si è chiarito, tutta l’attività dell’Ente locale deve essere orientata dalla

programmazione nell’ambito delle funzioni assegnate e disciplinate dalla normativa vigente.

Secondo l’art. 13 del TUEL spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che

riguardano la popolazione ed il territorio e sono riferite ai seguenti ambiti: 2

 Servizi alla persona e alla comunità;

 Assetto ed utilizzazione del territorio;

 Sviluppo economico del territorio.

Il successivo art. 14 del TUEL disciplina i compiti del Comune per i servizi di competenza

statale che riguardano:

 I servizi elettorali, di stato civile;

 I servizi di anagrafe, di leva militare e di statistica.

Il Legislatore ha, pertanto, individuato le funzioni correlate all’attività dei Comuni e che

devono trovare precisa espressione nella programmazione dell’Ente Locale.

Il principio generale dispone che le competenze assegnate al Comune concernono tutte le

funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, individuando in

tale maniera l’ambito di intervento dell’Ente locale.

La funzione è meramente amministrativa ed è riferita a tutte le attività tese al raggiungimento

di obiettivi riferiti al territorio ed alla popolazione.

Ma il Legislatore ha inteso meglio disciplinare le funzioni assegnate, individuando le funzioni

organiche di intervento sempre nell’ambito soggettivo della popolazione ed oggettivo del territorio.

In particolare gli interventi debbono avvenire nell’ambito dei:

a) Servizi alla persona e alla comunità e quindi servizi rivolti agli interventi nel campo

della scuola, del sostegno agli anziani, delle attività culturali, delle attività sportive ecc.;

b) Assetto ed utilizzazione del territorio e quindi servizi riferiti alle attività nel campo

dell’urbanistica, dell’edilizia, della protezione civile ecc;

c) Sviluppo economico del territorio e quindi servizi rivolti a tutti gli interventi tesi ad

incentivare lo sviluppo economico, utilizzando strumenti giuridici specifici quali

l’acquisizione di partecipazioni societarie, la costituzione di Consorzi o Società, la

stipulazione di specifiche convenzioni.

Tenuto conto degli ambiti di intervento previsti dal Legislatore, la Giunta del Comune deve

procedere alla delicata fase della programmazione, individuando gli obiettivi che intende

realizzare e che saranno gli elementi caratteristici e specifici delle visione “politica” della

gestione dell’Ente.

Tale delicata fase può essere così rappresentata:

a) Analisi delle caratteristiche generali : l’Ente deve conoscere tutte le specificità del

proprio ambito territoriale che riguardano gli aspetti morfologici , la composizione

per fasce di età, di occupazione e di reddito degli abitanti; la composizione delle

attività economiche insediate; la composizione delle strutture esistenti ( scuole,

ospedali, case di riposo, impianti culturali e sportivi ecc.), l’ambito territoriale di

riferimento ( Provincia e regione ).

b) Individuazione degli obiettivi : l’Ente nell’ambito delle funzioni assegnate

individuerà gli obiettivi che intende raggiungere e che rappresentano, come detto, la

scelta politica di programmazione.

c) Valutazioni delle risorse : e’ questa la fase più delicata e che comporta il confronto

tra gli obiettivi che si intendono raggiungere e le risorse che il Comune ha a

disposizione. L’analisi riguarda la verifica delle disponibilità finanziarie e delle

risorse umane e strumentali a disposizione dell’Ente.

d) Scelta degli obiettivi secondo l’aspetto della priorità: l’Ente locale dovrà, pertanto,

individuare degli obiettivi irrinunciabili, che rappresentano la mission dell’Ente; ad

essi verranno assegnate in primis le risorse dell’Ente, successivamente l’Ente dovrà

procedere ad assegnare le ulteriori risorse ad altri obiettivi che verranno scelti sempre

con il criterio della priorità.

e) Individuazione e redazione dei programmi e dei progetti : l’Ente, avendo raggiunto il

perfetto equilibrio tra risorse disponibili e obiettivi da raggiungere, è ora in grado di

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redigere i programmi ed i progetti per la realizzazione degli obiettivi individuati e di

favorire l’intervento della dirigenza attraverso lo strumento del PEG.

In questi ultimi anni, attraverso l’avvento del principio dell’autonomia finanziaria dell’Ente,

il Comune non si trova più in una condizione di rigidità finanziaria, in quanto la componente “

Trasferimenti Erariali” è stata progressivamente sostituita da Entrate proprie dell’Ente.

Questa nuova situazione evidenza che le Entrate sono variabili che possono essere

modificate ( aumento dell’Ici, aumento delle tariffe, ecc) e che quindi la politica finanziaria del

Comune può essere influenzata dalla scelta degli obiettivi, individuati come irrinunciabili, che

l’Ente intende raggiungere.

Ecco, pertanto, che si sta attuando il processo di “ aziendalizzazione” dell’Ente locale, per

cui, ex art. 2555 CC., l’azienda è il complesso dei beni organizzati per il raggiungimento dei propri

obiettivi.

