Riassunto esame Management della Pubblica Amministrazione pt 1, docenti Cappellaro e Saporito, libro consigliato "Management della pubblica amministrazione", Borgonovi, Fattori e Longo

Attenzione: leggi prima di proseguire

Il libro utilizzato è Management delle istituzioni pubbliche di Borgonovi, quarta edizione. Il mio consiglio è sempre quello di seguire in classe con il professore. Il libro è poco comprensibile, ma ricco di esempi, che ti saranno utili per supportare le tue risposte e sono anche determinanti per prendere qualche punto in più all’esame. Ti consiglio di tenerti sempre al passo con lo studio e soprattutto seguire in classe!

Professoresse: Cappellaro e Saporito - Anno scolastico: 2014/2015

Riporto qui il mio syllabus: controlla sempre che combaci e che gli argomenti trattati siano gli stessi: escludi le parti che i tuoi professori decidono di scartare ed implementa le mancanti!

Parte 1

Capitoli 1,2,3,4: Perché esistono e come funzionano le amministrazioni pubbliche

Parte 2

Capitoli 5,6: Dalla burocrazia alla governance: storia

Parte 3

Capitoli 7,8,9,10: I processi decisionali

Parte 5

Capitolo 16

Trasparenza e accountability

Capitolo 18

Il bilancio delle amministrazioni pubbliche

In questo riassunto troverai esempi citati in classe e sul libro

Indice

• Le istituzioni pubbliche
• Gli istituti
• Le funzioni
• Le specificità
• Dalla burocrazia alla Governance
• Modello Burocratico
• NPM e Governance
• Processi decisionali
• Decisioni sull’impiego delle risorse
• Contabilità
• Corporate Governance
• Reti proprietarie
• Reti di pubblico interesse
• Performance Management

Le istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche intervengono in molteplici aspetti della vita quotidiana: definiscono il sistema legale, intervengono in economia, tutelano diritti, … Il potere legislativo non può essere esercitato senza un’amministrazione di supporto. Sono 3 i concetti base:

• Estensione/pervasività: il settore pubblico occupa molti aspetti della vita delle persone e in Italia copre il 50% circa del PIL.
• Eterogeneità: il sistema pubblico, le istituzioni ed i servizi sono altamente eterogenei.
• Complessità: sono sistemi complessi. La complessità ruota essenzialmente intorno a 4 fattori:
  • Pluralità di bisogni da soddisfare
  • Principio di Equità come cardine dell’azione pubblica
  • Esistenza di molteplici aspettative sull’azione degli istituti pubblici
  • Particolare complessità tecnico-organizzativa di alcuni settori

Esempio: Sanità: obiettivo è garantire un buon servizio. Come organizzare le strutture per raggiungere tutti? Come assicurare il servizio per coloro che non possono pagare? Come controllare tutti i fattori che influiscono sulla salute dei cittadini, dall’ambiente alla qualità del cibo?

Sviluppo storico

1. Fino agli anni ‘20: Stato dei diritti formali: la PA aveva funzione di applicazione della legge e assumeva un ruolo super partes. Lo Stato imponeva tributi, gestiva il patrimonio e utilizzava poteri sovraordinati per gestire la società, lasciata libera di esprimersi in ogni modo.
2. Anni ’30 – ’70: la crisi del ’29 e le guerre aumentarono il livello di intervento pubblico nell’economia. Istruzione, sanità, previdenza sociale, trasporto, edilizia, reti idriche ed elettriche, gas, telecomunicazioni, rifiuti, creazioni di industrie statali, … il cosiddetto Welfare State. Esso era fondato sui principi di equità, redistribuzione della ricchezza ed interventi di programmazione economica per promuovere lo sviluppo economico e sociale.
3. Anni ’70 – ’90: la crisi petrolifera rende palese che il Welfare State non è sostenibile perché lo Stato è spesso inefficiente e la spesa pubblica era divenuta incontrollabile: ridimensionamento dello Stato. Questo in Italia non avviene e si crea perciò il nostro mostruoso debito pubblico.
4. Anni ’90 – Oggi: Stato Regolatore: allo Stato non è più richiesto di produrre beni e servizi di qualità, ma gli è chiesto di produrre regole di qualità, con buoni controlli per tutti gli attori economici e sociali. Lo Stato deve mettere le condizioni per aumentare la produttività dell’intero sistema economico nazionale, istituzioni pubbliche comprese.

