Riassunto esame Management della Pubblica Amministrazione pt 1, docenti Cappellaro e Saporito, libro consigliato "Management della pubblica amministrazione", Borgonovi, Fattori e Longo

(INPS, INAIL)

 Aziende di diritto pubblico: dotate di personalità giuridica, disciplinate dal diritto ammini-

strativo (ASL)

 Società di diritto privato: S.p.A o s.r.l con soggetti pubblici come soci (ENI, Trenitalia)

 Fondazione di partecipazione: istituti no profit con pubblica amministrazione come fonda-

tore o promotore, che esercita molte delle prerogative di governo. 22

La dimensione più critica è quella dell’autonomia: esse utilizzano risorse della collettività, ma non

sono soggette ad un controllo democratico diretto. Bisogna perciò capire quali poteri e autonomia

trasferire loro e quali lasciare in capo all’ente controllante. Solitamente le decisioni che riguardano

fattori produttivi ed organizzativi sono delegate, mentre quelle che riguardano le tariffe, la defini-

zione degli obiettivi e degli standard qualitativi sono lasciate in capo all’ente di riferimento. Una

leva che influisce sul grado di autonomia è il finanziamento. In base al fatto che esso si basi su fat-

tori di input, output o outcome, vi è autonomia crescente [ad esempio ti finanziano in base al nu-

mero di dipendenti (input), di cittadini che servi (output) o in base alla % di copertura che garanti-

sci (outcome). In base a cosa scelgono tu hai più o meno autonomia].

Il gruppo pubblico

Il gruppo pubblico è un insieme di soggetti autonomi, con un unico soggetto economico di riferi-

mento. Sono diffusi ad ogni livello e rappresentano il principale modello di configurazione organiz-

zativa delle istituzioni. Forma giuridica, natura e gradi di autonomia variano tra le singole control-

late (di maggioranza o minoranza). Tra le principali funzioni delle istituzioni, quindi, vi è quella di

definire i poteri del capogruppo: quante e quali aziende/agenzie/imprese istituire, con quale

obiettivi, con che gradi di autonomia, con che modello organizzativo, … Le principali variabili sono:

1. Partner da coinvolgere: mono-istituzionali o inter-istituzionali

Dipende se l’azienda fa capo ad uno o più enti territoriali. Quelle inter-istituzionali hanno il

vantaggio di sfruttare le economia di scala e specializzazione, diminuendo i costi di fram-

mentazione istituzionale tramite processi di aggregazione (ATO: ambiti territoriali ottimi:

sono suddivisioni del territorio all’interno del quale un ente gestisce un servizio, compren-

dendo più comuni. Il servizio idrico è organizzato in questo modo). Tale frammentazione

può essere sia verticale (quindi unisco enti a diversi livelli di governo: Trenitalia), sia oriz-

zontale (più enti allo stesso livello (AUSL: azienda uniche sanitarie locali).

2. Monofunzionali o plurifunzionali

Più il bacino di utenza è esteso più è conveniente che sia monofunzionale per sfruttare

economia di scala e specializzazione. Se l’ambito invece è ristretto, è meglio plurifunzionale

poiché da un lato i rapporti con gli enti esterni saranno più difficili, dall’altro perché così si

possono sfruttare le sinergie tra le diverse funzioni.

Il governo del gruppo pubblico

La capogruppo svolge due importanti funzioni:

1. Funzione di proprietà 2. Funzione di committenza

La prima riguarda il governo del patrimonio e l’equilibrio di bilancio, la seconda vede l’ente di rife-

rimento come cliente che impone però obiettivi e standard, negoziando il controvalore

dell’output. Tale controvalore è garantito tramite trasferimenti ed eventuali tariffe.

Queste due funzioni sono in contrasto tra loro: da un lato l’istituzione controllante è portata ad

aumentare i profitti, dall’altro a ridurre i costi per i cittadini massimizzandone i benefici (insomma

servizi elevati con trasferimenti bassi!). Le due dimensioni sono però necessarie perché la prima

spinge verso l’efficienza, la seconda verso l’efficacia e l’equità. Si ha un miglior equilibrio se si di-

stribuiscono gli obiettivi e le responsabilità ad unità diverse dall’ente controllante (questo però è

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difficile da realizzare), in questo modo, infatti, non sarà un’unica unità a dove gestire due interessi

contrastanti.

Generalmente la funzione di proprietà viene esercitata dalla capogruppo, mentre l’altra viene de-

legata alle unità nei settori competenti. L’evoluzione attuale della pubbliche amministrazioni com-

porta da un lato una carenza delle funzioni di controllo che non viene svolto né dal mercato né

dall’ente controllante, dall’altro si trascura la funzione di committenza perché:

- Gli obiettivi della funzione di proprietà sono più facilmente identificabili e misurabili, men-

tre quelli della funzione di committenza sono sensibili politicamente e perciò rimangono

impliciti o generici

- La proprietà è centralizzata e quindi più facile da organizzare e gestire

Ciò si riflette però sul livello di tutela degli interessi pubblici: mancando una funzione di program-

mazione e controllo degli obiettivi, risulta quasi dannoso o comunque infruttuoso costituire azien-

de pubbliche.

Quali sono gli strumenti per gestire queste due funzioni, al meglio?

