Riassunto esame Scienza dell'Amministrazione, prof. La Bella, libro consigliato L'Analisi della Pubblica Amministrazione, D'Amico

Diverse prospettive di studio

Uno stesso oggetto posto al centro della scena può essere visto da angolazioni diverse, allo stesso modo questo accade con riferimento ad accadimenti, vicende o qualsiasi altro fenomeno oggetto di analisi scientifica. La diversità di lettura dipende non semplicemente dalla collocazione fisica dello spettatore, bensì dalla sua mappa cognitiva ovvero dall’insieme sistematico ed ordinato gerarchicamente dei principi, norme, valori, credenze, convinzioni, conoscenze, attribuzione di ruoli che si costruisce e si modella in ogni persona attraverso processi di apprendimento e di sperimentazione di risposte apprese nei confronti di situazioni, individui e gruppi.

Ciò accade anche con riferimento al nostro oggetto di studio: la pubblica amministrazione. Le diverse letture, i diversi punti di vista derivano dalle diverse mappe cognitive o, per meglio dire, trattandosi di studiosi, di paradigmi culturali e scientifici. Il termine paradigma indica un modello di riferimento fondamentale o anche un prototipo. Con questo termine si indica quell’insieme di conquiste scientifiche universalmente riconosciute, le quali, per un certo periodo, forniscono un modello di problemi e soluzioni accettabili a coloro che praticano un campo di ricerca.

La questione delle diverse prospettive di analisi

In questo scenario si pone la questione delle diverse prospettive di analisi nello studio del fenomeno amministrativo pubblico da parte di differenti aree scientifiche e disciplinari, ognuna delle quali propone un punto di vista ed una lettura coerenti con i propri paradigmi scientifici e culturali. Quindi diciamo che non esiste un’unica prospettiva per lo studio del nostro oggetto (p.a.) (si ha quindi il superamento della parzialità della scelta di un solo punto di vista) ma diversi modi che si fondono su teorie diverse ognuna delle quali utilizza dei paradigmi di riferimento cioè delle chiavi di lettura.

Specificità della Scienza dell'Amministrazione

La scienza dell'amministrazione cerca di definirsi come una disciplina che tenta di guardare al nostro oggetto di studio con una visione al plurale cioè guardando l’oggetto in tutte le sue sfaccettature (a tutto tondo). La pluralità consiste nel fatto di accogliere in sé allo stesso tempo rielaborandoli alla luce del proprio approccio di studio, contributi metodologici e concettuali, prospettive, risultati di ricerche sul fenomeno amministrativo condotte in differenti ambiti disciplinari.

Oggetto di studio della Scienza dell’Amministrazione è la pubblica amministrazione cioè quel complesso apparato di uomini e mezzi che costituisce lo strumento attraverso il quale i governanti governano sui governati, quello che genericamente viene definito Stato. Sua antenata è la cameralistica del XVIII secolo che si occupava del funzionamento e della gestione degli apparati amministrativi degli Stati assoluti. L’amministrazione alla quale fa riferimento la Scienza dell’Amministrazione è quella intesa come apparato e non come funzione - perché una funzione di amministrazione in quanto tale esiste in moltissime organizzazioni e, se così fosse, i confini di quell’oggetto si allargherebbero a dismisura.

L’identificazione dell’amministrazione-apparato esclusivamente pubblico è ormai scontata nella tradizione degli studi europei ed italiani in modo particolare.

Definizione di pubblica amministrazione

Ma cos’è l’amministrazione pubblica? Possiamo definire la pubblica amministrazione:

• In termini funzionali, come il procedimento di messa in esecuzione di norme, ovvero quel procedimento grazie al quale determinate regole sono tradotte in decisioni specifiche.
• In termini strutturali come gli apparati di cui il governo si avvale per esercitare la funzione di cui al punto precedente.

Ma procediamo in ordine nel cercare di stabilire cosa sia la P.A., cercando anzitutto di ricostruire come nella tradizionale letteratura scientifica sia stato trattato questo argomento, come poi la stessa letteratura più recente ne abbia proposto alcune importanti revisioni.

