Scienza delle Finanze - Appunti

Scienza delle finanze

Le amministrazioni

Alla Pubblica Amministrazione fanno capo tutte le unità istituzionali le cui funzioni principali consistono nel produrre per la collettività servizi non destinabili alla vendita e nell'operare una redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese. La Pubblica Amministrazione è suddivisa in tre sottosettori:

• Amministrazioni centrali: comprendono le amministrazioni centrali dello Stato e gli enti economici, di assistenza e di ricerca, che estendono la loro competenza su tutto il territorio del Paese;
• Amministrazioni locali: comprendono gli Enti pubblici la cui competenza è limitata a una sola parte del territorio (regioni, province e comuni, aziende sanitarie locali, ospedali pubblici, università, camere di commercio);
• Enti di previdenza: comprendono le unità istituzionali centrali e locali, la cui attività principale consiste nell'erogare prestazioni sociali finanziate attraverso contributi obbligatori (INPS, INAIL).

Il ruolo del soggetto pubblico

Regolatore/garante

Il soggetto pubblico dà disposizioni ai diversi soggetti che operano nel sistema attraverso leggi (da Stato o regioni), regolamenti (anche da comuni), autorizzazioni e authorities. Il mercato da solo non funziona perfettamente e il soggetto pubblico si fa garante per un problema di asimmetria informativa: lo Stato si fa garante imponendo discipline, norme. Il piano regolatore stabilisce chi può fare cosa sul territorio (terreni edificabili o non edificabili). Senza regolamenti il mercato agirebbe liberamente e si creerebbero problemi.

Anche le autorizzazioni/licenze servono per regolare il mercato: limitano l'accesso a un'attività. Le authorities hanno una funzione di garanzia verso i cittadini. Esistono authorities sulla privacy, riservatezza. Il garante deve vigilare sul fatto che non vengano prese disposizioni contro la privacy. Esistono anche authorities sulle telecomunicazioni per garantire tariffe eque e trasparenti.

Fornitore di servizi

Il pubblico può agire da monopolista, su mercato regolato o da competitor. Lo Stato interviene come fornitore unico, insieme ad altri su mercati regolamentati o come competitore. La compagnia di bandiera era un monopolio statale che lasciava libero il mercato. Servizi di un Comune (asilo nido): ruolo del pubblico è regolato (fasce di reddito) → norme e regole. Aziende di informatica dello Stato: Stato competitor con il mercato.

Imprenditore

Lo Stato è fornitore di beni, non di servizi (Finmeccanica).

Difensore strategico

Alcuni settori dell'economia devono essere controllati dal pubblico per motivi di sicurezza e indipendenza del Paese (petrolio, energia).

Funzioni dello Stato

Allocazione

Lo Stato assume il ruolo di fornitore di servizi. L'obiettivo non è la massimizzazione del profitto ma l'allocazione di risorse sul mercato per fornire servizi che nessun altro soggetto potrebbe fornire. Ci sono servizi al cittadino che lo Stato eroga sapendo che sono fondamentali e che senza lo Stato non si potrebbero fornire a causa dell'alto costo. I servizi collettivi sono caratterizzati dalla non rivalità nel consumo, ossia il consumo da parte di un individuo è compatibile con lo stesso livello di utilizzo da parte di tutti gli altri componenti della collettività. Sono anche caratterizzati dalla non escludibilità dal consumo, cioè è impossibile utilizzare sistemi di limitazione del consumo attraverso il normale meccanismo economico del prezzo.

Redistribuzione

Il pubblico raccoglie risorse dal mercato attraverso le imposte con una certa distribuzione e redistribuisce le risorse sul mercato. La redistribuzione non si limita a trasferimenti dai ricchi ai poveri ma prevede anche interventi a favore degli anziani con l'attribuzione degli oneri alle classi in età lavorativa o spostamenti di risorse dalle aree più sviluppate a quelle meno sviluppate. Può avvenire sulla popolazione per categoria (sistema fiscale), attraverso tariffe (fasce di reddito o età). C'è anche una redistribuzione territoriale (fondi ai trasporti per le aree svantaggiate) per riequilibrare le disparità territoriali, per la coesione territoriale.

