Schemi riassuntivi di istituzioni di diritto pubblico (libro di riferimento: Diritto costituzionale e pubblico, Carretti, De Siervo)

Cap. 7: Il parlamento

Problemi del bicameralismo e proposte di riforma

Il modello bicamerale era stato adottato dallo Statuto Albertino in relazione alla forma di governo dualista, in modo tale da affiancare una Camera di nomina regia alla Camera elettiva in funzione di contrappeso politico. Con la caduta del regime fascista, i Costituenti giunsero alla decisione di mantenere il bicameralismo essenzialmente per:

• Il peso della tradizione prefascista;
• La diffidenza verso formule che richiamassero le forme corporative del regime;
• L'incertezza sugli sviluppi delle vicende politiche italiane.

Allo stesso tempo, però, dovevano scegliere cosa far rappresentare al Senato, in modo da differenziarlo dalla Camera dei deputati in termini di rappresentanza. Alla fine, i Costituenti giunsero alla scelta di un modello di bicameralismo eguale, paritario e indifferenziato. Le due Camere esercitano gli stessi poteri e gli atti parlamentari nascono dal comune accordo tra esse. Le uniche differenze che presentano sono:

• Numero di membri (deputati 630, senatori 315 + senatori a vita);
• Sistema elettorale (Originariamente, la Camera dei deputati rimaneva in carica per 5 anni e il Senato per 6, ma con la legge costituzionale del 1963 anche il Senato è in carica per 5 anni).

Tuttavia, la scelta di questo modello comporta una crisi di funzionalità interna che mette in discussione la stessa funzionalità della forma di governo. Infatti, numerose sono state le proposte di riforma del modello bicamerale. Le più recenti hanno proposto di fare del Senato la sede di rappresentanza delle autonomie regionali e locali, dandogli quindi diversi poteri e funzioni. (Era questa la direzione anche della proposta di riforma costituzionale Renzi-Boschi del 2016, approvata dal Parlamento ma bocciata in sede di referendum.)

I regolamenti parlamentari

Il Comma 1 Art. 64 della Costituzione afferma: “Ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti”. Questo costituisce il fondamento normativo dei regolamenti parlamentari generali, che non hanno una mera funzione organizzativa, ma toccano nel vivo i rapporti tra le forze politiche rappresentate in Parlamento. Essi sono fonti integrative e attuative del dettato costituzionale, e si collocano tra le fonti primarie in quanto non subordinati alla legge ordinaria, ma posti sullo stesso piano. Infatti, il rapporto tra legge e regolamento è regolato dal criterio di competenza. I regolamenti delle due Camere sono indipendenti tra loro.

Dal 1971 ad oggi:

Dopo l’entrata in vigore della Costituzione Repubblicana, i regolamenti parlamentari sia della Camera che del Senato sono stati varati nel 1971, prestando una forte attenzione alla valorizzazione del Parlamento come organo autonomo e capace di mediare gli interessi della maggioranza e della minoranza, accentuando il ruolo delle opposizioni nelle decisioni fondamentali. Le successive modifiche, invece, hanno portato a un’accentuazione del ruolo del Governo, con provvedimenti come l’abolizione del voto segreto e la riconduzione della minoranza a un ruolo di contrasto e non di codecisione. Un complesso di nuove regole per la maggiore efficienza della decisione parlamentare e per la nuova definizione di uno statuto delle opposizioni è riscontrabile nella riforma del 1997 dei regolamenti della Camera e nella riforma del 1999 dei regolamenti del Senato. Ai tempi dello Statuto Albertino, gli atti interni al Parlamento, quali anche i regolamenti, erano chiamati "interna corporis acta"; essi, infatti, erano insindacabili davanti al Sovrano e alla Magistratura. Oggi si è ampiamente discusso dell’insidacabilità dei regolamenti di fronte agli altri poteri dello Stato, salvo i casi in cui essi ledano le competenze di altri organi. In tal caso, interverrà la Corte Costituzionale.

