Scienza dell'amministrazione - Diritto amministrativo

Capitolo 1

Funzione amministrativa

Definizione

Una funzione amministrativa deve essere sia intenzionale ma anche finalizzata, ovvero volta al raggiungimento di uno scopo. Nella funzione amministrativa la realizzazione degli scopi non deve mirare unicamente alla soddisfazione di interessi privati ma bisogna che si esterni verso una pluralità di interessi pubblici e oggettivi e che a volte possono essere conflittuali. Riassumendo, la funzione ha un comune denominatore ovvero quello di servizio svolto nei confronti del potere e finalizzato alla realizzazione di un intervento nella società, ma questa definizione non è del tutto completa poiché il tratto distintivo della funzione amministrativa è di svolgersi mediante organizzazioni complesse e quindi a dare organizzazione a una data collettività.

Le organizzazioni complesse sono degli aggregati collettivi che hanno finalità e confini che li delimitano e fanno sì che coloro che vi partecipano operino per il conseguimento di quelle stesse finalità. Tutte le organizzazioni hanno uno scopo esplicito. Nella funzione amministrativa possono esserci scopi che hanno una diversa valenza per la collettività, i quali possono essere scopi dei quali beneficia solo l’organizzazione coinvolta o alcuni membri, oppure può trattarsi di scopi il cui raggiungimento interessa in modo diretto o indiretto un’intera collettività.

Nel primo caso l’organizzazione persegue programmi enunciati all’interno della stessa e che quindi si esaurisce in una sfera principalmente privata. Nel secondo caso è inserita in programmi per la collettività e al contrario del primo caso si fonda su politiche pubbliche. La funzione amministrativa nelle politiche pubbliche può essere svolta da organizzazioni appartenenti a diversi settori quali: organizzazioni del settore privato (profit) ovvero imprese che svolgono compiti di rilevanza collettiva ma a scopo di lucro, organizzazioni del settore pubblico (non profit) che svolgono sempre compiti di rilevanza collettiva ma sottoposte a organi elettivi e che non hanno scopo di lucro, organizzazioni terzo settore (non profit) quali associazioni di volontariato, cooperative, non a scopo di lucro, le quali svolgono privatamente compiti collettivi senza il perseguimento di un profitto. La funzione amministrativa pubblica può essere svolta da una pluralità di amministrazioni, di diversi settori di politiche pubbliche e con finalità diverse tra loro (pubblica amministrazione).

Mentre la funzione amministrativa con finalità pubbliche può indipendentemente essere svolta da amministrazioni con diversa natura politica: private, pubbliche, del terzo settore ecc.

Le finalità amministrative

Dal tipo di finalità ci sono differenti politiche pubbliche. La finalità produttiva riguarda la produzione e la distribuzione di beni e servizi e la funzione amministrativa è impiegata nelle azioni che sostengono la direzione di un'impresa nel produrre e commercializzare i beni o servizi. La finalità erogativa dove vi è una forte azione della amministrazione pubblica mediante organizzazioni pubbliche e private che forniscono servizi alla collettività.

La finalità redistributiva rappresenta l’insieme delle attività volte al prelievo di risorse private e alla loro ridestinazione a beneficiari individuali o collettivi. La funzione è quasi del tutto pubblica. La finalità regolativa ha una funzione e finalità esclusivamente pubblica, volta a disciplinare e quindi a controllare e indirizzare i comportamenti degli individui.

Infatti, la funzione amministrativa persegue, in tutti questi casi, finalità di interesse collettivo attraverso la modifica, la prevenzione o la sanzione di comportamenti dell’individuo. Storicamente ci fu una fase in cui prevalsero le finalità di tipo regolativi, ovvero nello Stato liberale (800) il cui compito era quello di disciplinare dall’esterno la società, e una fase dove invece emersero finalità di tipo erogativi, redistributivo e produttivo, ovvero nello Stato di benessere o Stato sociale.

L’agire amministrativo: uno schema elementare

Nella funzione amministrativa bisogna dire che esistono due differenti tipi di azione: un agire politico che ha scopi specifici con interessi e valori, aperto alla discussione e all’individuazione delle soluzioni conseguenti tale dibattito, e un agire amministrativo intenzionato fornito di scopi specifici e che si traduce nel perseguimento di politiche pubbliche per mezzo di organizzazioni pubbliche o private.

L’agire amministrativo si può suddividere a sua volta in:

• Azione del decidere: ossia selezionare tra diverse alternative quella più idonea. La decisione può avvenire a vari livelli e in cui si definiscono i fini e i mezzi per conseguire tale decisione.
• Azione del realizzare: consiste nel compiere le azioni ritenute necessarie per trasformare una decisione in un risultato; decisione e realizzazione propongono la sequenza di azioni mediante le quali un obiettivo si trasforma in un risultato.
• Azione del verificare: ovvero l’azione di chi accerta se quanto eseguito e realizzato ha prodotto risultati perseguiti mediante quella data decisione e può essere di controllo e valutazione.

