Schemi riassuntivi di istituzioni di diritto pubblico (libro di riferimento: Diritto costituzionale e pubblico, Carretti, De Siervo)

FUNZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO

→

Avvento della Costituzione repubblicana Il Parlamento non è più l’unico ad

esercitare il potere legislativo.

Essa ha determinato il passaggio ad un sistema policentrico (più centri di produzione

normativa), dovuto anche alla scelta dello Stato regionale.

Infatti: →

• Legge del Parlamento grandi riforme economico-sociali per il raggiungimento

degli obiettivi posti dallo Stato sociale.

→

• Leggi locali discipline di dettaglio formulate in base alle diverse esigenze.

Essendo la Costituzione rigida, la legge non è più al vertice della gerarchia delle fonti. Essa

presenta sia limiti di ordine procedimentale che limiti di ordine contenutistico.

Basti pensare all’esistenza delle leggi rinforzate, ossia leggi per la cui approvazione è richiesta

una maggioranza maggiore.

Un esempio di leggi rinforzate sono quelle di amnistia (eliminazione della sanzione penale per

alcuni reati commessi in un dato periodo) e di indulto (riduzione della sanzione penale per certi

reati. Per queste due leggi è richiesta la maggioranza di 2/3 per l’intero testo e per singolo

articolo.

La Costituzione italiana ha mostrato inoltre una grande apertura verso le norme internazionali:

• Norme internazionali “generalmente riconosciute” :

(nate dalle consuetudini generate dagli accordi internazionali e dai rapporti tra gli Stati)

adattamento automatico al diritto interno, poiché sono direttamente produttive di

effetti (Art.10).

Esse si pongono, nella gerarchia delle fonti, in una posizione superiore alla legge

ordinaria del Parlamento ma al contempo inferiore alla Costituzione, in quanto non

possono invadere l’area dei principi fondamentali del nostro ordinamento.

• Norme internazionali “pattizie”:

(nate da un trattato)

è richiesto l’intervento del legislatore nazionale per permettere a tali norme di

produrre effetti.

Una volta immesse nell’ordinamento, però, tali norme non possono essere modificate da

leggi successive.

• Norme comunitarie:

(dell’Unione europea)

adattamento automatico al diritto interno, secondo quanto disposto dal Trattato sul

Funzionamento dell’Unione Europea.

Esse, nelle materie in cui sono competenti, sostituiscono le norme nazionali, che non

possono neanche intervenire successivamente se non per eseguire strettamente il loro

contenuto. –

Detto ciò, il procedimento legislativo avviene in 3 fasi:

1. fase introduttiva (iniziativa)

2. fase costitutiva (esame, discussione e votazione);

3. fase integrativa dell’efficacia (promulgazione e pubblicazione).

• FASE INTRODUTTIVA DELL’INIZIATIVA :

Essa consiste nell’esercizio da parte di determinati soggetti del potere di sottoporre progetti di

legge al Parlamento.

Tali soggetti sono:

▪ Il Governo come organo collegiale, che sottoscrive un disegno di legge.

→

[Delibera del Consiglio dei Ministri Autorizzazione del Presidente della

→

Repubblica Presentazione ad una delle Camere. ]

Materie per cui l’iniziativa è riservata al Governo:

- leggi legate alla manovra di bilancio

- leggi di conversione dei decreti-legge.

(Inoltre, l’esame di un’altra proposta di legge può essere sospeso grazie all’annuncio

del Governo di aver intenzione di presentare un proprio disegno di legge avente

oggetto la stessa materia.)

▪ I membri del Parlamento, che possono esercitare l’iniziativa sia

individualmente che cumulativamente, sottoscrivendo una proposta di

legge.

[Le commissioni parlamentari non hanno diritto di iniziativa]

▪ Il corpo elettorale, attraverso l’istituto di democrazia diretta di iniziativa

legislativa popolare. La proposta di legge deve essere sottoscritta da almeno

50.000 elettori.

▪ I Consigli regionali. →

[Delibera dell’assemblea regionale inoltro ad una delle Camere da parte del

Presidente della Giunta regionale]

Così come le iniziative del corpo elettorale, le iniziative regionali sono riuscite ad

avere un seguito parlamentare in pochissimi casi e solo quando sono state associate

a iniziative parlamentari o governative vertenti sulle stesse materie.

▪ Il CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro).

[Il terzo comma dell’Art. 99 Costituzione afferma che esso può “contribuire

all’elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principi ed entro i

limiti stabiliti dalla legge”. Tuttavia, negli ultimi 30 anni sia le materie che

competono il lavoro che quelle che competono l’economia sono state assorbite dal

Governo.]

▪ I Comuni nell’ambito di mutamento di circoscrizioni provinciali esistenti o di

istituzione di nuove Province.

→ →

[Proposta dei Comuni consultazione della Regione interessata legge del

Parlamento]

Tuttavia, non si sa se tale iniziativa debba intendersi come propriamente legislativa

e non come un atto di impulso preparatorio a un disegno di legge governativo.

• FASE COSTITUTIVA DI ESAME, DISCUSSIONE E VOTAZIONE:

→

Art. 72 Costituzione “ Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme

del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che

l’approva articolo per articolo e con votazione finale.

Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata

l’urgenza.

Può altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono

deferiti a commissioni, anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione

dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il

disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o 1/10 dei componenti della

Camera o 1/5 della commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera

stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni

di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle commissioni.

La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre

adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di

delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di

approvazione di bilanci e consuntivi.”

Dunque, esistono 2 modalità di approvazione della legge dello Stato:

Procedimento ordinario Procedimento deliberante in sede di

(procedura normale / I e IV comma Art. 72 Cost.) commissione permanente competente per

materia

- proposte di legge aventi un oggetto di particolare (procedura speciale / III comma Art. 72 Cost.)

rilievo politico;

- massimo coinvolgimento di tutte le diverse parti - proposte di legge aventi una rilevanza di carattere

politiche rappresentate in Parlamento; generale.

- massimo di pubblicità delle decisioni assunte. Il disegno di legge esaminato, discusso e votato da

Esso è obbligatorio per: un’apposita commissione permanente

- leggi di materia costituzionale; competente per materia, detta “in sede

- leggi di materia elettorale; decentrata”.

- leggi di delega legislativa al Governo; Tuttavia, il procedimento in questione può essere

- leggi di autorizzazione alla ratifica dei interrotto se il Governo o 1/10 dei componenti

trattati internazionali; della Camera o 1/5 dei membri della

- leggi di approvazione di bilanci e consuntivi. commissione chiedono il ritorno alla procedura

Il disegno di legge viene esaminato da un’apposita ordinaria.

commissione permanente competente per

materia, detta “in sede referente”. L’esame

avviene attraverso tre momenti: +

1) selezione del progetto (verificare se è ricevibile o

meno); Procedimento in commissione in sede

2) istruttoria (discussione in cui il progetto può redigente

anche essere modificato); (procedura “mista” disciplinata dai regolamenti

3) votazione e presentazione con relazione parlamentari)

all’assemblea (la relazione è unica e detta

“relazione di maggioranza” se i membri della Esso si articola in questo modo:

commissione abbiano un accordo unanime. Se così 1- esame e discussione della proposta per linee

non fosse, accanto ad essa saranno presentate le generali in assemblea;

relative relazioni di minoranza). 2- controllo dei singoli articoli in

È infatti all’assemblea che spetta il potere commissione;

decisionale: 3- voto dei singoli articoli in assemblea e voto

finale (Camera) / solo voto finale (Senato)

1 – Discussione del testo votato dalla

commissione votandolo articolo per articolo; [Per questa procedura valgono gli stessi limiti di

materia e procedurali previsti per la procedura

2 – Votazione finale sull’intero testo della speciale]

proposta. Procedura normale abbreviata

*-Se l’oggetto della proposta tocca anche la [Procedura normale in cui il tempo dato

competenza di altre commissioni, queste sono alle commissioni per esaminare la

in genere chiamate a esprimere i propri pareri. In proposta viene dimezzato in quanto, su

certi casi, come per le proposte di legge che richiesta del proponente, del Governo o

comportino oneri finanziari o che presentino del Presidente di commissione, ne è stata

problemi di costituzionalità, i regolamenti dichiarata l’urgenza.]

parlamentari prevedono tali pareri come

obbligatori.-

Quando una proposta di legge supera tutte le fasi appena descritte presso una Camera, essa viene

trasmessa all’altra Camera, che procede al suo esame, discussione e approvazione secondo le

procedure che essa stessa intenderà adottare.

◦ Se la seconda Camera approva la legge nello stesso identico testo approvato dalla

prima, la legge viene trasmessa al Presidente della Repubblica con un

messaggio del Presidente della Camera che ha votato per ultima la proposta,

attestando la regolarità del processo seguito.

◦ Se la seconda Camera apporta delle modifiche al testo, la proposta torna alla

prima Camera, che riesamina le sole parti modificate. Questo passaggio (“navette”)

continua sino a quando entrambe non approvano lo stesso testo o la proposta viene

respinta da una delle due Camere.

Dunque, per essere definitivamente trasmessa al Presidente, la proposta di legge ha bisogno della

doppia approvazione delle due Camere.

• FASE INTEGRATIVA DELL’EFFICACIA DI PROMULGAZIONE E

PUBBLICAZIONE

*Questa fase è quella che permette alla legge di produrre effetti (integrativa dell’efficacia), ma

non di essere ritenuta valida. Infatti la validità si ottiene attraverso i quorum richiesti dalla

Costituzione e dai regolamenti parlamentari.

→

Art. 73 Costituzione “Le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro

1 mese dall’approvazione.

Se le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta dei propri componenti, ne dichiarano l’urgenza,

la legge è promulgata nel termina da essa stabilito.

Le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il 15esimo giorno

successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso.”

-Promulgazione (rendere esecutiva la legge):

◦ Deve avvenire entro 30 giorni dall’approvazione parlamentare (o in un termine

minore se le Camere a maggioranza assoluta ne dichiarano l’urgenza);

◦ La compie il Presidente della Repubblica attraverso un decreto;

◦ Il Presidente della Repubblica fa un controllo preventivo (che non esclude quello

della Corte Costituzionale) che

- se ha esito positivo la legge viene sottoscritta da egli stesso;

- se ha esito negativo la legge torna alle Camere accompagnata da un messaggio

del Presidente in cui sono illustrate le ragioni per cui ha deciso di negare di

promulgarla;

◦ Se le Camere approvano la legge nel suo stesso testo, il Presidente è

obbligato a promulgarla.