Funzione di proprietà Funzione di committenza

 

Definizione assetto ed obiettivi istituzio- Conferimento (finanziamenti) o conces-

nali: più chiari sono i confini più facile è sioni (se è auto-remunerativo) del servi-

il controllo zio

 

Approvazione di statuti, definizione di Monitoraggio della soddisfazione degli

ruoli e poteri utenti

 

Selezione e nomina dei membri degli or- Negoziazione e controllo del contratto di

gani e quindi indirettamente del mana- servizio: stabilisce output, mix di utenti,

gement finanziamenti e tariffe

 

Controllo economico preventivo e con- Gestione dei trasferimenti per i servizi

suntivo resi (incentivi/disincentivi)

 

Controllo del valore patrimoniale Definizione di standard qualitativi

Le criticità degli strumenti di committenza derivano dal fatto che tutte le informazioni necessarie

per il controllo sono fornite dallo stesso controllato! Possibili soluzioni sono:

- Attivare unità specializzate nella valuta- - Controllare i dati inviati dal committen-

zione di quei servizi, con elevate compe- te, anche tramite soggetti esterni super

tenze partes

- Mantenere un forte controllo pubblico - Fare operazioni di monitoraggio della

soddisfazione degli utenti

Il contratto di servizio definisce:

- Standard qualitativi - Criteri di definizione della priorità degli

utenti

- Obiettivi di output e outcome attesi - Definizione delle tariffe

- Quota di compartecipazione da parte - Previsione di incentivi legati al raggiun-

del committente gimento di determinati obiettivi 24

Ad esempio nel settore del trasporto pubblico locale definisce: percorsi e frequenza dei mezzi,

contributo pubblico per Km, obiettivi di puntualità, pulizia e sicurezza, struttura degli abbonamen-

ti, …

Reti di pubblico interesse

I singoli territori, le variabili socio-economiche, persino i processi culturali e politici causano inter-

dipendenze reciproche. La globalizzazione amplifica questo fenomeno su scala globale. Perciò gli

interessi e le decisioni di una amministrazione sono influenzate da quelle delle altre, sia in altri ter-

ritori (orizzontale) sia a diversi livelli di governo (verticale).

Il decentramento amministrativo accentua questo fenomeno rendendo necessaria

l’organizzazione delle interdipendenze con finalità di generare valore da distribuire tra i diversi

nodi (soggetti). Le caratteristiche sono:

 Pluralità di istituti autonomi (se il soggetto economico fosse uno solo, allora non è una re-

te, ma un gruppo pubblico)

 Interdipendenza tra i nodi

 Organizzazione delle interdipendenze: in modo formale o informale (fiducia, reputazione,

legittimazione, …)

 Distribuzione equa del valore generato (equità percepita)

La creazione di valore e l’equità nella sua distribuzione garantiscono la continuità della rete nel

tempo. Vi sono però alcuni elementi critici:

 Vi sono criticità qualora i nodi interpretano le interdipendenze comprendendo il vantaggio

nel gestirle e il danno, sia sistemico che individuale, nell’assenza di coordinamento

 Le reti perdurano se il valore creato è equamente distribuito in base al rapporto contributi-

ricompense

Esempi: protezione civile, metropolitane, gestione dei rifiuti

Per organizzare le interdipendenze è necessario che le varie istituzioni cedano prerogative di go-

verno a meta-organizzazioni create ad hoc, sovraordinate. Ciò comporta la rinuncia ad alcun gradi

di autonomia (più il valore aggiunto dalla gestione è poco significativo più vi sono resistenze nel

cedere autonomia).

Capitale sociale: capacità delle istituzioni di leggere le interdipendenze e l’abitudine a connettersi,

cedendo prerogative di governo a meta-organizzazioni.

Il capitale sociale è frutto della storia istituzionale e sociale di un popolo, modificabile solo nel

tempo accumulando esperienze positive di coordinamento ed integrazione. Bisogna notare che

questa cessione di prerogative non è totale poiché gli enti partecipano al governo della metaorga-

nizzazione stessa.

Per distribuire in modo equo il valore vi devono essere meccanismi di regolazione della metaorga-

nizzazione e le varie istituzione devono crederci: per questo l’ente fondatore o promotore è il pri-

mo a cedere prerogative, per invogliare gli altri a fare lo stesso. Ogni rete è diversa per attori coin-

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volti, finalità, strutture di governance e regole di funzionamento. In generale si possono classifica-

re secondo 5 variabili:

 Natura, fini e missione dei diversi enti: questi possono essere infatti pubblici, privati e non

profit. Al crescere dell’eterogeneità cresce la complessità a causa della difficile ricomposi-

zione degli interessi

 Numerosità e frammentazione delle istituzioni: la numerosità implica più relazioni da gesti-

re, un buon sistema di rappresentanza limita il problema

 Intensità delle prerogative di governo esercitabili dalla pubbliche amministrazioni: in alcune

reti costituiscono di fatto il soggetto economico unitario, in altre rivestono solo un ruolo di

indirizzo e coordinamento

 Contenuti degli scambi e livello di interdipendenza: l’incidenza e la rilevanza dello scambio,

che può essere finanziario, di coordinamento, integrazione, sviluppo di competenze, … de-

termina il grado di dipendenza reciproca ed innesca circoli virtuosi o viziosi

 Capitale sociale: la storia del territorio, la ricchezza di connessione instaurat