In particolare l’Ente locale, verificate le caratteristiche del proprio territorio e dei propri

cittadini, individuati gli obiettivi intesi come mission del’Ente, preso atto delle risorse finanziarie ed

umani disponibili ( rammentando che ora e’ possibile procedere ad un’ autonoma politica

finanziaria), tenuto conto dei vincoli legislativi imposti dalle Leggi Finanziarie, e’ in grado di

adottare una precisa politica di bilancio intesa come politica di programmazione.

L’ambito della programmazione diventa ancora più rilevante, se si analizza la figura della

Provincia.

L’art. 19 del TUEL dispone che spettano alla Provincia le funzioni amministrative di

interesse provinciale nei seguenti settori:

a) Difesa del suolo, difesa e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione delle calamità;

b) Tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;

c) Valorizzazione dei beni culturali;

d) Viabilità e trasporti;

e) Protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali;

f) Caccia e pesca nelle acque interne;

g) Organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento e disciplina e controllo

degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;

h) Servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica;

i) Compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica;

j) Raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnica agli enti locali.

Inoltre la Provincia, in collaborazione con i Comuni e sulla base di programmi ad essa

proposti, promuove e coordina attività, nonché realizza opere di rilevante interesse provinciale sia

nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e

sportivo.

Come si nota, il Legislatore ha dato alla Provincia un ruolo estremamente rilevante che non

pare sia stato completamente attuato.

Il ruolo della Provincia è chiaramente disciplinato dal 1° comma lett.a) dell’art. 20 del

TUEL che così sancisce.

La Provincia raccoglie e coordina le proposte avanzate dai comuni ,al fine della

programmazione economica, territoriale, ambientale della Regione.

In precedenza si era detto che l’anno solare non è certamente l’unità di misura più idonea per

effettuare la programmazione, tenuto conto della rilevanza degli interventi realizzati nel territorio

ed a favore della popolazione; ora si può affermare che, perché la programmazione ha dei vincoli

soggettivi ed oggettivi, deve essere assolutamente rivalutato il ruolo della Provincia nel senso

voluto dal legislatore, che intende privilegiare in essa l’attività di coordinamento delle proposte

avanzate dai comuni per il raggiungimento della programmazione economica, territoriale ed

ambientale della Regione.

Si ritiene, ad esempio, che l’attività di assistenza agli anziani, attraverso il monitoraggio

delle soluzioni adottate dai singoli Comuni ( case di riposo, assistenza domiciliare, centro diurno,

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teleassistenza) debba essere programmata e coordinata con l’intervento della Provincia che, sulla

base delle soluzioni proposte dai singoli comuni, può individuare una corretta e condivisa

programmazione nel settore.

Tale intervento vuole evitare scelte antieconomiche o non funzionali e vuole altresì favorire

il miglior utilizzo delle risorse, interpretando quindi la programmazione come unico strumento per

la realizzazione degli obiettivi prefissati.

E’ bene, inoltre, rammentare che l’intervento della Provincia è inserito nell’ambito della

programmazione della Regione di riferimento.

Infine si ritiene utile rilevare l’intervento programmatorio della Provincia in tema di

territorio: il comma 2 dell’art. 20 del TUEL dispone che la Provincia, ferme restando le competenze

dei Comuni, predisponga ed adotti il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi

generali di assetto del territorio ed in particolare indica:

a) Le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti;

b) La localizazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione;

c) Le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il

consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;

d) Le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali.

Pare di tutta evidenza il fondamentale ruolo della Provincia in sede di programmazione, ruolo

non sufficientemente valorizzato nella realtà e che produce una diversificazione della

programmazione in quanto, se le azioni dei Comuni non vengono coordinate da una realtà

sovracomunale, permane il rischio di una visione ristretta o troppo “ personalizzata” di ogni singolo

Comune e tale impostazione, a ben vedere, è in contrasto con il principio della programmazione.

Si ritiene opportuno, al riguardo, far riferimento all’ultima funzione prima indicata:” raccolta

ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa degli Enti Locali” assegnata alla Provincia e

che potrebbe essere attuata, ad esempio, anche nel coordinamento dei regolamenti ICI dei singoli

Comuni o nella verifica del rispetto del Patto di stabilità.

II. 3 Il bilancio di mandato

Come già enunciato, la fase della programmazione deve far riferimento al bilancio di

mandato.

L’art. 46 comma 3 del TUEL prevede espressamente che, entro il termine fissato dallo

Statuto, il Sindaco o il Presidente della Provincia, sentita la Giunta, presenti al Consiglio le linee

programmatiche relative alle azioni ed ai progetti da realizzare nel corso del mandato.

Come si nota, il Legislatore ha inteso disciplinare il ruolo e le competenze degli organi

degli Enti locali, affidando la qualificata funzione di indirizzo e controllo al Consiglio dell’Ente,

che dovrà esaminare il programma di mandato e seguirà in itinere, con periodiche verifiche,

l’attuazione delle linee programmatiche stesse.

Tale impostazione, che evidenzia un sistema di forze bipolari ( Sindaco e Giunta e

Consiglio Comunale o Provinciale), risponde all’ esigenza di favorire la maggiore partecipazione

della comunità amministrata, per quanto riguarda le scelte di fondo dell’amministrazione ed il

controllo democratico sull’attuazione delle stesse.