- Pubblicazione:

◦ Deve avvenire, secondo la legge, entro 30 giorni dalla promulgazione;

◦ Il Ministro della Giustizia, depositario del sigillo dello Stato (guardasigilli) apposta

il sigillo alla legge e la pubblica sulla Gazzetta Ufficiale e sulla Raccolta ufficiale

degli atti normativi della Repubblica italiana;

◦ Il periodo tra la pubblicazione e l’entrata in vigore è detto vacatio legis ed è di 15

giorni, salvo che il Parlamento non accorci o prolunghi il termine in sede di

approvazione.

- Procedura per la conversione dei decreti-legge -

1. Controllo preliminare circa la sussistenza dei presupposti costituzionali di

necessità e urgenza:

→

Senato Commissione affari costituzionali

→

Camera Commissioni di merito;

2. Se il controllo ha esito negativo, l’assemblea deve esprimersi in via definitiva.

Se il controllo ha esito positivo, il decreto passa alla commissione competente

per materia in sede referente, che procede in tempi ridotti a quelli ordinari (15

giorni).

Il Presidente di assemblea può dichiarare inammissibili gli emendamenti o gli

articoli aggiuntivi non strettamente legati all’oggetto del decreto o privi di reale portata

modificativa.

//

CONTROLLO

FUNZIONE DI INDIRIZZO E NEI CONFRONTI DEL GOVERNO E

DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

• Legge di approvazione del bilancio;

[DEF – Nota di aggiornamento del DEF – legge di stabilità – legge di bilancio annuale –

bilancio pluriennale di previsione – legge di assestamento delle previsioni di bilancio –

leggi collegate alla manovra di finanza pubblica – strumenti di programmazione –

rendiconto generale]

• Legge di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali;

• Mozione di fiducia e di sfiducia;

• Interrogazioni e interpellanze;

• Inchieste;

• Mozioni;

• Risoluzioni;

• Ordini del giorno.

– LEGGE DI APPROVAZIONE DEL BILANCIO

→

Art. 81 Costituzione 4 comma “Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il

rendiconto consuntivo presentati dal Governo.”

→

6 Comma “Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad

assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso

delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta

dei componenti di ciascuna Camera.”

La legge di bilancio è preceduta da una serie di atti presentati dal Governo alle Camere che

costituiscono la manovra di bilancio.

Prima del 2009, atti essenziali della manovra di bilancio = bilancio annuale - bilancio pluriennale

- legge finanziaria.

Inoltre, le Camere con i loro regolamenti avevano istituito un’apposita sessione di bilancio

durante la quale dovevano deliberare solo su disegni di conversione di decreti legge, quelli legati

alla manovra finanziaria del Governo e quelli urgenti legati agli obblighi internazionali o

comunitari. →

Legge del 2009, modificata poi nel 2011 atti fondamentali della manovra di bilancio:

(alla luce dei vincoli dell’UE e della

riforma del Titolo V della Cost.)

• DEF (Documento di Economia e Finanza) :

(Aprile)

composto da 3 sezioni:

1) schema del Programma di stabilità

(richiesto dall’UE – indicazione dei dati relativi alla manovra necessaria per il

miglioramento dell’equilibrio di bilancio e per la riduzione del debito pubblico);

2) previsioni tendenziali

(grandezze di finanza pubblica a legislazione vigente e a politiche invariate, dunque

in assenza della manovra);

3) schema del Programma nazionale di riforma

(richiesto dall’UE – indicazione delle riforme da attuare per superare gli squilibri

economici)

• Nota di aggiornamento del DEF

(Settembre)

Atto necessario per adeguare la manovra finanziaria all’eventuale diverso

andamento delle grandezze macroeconomiche e alle raccomandazioni del

Consiglio dell’Unione Europea, approvate nel cosiddetto “semestre europeo”.

• Legge di stabilità

(Ottobre)

Svolge le funzioni dell’ex-legge finanziaria.

Essa cioè apporta alle legislazioni vigenti di entrata e spesa le correzioni ritenute

necessarie al perseguimento degli obiettivi di politica economica del Governo.

• Legge di bilancio

(Ottobre)

Contiene il bilancio annuale di previsione [o bilancio preventivo]

(= documento contabile in cui vengono rappresentate le entrate e le spese che lo

Stato prevede di incassare e di effettuare nell’anno finanziario successivo).

Esso rappresenta un vincolo giuridico per il Governo, in quanto sarà

autorizzato a provvedere solo esclusivamente alle spese evidenziate nel bilancio.

La legge di bilancio è redatta, sia per le entrate che per le uscite, sia in termini di

competenza che in termini di cassa.

- Entrate: →

competenza somme derivanti da crediti che matureranno a favore dello Stato;

→

cassa somme che verranno effettivamente incassate, anche se il titolo di credito è

maturato in precedenza (lo Stato, anche se fa maturare il credito in un certo

anno, può riscuoterlo in anni successivi).

- Uscite: →

competenza impegni di spesa che si consente di assumere;

→

cassa spese che si autorizza a pagare, anche sulla base di impegni assunti in

passato (lo Stato può erogare una certa spesa in più annualità).

• Criteri in base a cui il bilancio deve essere redatto:

- integrità

(tutte le spese e le entrate devono essere iscritte in bilancio integralmente)

- universalità

(è vietato gestire fondi al di fuori del bilancio)

- unità

(tutte le entrate finanziano tutte le spese)

Qualora le Camere non approvassero la legge di bilancio entro il termine previsto,

esse con legge possono autorizzare il Governo all’esercizio provvisorio del bilancio

per un periodo di 4 mesi.

• Bilancio pluriennale di previsione

Elaborato dal Ministro dell’economia e delle finanze.

Atto di indirizzo che comprende l’andamento delle entrate e delle spese della

legislazione vigente e quello previsto per i tre anni seguenti, sulla base del DEF, della

legge di stabilità e della legge di bilancio.

• Legge di assestamento delle previsioni di bilancio

• Leggi collegate alla manovra di finanza pubblica

Indicate dal DEF, con disposizioni omogenee per materia.

• Strumenti di programmazione specifici

delle altre amministrazioni pubbliche

• Rendiconto generale (o bilancio consuntivo) dell’esercizio scaduto

Atto di controllo sulla regolarità della spesa e sulla capacità operativa mostrata dal

Governo.

- LEGGE DI AUTORIZZAZIONE ALLA RATIFICA DEI TRATTATI INTERNAZIONALI

→

Art. 80 Cost. “Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono

di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del

territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.”

Tuttavia, spesso anche nelle materie indicate dall’Art. 80, vi è un frequente ricorso ad accordi in

forma semplificata, che non richiedono cioè l’autorizzazione delle Camere e che vedono un

ruolo prevalente del Governo.

Infatti il processo previsto dalla Costituzione sarebbe:

1- Autorizzazione alla ratifica da parte del Parlamento,

2- Attività preparatoria e trattativa da parte del Governo,

3- Ratifica da parte del Presidente della Repubblica.

Alla legge di autorizzazione si è spesso seguita la prassi di approvare l’ordine di esecuzione, che

consente che si verifichino tutte le modificazioni conseguenti al dispiegarsi degli effetti delle

disposizioni del trattato sul piano dell’ordinamento interno.

Secondo l’impostazione dualista che definisce i rapporti tra il diritto interno e il diritto

internazionale pattizio, le conseguenze giuridiche prodotte da quest’ultimo nei confronti del

primo possono verificarsi solo quando la norma internazionale sia redatta in modo da poter essere

direttamente applicata dal giudice nazionale (self-executing).

Altrimenti, si dovranno approvare altri atti normativi che dettino le norme indispensabili per

realizzare gli effetti delle disposizioni del trattato; attraverso, dunque, un procedimento di

adattamento ordinario.

- MOZIONE DI FIDUCIA E DI SFIDUCIA

→

Art. 94 Cost. “Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere.

Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello

nominale.

Entro 10 giorni dalla sua formazione, il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la

fiducia.

Il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non

importa obbligo di dimissioni.

La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno 1/10 dei componenti della Camera e non

può essere messa in discussione prima di 3 giorni dalla sua presentazione.”

Dunque, il Governo, una volta nominato dal Presidente della Repubblica, si presenta in

Parlamento per ottenere la fiducia da entrambe le Camere [alla luce del modello del

bicameralismo paritario], che viene concessa tramite voto palese e mozione motivata.

Essa è un atto politico, in quanto legittima il Governo a iniziare il suo mandato e obbliga le

Camere a rispettare il programma di governo almeno nei suoi punti fondamentali.

L’ultimo comma dell’articolo, invece, riguarda la mozione di sfiducia.

Mentre il principio del bicameralismo paritario si attiva nell’Art. 94.1 per la fiducia, basta anche

solo un ramo del Parlamento per revocarla.

La mozione di sfiducia è la fine del rapporto fiduciario Governo-maggioranza parlamentare e,

infatti, obbliga il primo alle dimissioni.

Essa deve essere presentata da almeno 1/10 dei membri di una Camera, deve essere motivata e

votata a voto palese. →

“Questione di fiducia” strumento che il Governo ha a disposizione per costringere la sua

maggioranza parlamentare a sostenerne le iniziative, secondo

l’impegno assunto in sede di approvazione della mozione di fiducia.

Esso può utilizzarla su un determinato provvedimento e trasforma

il voto sul medesimo in una conferma o meno del rapporto fiduciario.

In questo caso, un voto contrario alla posizione del Governo

ne provoca le dimissioni.

- INTERROGAZIONI E INTERPELLANZE

Esse entrambe strumenti di verifica circa l’atteggiamento del Governo in ordine a specifici

problemi, ma differiscono per la loro natura giuridica:

→

Interrogazione riguarda un fatto determinato e la posizione che il Governo intende

assumere a riguardo. Deve essere posta per iscritto e la risposta può essere

scritta o orale, a cui poi deve seguire una replica dell’interessato.

[I regolamenti delle Camere hanno introdotto le interrogazioni a

risposta immediata, che devono essere presentate entro le 12 ore del

giorno espressamente dedicato a questo tipo.]

→

Interpellanza obbliga il Governo a rispondere e può mettere in discussione il rapporto

fiduciario. Essa riguarda problemi di carattere generale o

l’atteggiamento che il Governo ha intenzione di assumere in generale.

- INCHIESTE →

Art. 82 Cost. “Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse.

A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata i modo da rispecchiare

la proporzione dei vari gruppi.

La commissione di inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse

limitazioni dell’autorità giudiziaria.”