Tipologia delle configurazioni dell’agire amministrativo

L’auto amministrazione (consenso): Nel primo tipo di amministrazione l’azione del decidere, realizzare e verificare vengono riuniti, quindi non vi è distinzione tra loro, vi è solo una sorta di rappresentanza e negoziazione. Si assumono le decisioni confrontando punti di vista e possibili soluzioni ai problemi, si realizza individuando in modo patteggiato scopi e mezzi necessari al loro conseguimento e, infine, attraverso la negoziazione si esercita anche un controllo reciproco e si verifica il comportamento delle parti in causa. Ciò significa che nel mondo politico di quell’epoca (XIII-XVI) la maggior parte delle scelte, azioni di realizzazioni e verifica erano affidate ad una sorta di negoziazione informale stabilita volta per volta. Il suo successo risiedeva nel costruire e mantenere il consenso tra i partecipanti raggiungendo un equilibrio.

L’etero amministrazione (patrimonio): Qui vi sono da un lato decisione e verifica, dall’altro la realizzazione, quindi vi sono decisori ed esecutori. I primi hanno il compito di controllare i secondi. Il decisore detiene il potere che esercitando la propria autorità comanda ad alcuni sottoposti di eseguire le proprie volontà e quindi di stabilire l’assetto della funzione amministrativa. In questo secondo tipo di agire, l’amministrazione è di proprietà del decisore politico, di tipo patrimoniale. Questo tipo di assetto è stato osservato in Europa (XV-XVIII) nella formazione dello stato assoluto della monarchia, ad esempio nell’ancien regime dove un sovrano impersonava l’autorità politica, la parte decisionale, del governo, spettava ai nobili ed infine ai servi spettava la parte materiale, esecutiva dell’azione di governo. Anche col capitalismo e l’amministrazioni generali.

La burocrazia (diritto): Questo tipo di agire nasce subito dopo il tramonto dell’etero amministrazione, lo Stato di diritto (XIX-XX). Qui i rapporti tra le componenti dell’agire amministrativo sono ora codificati dall’esterno da corpi di norme stabiliti dalla specialità giuridica del diritto amministrativo. Questa configurazione fece della separatezza tra le singole componenti dell’agire amministrativo il proprio elemento distintivo disciplinando in modo impersonale e trasformando la funzione amministrativa in una macchina di uomini e regole. La legge determina e delinea i poteri sia della decisione sia della realizzazione ispezionate a loro volta, ulteriormente.

La contrattualizzazione: Nasce nel Novecento con una dottrina diffusa come New Public Management. Qui la specializzazione tra le componenti non solo è rafforzata, ma concepita avvenire sulla base di “contratti fra le parti”, i decisori e i realizzatori, e con il ruolo della verifica quale apprezzamento dei risultati conseguiti da entrambe per accertare il rispetto degli accordi presi. La contrattualizzazione concepisce l’azione di governo e dell’amministrazione come una rete di transazioni e accordi che comportano una reciproca assunzione di responsabilità tra decisori politici e funzionari amministrativi.

I modelli amministrativi contemporanei

• Modello anglosassone: ha il primato della politica e dell’economia sull’amministrazione, un’etica professionale e un’autonomia individuale, il welfare state prima è ampio e poi ridotto, l’esperienza della burocrazia di massa è molto intensa e critica con una forte adesione al NPM ed aperto all’innovazione.
• Modello scandinavo: Primato della società e dei diritti della persona sull’amministrazione, un’etica professionale e un’autonomia individuale. Il welfare state è molto esteso con un’esperienza della burocrazia di massa abbastanza contenuta. Un atteggiamento verso NPM moderato, mirata ad alcuni aspetti. Moderatamente aperto verso l’innovazione, ma con forte identità.
• Modello europeo continentale: Primato dello Stato e dell’amministrazione sulla società, con regole senza autonomia individuale. Il welfare state molto contenuto, nella versione latina molto ridotto. Esperienza nella burocrazia di massa dominante, con un atteggiamento verso il NPM debole dove c’è forte identità, e più marcata dove c’è identità debole. Tradizionalmente abbastanza conservatore nei confronti dell’innovazione.

Capitolo 2

Strutture amministrative

Il problema dell’incertezza nell’organizzazione

Una delle strutture amministrative importanti è l’organizzazione, ma ogni organizzazione si confronta con un dilemma connesso con la propria funzione: raggiungere degli obiettivi facendo convergere una serie di apporti individuali in un’unica azione. Questo fatto è intrinsecamente problematico poiché pervaso dall’incertezza di riuscirvi. Ogni leader infatti si confronta col problema di giungere al risultato desiderato nel modo migliore possibile.