Dicotomia fra amministrazione pubblica e impresa privata

Paradigma bipolare di questo argomento si è occupato Sabino Cassese. Il punto di partenza è costituito dal fatto che la P.A. è stata definita in contrapposizione all’impresa privata: settore pubblico, dedicato al perseguimento degli interessi collettivi, settore privato dedicato alla ricerca del profitto. Stato e mercato hanno sempre rappresentato due mondi distinti e separati e gli studi riconducibili alla Scienza dell’amministrazione si sarebbero occupati del primo e non del secondo.

Quindi la questione dei rapporti tra area pubblica e area privata è stata affrontata in termini dicotomici ovvero una netta distinzione tra pubblico e privato di cui è possibile stabilire gli esatti confini. Si va dalle posizioni estreme dell’approccio istituzionale secondo cui nemmeno esiste il problema in quanto si sottolinea l’assoluta unicità della P.A., alle posizioni dell’approccio organizzativo che teorizza l’analogia tra Amministrazione pubblica e azienda privata, alla posizione articolata che, nel suo seno contempla:

• Una posizione secondo cui le differenze sono più importanti delle somiglianze.
• Un’altra secondo cui le somiglianze sono più rilevanti delle differenze.
• Una terza secondo cui vi è una tendenza alla convergenza.

Per cui alla fine di fronte a questi scenari la soluzione per uscire da questa molteplicità di visioni è quella di spostare l’analisi di studio ad un livello più elevato di astrazione: le organizzazioni complesse come categoria concettuale in sé. Così facendo la questione di stabilire se amministrazione pubblica e impresa privata siano fra loro contrapposte, o al contrario analoghe, apparirà come un falso problema. Sono entrambe organizzazioni complesse: cioè appartengono allo stesso genus ma rappresentano species diverse.

Paradigma dicotomico e suo superamento

Iniziamo con il ricostruire i tratti fondamentali del paradigma dicotomico per arrivare ad analizzare i passaggi che hanno condotto oggi al suo superamento. Definizione di P.A.: Le pubbliche amministrazioni sono quegli insiemi di apparati pubblici intesi come un complesso di organizzazioni, pubblici dipendenti, che attivano dei processi, i quali utilizzano risorse sia economiche, sia simboliche che normative, e la cui azione è orientata verso l’obiettivo, che poi alla fine è il risultato: cioè l’intervento, nella visione classica; le politiche pubbliche nella visione della scienza politica.

Nel corso dei suoi 150 anni di vita – a datare dalla Rivoluzione napoleonica che ha segnato in qualche modo l’inizio della P.A. moderna – la P.A. è stata oggetto di studio pressoché esclusivamente da parte delle discipline giuridiche. Con la Rivoluzione francese si è avuta la crescita dell’Amministrazione, è un fenomeno strettamente legato al moltiplicarsi delle esigenze che lo Stato doveva soddisfare. D’altro canto, uno Stato sempre più impegnato a fornire ed assicurare servizi ai cittadini era ben diverso da uno stato visto in termini di poteri esclusivamente autoritari come accadeva nel periodo assolutistico.

Con la Rivoluzione francese si ha il consolidamento di alcuni principi che stanno alla base delle nostre moderne democrazie: il principio della divisione dei poteri, il principio di legalità, il principio della libertà e dell’uguaglianza. Da qui nasce lo Stato di diritto che è lo Stato moderno e con esso si sviluppa il Diritto Amministrativo.

In Italia sino ai primi decenni del XX secolo, in tutti gli studi sulla P.A. è prevalso un approccio dove predominava l’interesse alla legalità dell’azione amministrativa e lo studio si è concentrato sull’analisi giuridica del fenomeno, malgrado la rivoluzione industriale, il tecnicismo e il progresso incoraggiassero studi amministrativi non giuridici.

L’attenzione di chi si occupava di amministrazione pubblica, appunto i giuristi, era concentrata su una prospettiva dall’interno con la convinzione che il fenomeno avesse dei suoi confini netti e invalicabili e senza porsi il problema di ciò che stava fuori da quei confini. In questa situazione non c’è da meravigliarsi se per decenni è apparsa improponibile la possibilità di andare alla ricerca delle somiglianze nel raffronto tra Amministrazione Pubblica e impresa privata, anzi il raffronto è servito per sottolinearne le differenze nel quadro di una impostazione rigidamente dicotomica: due soggetti del tutto diversi, costruiti in modo diverso, le cui azioni si rifanno a regole diverse, con diverse finalità, con personale che ha caratteristiche e professionalità diverse, che regolano in modo diverso i rapporti con i propri dipendenti.