Tali commissioni d’inchiesta possono essere:

- monocamerali (istituite con una deliberazione per la quale non è richiesta la maggioranza

qualificata)

- bicamerali (istituite perlopiù attraverso la legge)

Anche se i casi d’inchiesta bicamerali sono stati i più numerosi.

Le commissioni di inchiesta, essendo che hanno “gli stessi poteri e le stesse

limitazioni dell’autorità giudiziaria”, sono quindi tenute all’osservanza della

disciplina del segreto? Oppure prevale il principio della pubblicità dei lavori?

A seconda dell’oggetto d’inchiesta e mediante il ricorso alla legge, le Camere possono in certi casi in

attenuare i limiti imposti all’attività di commissione, rendendo inopponibili alla medesima i vari

tipi di segreto, come nel caso delle commissioni sulla loggia massonica P2, sul fenomeno mafioso e

sulla strage di via Fani.

- MOZIONE E RISOLUZIONE

(funzione di indirizzo)

• mezzi mediante i quali il Parlamento può provocare una discussione e un voto

dell’assemblea su uno specifico problema;

• nella parte finale, si invita il Governo ad assumere un determinato comportamento in

→

ordine al suddetto problema vincolo politico;

• l’osservanza di tale vincolo è assicurata dal controllo esercitato dalle commissioni

competenti per materia;

→

• mozione può essere proposta solo da un certo numero di deputati o senatori;

→

risoluzione può essere proposta anche da un singolo parlamentare.

• il Governo può, in relazione ad esse, nel caso fossero molto lontane dai suoi indirizzi, porre

la questione di fiducia.

- ORDINE DEL GIORNO

(funzione di indirizzo)

[Inteso come di non passaggio agli articoli di una proposta di legge o di una mozione]

Esso è legato strettamente al procedimento di approvazione di una legge o di una mozione, e può

esserne richiesta la votazione anche dal singolo parlamentare.

In questo caso, il Governo può essere chiamato ad assumere determinati provvedimenti in sede

applicativa o ad interpretarne le disposizioni in un certo modo.

Anche in questo caso, il suo rispetto è assicurato dalle commissioni.

//

FUNZIONE DI REVISIONE COSTITUZIONALE

→

Art. 138 della Costituzione “ Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi

costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con 2 successive deliberazioni ad

intervallo non minore di 3 mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di

ciascuna Camera nella seconda votazione.

Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro 3 mesi dalla loro

pubblicazione, ne facciano domanda 1/5 dei membri di una Camera o 500.000 elettori o 5

Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla

maggioranza dei voti validi.

Non si fa luogo a un referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da

ciascuna delle Camere a maggioranza di 2/3 dei suoi componenti.”

Essendo la nostra Costituzione rigida, è richiesto un procedimento aggravato per la sua

revisione.

Lo stesso procedimento vale sia per: →

- leggi di revisione costituzionale comportano la modifica del dettato costituzionale ≠

→

- leggi costituzionali riguardano materie strettamente costituzionali

L’iniziativa di presentazione del progetto spetta al Governo (Ministero delle riforme

costituzionali) o ai membri/gruppi parlamentari. Sostanzialmente, però, è compito del Governo

presentare un disegno di legge di questo tipo.

→

Procedimento 2 fasi:

1. Doppia deliberazione da parte di ciascuna Camera a distanza non minore di 3 mesi l’una

dall’altra: →

- I deliberazione stessi quorum previsti per la legge statale (maggioranza assoluta);

→

- II deliberazione se la maggioranza è assoluta, si da avvio alla II fase

(referendum costituzionale); se la maggioranza è qualificata (2/3 dei voti) il

processo si arresta e la legge viene trasmessa al Presidente della Repubblica perché

provveda alla promulgazione.

2. Essa avviene se nella I fase, alla seconda deliberazione, anche in una sola Camera, non viene

raggiunta la maggioranza qualificata ma solo quella assoluta. Il disegno di legge viene

sottoposto a referendum costituzionale qualora ne facciano richiesta 1/5 dei membri

i una Camera, 500.000 elettori o 5 Consigli regionali entro 3 mesi dalla

pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale (tale pubblicazione è solo informativa, poiché non

produce effetti).

Se il silenzio supera i 3 mesi, vale come “silenzio assenso” e la legge passa comunque.

Ricapitolando:

→

Governo presentazione del disegno di legge di revisione costituzionale/legge costituzionale

al Parlamento I deliberazione: maggioranza assoluta (50%+1)

II deliberazione Maggioranza assoluta (anche in

Maggioranza qualificata (2/3) una sola Camera)

Trasmissione al Presidente della Pubblicazione informativa sulla Gazzetta

Repubblica per la promulgazione Ufficiale

Entro 3 mesi richiesta di referendum da parte

di 500.000 elettori o 5 Consigli regionali o 1/5

dei membri di una Camera.

Referendum costituzionale ≠ Referendum abrogativo

Non è richiesto il doppio quorum, ma solo la maggioranza assoluta dei partecipanti alle elezioni.

Il primo è una fonte costituzionale, il secondo una fonte primaria.

(Il referendum costituzionale non si può applicare in materia di modifica degli statuti delle regioni

ad autonomia speciale [legge costituzionale n.2 del 2001])

Limiti all’esercizio della funzione di revisione costituzionale

Unico limite esplicito Limiti impliciti

Art. 139 Cost: “La forma - Procedimento di revisione

repubblicana non può essere oggetto costituzionale di cui l’Art. 138;

di revisione costituzionale.” - “Principi supremi” su cui si

fonda la nostra Costituzione

(gli stessi ritenuti inviolabili dal

diritto comunitario e dalle norme

internazionali consuetudinarie:

sovranità popolare, unità e

indivisibilità, diritti inviolabili della

persona, eguaglianza, libertà ecc…)

Tali limiti rendono evidente la differenza

funzione di revisione costituzionale ≠ funzione costituente

(disciplinata dalla Costituzione + limiti (libera sia nei fini che nel procedimento)

e procedimento determinato) //

PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE

Presidente = Presidente della Camera dei deputati

sede = Camera dei deputati

regolamento = regolamento della Camera dei deputati, ma il regolamento del senato prevede

anche che il Parlamento in seduta comune si doti di un proprio regolamento

Funzioni:

• Elezione del Presidente della Repubblica

→

(Art.83 “ Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune...”)

• Elezione di 5 giudici della Corte Costituzionale

• Elezione di 8 membri del CSM

→

(Art. 104 “Il Consiglio Superiore della Magistratura… gli altri componenti sono eletti…

per 1/3 dal Parlamento in seduta comune tra professori onorari di università in materie

giuridiche ed avvocati dopo 15 anni di esercizio”)

• Formazione e aggiornamento della lista di nomi da cui saranno sorteggiati i 16 giudici

affiancati a quelli della Corte Costituzionale in sede penale, nel caso di giudizio su

reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione da parte del Presidente della

Repubblica

• Messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica

→

(Art. 90 “Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti

nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla

Costituzione. In tali casi è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune a

maggioranza assoluta dei suoi membri.”)

• Il giuramento del Presidente della Repubblica avviene dinanzi ad esso.

→

(Art. 91 “Il Presidente della Repubblica… presta giuramento… dinanzi al Parlamento

in seduta comune.”) //

RAPPORTO PARLAMENTO – UNIONE EUROPEA

La nascita dell’UE ha avuto una forte incidenza sull’esercizio dei poteri legislativi da parte dei

Parlamenti nazionali. Così, si è sentita l’esigenza che il Parlamento partecipi almeno al processo di

formazione delle norme comunitarie, attraverso strumenti che gli permettono di controllare e

indirizzare l’atteggiamento del Governo italiano in sede comunitaria.

Attuazione delle norme: →

- nome direttamente applicabili (“self-executing”) non hanno bisogno dell’intervento del

legislatore nazionale, in quanto il loro contenuto è puntuale e completo. In genere, ciò accade con i

regolamenti. →

- norme non direttamente applicabili intervento attuativo del Parlamento. In genere, è il

caso delle direttive.

Fino a qualche tempo fa, esisteva la cosiddetta “legge comunitaria”, attraverso la quale il

Parlamento provvedeva alle modifiche dell’ordinamento interno e a fissare il quadro normativo di

riferimento per il Governo (regolamenti) e per le Regioni (leggi regionali).

Oggi, essa è stata scissa in 2 diversi provvedimenti:

→

- legge di delegazione europea ( il Governo è delegato a dare attuazione alla normativa

comunitaria attraverso il coinvolgimento delle Regioni e delle commissioni parlamentari di

settore); →

- legge europea ( il Parlamento modifica o abroga direttamente gli atti legislativi vigenti in

contrasto con quelli comunitari e adotta provvedimenti legislativi di diretta attuazione di atti

dell’UE).

Obbligo di informazione da parte del Governo:

Con la riforma del 2012, vengono rafforzati gli obblighi di informazione del Governo già esplicati

nella legge del 2005. Nel 2005, però, il Parlamento esercitava un ruolo sostanzialmente consultivo

sui singoli atti; dal 2012, esso ha una funzione di piena interlocuzione in ordine alle

politiche dell’Unione, in quanto il Governo è tenuto a dargli informative specifiche che gli

consentono di esprimersi su ogni documento comunitario dal quale si desumono linee politiche.

Poteri di indirizzo:

Sempre dal 2012, l’esame compiuto dal Parlamento riguardo gli atti comunitari ha visto crescere

la propria importanza: il Governo, infatti, non può partecipare alla formazione di tali atti fino alla

conclusione di tale esame.

Riserva di esame parlamentare = in alcuni casi di grande rilievo, il Governo può chiedere ai

partner europei di sospendere la decisione in ordine a un determinato atto. Se dopo 30 giorni il

Parlamento non ha assunto alcuna deliberazione, però, il Governo è libero di procedere.

//

RAPPORTO PARLAMENTO – CORTE COSTITUZIONALE

La Corte Costituzionale ha il potere di dichiarare l’incostituzionalità di una legge,

producendo così una lacuna nell’ordinamento. Il compito del Parlamento, in questo caso, è quello

di colmare tali lacune. →

Art. 136, II comma “La decisione della Corte è pubblicata e comunicata alle Camere ed ai

Consigli regionali interessati, affinché, ove lo ritengano necessario, provvedano nelle forme

costituzionali.”

I regolamenti parlamentari disciplinano la relativa procedura, che è la seguente:

1. La sentenza della Corte viene trasmessa alla commissione competente per

materia (alla Camera, anche alla commissione affari costituzionali);

2. La commissione:

- effettua l’esame della sentenza;

- esprime pareri sull’esigenza di procedere a determinate iniziative legislative;

- indica le linee che devono essere tenute presenti nell’impostare tali iniziative.

