Scienza dell'amministrazione - Diritto amministrativo

Processi amministrativi

1. Processo, procedimento e procedura

Rapporto tra strutture e processi

Possiamo dire che si definisce processo organizzativo l'insieme delle dinamiche che organizzano i rapporti tra persone, unità organizzative ed intere istituzioni che, agendo all'interno delle strutture, esercitano una pressione su di esse fino a cambiarle.

Queste dinamiche sono:

1. le scelte, che vengono prese individualmente o collettivamente per intraprendere corsi di azione che si ritengono idonei per raggiungere lo scopo, integrando il contributo dei singoli;
2. l'attuazione delle scelte, vale a dire i comportamenti tesi a realizzare le scelte adottate concretizzando lo scopo prefissato: la struttura configura una linea di attuazione.

Il concetto di processo amministrativo

Il processo amministrativo consta di tre fasi: la prima fase è detta input (decisione), è la ragion d'essere dalla quale deriva lo scopo della funzione amministrativa e di

organizzare l'azione; la seconda fase è output che segna la fine del processo amministrativo (emissione). Per output si intende l'esito dell'azione amministrativa: il rilascio di un atto, l'erogazione quotidiana di un servizio ecc. Infine la terza fase del processo di attuazione è il throughput (trasmettere), questa è la parte più problematica e comprende molte elaborazioni connesse con il decidere e con l'attuare le decisioni assunte, quali pensare, scegliere, discutere, realizzare ecc. Il concetto di procedimento Il procedimento designa un processo prescritto da una norma. Quando si parla di procedimento si riflette un ordine di valori inscritti nella legge che lo disciplina e alla quale obbedisce. Il procedimento è uno specifico tipo di processo. La differenza tra procedimento e processo è che il processo è il coordinamento delle azioni dal punto di vista di coloro i quali stanno cercando di coordinarsi e di organizzare l'azione, mentre il procedimento è il coordinamento delle azioni prescritto dalla norma.

Integrare i loro contributi per raggiungere lo scopo. Con procedimento invece si assume un punto di vista esterno ad essi: quello della legge.

Il concetto di procedura

Una procedura è una sequenza di operazioni preordinate da eseguire esattamente al fine di raggiungere lo scopo desiderato senza l'esercizio di razionalità soggettive, basandosi solamente sulle istruzioni oggettive predefinite. Inoltre si definisce grado di proceduralizzazione proprio l'intensità con la quale un'amministrazione irreggimenta i processi amministrativi in procedure.

Processi decisionali

La formazione della decisione

Decidere è la sequenza di due attività cognitive: 1) la fissazione dei fini mediante i quali si vuole risolvere il problema identificato; 2) la scelta dei mezzi più idonei a raggiungere quei fini.

Il paradigma della razionalità assoluta.

Questo paradigma afferma che chi decide agisca seguendo un criterio di puro calcolo.

Poiché non è in grado di prevedere le conseguenze dell'azione e compiere la scelta, individua i mezzi che ottimizzano il fine. Questa razionalità viene detta sinottica poiché i decisori vengono a essere presunti nelle condizioni di prevedere perfettamente tutte le possibilità della situazione decisionale.

Il paradigma della razionalità limitata

In contrapposizione con il paradigma della razionalità assoluta di Weber, Simon afferma che la razionalità sinottica è vera solo in teoria e che il decisore non è onnisciente. Ne consegue che non esiste una decisione razionale in assoluto ma esistono delle decisioni razionali relativamente alle conoscenze e alle situazioni in cui essa avviene. Quindi il criterio dell'azione è una razionalità limitata alla qualità delle conoscenze in possesso del decisore, che sono sempre insufficienti alle esigenze.

CAPITOLO 5

Cultura amministrativa

1. Il concetto di

cultura amministrativa

Dobbiamo immaginare la cultura nell'organizzazione come un nucleo dotato di diversa densità dove il centro è sostanzialmente immutabile, la periferia è suscettibile di adattamenti e di modificazioni. Ciò conduce a due conclusioni. La prima è che la cultura non è un sistema coerente e uniforme di valori e significati, ma è più simile ad un ammasso stratificato. La stratificazione culturale è il prodotto della storia dell'organizzazione, e della sua capacità di assorbire le sfide che dall'esterno mettevano a rischio la sua esistenza. La seconda è che la stratificazione non è aliena da ambiguità e contraddizioni. L'ambiguità è, infatti, la condizione di riproduzione dell'organizzazione, che segna la sua resistenza superando l'incertezza, l'ambiguità culturale dunque è la forza e non la debolezza dell'organizzazione.