Stabilizzazione

Massimizzare la crescita e i livelli di occupazione è l'obiettivo fondamentale dello Stato. Può esserci una crescita squilibrata, disuguale da territorio a territorio. Questo non è accettabile, allora deve tendere alla piena occupazione attraverso politiche di sviluppo: sono interventi sul lato della domanda (di lavoro → occupazione pubblica: guardia forestale, cantieri edili pubblici) o sul lato dell'offerta (norme o politiche di settore in cui si favorisce l'occupazione dove ci sono difficoltà → fiscalizzazione degli oneri, incentivi fiscali).

Finanza pubblica e bilancio dello Stato

Principi del bilancio

Principio della legalità: il bilancio pubblico è un documento formale, testuale, ufficiale che ha forma di provvedimento legislativo, cioè è una legge.

Principio di annualità: anche quando è pluriennale, è su base annuale (anno solare).

Pubblicità: chiunque deve poter conoscerne i contenuti. Per le società non vige questo principio: il budget per le società non è pubblico. Sia il documento di previsione sia il consuntivo (rendiconto) devono avere queste caratteristiche.

Pareggio di bilancio: spesa = entrate, ma l'entrata non deve contenere il debito relativo alle spese correnti. Almeno le spese correnti devono essere coperte, non ci si può indebitare per le spese correnti. In questo caso bisogna ridurre la spesa. Il debito va in scadenza e va rinnovato.

Tipologie di bilancio

Il bilancio statale può essere redatto secondo due versioni alternative: bilancio di previsione e bilancio consuntivo. Il bilancio di previsione riporta le entrate e le spese che si prevede di realizzare nel periodo di riferimento. Il bilancio consuntivo riporta i risultati di una gestione già conclusa. Sia il bilancio di previsione sia quello consuntivo possono presentarsi nella versione di competenza o di cassa. Nel bilancio di competenza vi sono iscritte le entrate che lo Stato ha diritto ad accertare e le spese che si impegna a effettuare nel corso dell'esercizio. Nel bilancio di cassa vi sono registrate le entrate che lo Stato riscuote e le spese che paga.

Fasi di acquisizione ed erogazione

Ci sono diverse fasi di acquisizione delle entrate ed erogazione delle spese. Con riferimento alle entrate sono individuabili due momenti:

• Accertamento: l'amministrazione competente determina la ragione del credito dello Stato e iscrive l'ammontare del credito che scade entro l'esercizio;
• Riscossione: si ha la realizzazione dei crediti accertati, le entrate effettive.

Con riferimento alle spese sono individuabili altri due momenti:

• Impegno: emerge l'obbligo a carico dello Stato di effettuare un certo pagamento;
• Pagamento: si ha il passaggio materiale delle somme.

Si ha un residuo attivo quando parte delle entrate accertate non viene riscossa nell'esercizio di competenza. Si ha un residuo passivo quando parte delle spese impegnate non è giunta alla fase del pagamento nell'esercizio di competenza.

Entrate Spese

Accertate – impegnate = saldo di competenza (avanzo o disavanzo) Riscosse – liquidate = saldo finanziario Residui attivi – passivi = gestione dei residui. In equilibrio: ridotto crediti e pagato debiti. I buchi di bilancio sono i crediti inesigibili che portano a una perdita. Competenza + residui = massa spendibile.

Bilancio di previsione

È un documento programmatico/programmatorio e strategico. Il bilancio è preceduto dal documento di economia e finanza pubblica (DEF, prima DEPF, DEP). È triennale e viene discusso e approvato in primavera. Contiene gli obiettivi strategici macroeconomici e di finanza pubblica ai quali il bilancio di previsione dovrà attenersi. È proposto dal governo, è vincolante. Deve essere approvato nello stesso periodo da tutti i paesi dell'UE e dal Consiglio dei capi di governo.

Gli obiettivi macroeconomici sono:

• Tasso di crescita previsto del PIL: è possibile stabilire la soglia di debito e deficit sul PIL e capire se il DEF sta dentro o fuori a queste soglie;
• Tasso di inflazione (<3%): l'inflazione è l'aumento dei prezzi. Consente di vedere qual è l'andamento dei tassi di interesse reali (tasso di interesse nominale – inflazione), di stimare l'aumento delle spese. La stabilità dei prezzi è l'obiettivo comune di politica economica dell'UE. Consente di prevedere la crescita del gettito fiscale (imposte dirette e indirette), a parità di aliquote, in base al PIL. Le spese indicizzate sono legate all'andamento dei prezzi (affitti e salari). L'aumento dell'IVA porta all'inflazione.