(Se la sentenza tocca un tema già oggetto di una proposta di legge in discussione, l’esame della

sentenza avviene congiuntamente a quello della proposta).

//

RAPPORTO PARLAMENTO – REGIONI

→

Costituzione autonomia regionale

Tuttavia, presenta una significativa lacuna in relazione ai rapporti Parlamento-Regioni.

Per un certo periodo, ha avuto rilevanza l’ipotesi di poter fare del Senato l’organo rappresentativo

delle comunità locali, ma è stata scartata.

Unico istituto specifico previsto dalla Cost. = commissione bicamerale per le questioni

regionali, che esercita una funzione consultiva in relazione, in casi gravi di inadempienza, allo

scioglimento dei Consigli regionali.

→

Legge costituzionale n.3 2001 in attesa di una riforma della seconda parte della Costituzione, la

commissione bicamerale può essere integrata da rappresentanti delle autonomie regionali e locali.

Questa disposizione, tuttavia, non è stata attuata in quanto le Camere non hanno adottato le

necessarie modifiche ai regolamenti.

L’accesso delle esigenze regionali è consentito attraverso l’iniziativa legislativa dei Consigli

regionali e all’istituto dei voti delle Regioni (simili alle petizioni per il corpo elettorale). Tuttavia, si

è visto come questi istituti abbiano avuto uno scarsissimo seguito parlamentare.

CAP. 7 - IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Al Presidente della Repubblica è dedicato il Titolo II della nostra Costituzione, e dunque gli

Articoli da 83 a 91.

Tuttavia, il dettato costituzionale appare particolarmente sommario nello spiegare il ruolo che tale

figura assume nel nostro ordinamento di Repubblica parlamentare.

Anni seguenti all’entrata in vigore Dottrina divisa da interpretazioni diverse:

della Costituzione →

• organo governante funzione politica;

→

• potere neutro funzione di moderazione, di influenza e di

indirizzo per assicurare una sintesi tra le diverse forze

? politiche;

• funzione di indirizzo politico costituzionale;

• organo di garanzia della continuità e della regolarità del

funzionamento del sistema costituzionale, imparziale rispetto

alle decisioni politiche.

Alla fine, il suo ruolo è stato elaborato e confermato dalle stesse prassi presidenziali, che con il

tempo lo hanno definito uno degli elementi di razionalizzazione del modello tradizionale

del governo parlamentare, in quanto l’idea originaria era proprio quella di attribuirgli il

compito di evitare le disfunzioni che il vecchio parlamentarismo aveva prodotto.

In sintesi, si può dire che svolge una funzione di garanzia della stabilità del sistema e di

rispetto dei principi su cui esso si basa + in determinati contesti, una funzione che, assumendo

connotati politici, possa garantire la funzionalità del sistema politico-partitico, centro della

nostra forma di governo.

Le diverse interpretazioni da parte dei Presidenti del loro stesso ruolo ha consentito l’adattamento

delle funzioni di questa carica agli sviluppi della forma di governo parlamentare e ha dimostrato lo

stretto rapporto ruolo presidenziale – funzionalità del sistema rappresentativo

→

• periodi di corretta funzionalità del sistema funzione di

garanzia; →

• periodi di disfunzione del sistema funzione politica.

La Corte Costituzionale lo ha recentemente definito un organo che opera “nel senso della coesione

de dell’armonico funzionamento dei poteri, politici e di garanzia, che compongono l’assetto

costituzionale della Repubblica.” Elezione:

→

Art. 83 Costituzione “ Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in

seduta comune dei suoi membri.

All’elezione partecipano 3 delegati per ogni Regione eletti dal Consiglio regionale in

modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze. La Valle d’Aosta ha un solo

delegato.

L’elezione del Presidente della Repubblica ha luogo per scrutinio segreto a

maggioranza di 2/3 dell’assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la

maggioranza assoluta.”

Quindi, nelle prime 3 votazioni è richiesta la maggioranza qualificata, nella quarta basta la

maggioranza assoluta. Questi quorum così alti servono a garantire l’imparzialità del Presidente,

una volta eletto, rispetto alla maggioranza parlamentare.

La rielezione del Presidente non è vietata, anche se è considerata inadeguata vista l’età

raggiunta dal Presidente uscente e dalla durata in carica. Tuttavia, in casi di grave crisi politica,

come nel caso della rielezione di Napolitano, è necessaria.

Requisiti di eleggibilità, incompatibilità e ineleggibilità:

→

Art. 84 Costituzione “

Può essere eletto Presidente della Repubblica ogni cittadino che

abbia compiuto 50 anni di età e goda dei diritti civili e politici.

L’ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica.

L’assegno e la dotazione del Presidente sono determinati per legge.”

→

Comma III strumenti per il libero esercizio delle funzioni presidenziali:

assegno = compenso di tipo periodico per l’attività svolta;

→

dotazione in denaro, di beni mobili ed immobili, destinata agli apparati organizzativi della

Presidenza. Entrata in carica:

→

Art. 91 Costituzione “ Il Presidente della Repubblica, prima di assumere le sue

funzioni, presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione

dinanzi al Parlamento in seduta comune.

È da notare che, in questo caso, non è richiesta la presenza dei delegati regionali.

In questa occasione è prassi che il Presidente pronunci un discorso in cui esponga alcune delle

linee di azione a cui si atterrà nell’espletamento del proprio mandato.

Durata in carica:

→

Art. 85 Costituzione “ Il Presidente della Repubblica è eletto per 7 anni.

30 giorni prima che scada il termine, il Presidente della Camera dei deputati convoca in

seduta comune il Parlamento e i delegati regionali, per eleggere il nuovo

Presidente della Repubblica.

Se le Camere sono sciolte, o manca meno di 3 mesi alla loro cessazione, la elezione ha

luogo entro 15 giorni dalla riunione delle Camere nuove. Nel frattempo sono

prorogati i poteri del Presidente in carica.”

Il divieto di un’elezione nel periodo pre-elettorale sussiste perché in tal caso il Parlamento è

considerato ormai privo di una piena legittimazione politica.

Interruzione del mandato:

→

Art. 86 Costituzione “ Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che

egli non possa adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato.

In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della

Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati indice la elezione del nuovo

Presidente della Repubblica entro 15 giorni, salvo il maggior termine previsto se le

Camere sono sciolte o manca meno di 3 mesi alla loro cessazione.”

→

I comma impedimento temporaneo del Presidente

La possibilità di disporre della sua sostituzione da parte del Presidente del Senato, è a

discrezione dello stesso Presidente.

→

II comma Il mandato può essere interrotto da:

- dimissioni volontarie;

- decadenza (conseguente al venir meno dei requisiti espressi dall’Art. 84);

- destituzione (possibile sanzione penale irrogabile dalla Corte Costituzionale);

- impedimento permanente (prolungato stato di malattia o di impedimento

fisico).

→

[Unica prassi Antonio Segni, colpito da un’improvvisa grave malattia. Nella necessità di

dichiarare l’impedimento temporaneo, hanno avuto un ruolo fondamentale il Governo e i due

Presidenti delle Camere. Alla fine, il Presidente si dimise per impedimento permanente.]

Responsabilità e autonomia:

Il Presidente della Repubblica esercita le sue funzioni in piena autonomia, a riparo da impropri

condizionamenti da parte degli altri poteri dello Stato. In generale, esso resta ovviamente soggetto

al rispetto pieno della Costituzione e delle leggi.

→

Art. 90 Costituzione “Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti

compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per

attentato alla Costituzione.

In tali casi è messo in stato d’accusa dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta

dei suoi membri.”

→

I comma responsabilità connesse all’esercizio delle sue funzioni: duplice privilegio

(infatti, l’assunzione delle altre responsabilità spetta ai Ministri che controfirmano gli i suoi atti,

così come affermato dall’Art. 89 Cost.)

[Al di fuori dell’esercizio delle sue funzioni, egli è punito come un comune cittadino, così come

affermato dalla Corte Costituzionale.]

+ “responsabilità diffusa”: prassi secondo cui il Governo e i Presidenti delle Camere non

ammettano che si facciano dibattiti parlamentari sull’esercizio dei poteri presidenziali.

Tuttavia, ciò non gli impedisce di discutere liberamente: non sono mancate, da parte delle forze

politiche, polemiche animate, campagne di stampa, proposte di messa in stato d’accuso contro

alcuni Presidenti.

Il Presidente può essere sottoposto, durante il suo mandato, a giudizio penale in

modo che le sue libertà personali vengano limitate e rischi di essere sospeso dal suo

esercizio? →

No. (Corte Costituzionale non è ammesso l’uso di strumenti invasivi di ricerca alla prova e le sue

comunicazioni non possono essere intercettate).

Il Presidente è tenuto ad adempiere ai doveri di testimonianza presso le autorità

giurisdizionali?

Sì, ma solo nella sede in cui esercita le sue funzioni.

Il Presidente, come dice l’Art. 84 comma III, deve disporre di un assegno personale (=compenso

per l’attività svolta) e di una dotazione (in denaro, in beni immobili e mobili) destinata ai suoi

apparati organizzativi. Essi vengono stabiliti dalla legge.

Per garantire la libertà del suo operato, egli dispone di un apparato organizzativo autonomo,

i cui regolamenti interni rientrano tra le fonti secondarie.

Funzioni :

→

Art. 87 Cost. “Il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità

nazionale.

Può inviare messaggi alle Camere.

Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione.

Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del

Governo.

Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti.

Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione.

Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato.

Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando

occorra, l’autorizzazione delle Camere.

Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo

la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere.

Presiede il Consiglio Superiore della Magistratura.

Può concedere grazia e commutare le pene.

Conferisce le onorificenze della Repubblica.”

Dunque, il Presidente della Repubblica svolge al contempo una funzione di equilibrio tra poteri

e un’importante funzione di intervento nelle funzioni esercitate dagli altri organi

costituzionali.

Esistono 3 categorie di atti presidenziali, detti decreti:

• atti propriamente presidenziali (che esprimono in maniera sostanziale la sua volontà)

[Esempi:

- atti di nomina dei 5 giudici costituzionali e dei senatori a vita

– autorizzazioni alla presentazione di disegni di legge governativi

– rinvio al Parlamento di leggi non promulgate

– messaggi alle Camere];

• atti governativi (per cui svolge una funzione di controllo)

[Esempi:

- atti governativi adottati nella forma del D.P.R.

