Scienza dell'amministrazione, 1 modulo

TIPOLOGIA

Tipologia di Peters & Pierre Cinque modelli di relazione disposti

lungo un continuum: dalla prevalenza dei

politici sui burocrati alla prevalenza dei burocrati sui politici; NB: spetta alla ricerca empirica cogliere

l’esatta configurazione.

Subordinazione gerarchica dell’amm.ne alla politica: si assume come ancora possibile la

★ separazione tra decisione (politica) ed esecuzione (amministrazione) con un ruolo discrezionale

della burocrazia molto limitato (modello classico, weberiano, teoria della separazione, primato

della politica); es. Ragioneria dello Stato - ministero dell’economia, funzionari sono esecutori.

«vita del villaggio»: consociazione stretta fra le due componenti, collaborano strettamente in

★ quanto simili, non si riesce a capire cosa è politica e cos'è amministrazione, sono intercambiabili,

scambiare i ruoli, un rapporto paritario che deriva da una simile formazione, difficile tracciare il

confine (metafora del «vivere nello stesso villaggio», coesione) visioni e logiche d’azione comuni,

→

collaborazione e accordo visione; NB: possibili passaggi di carriera tra dirigenti e politici (ruoli

intercambiabili, difficile distinguere cosa è politica e cosa è amm.ne). Es. modello francese, École

Nationale d’Administration (ENA) scuola che forma tutta la dirigenza sia politica che

amministrativa - politici che vengono dall’amministrazione: presidente Macron ha la stessa

formazione dei suoi ministri e dei vertici amm.ivi dei ministeri (vengono tutti da ENA), le

competenze sono le stesse, passaggio di ruoli. Passato nell’amministrazione e poi entrano in

politica.

«vita del villaggio» funzionale: sempre consociazione ma circoscritta a settori specifici

★ dell’amministrazione, si occupano di politiche con altro grado specialistico, es: ministro

dell’economia, dove risulta importante una elevata conoscenza specialistica per ricoprire il ruolo

politico; il ministro/assessore è specialista del settore come il dirigente (competenze e

formazione simili, difficile distinguere, parità); es. sanità regionale, l’assessore è un ex Direttore di

ASL. Politico e funzionario hanno la stessa competenza. Situazione di parità, chi decide e qual’è il

ruolo politico e amministrativo? Sono distinti?

Competizione avversariale: dirigenti e politici sono distinti e contrapposti, rapporto di potere in

★ quanto controllo di risorse (conflitto potenziale tra avversari); temono prevaricazioni reciproche,

sono guardiani uno dell’altro; hanno competenze diverse e diversi atouts (rapporto di potere

informale, controllo di risorse differenti, può prevalere l’uno o l’altro). Le due componenti sono

distinte. Risorse di potere:

Politica: controlla l’area di incertezza economica (bilancio pubblico, risorse per apparati),

○ legittimazione della decisione (varano le leggi), riforme amministrative (varate con leggi e

possono modificare l’amministrazione).

Amministrazione: competenze/conoscenze anche specialistiche (proprie + rapporto con

○ esperti), rapporto con i gruppi di interesse (informazioni), stabilità dell’azione di policy

(pratiche consolidate, legacy, assicurano la continuità delle politiche).

Governo dei burocrati: i dirigenti dominano il processo decisionale, i politici ratificano le loro

★ decisioni; burocratizzazione dell’azione politica; es. governi «tecnici» tecnici sono ministri che

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vengono dall’amministrazione. L’alta amministrazione ricopre il ruolo del ministro; la politica si

affida all’amministrazione; il ruolo dell’amministrazione è decisione.

NB: possibile compresenza di diversi modelli nella stessa amm.ne, variabilità a seconda dei settori

Un rapporto irrisolto?

Difficile trovare equilibri fra «politica» e «amm.ne» che sono interdipendenti, in relazione variabile nel

policy-making.

Auspicabile distinguere i ruoli (chiara attribuzione responsabilità) per evitare i maggiori squilibri:

eccessiva politicizzazione dell’amm.ne (pressioni improprie del politico sul dirigente, derive clientelari,

amm.ne asservita al potere politico, non imparziale) o eccessiva burocratizzazione della politica (debole

controllo democratico, politica assoggettata). Tenere distinti i ruoli evitiamo queste contaminazioni,

ingerenze che portano a squilibri.

In questa direzione vanno le riforme amm.ive (NPM - New Public Management): riabilitazione della

separazione ma su nuove basi rispetto alla teoria weberiana (in crisi): il sistema “contrattuale” come

nuova disciplina del rapporto fra politica e amm.ne

Il sistema contrattuale

Un contratto “virtuale” (talvolta reale), ispirato alla «teoria del principale /agente» (scienze aziendali) che

lega il politico nel ruolo di committente di politiche pubbliche (il «principale») e il dirigente nel ruolo di

produttore di politiche pubbliche (l’«agente» che opera per conto del principale); il “contratto” regola la

relazione fra:

a. la «commessa» (o prestazione) politica: la policy e gli obiettivi che il politico (principale) vuole

realizzare; i valori dell’azione di governo (indirizzo politico) e obiettivi concreti

b. la prestazione dirigenziale: realizzazione degli obiettivi fissati dal politico attraverso la scelta

autonoma e discrezionale dei mezzi, autonomia gestionale (professionalità manageriale), opera

in autonomia, discrezionale.