Gli istituti pubblici

Gli istituti pubblici sono quel complesso di persone e risorse che perseguono obiettivi specifici e comuni (di pubblico interesse), esercitando un potere sovraordinato su un determinato territorio. Le caratteristiche deducibili da tale definizione sono perciò 3:

1. Territorialità: gli istituti sono legati ad un territorio, che devono tutelare. Per garantire un equilibrio tra la dimensione istituzionale e quella aziendale, si è andato in questi ultimi anni verso 2 direzioni:
   • Cambiamenti strutturali: fusioni, accorpamenti di enti, cambiamenti organizzativi
   • Devoluzione di funzioni: la titolarità di una funzione rimane in capo all’ente, ma viene di fatto devoluta ad un istituto decentrato.
2. Esercizio di poteri sovraordinati: gli istituti possono utilizzare la forza legittima per far rispettare le leggi
3. Perseguimento di interessi pubblici: gli istituti hanno il fine di soddisfare bisogni di carattere anche non economico. A differenza degli istituti non profit, questi fini sono generali e non specifici, cioè fanno riferimento alle persone e agli istituti nella loro totalità.

Facendo riferimento alla dimensione economica, l’azienda pubblica può essere definita come il sistema di processi economici svolti all’interno di un istituto pubblico territoriale.

Il governo e l’amministrazione degli istituti pubblici

Il governo è affidato al sistema politico e perciò il rapporto tra politica ed amministrazione è molto complesso: vi è un costante rapporto dialettico e nessuno è veramente indipendente dall’altro. Con amministrazione pubblica si intende l’attività posta in essere per perseguire un fine istituzionale. Con amministrazioni pubbliche si intendono gli istituti stessi, nazionali, locali o internazionali, e le relazioni in essere tra questi. Quali sono le differenze con le imprese private?

La valutazione è un punto cruciale. Mentre per le imprese si valuta l’efficienza, l’efficacia e l’economicità, per gli istituti pubblici bisogna tener presente anche l’equità (nell’uso delle risorse, dell’accesso ai servizi, nel grado di soddisfacimento dei bisogni) e la legalità (è la legge a definire spazi e processi di intervento della pubblica amministrazione). Tuttavia anche i 3 criteri economici assumono una cruciale importanza:

• Economicità: capacità, nel m/l termine, di soddisfare i bisogni in modo sostenibili e socialmente accettabili
• Efficacia: capacità di soddisfare i bisogni (outcome)
• Efficienza: capacità di generare dei prodotti (output) con le giuste risorse (input)

Per valutare l’economicità si prende quindi in considerazione il risultato nel lungo periodo e la struttura che lo supporta.

Per valutare l’efficacia si possono utilizzare diversi strumenti:

• Grado di soddisfazione degli utenti
• Livello di domanda insoddisfatta
• Ostacoli alla fruibilità dei servizi
• Grado di soddisfazione del bisogno

Per valutare l’efficienza si ragiona invece, in termini economici come il rapporto tra risorse impiegate ed output prodotti e quindi misure di produttività, di rendimento e di controllo dei costi.

La valutazione non deve essere parziale. Gli indicatori vanno analizzati nel complesso e bisogna tener conto dei molteplici interessi e funzioni svolte dai molteplici attori che intervengono nella definizione degli obiettivi e nell’attività della pubblica amministrazione.