- decreti di indizione delle elezioni e dei referendum

- atti presidenziali in tema di relazioni internazionali];

• atti complessi (in cui cooperano diverse volontà)

[Esempi:

- scioglimento anticipato delle Camere

- nomina del nuovo Presidente del Consiglio].

Per comprendere la differenza tra queste categorie, bisogna comprendere il complesso rapporto

Presidente della Repubblica-Governo:

 Quasi tutti gli atti presidenziali e tutti gli atti governativi più importanti hanno la stessa

forma giuridica, quella di decreti presidenziali controfirmati dai Ministri

competenti;

 Il Presidente della Repubblica svolge un’importante funzione di controllo preventivo

per quegli atti governativi che devono assumere la forma di D.P.R., sia che

operino a livello primario, sia che operino a livello secondario;

 I decreti presidenziali vengono controfirmati dai Ministri di volta in volta competenti.

→

Art. 89 Cost “

Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è

controfirmato dai Ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità.

Gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati

anche dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

→

- Atti presidenziali controfirma del Ministro competente per materia

(L’atto viene proposto dal Presidente e formalizzato con decreto, per poi passare al

Ministro competente per la controfirma);

→

- Atti governativi controfirma del Ministro proponente

(L’atto viene proposto dal Ministro e viene legittimato e formalizzato in decreto

presidenziale, per poi tornare al Ministro in questione per la controfirma);

→

- Atti complessi controfirma del Ministro competente, che deve tenere conto delle

diverse volontà espresse.

* Esistono anche atti presidenziali non soggetti a controfirma (quali le esternazioni, gli atti

di incarico durante una crisi di Governo, gli atti adottati in quanto presidente del Consiglio

Superiore della Magistratura e del Consiglio Superiore per la Difesa, gli atti regolamentari

all’interno della Presidenza della Repubblica).

Poteri rispetto al corpo elettorale:

(in gran parte poteri esercitati su proposta degli organi del Governo)

◦ Indizione della data delle elezioni e dei referendum

(attività vincolata sostanzialmente alle disposizioni costituzionali e legislative, mentre le

scelte discrezionali vedono prevalente il ruolo del Governo);

◦ Potere di esternazione

(diverso dal messaggio formale, perché il Presidente ha modo di rivolgersi liberamente

senza controfirma esponendo le proprie opinioni all’opinione pubblica e al sistema

partitico sui problemi politico-istituzionali più disparati).

Poteri rispetto al Parlamento:

(in gran parte esercitati attraverso atti presidenziali propri o solo condizionati)

◦ Nomina dei 5 senatori a vita;

◦ Messaggio formale

(potere di stimolo nei confronti del Parlamento. Proprio perché la risposta

parlamentare esprime inevitabilmente un giudizio sulle valutazioni e sui suggerimenti

del Presidente, spesso sono state predilette le esternazioni. Per i messaggi formali è

obbligatoria la controfirma del Ministro competente);

◦ Messaggio di rinvio di una legge non promulgata

(messaggio motivato con il quale il Presidente rinvia al Parlamento una legge esaminata

in sede di promulgazione, chiedendo un suo riesame. Ciò rappresenta un potere di

temporaneo arresto della volontà legislativa del Parlamento);

◦ Promulgazione

(attraverso essa, il Presidente da esecuzione alla legge. In caso di rinvio e di successiva

riapprovazione delle Camere, egli è obbligato alla promulgazione, ristabilendo il

principio fondamentale dell’esclusiva titolarità del potere legislativo da parte delle

Camere. In caso di rifiuto di promulgazione, il Presidente commetterebbe un illecito

costituzionale e potrebbe essere messo in stato d’accusa);

◦ Convocazione straordinaria delle Camere

(potere di garanzia e di stimolo, attuato in casi eccezionali);

◦ Scioglimento anticipato delle Camere

(Art. 88 Cost: “Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le

Camere o anche una sola di esse. / Non può esercitare tale facoltà negli ultimi 6 mesi

del suo mandato [“semestre bianco”], salvo che essi coincidano in tutto o in parte con

gli ultimi 6 mesi della legislatura.”

Esistono 3 tipi di scioglimento:

- Funzionale, per cui senza non sarebbe stato possibile superare uno stato di

disfunzionalità politica o istituzionale;

- Autoscioglimento, nei casi in cui la stessa maggioranza parlamentare sia orientata

verso lo scioglimento anticipato;

- Tecnico, quando esiste un’evidente frattura tra corpo elettorale e i suoi rappresentati

in Parlamento, espressa da varie manifestazioni da parte della società civile.

In genere, la prassi ha dimostrato una previa sostanziale accettazione dello scioglimento

anticipato da parte di vasti gruppi parlamentari.

Poteri rispetto al Governo:

(poteri propri o di controllo)

◦ Soluzione delle crisi di Governo

(il Presidente può risolverle nominando il Presidente del Consiglio e, su proposta di

quest’ultimo, i Ministri stessi);

◦ POTERI PROPRI:

▪ Consultazioni

(al fine si acquisire le opinioni dei Presidenti dei gruppi parlamentari, dei segretari

dei partiti corrispondenti, dei Presidenti di Camera e Senato e degli ex-Presidenti

della Repubblica. Esse servono ad orientare il Presidente nell’ambito in cui esistono

le condizioni reali affinché il nuovo Governo ottenga la fiducia parlamentare);

▪ Incarico o pre-incarico a formare il Governo

(istituti attraverso i quali il Presidente affida a un esponente politico la carica di

Presidente del Consiglio in caso di crisi);

▪ Mandato esplorativo

(istituto poco utilizzato nella prassi. Esso consiste in ulteriori indagini tra i gruppi

parlamentari da parte di un’alta carica dello Stato, al fine di acquisire informazioni

sulle possibili vie di risoluzione della crisi).

Questi tre istituti sono sorti in via di prassi e consentivano, in un sistema politico

frazionato e in presenza di un sistema elettorale proporzionale, al Presidente della

Repubblica la possibilità di individuare un Presidente del Consiglio che potesse godere

di una sicura maggioranza in Parlamento.

Poi, con un sistema elettorale maggioritario che incentivava le coalizioni pre-elettorali e

che obbligava all’indicazione del candidato da assumere a Presidente in caso di vittoria,

essi hanno un po’ perso la propria funzionalità.

*La disciplina costituzionale esclude esplicitamente la possibilità che un Presidente

possa nominare i Ministri, anche se non sono mancate pressioni in tal senso da parte di

alcuni Presidenti.*

◦ POTERI DI CONTROLLO:

▪ Autorizzazione della presentazione dei disegni di legge governativi alle

Camere

(controllo preventivo);

▪ Emanazione dei decreti aventi forza di legge e dei regolamenti

(questi atti sono sicuramente di competenza governativa ed è indubbio che il

Presidente possa sindacare su di essi in caso di illegittimità costituzionale o in casi

di gravi inopportunità relative a principi o valori costituzionali, ma ci sono delle

incertezze relative alle modalità mediante le quali il Presidente possa far valere il

suo dissenso. Spesso, quindi, questi atti di grande rilevanza sono sottoposti a

procedure informali e spesso il Presidente, organo estraneo al potere normativo,

esercita impropriamente un potere correttivo su di essi);

▪ Emanazione degli atti amministrativi del Governo in forma di D.P.R.

(presentano l’analogo problema degli atti governativi aventi forza di legge e dei

regolamenti).

◦ POTERI NELL’AMBITO DELLA POLITICA ESTERA:

▪ Accreditamento formale dei rappresentanti diplomatici esteri;

▪ Ratifica dei trattati internazionali predisposti dal Governo ed eventualmente

autorizzati dal Parlamento;

▪ Dichiarazione dello stato di guerra deliberato dalle Camere;

▪ Piena conoscenza della politica estera del Governo;

▪ Potere d’impulso rispetto all’attuazione dei valori costituzionali relativi

all’instaurazione di relazioni pacifiche con gli altri Stati.

◦ POTERI NELL’AMBITO DELLA POLITICA MILITARE:

▪ Comando della Repubblica delle Forze armate

(potere solo meramente formale);

▪ Presidenza del Consiglio Supremo di Difesa

→

(- organo collegiale presieduto dal Presidente della Repubblica e formato dal

Presidente del Consiglio, da 5 Ministri [difesa, esteri, industria, interno, tesoro] e

dal Capo di Stato maggiore della Difesa. Esso ha il compito di esaminare i problemi

generali attinenti alla difesa nazionale e di fissare le direttive e i criteri per

l’organizzazione e la coordinazione delle attività che la riguardano.

Il Presidente, anche se ci sono molti dubbi sulla natura e sull’efficacia delle decisioni

di quest’organo, ha importanti poteri da esercitare in intesa con il Presidente del

Consiglio, come la piena informazione sui problemi delle Forze armate e la

possibilità di contribuire a decisioni sulla politica militare, che resta responsabilità

del Governo).

◦ POTERI IN TEMA DI RIDUZIONE DELLE SANZIONI PENALI:

Fino alla legge costituzionale del 1992 che ha modificato l’Art. 79, il Presidente della

Repubblica era formalmente il destinatario della delega legislativa in tema di amnistia

e di indulto. Ora lo è perlopiù il Governo.

→

(Amnistia causa di estinzione del reato; cioè rinuncia all’applicazione della pena;

→

Indulto causa di estinzione della pena; cioè condonarla senza cancellare il reato.

Essi hanno efficacia retroattiva e per questo si distinguono dalla concessione della

grazia, che è un provvedimento individuale.)

La concessione della grazia, invece, è stata per lungo tempo utilizzata molto

frequentemente dalle autorità governative per l’allora vigente legislazione severa

relativa all’espiazione della pena. Poi, con l’introduzione di una legislazione assai più

moderna, l’utilizzazione della grazie si è drasticamente ridotta sul piano quantitativo.

Inoltre, vi fu un conflitto di attribuzione tra Presidente della Repubblica e Ministro per

la Giustizia, che rifiutò di avanzare la proposta di un caso richiesto dal Presidente. La

Corte Costituzionale concluse che il potere di grazia rientra nella titolarità dei poteri

propri del Presidente.

Poteri rispetto alla magistratura

Tra gli atti adottati nella forma di D.P.R, troviamo anche gli atti di nomina e conferimento di

incarichi direttivi a magistrati ordinari, amministrativi, militari.

Infatti, il Presidente della Repubblica è anche il Presidente del C.S.M., per cui ha anche altri

poteri.