Presidente d'Assemblea

Il presidente d'assemblea è eletto a scrutinio segreto con maggioranza qualificata. Egli deve obbedire al principio di imparzialità, dunque non deve essere legato troppo intensamente a una maggioranza specifica e deve godere di un ampio consenso.

• Convoca la Conferenza dei Presidenti di gruppo e, in caso del mancato raggiungimento della maggioranza prescritta dal regolamento, predispone il programma e il calendario dei lavori parlamentari;
• Dirige la discussione;
• Garantisce il rispetto del regolamento e deve interpretarlo in caso di dubbi che possono creare contestazioni;
• Mantiene l’ordine all’interno della Camera, applicando, se necessario, le sanzioni.

L'Ufficio di presidenza è eletto dall’assemblea tra i suoi membri (secondo regole che garantiscano la rappresentanza delle minoranze) e composto da: vicepresidenti, questori, segretari.

[Con la legge n.140 del 2003 e con il cosiddetto “lodo Alfano” del 2008, ci sono stati due tentativi di sospendere i processi penali per le più “alte cariche” dello Stato per tutta la durata delle medesime. I Presidenti delle due Camere erano compresi, ma entrambe le leggi sono state dichiarate incostituzionali dalla Corte, in quanto violavano il principio di eguaglianza e avrebbero creato differenze tra parlamentari, al contrario di quanto previsto dal dettato costituzionale.]

Gruppi parlamentari

I gruppi parlamentari rappresentano la proiezione dei partiti o dei movimenti politici all’interno delle Camere, che dunque organizzano la presenza di diverse rappresentanze politiche all’interno del Parlamento. Essi sono organi necessari e obbligatori. La scelta del parlamentare è libera, ma se non aderisce a nessun gruppo, sarà assegnato al “gruppo misto”.

• Soglia minima di rappresentanza per dar vita a un gruppo: 20 deputati / 10 senatori. (Tuttavia, l’Ufficio di presidenza potrebbe autorizzare la creazione di gruppi anche più ristretti, a patto che i partiti abbiano un’organizzazione su base nazionale e abbiano conseguito un consenso elettorale significativo)
• Funzioni:
• Scelta dei rappresentanti per le commissioni;
• Definizione delle linee di condotta da tenere durante la discussione;
• Attraverso i propri Presidenti, hanno un ruolo importante nella definizione del programma e del calendario dei lavori della Camera.

[Anche in casi di gravissima infrazione alla disciplina del gruppo, il parlamentare continua a svolgere liberamente le sue funzioni aderendo ad un altro gruppo.]

Mobilità parlamentare è il fenomeno che consiste nel frequente passaggio di parlamentari da un gruppo a un altro. Esso è stato caratteristico in particolare della XIII (Prodi – D’Alema – Letta) e della XVII (Letta – Renzi – Gentiloni) legislatura. Questo fenomeno ha determinato la modifica del regolamento della Camera in relazione alla disciplina del gruppo misto, permettendo la formazione all’interno di esso di distinte componenti politiche. Questa riforma è stata ampiamente criticata perché favorisce le micro-formazioni politiche e dà rilievo a tali discutibili fenomeni.

Giunte parlamentari

Le giunte parlamentari sono organi interni alle Camere che svolgono delicate funzioni riguardanti lo status di parlamentare e le regole che ne guidano l’attività. Per questo, si prevede che esse siano rappresentative di tutte le forze politiche presenti in Parlamento.

Camera dei deputati:

• Giunta per il regolamento;
• Giunta delle elezioni;
• Giunta per le autorizzazioni richieste ai parlamentari sensi dell’Art. 68 della Costituzione.

Senato della Repubblica:

• Giunta per il regolamento;
• Giunta delle elezioni e delle immunità.