Funzioni delle amministrazioni pubbliche

1. Definizione del sistema legale: il sistema legale definisce i diritti-doveri dei singoli cittadini e lo spazio di azione della funzione potestativa, cioè l’attività di applicazione della legge. Il sistema legale è definito dagli organi politici, mentre le funzioni potestative sono in mano all’amministrazione, che non è però soggetta a valutazioni da parte dei cittadini (perché non sono organi rappresentativi). Inoltre tale funzione, è utile per garantire che l’esercizio di un diritto non avvenga commettendo soprusi nei confronti dei diritti di altri soggetti.
2. Tutela del territorio e del patrimonio naturale: questa funzione è strettamente connessa alla caratteristica di territorialità propria degli istituti pubblici. Tale funzione si esercita tramite incentivi per promuovere comportamenti di tutela del territorio, tramite informazione e sensibilizzazione dei cittadini su determinati temi, tramite divieti e punizioni. Due sono le dimensioni fondamentali:
   • Trade-off tra tutela del territorio e sviluppo economico (es: Global Warming)
   • Coordinamenti degli istituti pubblici e privati che possono però avere interessi contrastanti
3. Soddisfacimento dei bisogni con produzione di beni e servizi: gli istituti pubblici si occupano della produzione di beni e servizi per quei beni che sono pubblici, ovvero non rivali (il consumo di un individuo non implica che un altro non possa consumare allo stesso tempo) e non escludibili (è difficile o impossibile impedirne la fruizione. Es. Strade), oppure beni privati in quei settori in cui il mercato è inefficiente o beni meritori, ritenuti fondamentali dalla popolazione per garantire un interesse pubblico (sanità, istruzione).

Il modello del Welfare State, con una continua espansione del numero di diritti e bisogni soddisfatti dalla amministrazione, non è tuttavia più sostenibile. Oggi il servizio pubblico non è pensato in sostituzione dell’azione dei privati, ma come supporto e stimolo (Stato Regolatore). In aggiunta, oggi sta nascendo una competizione tra gli Stati in quanto i cittadini spingono per vedersi garantire un servizio di qualità pari a quella che vi è in altri Stati.

4. Redistribuzione della ricchezza: due sono i modelli:
   • Modello Redistributivo: in un sistema economico come il nostro, si creano delle disuguaglianze in termini di ricchezza tra gli individui. Ricchezza alla quale però hanno diritto essendo il frutto del loro lavoro. Lo Stato può prelevare questa ricchezza redistribuendola verso persone più deboli e vulnerabili.
   • Modello Comunitario: le disuguaglianze sono inevitabili, lo Stato deve porvi rimedio generando a sua volta ricchezza tramite erogazione di servizi e tutela dei diritti, verso i più svantaggiati.

L’obiettivo di entrambi i modelli è la coesione sociale e spesso sono utilizzati entrambi in contemporanea. La difficoltà sta nel trade-off tra efficacia di questi sistemi e sostenibilità. Entrambi infatti comportano l’impiego di ingenti risorse e anche se bisogna garantire l’economicità nel lungo periodo, bisogna considerare che nel breve vi possono essere anche forti squilibri causati da crisi economiche che inclinano la credibilità delle istituzioni pubbliche aumentando la conflittualità tra le generazioni. Un altro punto caldo, in termini di efficacia, è la difficoltà nell’individuare le persone realmente vulnerabili e i processi più efficienti per raggiungere i propri obiettivi.

5. Regolazione del sistema economico: sia a livello macro (politiche fiscali e monetarie) sia a livello micro (privacy, tutela consumatori, …) la globalizzazione, la nascita di enti sovranazionali, norme internazionali, … rappresentano una sfida per le istituzioni pubbliche nazionali e locali perché si assiste ad uno spostamento delle attribuzioni a livelli istituzionali territorialmente più ampi.
6. Coordinamento tra istituzioni e attori sociali: la complessità, l’eterogeneità ed l’estensione dell’intervento pubblico implicano un forte coordinamento con gli attori con i quali si collabora ed interagisce. Questo coordinamento non deve essere solo operativo, in termini di gestione di risorse ed attività, ma anche politico in quanto bisogna far convergere i diversi interessi verso un obiettivo comune.
7. Informazione e comunicazione: funzione trasversale alla altre e fondamentale per prendere decisioni di qualità in qualsiasi campo di intervento e di definizione degli obiettivi. Con questa funzione infatti, si possono coordinare meglio le azioni, incentivare e sensibilizzare la popolazione ed aumentare il grado di partecipazione alla vita politica.