In parte, essi sono solo meramente formali, in quanto tutti i provvedimenti riguardanti i magistrati

devono essere adottati con decreto del Presidente controfirmato dal Ministro di grazia e giustizia.

Altri, invece, soprattutto quelli relativi al regolare funzionamento del C.S.M. non devono essere

controfirmati.

Poteri rispetto alla Corte Costituzionale

Il Presidente della Repubblica nomina 5 giudici costituzionali con criteri diversi da quelli

utilizzati dai gruppi parlamentari per la scelta dei loro 5 giudici.

CAP. 8 – IL GOVERNO DELLA REPUBBLICA

Governo = “comitato esecutivo” del Parlamento;

→

“comitato direttivo” del Parlamento in quanto composto (di norma) dai più

autorevoli esponenti della maggioranza parlamentare

e il suo programma viene approvato attraverso la

fiducia parlamentare, divenendo il programma

Governo “della Repubblica” complessivo delle istituzioni politiche centrali.

(definizione atta ad evidenziare che il Governo

NON è solo l’organo vertice del potere

esecutivo, ma anche l’organo chiamato a Molti aspetti fondamentali

svolgere la funzione di tutela del buon riguardanti il Governo e la sua

funzionamento di tutte le istituzioni formazione sono disciplinati

pubbliche, seppur dotate di autonomia, e di dalla fondamentale legge

garanzia del corretto sviluppo delle relazioni fra n.400 del 1988

i diversi gruppi sociali.)

Con il passaggio allo Stato sociale (che pone esigenze di uguaglianza sostanziale) ed

interventista (che mira cioè a disciplinare un adeguato sviluppo economico), si ebbe:

• un aumento dei compiti di gestione rispetto a quelli di normazione;

• la differenziazione sempre più marcata degli apparati organizzativi;

• la specializzazione delle politiche di intervento;

• la complessità delle politiche finanziarie e di bilancio.

Tutti settori di responsabilità del Governo.

Allo stesso tempo, la crescente interdipendenza internazionale degli Stati e la crescita degli

organismi sovranazionali hanno comportato allo stesso tempo:

• una riduzione del peso della politica militare;

• un’accentuazione del potere estero, attraverso l’esercizio del quale vengono

prodotte una serie di norme internazionali destinate poi a penetrare l’ordinamento

interno. Formazione

→

Art. 92 Cost. “Il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio

e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri.

Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su

proposta di questo, i ministri.”

→

Art. 93 Cost. “Il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, prima di assumere le

funzioni, prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica.”

→

Dunque, formazione del Governo adozione dei decreti presidenziali di nomina del Presidente

del Consiglio e dei Ministri, controfirmati dal nuovo Presidente

del Consiglio stesso, dopo le consultazioni.

Il Consiglio dei Ministri nomina poi a sua volta dei Sottosegretari, che non fanno parte del

Governo ma sono i suoi più stretti collaboratori. Inoltre, su proposta del Presidente del Consiglio,

vengono nominati uno o più vice-Presidenti del Consiglio tra i Ministri già scelti.

→

Tuttavia, entrata in funzione subordinata al giuramento, che viene fatto innanzi al

Presidente della Repubblica in genere immediatamente

dopo la firma dei decreti di nomina.

In genere, componenti del Governo = parlamentari.

Ciò è opportuno, ma non obbligatorio. Infatti, spesso si è verificata la nomina di meri esponenti

politici o di esperti di fiducia.

Perciò, si distinguono i cosiddetti Governi tecnici dai Governi politici, quando prevalgono

appunto componenti non parlamentari (es. Gov. Ciampi, Dini, Monti).

In genere, i Governi tecnici sorgono in casi di difficoltà del sistema politico rappresentativo.

→

Permanenza in carica conferimento della fiducia parlamentare, per cui il Governo deve

presentarsi alle Camere entro 10 giorni dalla sua formazione. Essa

avviene attraverso l’approvazione del programma da parte di

ciascuna Camera a voti palesi, e permette al Governo di restare in

carica per tutta la durata della legislatura, salvo che, con le medesime

modalità, anche una sola Camera ponga una mozione di

sfiducia. In quel caso, il Governo sarà obbligato alle dimissioni.

→

Art. 94 Cost. “Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere.

Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per

appello nominale.

Entro 10 giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la

fiducia.

Il voto contrario di una o entrambe le Camere su una proposta del Governo non

importa obbligo di dimissioni.

La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno 1/10 dei componenti della Camera e

non può essere messa in discussione prima di 3 giorni dalla sua presentazione.”

*NB. La mozione di sfiducia è infatti mossa sull’INTERO programma del Governo.

Come ha chiarito una sentenza della Corte Costituzionale, la mozione di sfiducia può colpire

anche singoli Ministri, senza compromettere il rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo.

Infatti, le dimissioni di un singolo Ministro, in genere, non sono causa di crisi di Governo. In

questo caso, si parla di “sfiducia individuale”.

Il Ministro sfiduciato o dimissionario lascia un vuoto da colmare, che può seguire la nomina di

un nuovo Ministro o l’attribuzione ad interim ad uno dei Ministri già in carica o allo stesso

Presidente del Consiglio, come spesso accade.

Nel caso gli incarichi ministeriali da sostituire fossero più di uno, si parla di rimpasti.

(È chiaro che le dimissioni di Ministri di particolare rilievo e che rimpasti che mutano

notevolmente le responsabilità ministeriali, incidono sensibilmente sull’intera compagine

governativa. Tuttavia, spetterà al Presidente del Consiglio, eventualmente sollecitato dal Presidente

della Repubblica, fornire le motivazioni di tali scelte agli organi parlamentari, arrivando anche a

chiedere un’eventuale conferma della fiducia.)

Questione di fiducia = atto deliberativo che viene approvato dal Consiglio dei Ministri su

proposta del Presidente del Consiglio. Attraverso questo istituto,

strumento in genere dei Governi deboli in tempi di crisi, il Governo dichiara di

far dipendere la propria permanenza in carica dall’approvazione parlamentare

di un determinato oggetto, ritenuto fondamentale per l’intero programma d’azione del

Governo. A questo punto, “posta la fiducia”, le Camere votano per appello nominale il testo

ritenuto essenziale dal Governo. Se le Camere riconfermano la fiducia, le opposizioni vedranno una

possibilità ridotta di attuare tecniche ostruzionistiche.

≠

→

Crisi di Governo “ parlamentari” “extraparlamentari”

Generate da una crisi politica all’interno della

generate da una mozione di sfiducia, coalizione di maggioranza, che ha portato alle

da una votazione contraria alla dimissioni spontanee.

questione di fiducia o dal rinnovo del Su questo fenomeno, ci sono state diverse polemiche.

Parlamento. Se da un lato nessun organo elettivo può essere obbligato a

restare in carica, dall’altro non è ammissibile che il

Governo escluda totalmente le Camere e l’opinione

Inoltre, un Governo può cadere per pubblica dall’informazione e dal coinvolgimento in queste

la morte o per le dimissioni del singolo vicende. Per questo motivo, vari Presidenti della

Presidente del Consiglio, figura Repubblica hanno tentato di parlamentarizzare le

fondamentale per la formazione stessa crisi, invitando i Governi dimissionari a presentarsi alle

del Consiglio dei Ministri. camere per verificare la sussistenza del rapporto fiduciario

o almeno per fornire un’informazione esaustiva sulle

ragioni politiche della crisi.

La Costituzione non prevede requisiti soggettivi per essere nominati membri del

Governo, né che essi debbano essere parlamentari.

In via d’interpretazione sistematica, essendo una carica politica ed amministrativa allo stesso

tempo, sono ovviamente indispensabili la cittadinanza, la capacità di agire e l’alfabetismo.

L’ipotetico venir meno di queste condizioni causerebbe le dimissioni o la revoca del rapporto

fiduciario.

Mancano, inoltre, istituti idonei a precludere l’assunzione di responsabilità di governo a soggetti

che siano oggettivamente incompatibili per conflitto di interessi. In particolare, questo

problema è emerso nel 1994, con l’assunzione della carica di Presidente del Consiglio da parte

dell’imprenditore Silvio Berlusconi. Ciò ha prodotto la legge n.215 del 2004, intitolata “Norme

in materia di risoluzione dei conflitti di interesse”, che contiene un ampio e analitico elenco di

incompatibilità temporanee relative a determinate cariche, uffici, attività professionali sia nel

settore pubblico che privato. Tuttavia, non si prevede nulla sul versante della proprietà o del

controllo societario di imprese che potrebbero avere rapporti con le determinazioni governative.

Con la dichiarazione di illegittimità costituzionale delle 3 leggi che avevano previsto la sospensione

dei processi penali per le “alte cariche”, per quanto concerne la responsabilità penale, i membri

del Governo non godono di alcuno speciale privilegio.

Funzioni

→

Art. 95 Cost. “ Il Presidente del Consiglio dei Ministri dirige la politica

generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico e

amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei Ministri.

I Ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri, e

individualmente degli atti dei loro dicasteri.

La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il

numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei Ministeri.”

Governo = organo complesso e ineguale,

perché composto da organi molto diversi tra loro e dotati di proprie specifiche attribuzioni.

La fonte normativa che disciplina l’attività organizzativa del Governo è la legge n.400 del 1988.

PRESIDENTE DEL CONSIGLIO:

Il Presidente del Consiglio non è gerarchicamente superiore ai singoli Ministri, in quanto egli è un

“primus inter pares”.

Tuttavia, possiede importanti strumenti giuridici con cui può concretamente esercitare il suo

primato politico sugli altri membri del Governo:

◦ Poteri di esternazione:

= potere di manifestare autonomamente gli indirizzi politici generali del Governo

all’esterno di esso.

(Secondo la legge, il Presidente concorda con i Ministri interessati le pubbliche

dichiarazioni che essi vorrebbero fare, e approva e autorizza la diffusione del

comunicato sui lavori del Consiglio dei Ministri, sul quale i singoli Ministri non possono

rendere nota la propria eventuale opinione dissenziente).

◦ Poteri di rappresentanza:

→ egli rappresenta l’intero Governo, assumendo alcune determinazioni impegnative per

la collegialità dello stesso, infatti:

- espone il programma alle Camere;

- pone la questione di fiducia;

- assume, tranne in casi di fondamentale importanza, le decisioni proprie del Governo

nei procedimenti legislativi;

- controfirma le leggi e gli atti con forza di legge;

- mantiene i contatti con il Presidente della Repubblica;

- in caso di dimissioni, provoca la decadenza dell’intero Governo.