• Giunta per il regolamento propone all’assemblea le modifiche regolamentari necessarie ed esprime pareri in ordine all’interpretazione del regolamento vigente.
• Giunta delle elezioni controlla la validità dei requisiti per l’elettorato passivo alla Camera (verifica dei poteri).
• [Art. 66 Cost. “Ciascuna camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità.”]
• Giunta per le autorizzazioni (CAMERA):
• Decide in ordine all’opponibilità al giudice di insindacabilità;
• Esamina le richieste di sottoposizione a misura limitativa delle libertà personali dei membri del Parlamento;
• Si occupa delle richieste di autorizzazione a procedere per i reati ministeriali nei confronti del Presidente del Consiglio e dei Ministri.

Forme di immunità (guarentigie) connesse allo status di parlamentare

Art. 68 Costituzione “I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione(*), salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.”

• (*) mantenuto in detenzione custodia cautelare

In questo articolo, viene illustrata la cosiddetta immunità parlamentare. Nel primo comma viene illustrata un’immunità sostanziale, che trova la sua espressione procedurale nel secondo comma. L’immunità non va intesa come una violazione del principio di eguaglianza, ma come un istituto di difesa volto a garantire l’attività dei parlamentari senza interventi dell’Esecutivo o del Giudiziario. Prima della legge costituzionale del 1993, emanata alla luce dei fatti di Tangentopoli, l’immunità era più assoluta, più garantista, in quanto non c’era neanche la possibilità di iniziare un’indagine preliminare senza autorizzazione. *immunità (diritto) = esenzione da un onere, un obbligo o un dovere (terminologia giuridica) = situazione giuridica soggettiva privilegiata riconosciuta e garantita ad alcuni soggetti giuridici in considerazione della loro posizione e funzione istituzionale.

Primo comma: principio di insindacabilità dei voti dati e delle opinioni espresse dai parlamentari nell’esercizio delle loro funzioni.

Secondo comma: principio di improcedibilità che, dopo la riforma del ‘93, si riferisce solo alla sottoposizione del parlamentare a misure limitative della libertà personale o domiciliare. Infatti, per tali azioni, è ancora richiesta l’autorizzazione a procedere da parte della Camera d’appartenenza.

Terzo comma: è richiesta l’autorizzazione della Camera d’appartenenza dell’interessato per compiere intercettazioni dirette (utenze nella sua diretta disponibilità), indirette (utenze di soggetti diversi che possono presumersi frequentati dal parlamentare) e fortuite, e anche per utilizzare i tabulati (gli estremi delle comunicazioni).

Commissioni parlamentari

Le commissioni parlamentari sono articolazioni interne e stabili delle due Camere, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari.

• Commissioni permanenti (hanno la stessa durata della Camera a cui appartengono ed intervengono necessariamente sia nell’esercizio della funzione legislativa, sia nell’esercizio della funzione di indirizzo e temporanea controllo dell’attività del Governo.)
• Vengono create per lo svolgimento di compiti specifici e durano in carica solo per il tempo necessario a tale adempimento.

Commissioni Bicamerali:

• Monocamerali (composte da appartenenti ad una sola Camera)
• La Costituzione prevede un unico caso per la creazione di commissioni bicamerali, e ossia per le questioni regionali. Tuttavia, la creazione di tali commissioni è stata favorita da apposite leggi. Anch’esse possono essere permanenti o temporanee e svolgono:
• Funzioni di vigilanza e indirizzo;
• Funzioni di vigilanza e controllo;
• Funzioni consultive;
• Funzioni d’inchiesta.

Anche per queste commissioni è prevista la regola della proporzionalità, escludendo il comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, che è composto da un numero eguale di parlamentari appartenenti alla maggioranza e all’opposizione. Le commissioni possono operare in sede:

• Referente (riorganizzano i progetti di sede in modo che siano presentati in assemblea in un certo modo);
• Redigente (mentre in assemblea si vota l’intero progetto, in commissione si votano gli articoli);
• Deliberante (in commissione si votano sia gli articoli che l’intero progetto).

Burocrazia parlamentare

Per quanto riguarda la burocrazia parlamentare, le due Camere hanno due apparati diversi che, tuttavia, con le numerose proposte di procedere all’istituzione di forme di coordinamento, grazie alle due delibere dei rispettivi Uffici di presidenza, oggi hanno unificate procedure d’accesso e stanno subendo una progressiva integrazione tra loro.