Gli obiettivi di finanza pubblica sono:

• Rapporto deficit/PIL: se il PIL aumenta il deficit aumenta. Secondo l'accordo del 1998 questo rapporto non deve superare il 3% annuo. Nel 2008 è stato 0%. Il deficit è la parte di spesa di un esercizio non coperta dalle entrate, è la perdita di esercizio, in cui la spesa supera l'entrata. È lo sbilancio economico e finanziario che va sommato ai debiti di esercizi precedenti e quindi si trasforma in debito;
• Rapporto debito/PIL: non deve superare il 60%, anche se l'Italia era ben oltre questa soglia al momento dell'accordo. Chi era già sopra non ha avuto un miglioramento e gli altri hanno avuto un peggioramento. Brucia ricchezza per pagare gli interessi.

Il DEF deve indicare i saldi e il meccanismo di finanziamento del disavanzo o deficit. Viene approvato dal Parlamento e si parte con i documenti di previsione (bilancio dello Stato):

• Leggi collegate;
• Legge finanziaria;
• Legge di bilancio.

Il capitolo è la voce di dettaglio dell'articolo, è costituito da 3 elementi: codice (numerico e univoco), descrizione (letteraria) e importo (quante risorse a disposizione su quel capitolo per quell'anno). I capitoli sono triennali. Nella versione di bilancio a legislazione vigente vengono riportati gli andamenti di entrate e spese sulla base della legislazione in essere, cioè senza che siano incorporate nelle previsioni modifiche delle norme che regolano la dinamica della finanza pubblica.

La legge finanziaria e le leggi collegate sono leggi. La legge finanziaria prevede la modifica dei parametri economici delle leggi già vigenti (può aumentare l'IVA ma non può sopprimerla) per fini contabili, economico-finanziari. Non riforma la legge vigente. Il Parlamento discute e approva la legge finanziaria e poi la legge di bilancio. Potrebbe però non essere sufficiente per raggiungere gli obiettivi. Le leggi collegate hanno dei contenuti, vengono fatte in funzione di produrre effetti sul bilancio.

Entro fine settembre il governo deve proporre le leggi alle Camere che hanno tempo fino a dicembre per approvarle. Le Camere sono organizzate in commissioni che si dividono le leggi per argomenti (commissione lavoro, istruzione) e producono emendamenti in pareggio (togliere 5.000.000 da una spesa e metterli in un'altra). In aula si discute il pacchetto di leggi e si vota: il testo della Camera passa al Senato o viceversa. Se viene approvato come approvato nella prima Camera diventa legge. Se il Senato apporta modifiche, queste tornano alla Camera per essere approvate.

Se il bilancio non viene approvato entro dicembre è previsto l'esercizio provvisorio (Costituzione art. 81) che è l'adozione di un bilancio virtuale per un periodo stabilito e si prende come buono il bilancio dell'esercizio precedente applicando 1/12 per mese dei capitoli di bilancio.

Ci sono ancora due soggetti che intervengono per influenzare possibili modifiche:

• Organo di controllo: è la Corte dei conti, ramo della magistratura che vigila sulla contabilità pubblica e sanziona. Agisce in sede consultiva e giurisdizionale: la Corte dei conti indaga, il PM condanna e il giudice contabile esprime la sentenza. Prevede condanne economiche, non penali, un danno erariale. Ha anche una sezione consultiva nazionale e territoriale: vigila sui bilanci regionali e di Stato e dà un giudizio contabile sul contenuto del bilancio (esempio: sovrastima delle entrate);
• Ecofin (UE): fa un controllo preventivo per evitare di bocciare un bilancio già approvato. Può bocciare il documento e sanzionare lo Stato. L'Ecofin fa la variazione/assestamento di bilancio. La variazione avviene quando le previsioni sono sbagliate e devono essere modificate le leggi di bilancio, può intervenire solo sull'anno in corso o sul triennio. L'assestamento è una variazione del bilancio di previsione in corso a seguito dei risultati del rendiconto, fatto a esercizio chiuso e i risultati arrivano ad aprile. Il rendiconto è una legge che contiene i numeri effettivi, non previsti. È strutturato per capitoli come quello di previsione. Può esserci un giudizio politico su come il governo ha speso i soldi o come ha avuto le entrate.