La dicotomia affonda le sue radici in quello che per decenni, nel corso di tutto il sec. XX ha costituito il paradigma di tutta la scienza giuridica pubblica: il modello tradizionale della separazione tra Stato e società civile, del conflitto tra Stato e cittadini come due poli in contrasto tra loro. Paradigma. Con questo termine si indica quell’insieme di conquiste scientifiche universalmente riconosciute, le quali, per un certo periodo, forniscono un modello di problemi e soluzioni accettabili a coloro che praticano un campo di ricerca. Il paradigma oltre che come elemento in grado di proporre soluzioni specifiche a problemi posti dalla ricerca scientifica, è visto anche come sorta di “mappa cognitiva” fatta di credenze, valori e tecniche in grado di orientare l’attività dei membri di una determinata comunità scientifica.

Scrive Cassese che secondo il modello tradizionale, i due poli, quello pubblico e quello privato, sono retti da regole diverse e cita per questo Zanobini per il quale il potere discrezionale è cosa assai diversa dalla libertà dei privati; mentre quest’ultima comprende la facoltà di scelta sia dei fini, sia dei mezzi per raggiungerli, il potere discrezionale è invece limitato soltanto alla scelta dei mezzi, perché i fini sono determinati in modo obbligatorio dalla legge.

Pubblico e privato sono dunque due poli separati, in contrapposizione a causa della superiorità dell’uno sull’altro; a compensare tale superiorità, quello più forte è astretto a regole e doveri, deve agire in un modo pianificato impostogli dalla legge e dal diritto, mentre il privato agisce secondo il proprio interesse, in modo libero, salvo limiti esterni imposti dalla legge.

La dicotomia tra pubblico e privato del paradigma tradizionale è preludio a quella tra Stato e mercato. Nel quadro di questa netta separazione da quell’area del privato affollata da organizzazioni di ben altra natura, per anni la P.A. è stata concepita come un tutt’uno omogeneo e del tutto isolato rispetto ad altri fenomeni organizzativi. Ci si limita al termine “apparato” richiamando implicitamente il concetto di amministrazione come macchina che esegue e applica quello che altri hanno deciso.

Per Massimo Saverio Giannini le amministrazioni pubbliche sono apparati amministrativi di pubblici poteri. Il pensiero di Giannini è importante per due motivi:

• Perché punta sulla dimensione finalistica del pubblico potere come indicatore per la definizione di ciò che è Amministrazione Pubblica: infatti egli dice che si tratta di apparati che hanno come fine quello dell’esercizio della potestà pubblica, e in vista di questo fine, è normale che per essi il parametro d’azione per eccellenza sia costituito dalle norme.
• La seconda ragione di importanza è rappresentata dal fatto che proprio e solo questa dimensione finalistica farebbe la differenza fra le amministrazioni pubbliche e quelle che operano nell’area privata.

Dalla P.A. come categoria unitaria alle P.A. come specie del genere "organizzazione complessa"

In conclusione, ancora negli ultimi decenni del XX secolo, continua a riscuotere successo nella comunità scientifica che studia ed analizza questi fenomeni, il paradigma bipolare Stato/società civile, Stato/cittadini, Stato/mercato e la dicotomia tra amministrazione pubblica e impresa privata. Recentemente si deve a Sabino Cassese il merito di aver sollecitato una riflessione critica di questo paradigma bipolare. Ma il cerchio si chiude con la considerazione che pubblico e privato costituiscono due poli separati in contrapposizione a causa della superiorità dell’uno sull’altro.

Alla fine del XX secolo la situazione si fa sempre più complicata in quanto diventa sempre più difficile assegnare un’organizzazione ad uno dei campi pubblico o privato. Troppe organizzazioni definite “miste”, a metà strada tra pubblico e privato, erano venute crescendo e si diffondevano in quegli anni: si ricordi che molte di esse avevano ingrossato le fila del Terzo Settore (questo era costituito da tutte quelle imprese, cooperative, organizzazioni di volontariato che operano nel campo sociale): tale espressione trova giustificazione nel quadro dell’ancora vitale paradigma bipolare dove tali organizzazioni erano terze rispetto ai due poli (Stato e mercato).