Il Sindaco o il Presidente della Provincia, eletti dai cittadini a suffragio universale,

redigono il programma di mandato che è il massimo documento di programmazione, individuando

le azioni ed i progetti che si intendono realizzare nel corso del mandato.

Il programma viene illustrato, analizzato ed approvato dall’organo consigliare e diventa lo

strumento per la redazione dei bilanci annuali e pluriennali.

Ogni modifica all’interno del bilancio di mandato deve essere riproposta, per la sua

approvazione, al Consiglio Comunale o Provinciale.

Inizia così il programma di mandato che viene monitorato in itinere attraverso le verifiche

periodiche e trova la sua conclusione nella verifica conclusiva sul rendiconto di mandato. Al

riguardo si ritiene opportuno riprendere il sempre attuale pensiero dell’On.le Armando Sarti già

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presidente dell’ANCREL, che ha sottolineato come "la misurazione dell'azione di governo a livello

locale diviene un’ imprescindibile necessità per accertare l'andamento dei governi locali e per

poterne dare rendicontazione sia in periodi intermedi del mandato amministrativo, quanto, ancor

più, (obbligatoriamente dovrebbe essere stabilito dallo statuto) alla fine del mandato. Si tratterà di

rendicontare innanzi tutto alla propria comunità in termini di informazioni accessibili alla

valutazione dei cittadini e di confrontare le proposte di programma con i risultati raggiunti."

Dalla normativa vigente emerge che l’organo volitivo dell’Ente dovrà individuare le linee

strategiche d’intervento nei tre settori prima evidenziati: i servizi alla persona e alla comunità, i

servizi correlati alla gestione del territorio e i servizi relativi allo sviluppo economico.

Sulla base di scelte politiche e secondo il criterio della priorità d’intervento, la Giunta individua

il programma delle proprie azioni e dei propri interventi proposti per la realizzazione di tali finalità.

Elemento fondamentale, in questa fase, è l’analisi socio-politica del territorio, allo scopo di

ottenere una visione critica degli interventi necessari a migliorare il grado di soddisfazione dei

cittadini.

Per esemplificare, i dati di base dovrebbero essere tratti dai seguenti elementi, distinti per

matrice sociale- economica e finanziaria:

Elementi di matrice sociale- economica

 La composizione demografica, i flussi migratori e turistici;

 Lo stato sociale, economico e culturale della popolazione residente. l’elenco dei servizi

prestati e gli utenti serviti per ciascuno di essi;

 Lo stato urbanistico ed edilizio;

 Lo stato dei trasporti pubblici e privati;

 Gli elementi insediati e il territorio utilizzato;

 Gli indicatori qualitativi e quantitativi sulla popolazione insediata;

 La diversa natura degli insediamenti, la loro evoluzione dinamica nel tempo;

Elementi di matrice finanziaria

 Il conto consolidato patrimoniale dell’ente e delle sue aziende;

 La struttura del suo conto economico;

 Le entrate proprie, i trasferimenti;

 La classificazione delle spese: correnti e di investimenti;

Sulla scorta di questi dati e sulla base delle priorità che la Giunta intende individuare, sarà

possibile redigere il programma di mandato di ampio respiro, che deve comprendere le azioni ed i

programmi che l’Organo esecutivo deve realizzare nell’arco temporale del proprio mandato.

Tale programma non deve essere inteso come una sorta di programma elettorale ovvero

come un elenco di “ cose da fare”, ma deve essere valutato come uno strumento di

programmazione pluriennale, che si ottiene attraverso il raggiungimento del punto di equilibrio tra:

Scelte strategiche prioritarie ed irrinunciabili

 Risorse finanziarie, umane e di investimento disponibili.

Ciò comporta che, ad esempio, la politica delle entrate dovrà essere fortemente influenzata

dall’ importanza strategica che la Giunta intende assegnare ai propri obiettivi.

Nel corso del mandato l’organo consiliare dovrà verificare lo stato di attuazione dei

programmi e ciò può avvenire mediante lo strumento del Bilancio sociale, che verrà analizzato

successivamente.

L’attività programmatoria, in sede di mandato, trova successivamente la sua più alta

espressione nella delicata fase della veridica del bilancio di fine mandato.

Il bilancio di fine mandato deve rappresentare gli obiettivi raggiunti nel rispetto della

programmazione di inizio mandato, deve evidenziare le cause ostatitive che non hanno permesso di

raggiungere gli obiettivi prefissati e deve misurare l’impatto che l’azione amministrativa ha avuto

nei confronti della popolazione e del territorio.

Per valutare in modo oggettivo i risultati realizzati, occorre esporre i dati rilevati, tenendo

conto delle situazioni ambientali e sociali dell’Ente interessato, nonchè dei vincoli, delle rigidità e

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AUTORE

Moses

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in economia
SSD:
Docente: Non --
Università: Salerno - Unisa
A.A.: 2010-2011

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Moses di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Scienza delle finanze e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Salerno - Unisa o del prof Non --.

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