Dal rendiconto emerge un avanzo o un disavanzo di amministrazione. Questo influenza il bilancio di previsione, che deve essere assestato, corretto, aggiungendo l'avanzo o coprendo il disavanzo (tagliare spese o aumentare entrate).

Il bilancio di previsione è lo strumento operativo della PA. La PA agisce attraverso atti amministrativi, di gerarchia inferiore alla legge, di carattere operativo, che non spettano al governo ma ai ministri o ai dirigenti della PA. Sono decisioni sulle cose da fare che implicano l'utilizzo del denaro a disposizione: risorse presenti sul capitolo spesa del bilancio di previsione. Si procede con l'impegno di spesa, atto fondamentale sul piano finanziario per dare operatività all'azione amministrativa, contenuto nell'atto amministrativo.

Il capitolo di spesa è l'unità elementare del bilancio. Ci sono tre principi:

• Principio della competenza: la spesa deve gravare sull'anno in cui la si presume. La spesa può essere impegnata su più anni, allora si impegna la spesa nel triennio anno per anno o se non sta nel triennio si rinvia la spesa nel bilancio successivo per gli anni oltre al triennio;
• Principio della pertinenza: l'impegno di spesa va effettuato su un capitolo pertinente all'atto amministrativo effettuato → variazione del bilancio se su quel capitolo non ci sono soldi, si sposta da un capitolo all'altro. La valutazione della pertinenza spetta agli organi amministrativi che si occupano di contabilità;
• Limite di impegno: disponibilità. Se vengono impiegati solo parte dei soldi del capitolo, quelli disponibili rimasti vengono impiegati su un altro capitolo. Possono venire impiegati tutti, in parte o nessuno. Se un capitolo ha ancora tutti i soldi originari, possono venire tolti e impiegati su un altro capitolo.

Entrate, spese e saldi

1. Entrate correnti = ordinarie, abituali: a) tributarie + trasferimenti b) extratributarie
2. Alienazioni/cessioni di beni patrimoniali per opere pubbliche
3. Entrate nette (1+2)
4. Riscossione crediti
5. Entrate finali (3+4)
6. Accensione prestiti
7. Entrate complessive (5+6)
8. Spese correnti: g) di funzionamento h) interessi sul debito pubblico
9. Spese in conto capitale: - per opere pubbliche - partite finanziarie
10. Spese finali (8+9)
11. Rimborso prestiti
12. Spese complessive (10+11)
13. Avanzo/disavanzo di parte corrente (risparmio/deficit) (1-8)
14. Saldo netto da finanziare (5-10)
15. Avanzo primario (14+h)
16. Ricorso al mercato (5-12)

Nelle entrate tributarie rientra il gettito di tutte le imposte dirette e indirette. Nelle entrate extratributarie rientrano le entrate correnti diverse dai tributi derivanti dalla vendita di beni e servizi e dai trasferimenti, come il canone RAI e i redditi di capitale. Il risparmio pubblico è il risultato differenziale fra le entrate tributarie ed extratributarie e spese correnti; rileva il contributo del bilancio dello Stato alla formazione del risparmio nazionale. Il saldo netto da finanziare è pari alla differenza tra entrate finali e spese finali. L'avanzo primario corrisponde alla differenza fra le entrate finali e le spese finali al netto degli interessi. Il ricorso al mercato è l'emissione di titoli per equilibrare entrate e spese. Rappresenta il risultato differenziale fra entrate finali e spese complessive.

Le spese

Sono spese correnti le erogazioni riferite al normale svolgimento dell'attività statale oltre a quelle destinate a realizzare la redistribuzione dei redditi. Rientrano nelle spese correnti le spese di funzionamento legate all'attività amministrativa. Sono spese in conto capitale le spese per investimenti sia diretti sia indiretti, relative alla realizzazione di opere. Le spese per acquisto di beni o servizi comportano l'acquisto da parte delle Amministrazioni Pubbliche di beni prodotti e servizi correnti. Le spese di trasferimento sono pagamenti unilaterali delle Amministrazioni Pubbliche, ai quali non corrispondono prestazioni di servizi o cessioni di beni. Le prestazioni sociali e i pagamenti per interessi sul debito pubblico costituiscono gli esempi più rilevanti di tali spese.

Le entrate

Sistema dei prezzi o tariffe: il prezzo è di un bene, la tariffa di un servizio. I beni e i servizi destinati alla vendita possono essere finanziati attraverso... (testo tagliato per esempio).