Poiché dall'ambiguità possono scaturire interpretazioni diverse e si creano maggiori opportunità d'azione. I meccanismi di influenza secondo Simon sono cinque:

1. L'esercizio dell'autorità quale accettazione di adeguare incondizionatamente il proprio comportamento senza giudicare nel merito le scelte.
2. La lealtà organizzativa, ovvero l'identificazione dei membri con i valori dell'organizzazione considerandoli come personali.
3. La consulenza, l'impiego metodico della persuasione per plasmare i comportamenti dei membri di un'organizzazione mediante un sostegno continuo alla razionalità limitata.
4. L'informazione, quale sistematico indirizzo di aggiornamento delle conoscenze dei decisori attraverso un capillare sistema di acquisizione di elementi conoscitivi aggiuntivi.
5. La formazione professionale, quale metodo di investimento sul patrimonio di conoscenze.

dell'individui e sulle loro abilità cognitive e decisionali. Oggi questi meccanismi vengono tradotti in: predisposizione di iniziative formative e di aggiornamento continuo delle competenze per i dipendenti; la messa a punto di supporti informatici che sostengono gli operatori; l'articolazione di servizi interni di assistenza sia tecnica sia consulenziale; la formazione di staff di esperti che sostengono i manager nei settori della ricerca, del marketing, delle strategie ecc; l'istituzione di eventi specifici nel calendario dell'organizzazione. I meccanismi di influenza contribuiscono a formare la cultura di un'organizzazione, ma non coincidono con essa, poiché essi sono suscettibili di contaminazione e adattamento.

La cultura nelle burocrazie pubbliche

La cultura burocratica è un tipico effetto del conformismo (gran parte delle decisioni prese replicano schemi cognitivi consolidati e ribadiscono valori già presenti). Merton: 1) formalismo,

massima attenzione agli aspetti legalistici delle procedure; 2) adempimentalismo, sostituzione dell'azione sostanziale con un adempimento formale; 3) cripticità comunicativa; tendenza a nascondere la comunicazione dietro un linguaggio simil giuridico; 4) incapacità addestrata all'apprendimento, rigidità mentale a riflettere sui problemi; 5) ridondanza procedurale, tendenza a richiedere per ogni procedura un'ulteriore procedura aggiuntiva; 6) corporativismo, spirito di corpo indotto dalla bassa competizione e dalla contrapposizione con l'esterno; 7) autoritarismo, nei confronti dell'utenza. Tutte queste sono state atteggiamenti diffusi, soprattutto in passato, nelle amministrazioni pubbliche, in particolare in quelle statali, per questo interpretate come uno dei fattori determinanti di resistenza verso l'innovazione. 2. La costruzione culturale nelle amministrazioni Le ideologie Le ideologie sono delle credenze che incidono sulla sfera

emotiva dei partecipanti, offrono un importante stimolo all’azione dei singoli, motivandoli e dando loro giustificazione e argomenti per intraprendere le scelte. Esse sorgono per lo più in modo spontaneo, ma spesso i dirigenti generali contribuiscono personalmente a forgiarle nell’auspicio di influenzare i comportamenti dei partecipanti e persuaderli verso un preciso indirizzo. Si tratta di meccanismi di influenza che vengono attivati per sostenere i partecipanti in azioni difficili. Le ideologie costituiscono un importante fondo di motivazioni che sostengono e convincono gli individui ad intraprendere azioni non prive di rischi. Inoltre orienta il reclutamento dei membri e li mantiene all’interno, evitando la loro defezione anche in momenti di demotivazione quale incentivo simbolico a continuare a far parte di quell’organizzazione.

Miti, riti e cerimoniali

Si tratta di costrutti culturali che offrono una lettura astratta, leggendaria e irrazionale della realtà.

Il ricorso alla burocratizzazione è stato superiore alle reali esigenze: più il riflesso di una moda di voler apparire, così facendo, moderni ed efficienti, che per l'effetto di una deliberata necessità. Le strutture formali sono più dei miti e delle cerimonie che esigenze funzionali. Si ricorre ad esse anche quando non servirebbero perché sono garanzia di consenso e legittimazione. I simboli I simboli costituiscono un vettore di comunicazione straordinario che informa i membri delle organizzazioni e coloro che non ne fanno parte delle credenze e dello stile di quella organizzazione, dei fini e dei valori di riferimento. L'ordine simbolico non è solo denotativo, ma connotativo, poiché identifica il sistema di valori in uso e il modo attraverso il quale le persone pensano e agiscono. Le retoriche La retorica è una comunicazione che elabora la realtà e propone ai riceventi codificata in una cornice di significati e

di valori che danno senso all'azione dell'organizzazione. La retorica sostiene la missione dell'amministrazione e contestualizza i giudizi di valore in giudizi di fatto prefigurando un'argomentazione persuasiva di mezzi e fini. Per questo la retorica è la modalità con la quale si articolano e si comunica giudizi di valore sul cambiamento e sull'innovazione.

3. Le dottrine del management pubblico

La dottrina di Hood e Jackson

La dottrina militare: questa dottrina è stata dominante nella definizione della disciplina dei dipendenti e delle carriere, laddove gli eserciti organizzati su questi principi erano divenuti un modello culturale;

La dottrina imprenditoriale: promuove i valori della flessibilità, dell'attenzione ai costi e al contenimento della spesa pubblica. Le politiche pubbliche costituiscono il baricentro di un'amministrazione di questo tipo;

La dottrina confessionale: fonda i propri valori sulla missione, sulla

adesione dei membri e motivazioni. Essa considera l'organizzazione come il frutto della partecipazione volontaria dei suoi aderenti, al pari di un ordine religioso, e si basa sulla motivazione individuale quale tassello della condivisione collettiva degli obiettivi. Questa dottrina