Specificità della pubblica amministrazione

1. Eterogeneità di funzioni e prodotti: le funzioni sono diversamente distribuite tra diversi livelli di governo, amministrazioni ed aziende pubbliche. Ciò crea problemi di sovrapposizione, conflitto, coordinamento e negoziazione istituzionale. L’esercizio di tali funzioni si declina nella produzione di 4 tipi di prodotti:
   • Leggi ed atti amministrativi: l’istituto pubblico regola i rapporti sociali, economici e delimita il proprio campo di azione. Oltre a definire il sistema legale, concorre, con gli atti amministrativi, ad implementarlo. Questo processo assorbe risorse, per cui è possibile analizzare efficienza ed efficacia.
   • Produzione di beni e servizi: due sono i concetti fondamentali:
     • Gli istituti pubblici operano in condizioni di monopolio e perciò mancano gli stimoli propri delle dinamiche competitive, ma anche i benchmark con i quali l’amministrazione possa confrontarsi e valutarsi
     • La domanda di beni non è data dalla somma delle domande individuali, ma dal sacrificio economico che la collettività è disposta a sostenere.
     Inoltre vi sono cambiamenti che stanno impattando fortemente in questo ambito:
     • Nuove tecnologie che rendono possibili non solo nuovi processi, ma anche nuovi mercati. Ciò che prima era necessariamente un monopolio pubblico, oggi non lo è più.
     • Ingresso, nella produzione di beni pubblici, di attori privati che producono e finanziano e vengono perciò supportati dalle amministrazioni pubbliche.
     I beni prodotti non sono solo quelli pubblici. Le amministrazioni infatti, producono anche beni e servizi privati. Questo perché:
     • Vi possono essere fallimenti di mercato (esternalità negative, asimmetrie informative, monopoli naturali)
     • Per questioni di equità e solidarietà: alcuni individui potrebbero essere esclusi (es. assistenza sociale) o alcuni beni sono considerati meritori (istruzione, rete idrica, …)
     • Sono state prese scelte di intervento in passato, che oggi sono mantenute controllando quelle aziende
   • Trasferimenti finanziari: tramite la raccolta dei tributi e la loro redistribuzione, lo stato redistribuisce la ricchezza ed incentiva o sussidia alcune imprese (non profit) oppure realizza progetti economici e sociali (esempio R&S).
   • Emanazione di linee guida e programmi: costituiscono punti di riferimento per i soggetti economici e sociali. Con queste leggi e atti, non si vogliono regolare diritti ed doveri, ma fissare obiettivi e comunicare a tutti gli attori, gli impegni della pubblica amministrazione. Piani e programmi quindi, stimolano e coordinano il comportamento delle diverse amministrazioni e soggetti privati, per armonizzare il più possibile gli interessi e perseguire un obiettivo comune.
   Sul piano organizzativo ogni combinazione funzione-prodotto genera problemi nel garantire specifici e differenti modelli organizzativi. Diversi sono, infatti, gli strumenti da usare (giuridici, economici, …), diverse sono le professionalità richieste in ogni campo e diversi i criteri di valutazione. In Italia la necessità di differenziare le strutture organizzative in base alle diverse esigenze, date da ambiente ed attività, non è stata colta, causando spesso inefficienze e poca efficacia nei servizi erogati.
2. Assenza di prezzo: ogni prodotto dell’attività della pubblica amministrazione è in toto o in parte ceduto senza il corrispettivo di prezzo: ciò ha fondamentali conseguenze che caratterizzano l’attività della pubblica amministrazione rispetto ai privati:
   • Qualità della gestione ed equilibrio finanziario non sono correlati: la mancanza di prezzo impedisce di avere una misura esplicita della qualità della gestione. L’aumento o diminuzione della qualità non si traduce in un aumento o diminuzione del prezzo perciò un’amministrazione che produce prodotti di buona qualità ed è ben gestita può comunque essere in disavanzo, mentre un’amministrazione mal gestita può essere in equilibrio finanziario.