◦ Poteri di direzione degli organi collegiali:

ciò significa che egli:

- fissa la data delle riunioni del Consiglio e determina l’ordine del giorno;

- presiede e dirige, ove ritenga di costituirlo, il Consiglio di Gabinetto;

- può istituire speciali Comitati di Ministri con funzioni istruttorie relative ad oggetti

da sottoporre al Consiglio e deve essere informato tempestivamente sulla loro attività;

- presiede le Conferenze permanenti per i rapporti Stato-autonomie territoriali;

- vice-presiede il Consiglio Supremo di Difesa.

◦ Poteri di promozione e coordinamento dell’attività dei Ministri:

Secondo la legge n.400 del 1988, il Presidente ha il potere di:

- rivolgere ai Ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle

deliberazioni del Consiglio dei Ministri;

- sospendere l’adozione di atti da parte dei Ministri competenti in ordine a questioni

politiche ed amministrative, sottoponendoli alla successiva riunione del Consiglio dei

Ministri;

- concordare con i Ministri le dichiarazioni di rilevanza politica generale;

- promuovere verifiche sul funzionamento degli uffici pubblici;

- informazione a proposito, prima della loro adozione, di tutti i regolamenti

ministeriali e interministeriali.

◦ Competenze esclusive nella gestione di alcuni speciali settori

amministrativi:

Le responsabilità amministrative meno significative sono affidate ai Ministeri o alle

Agenzie, mentre al Presidente restano le funzioni più importanti, quali:

- quelle strumentali ai rapporti del Governo con gli altri organi costituzionali;

- quelle strumentali ai rapporti del Governo con le istituzioni europee;

- quelle strumentali ai rapporti del Governo con il sistema delle autonomie;

- quelle strumentali alla progettazione delle politiche e degli indirizzi politici generali;

- quelle strumentali al coordinamento dell’attività normativa ed amministrativa del

Governo;

- quelle strumentali alla gestioni delle politiche di pari opportunità, di comunicazione

istituzionale e di lavoro pubblico;

- quelle strumentali al monitoraggio sullo stato di attuazione del programma di

Governo.

◦ Esclusive responsabilità in tema di servizi segreti e tutela del segreto di

Stato:

Nel senso che:

- dirige ed è responsabile generale della politica dell’informazione della sicurezza;

- ha vasti poteri normativi in materia;

- nomina i massimi dirigenti del DIS (Dipartimento delle Informazioni per la

Sicurezza), dell’AISE e dell’AISI (Agenzia Informazioni e Sicurezza Esterna ed

Interna);

- presiede il Comitato Interministeriale per la Sicurezza della Repubblica.

*Egli può delegare i compiti attribuitogli dalla legge solo a un Ministro senza portafoglio (cioè a un

componente del Consiglio dei Ministri non assegnato a nessun dicastero) o a un Sottosegretario.

CONSIGLIO DEI MINISTRI:

Esso è composto da tutti i Ministri (la cui partecipazione alle riunioni è obbligatoria) e presieduto

dal Presidente del Consiglio.

• Atti di indirizzo politico:

Il Consiglio:

- delibera sulle dichiarazioni di indirizzo politico e di impegno programmatico, ed

eventualmente le aggiorna;

- esprime l’assenso alle questioni di fiducia poste dal Presidente del Consiglio;

- può dare direttive, su richiesta del Presidente del Consiglio, ai Comitati

Interministeriali.

• Atti normativi:

Il Consiglio:

- delibera i disegni di legge;

- adotta i decreti legislativi, i decreti legge e i regolamenti governativi.

• Atti nel settore delle relazioni estere:

Il Consiglio:

- ne determina le linee di indirizzo;

- delibera i progetti dei trattati e degli accordi internazionali di natura politica e

militare.

• Atti in materia regionale:

Il Consiglio:

- può impugnare le leggi regionali di fronte alla Corte Costituzionale in caso di

invasione di competenza;

- nei casi previsti dalla Costituzione, può esercitarne i poteri sostitutivi.

• Atti in tema di rapporti con le confessioni religiose:

Il Consiglio delibera gli atti concernenti i rapporti con la Chiesa cattolica e con le

altre confessioni religiose.

• Atti relativi agli organi ausiliari:

Il Consiglio può:

- deliberare che il Ministro possa disattendere il parere del Consiglio di Stato;

- chiedere la registrazione di un decreto anche se negata dalla Corte dei Conti.

• Atti di tutela della costituzionalità e della legalità:

Il Consiglio può:

- deliberare di sollevare o resistere ai conflitti di attribuzioni tra i poteri dello Stato

o tra Stato e Regioni;

- procedere all’annullamento straordinario degli atti amministrativi illegittimi

degli enti locali.

Inoltre, il Consiglio dei Ministri delibera, su proposta del Presidente, la nomina di uno o più vice-

Presidenti e dei Commissari straordinari del Governo. Esso deve tra l’altro essere sentito per la

delega di funzioni a Ministri senza portafoglio, per la nomina dei Sottosegretari e per l’attribuzione

a un Ministro di incarichi speciali.

MINISTRI:

I Ministri sono allo stesso tempo componenti del Consiglio dei Ministri e organi di

vertice dei Ministeri o Dicasteri, ossia degli apparati amministrativi in cui la legge divide la

pubblica amministrazione statale.

Dal 2008, sono previsti 12 Ministeri, ma il numero dei Ministri potrebbe anche essere inferiore

nel caso un Ministro mediante gli interim ricopra più di un Dicastero o nel caso in cui lo stesso

Presidente se ne assuma la responsabilità.

Ministri senza portafoglio = Ministri non preposti a Ministeri che, secondo la legge

n.400 del 1988, vengono nominati con le stesse modalità degli altri Ministri, sono facoltativi e

svolgono le funzioni delegate dal Presidente del Consiglio, sentito il Consiglio dei Ministri.

La nomina di uno o più Ministri a vice-Presidenti del Consiglio dipende dalla volontà del

Presidente, che propone la nomina al Consiglio dei Ministri. Essa è una carica che non differenzia i

Ministri dagli altri per le loro funzioni, ma ha un ruolo essenzialmente politico e di supplenza

del Presidente in caso di assenza o di impedimento temporaneo.

Il Presidente può affidare ad alcuni Ministri incarichi speciali di governo a tempo

determinato, perlopiù di tipo politico o attenenti a funzioni presidenziali.

ORGANI COLLEGIALI PIÙ RISTRETTI:

Se da un lato il Governo deve essere un organo ristretto di indirizzo politico e di coordinamento

amministrativo, dall’altro vi è sempre stata la spinta a far gestire le maggiori politiche

intersettoriali da collegi formati dai Ministri direttamente interessati.

Il nostro sistema costituzionale non prevede nulla del genere; anzi, configura tutti i Ministri come

dotati dello stesso potere e attribuisce solo al Governo nella sua collegialità le funzioni di indirizzo

politico generale.

Questi organi collegiali sono:

• Il Consiglio di Gabinetto

(creato per la prima volta nel 1983 e formalizzato con la legge n.400 del 1988, ha la

funzione di coadiuvare il Presidente nella fase istruttoria delle questioni da

sottoporre alle decisioni del Consiglio dei Ministri. In generale, sembra abbia una

composizione stabile, anche se anche altri Ministri possono essere invitati a

prendere parte alle singole sedute in ragione della loro competenza);

• I Comitati di Ministri

(ai sensi della legge n.400 del 1988, il Presidente del Consiglio può disporre di essi

per delle vere e proprie funzioni istruttorie o di stimolo. Infatti, essi hanno il

compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza e di

esprimere pareri sulle direttive del Governo e su problemi importanti da

sottoporre all’assemblea del Consiglio dei Ministri);

• I Comitati interministeriali

(sono organi creati tramite apposite leggi, che hanno avuto origine, struttura e

funzioni piuttosto differenziate di volta in volta. Essi, in generale, svolgono funzioni

di indirizzo, di tipo normativo e provvedimentale in settori specifici ma importanti.

In genere sono presieduti dal Presidente del Consiglio e composti dai Ministri

componenti del settore e, in alcuni casi, da funzionari ed esperti. Di fatto, però, a

svolgere in modo effettivo le funzioni di Presidente è un Ministro vice-Presidente.

→

Periodo della ricostruzione post-bellica sorsero moltissimi comitati tra loro non

coordinati, suscitando molte critiche per la frantumazione dell’indirizzo politico.

→

Anni ‘60 riduzione del loro numero e attribuzione al CIPE, cioè al Comitato

Interministeriale per la Programmazione Economica, del potere di coordinarli.

→

Legge n.400 del 1988 il Presidente del Consiglio deve essere informato dell’ordine

del giorno delle loro riunioni e può deferire singole questioni al Consiglio dei

Ministri, affinché dia loro specifiche direttive alle quali attenersi.

→

Anni ‘90 soppressione di molti comitati.

I più importanti rimasti oggi sono, oltre al CIPE, che svolge ancora funzioni di

indirizzo e coordinamento, quello per il credito ed il risparmio, quello per la

sicurezza della Repubblica, quello per gli affari comunitari europei e quello per la

prevenzione ed il controllo della corruzione e dell’illegalità nella pubblica

amministrazione).

*RESPONSABILITÀ PENALE*:

→

Art. 96 Cost. “ Il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri, anche se cessati

dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, alla

giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della

Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale.”

Questo articolo è stato modificato da una legge costituzionale nell’89, dopo che due anni prima,

tramite referendum, erano state abrogate le disposizioni legislative relative alla commissione

→

inquirente (- commissione parlamentare bicamerale che istruiva le denunce prevenute a carico

dei Ministri).

Adesso, infatti, sui reati commessi dai componenti del Consiglio dei Ministri nell’esercizio delle

loro funzioni (“reati ministeriali”), giudica la magistratura ordinaria con precedente

autorizzazione di una delle Camere. È compito delle Camere anche autorizzare le misure

limitative della libertà personale, le intercettazioni, i sequestri, le violazioni di segretezza della

corrispondenza, le perquisizioni personali e domiciliari, salvo che l’inquisito non sia colto il

flagranza nell’atto di compiere un delitto.

Nel caso le Camere autorizzino, il Tribunale del capoluogo del distretto della Corte

d’appello è chiamato a giudicare secondo le norme ordinarie.

Al di fuori dei reati ministeriali, cioè per i reati comuni, i membri del Governo ne

rispondono al pari di ogni altro cittadino.