Queste organizzazioni sociali, proprio perché imprese, hanno come riferimento una gestione che guarda al successo economico, per cui si ispirano alle regole di “Mercato”, ma per altro verso, esse sono impegnate nel perseguimento di interessi di natura collettiva per cui si ispirano a principi di natura e d’interesse pubblico. Quindi vista la varietà di tipi di organizzazioni che compongono la Pubblica Amministrazione, appare superata l’idea di Amministrazione Pubblica vista come contenitore unitario.

E allora la domanda che ci poniamo è: cosa dobbiamo intendere oggi per P.A.? Vista da una prospettiva giuridica Marco Cammelli definisce la nozione di P.A. “a geometria variabile”. Secondo questa definizione la nozione di P.A. può essere rappresentata da tre cerchi concentrici:

• Il cerchio più piccolo rappresenta gli apparati pubblici che esercitano funzioni disciplinate dal diritto Amministrativo perché di natura autoritativa.
• Il secondo vede l’amministrazione operare in funzioni pubblicistiche ma di natura negoziale (accordi e intese), o addirittura con veste privatistica.
• Il terzo formato da soggetti privati che svolgono funzioni pubbliche o che si avvalgono di risorse pubbliche.

In tutti e tre gli ambiti vi è una base di principi comuni quali: il buon andamento, la trasparenza, la tutela degli utenti, ma solo nel cerchio più stretto valgono anche tutti gli altri principi come la legalità, il dovere di motivazione e così via. L’espressione a geometria variabile sta ad indicare il fatto che i tre cerchi concentrici tendono ad allargarsi o a restringersi in funzione della doppia lettura del fenomeno amministrativo: la P.A. come potere tra i poteri a garanzia degli interessi pubblici: e la P.A. come funzioni e compiti svolti di carattere regolatori ed erogatori di prestazioni.

Da questo mix intricato deriva l’esistenza di differenze che si dispiegano su molteplici piani (strutture, regole, personale) sino a giustificare il riconoscimento di veri e propri statuti differenziati. Se a questo si aggiunge il pluralismo amministrativo che accosta all’amministrazione statale quella per enti e l’intera area del governo regionale e locale, risulta ben chiaro il motivo per cui viene messo in discussione il postulato dell’unità amministrativa. Sicché ormai non di amministrazione pubblica e di diritto amministrativo si deve parlare, ma di amministrazioni pubbliche e di diritto delle medesime.

Amministrazioni al plurale. Per cui si parlerà di pubbliche amministrazioni al plurale sottolineandone il processo di progressiva differenziazione interna al quale la P.A. al singolare, come categoria unitaria e diversa dall’impresa privata, è sottoposta negli stati pluriclasse delle società complesse. Si ha la crisi del paradigma bipolare e dicotomico che aveva affermato l’esistenza di una netta linea di demarcazione fra pubblico e privato.

Nuovi paradigmi: arena pubblica

La ricostruzione più autorevole di questa crisi si deve a Sabino Cassese che sostiene che sarebbe opportuno ammettere la fine del bipolarismo tra pubblico e privato, le loro relazioni, infatti, non sono solo bipolari ma anche multipolari. Stato e mercato, pubblico e privato si presentano oggi come entità spesso intrecciate tra loro, facendo emergere nuovi paradigmi. Cassese propone un nuovo paradigma, quello dell’arena pubblica inteso come un unico grande spazio nel quale si svolge l’attività pubblica e l’interscambio Stato-società senza indicare posizioni precise (di preminenza o meno), senza stabilire il tipo di relazione che intercorrono anzi, indicando l’interscambiabilità dei ruoli. Parlare di arena solo pubblica, però, significa limitare questo spazio alle sole organizzazioni espressione dei pubblici poteri.

Lo scenario di uno “spazio” registrato da Cassese è lo stesso nel quale, il politologo Angelo Panebianco, già qualche anno prima, sottolineava l’esistenza di una pluralità di tipi di organizzazioni sia in campo pubblico che privato. Sul solco tracciato da queste due interpretazioni si pone l’idea di considerare le pubbliche amministrazioni come entità diverse ma nate tuttavia dalla stessa madre (genus), costituito dall’universo delle “organizzazioni complesse”. La ricchezza di questa varietà ha suggerito l’idea del continuum lontano da quella dicotomia tra pubblico e privato. Quindi tanti soggetti, contraddistinti da tante sfumature, disposti, in forma lineare, tra i due poli del pubblico e del privato.