Privilegi del parlamento

Immunità della sede: Le Camere decidono autonomamente chi ammettere e chi non ammettere all’interno degli edifici in cui si svolgono le attività parlamentari. Ciò vale anche per le forze dell’ordine, in quanto le Camere sono dotate di uno specifico reparto militare direttamente subordinato ai Presidenti, cui spetta il compito di mantenere l’ordine interno.

Autonomia finanziaria e contabile: Le Camere decidono autonomamente l’ammontare delle risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni, deliberano quindi un proprio bilancio e decidono le modalità contabili attraverso cui le risorse vengono erogate. I funzionari contabili delle Camere, al pari di quelli degli altri organi, devono essere soggetti al controllo della Corte dei Conti.

Giustizia domestica (autodichia): La risoluzione di controversie relative allo stato giuridico ed economico dei dipendenti delle Camere è riservata ad organi interni competenti alle Camere stesse. Dunque, il giudice comune non può intervenire. Questa non è una violazione della tutela del cittadino di fronte agli atti illegittimi della pubblica amministrazione? (Corte Costituzionale) No, perché esso potrebbe indirettamente coinvolgere l’attività politica delle Camere, la cui autonomia è garantita dalla Costituzione. La Corte europea dei diritti dell’uomo ne ha a sua volta giustificato l’esistenza, ma ne ha censurato i modi di esercizio. Infatti, in seguito a una conseguente modifica del regolamento interno della Camera, ora vi sono organi interni di primo e secondo grado destinati a questa specifica competenza.

→ Indennità parlamentare: somma di denaro corrisposta a senatori e deputati per coprire le spese connesse alla loro attività, il cui importo è stabilito dalla legge.

Art. 69 Costituzione “I membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge.”

[Lo Statuto Albertino, al contrario, non prevedeva nessun tipo di indennità per i parlamentari. Questa tendenza è stata diffusa con legge ordinaria già nel 1912, e dunque è rimasta presente anche nella Costituzione repubblicana.]

Vitalizio: trattamento previdenziale che spetta al senatore o deputato al suo 65esimo anno d’età e il cui importo è calcolato in base ai contributi versati. Una legge del 2011 ha previsto una temporanea riduzione del trattamento economico riservato ai parlamentari in attesa di una “riforma costituzionale” che però non è mai arrivata a compimento.

Doveri di trasparenza

I parlamentari hanno il dovere di fornire all’Ufficio di presidenza della loro Camera ogni informazione sulla loro situazione patrimoniale. Decisione dell’assemblea (perdita dei requisiti per l’elettorato passivo)

Perdita dello status di parlamentare:

• Dimissioni (che in genere vengono respinte e poi riaccolte solo se reiterate)

Durata max = 70 giorni + al massimo i 20 giorni tra le durata in carica delle Camere = 5 anni nuove elezioni e la prima riunione periodo tra la scadenza delle vecchie Camere e insediamento delle nuove = “prorogatio”

Art. 61 Costituzione II comma “Finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti.”

Le Camere “in prorogatio” non possono eleggere il Presidente della Repubblica, ma presentano anche altri limiti:

• Le assemblee possono occuparsi solo degli atti di “ordinaria amministrazione” (atti di minore incidenza politica o costituzionalmente indifferibili);
• Le commissioni smettono di svolgere le loro funzioni decisionali e quelle di inchiesta si limitano a concludere le attività inquirenti già svolte.

Fine della legislatura comporta la decadenza di tutti i disegni di legge in esame al Parlamento (tranne quelli di iniziativa popolare). Essi possono essere ripresi con tempi abbreviati se vengono ripresentati entro 6 mesi dall’inizio della nuova legislatura se ciò viene ritenuto urgente dall’assemblea o se viene deciso dalle commissioni competenti.

Prima riunione delle nuove Camere fissate dal Presidente della Repubblica inizio nuova legislatura