Il rapporto «contrattuale» integra i due ruoli (che sono distinti ma paritari) e le (diverse) responsabilità

decisionali

Responsabilità politica: capacità di formulare linee di indirizzo rispondenti al mandato

➔ elettorale (policy capacity, componente politica) definendo i fini/valori della politica pubblica

Responsabilità dirigenziale: capacità di tradurre gli indirizzi in progetti operativi (anche con

➔ proposte e ricerca di soluzioni) e realizzazioni concrete (risultati); implica autonomia ma anche il

rendere conto del proprio operato al committente (il politico);

i risultati conseguiti sono valutati dal politico in relazione agli obiettivi assegnati

◆ («Direzione per obiettivi» principio differenziazione divisionale per obiettivi); i dirigenti

possono essere «licenziati» (sollevati dall’incarico) se la loro performance è

insoddisfacente (no risultati)

la valutazione dei risultati consente al politico («principale») di controllare l’operato del

◆ dirigente («agente»)

Il sistema contrattuale riconosce dunque indipendenza dei ruoli ma l’interdipendenza delle decisioni

(intrecciate seppur con responsabilità distinte): le decisioni sono complementari e vanno integrate; il

“contratto” prospetta modalità collaborative (paritarie) dove però il “dirigente deve fare il dirigente e il

politico il politico”

Riabilita la «separazione» su nuovi corollari:

1. non più ruolo solo esecutivo del dirigente: chiaro riconoscimento del ruolo decisionale autonomo

della dirigenza (rapporto paritario, no gerarchicamente subalterno)

2. la burocrazia si presume ancora imparziale/neutrale: reclutata sulla base della competenza,

opera in base alla capacità del dirigente di ottenere dei risultati, la dirigenza decide su base

professionale (non politica, ≠ spoils system) e deve rendere conto ai politici che valutano il suo

operato (risultati)

Separazione politica e amministrazione, rapporto paritario, autonomia dei dirigenti mentre i politici hanno

funzione di indirizzo e controllo sull’operato.

Quale controllo sulla burocrazia?

Concludendo, il controllo della burocrazia (vertici) è necessario perché i dirigenti possono giocare un

ruolo politico ma non sono eletti; devono quindi essere «controllati» da rappresentanti dei cittadini.

Diversi sono i meccanismi di controllo a seconda delle modalità di regolazione del rapporto fra politica e

amm.ne:

- Controllo gerarchico, quello della separazione weberiana, subordinazione + conformità legge

(conformance)

- Controllo politico (in senso stretto), quello dello spoils system, con la politicizzazione della

burocrazia (lealtà, affiliazione partitica)

- Controllo dei risultati, quello del modello contrattuale; NB: può essere operato con il supporto di

esperti della valutazione (rinvio a riforma della dirigenza)

Bureaucratic politics - party patronage

Ruolo politico dell’amministrazione

Non solo rapporto tra vertice politico e vertice amm.ivo ma riflessione più generale sul rapporto tra

l’amm.ne pubblica e il potere politico, con focus sull’interazione con altri attori importanti del

policy-making, attori non istituzionali: esperti, gruppi interesse, partiti

Due concetti importanti

«BUREAUCRATIC POLITICS»: quando la burocrazia «fa politica», cioè assume un ruolo politico

➔ attivo (deliberato), condizionando la decisione pubblica per promuovere propri interessi e linee

di intervento fare politica da parte dell’amministrazione

→

«PARTY PATRONAGE»: condizionamenti partitici sull’amm.ne pubblica, ruolo passivo (rapporto

➔ fra partiti e pubblica amm.ne)

Bureaucratic politics: tipologia di Peters

Gli ambiti di azione politica dell’amm.ne pubblica: i processi/ rapporti dove l’amm.ne può assumere un

comportamento politico. Tipologia che diventa una guida, mappa gli spazi,ambiti dove più frequentemente

l’amministrazione assume, comportamento un ruolo politico.

I. Relazioni con il vertice politico: ruolo dirigenza amm.iva - ruolo del capo dipartimento del

ministero e il ministro.

II. Lobbying amministrativo: pressioni (su vertice politico, ufficiose) per sostenere una linea di

intervento e/o richiamare attenzione su problemi della PA; un altro aspetto del rapporto

politica-amm.ne (non approfondiamo) - amministrazione fa lobbying sul vertice politico,

comportamento che non è nel ruolo, lo fa per tutelare se stessa o affermare le sue conoscenze,

competenze o crede nella linea di guida. Articolazione del rapporto politica e amministrazione.

III. Partecipazione al processo di bilancio: competizione fra apparati per acquisire risorse; interno al

perimetro istituzionale, esterno a quello della singola PA; altro aspetto del rapporto

politica-amm.ne. Amministrazione cerca di tutelare se stessa. Dentro il processo decisionale,

compagine governativa, soggetti che stanno fuori dalla singola amministrazione.

IV. Relazioni con attori esterni (sistema politico): il rapporto con altri attori importanti del

policy-making (non istituzionali) di cui fanno parte i gruppi di interesse, partiti, esperti; possono

essere relazioni formalmente delegate (es. rapporti con i sindacati), ma comunque ufficiose (fuo