Tuttavia, le Camere possono negare l’autorizzazione alla continuazione del processo penale a

maggioranza assoluta quando reputi che l’inquisito abbia agito in nome di presunti

interessi pubblici superiori a quelli tutelati dalla legislazione penale. Così facendo, le

Camere hanno comunque un vero e proprio potere di esimere i componenti del Governo dalle loro

responsabilità penali e, negando l’autorizzazione, oltre ad aver valutato la sussistenza di tale

requisito, di fatto valutano anche la fondatezza delle accuse.

La prassi ha infatti dimostrato un difficile rapporto tra autorità giudiziaria e Parlamento, che la

Corte Costituzionale si è sforzata di mediare attraverso il richiamo alla collaborazione e sanzioni

alle Camere in momenti in cui hanno cercato di estendere questa speciale immunità anche a reati

comuni.

ALTI COMMISSARI:

In alcune occasioni, apposite leggi hanno previsto che queste figure ricoprissero le responsabilità di

alcuni settori amministrativi specifici estranei alle attribuzioni ministeriali.

In passato, essi erano responsabili dell’espletamento di specifici compiti amministrativi di natura

transitoria (come le sanzioni contro il fascismo nell’immediato dopoguerra).

Ora, hanno anticipato anche la creazione di nuovi Ministeri e spesso hanno temporaneamente

contrastato alcune attività ritenute di particolare allarme sociale, come mafia, corruzione e

contraffazione. Inoltre, spesso vengono loro attribuiti poteri di controllo o vigilanza tramite

apposite normative dotate di forza di legge.

COMMISSARIO STRAORDINARIO:

Previsto dalla legge n.400 del 1988, è un organo amministrativo (e non politico)

straordinario e temporaneo. Infatti, su proposta del Presidente del Consiglio e deliberazione

del Consiglio dei Ministri, esso viene nominato tramite decreto del Presidente della Repubblica.

Questo Commissario deve essere nominato per realizzare obiettivi determinati in relazione a

programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal Consiglio dei Ministri o per rispondere a

particolari e temporanee esigenze di coordinamento tra amministrazioni statali.

SOTTOSEGRETARI:

Essi non fanno parte del Governo strettamente inteso ai sensi dell’Art.92 comma I, ma svolgono

rilevanti funzioni di governo e di amministrazione.

Infatti, essi sono i più stretti collaboratori politici del Presidente del Consiglio e dei

Ministri che, secondo la legge n.400 del 1988, delegano loro dei compiti con decreto ministeriale

pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

Essi, secondo le direttive del Ministro di riferimento, possono anche intervenire nei lavori

parlamentari come rappresentati del Governo e, per sostituire o coadiuvare i rispettivi Ministri, far

parte dei Comitati di Ministri.

Sono nominati, sentito il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio e del

Ministro che il Sottosegretario è chiamato a coadiuvare, tramite decreto del Presidente della

Repubblica.

Assumono le loro funzioni dopo aver pronunciato il giuramento davanti al Presidente del Consiglio,

con la stessa formula utilizzata dai Ministri.

Alcuni Sottosegretari, svolgono la speciale funzione di vice-Ministri e, secondo la legge, se le loro

deleghe sono particolarmente ampie, non possono essere più di 10. Essi dispongono di uffici di

diretta collaborazione maggiori rispetto a quelli degli altri Sottosegretari e possono essere invitati a

partecipare alle sedute del Consiglio dei Ministri per riferire su argomenti e questioni attinenti alla

materia a loro delegata, senza però diritto di voto.

Vi è poi il Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, responsabile della verbalizzazione

e conservazione del registro delle deliberazioni e dell’Ufficio di segreteria del Consiglio dei

Ministri.

//

FUNZIONI DEL GOVERNO

Di indirizzo politico Normative

- primarie

- secondarie

Amministrative

---

FUNZIONI DI INDIRIZZO POLITICO

In quanto indica i fini dello Stato e determina gli obiettivi da perseguire per realizzarli.

Esse si realizzano attraverso:

◦ Gli atti relativi alla determinazione della piattaforma politica e

programmatica, sulla quale chiede la fiducia, e quelli relativi alle sue successive

specificazioni, integrazioni, modificazioni. Questi atti hanno un importante rilievo

politico, sono alla base del rapporto fiduciario con il Parlamento e danno una chiara

lettura per la sua attività legislativa e amministrativa;

→

◦ Politica estera ci sono atti attraverso i quali il Governo esercita la sua funzione

nell’ambito delle relazioni internazionali. Essi sono i trattati, gli accordi internazionali

(per la cui ratifica dovrà essere autorizzato dal Parlamento) e gli atti attraverso i quali si

assicura lo sviluppo dei rapporti all’interno dell’UE. Importanti sono poi le posizioni

che assume in relazione ai rapporti con gli altri Stati e con gli organismi

sovranazionali; →

◦ Politica militare il Consiglio Supremo di Difesa determina i criteri e le direttive

per l’organizzazione e il coordinamento delle attività che riguardano la difesa nazionale,

recepiti da specifici atti governativi;

→

◦ Sicurezza pubblica Al Presidente del Consiglio sono attribuiti i poteri in tema di

servizi segreti, mentre al Consiglio nella sua collegialità quelli relativi alle questioni di

ordine pubblico;

◦ Relazioni con le confessioni religiose (in applicazione degli Art. 7 e 8 Cost) e con

le associazioni sindacali;

◦ Potere di iniziativa legislativa; →

◦ Politica finanziaria e di bilancio Il Governo presenta il disegno di legge

relativo al bilancio preventivo e emana una serie di atti che lo precedono e che lo

accompagnano. In essi, vengono operate rilevantissime scelte economiche e finanziarie

relative sia alla finanza pubblica che a quella statale; →

◦ Potere di indirizzo nei confronti delle autonomie regionali Il Presidente del

Consiglio indirizza l’attività dei Prefetti del capoluogo regionale sulla base di ciò che è

stato determinato dal Consiglio. Tali rapporti vedono il loro fondamento in una serie di

conferenze che riuniscono insieme il Governo e i rappresentati dei governi locali;

◦ Potere di indirizzo nei confronti di altri organi o soggetti della pubblica

amministrazione, attraverso specifici atti di direttiva adottati dal Governo o dai

Comitati interministeriali;

◦ Potere di direttiva nei confronti degli enti di gestione delle partecipazioni

statali, attraverso il Ministero per le partecipazioni statali;

◦ Potere di ricorso agli organi della giustizia ordinaria, amministrativa o

costituzionali, attraverso il quale spesso il Governo esprime dei fini che si propone di

seguire. FUNZIONI AMMINISTRATIVE

(*Gli atti amministrativi NON sono fonte del diritto)

La maggior parte delle vere e proprie funzioni amministrative appartiene alla competenza dei

singoli Ministri. Tuttavia, anche il Presidente del Consiglio e il Consiglio dei ministri

svolgono alcune funzioni importanti.

La legge n.400 del 1988 prevede che il Governo:

• diriga e coordini in modo unitario le funzioni ministeriali;

• dirima i conflitti di attribuzione tra i Ministri;

• dia direttive ai Comitati dei Ministri e ai Comitati interministeriali;

• annulli gli atti amministrativi illegittimi in via straordinaria.

Inoltre, altre funzioni derivano da altre leggi. Alcuni dei settori in cui la titolarità di rilevanti

funzioni amministrative è più sistematica sono:

➢ La deliberazione sulla nomina dei segretari generali dei Ministeri;

➢ La nomina della quota dei componenti della Corte dei Conti e del Consiglio di Stato;

➢ La nomina dei componenti degli organi dei maggiori enti pubblici, agenzie e aziende o

degli organismi collegiali operanti presso l’amministrazione statale;

➢ La gestione del bilancio statale, soprattutto da parte del Ministro dell’Economia per

quanto concerne l’utilizzo dei “fondi speciali”;

➢ Il peso che esercita nel settore valutario e creditizio, attraverso il complesso rapporto

tra Ministro dell’Economia, Banca d’Italia e Comitato interministeriale per il credito e il

risparmio- Poteri amministrativi dei singoli Ministri:

• poteri amministrativi attribuiti loro direttamente dalle disposizioni legislative;

• direzione dell’attività degli uffici da loro dipendenti per garantire la loro conformità

alle prescrizioni legislative, ai regolamenti e alle loro direttive;

• presidenza di tutti gli organi collegiali di vertice o consultivi del Ministero;

• presidenza delle Aziende costituite presso il Ministero.

FUNZIONE NORMATIVA

Gli atti normativi ordinari del Governo sono i regolamenti, che hanno la funzione di recepire il

dettato legislativo e sono fonte secondaria. La Costituzione, quando parla di potestà

regolamentare, si riferisce solo al Governo; infatti, sono sorti una serie di dubbi sull’ammissibilità

dei regolamenti ministeriali, risolti dalla Corte Costituzionali, che ha dato risposta affermativa.

Tuttavia, il Governo può anche intervenire, in alcuni casi, sul piano della legislazione primaria

attraverso “atti aventi forza di legge” che della legge hanno il contenuto e la forza, ma non la

forma, perché hanno un procedimento di formazione diverso . Per questo, si parla di teoria della

“legge materiale”.

Gli atti con forza di legge sono il decreto legislativo, detto anche delegazione legislativa, e il

decreto legge, detto anche decretazione d’urgenza, disciplinati rispettivamente dagli articoli 76

e 77 della Costituzione. →

Disciplina della materia degli atti normativi del Governo legge n.400 del 1988:

obbligo di autoqualificazione = obbligo di autodeterminare di volta in volta gli atti come

“decreti legge”, “decreti legislativi” o “regolamenti”, per evitare dubbi sulla natura dell’atto.

- Decreti Legislativi -

→

Art. 76 Cost. “ L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al

Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo

limitato e per oggetti definiti.”

Il decreto legislativo (o “delegato”) deriva quindi dalla volontà espressa del Parlamento, in

quanto il Governo NON si appropria del potere legislativo, ma ne esercita solo la funzione. Il

Governo infatti non è obbligato ad accettare la delega e il Parlamento può revocarla in ogni

momento. La disposizione è infatti di carattere negativo, per sottolineare appunto che il potere

legislativo resta nelle mani del Parlamento.

Il Governo può usufruire di questa delega solo come organo collegiale.

Il procedimento di formazione del decreto legislativo si articola in due fasi:

1. Legge delega:

fase che avviene in seno al Parlamento, con il classico procedimento di

formazione della legge, approvata in assemblea.

Essa deve determinare:

- l’oggetto della delega,

- il termine entro cui il Governo potrà esercitarla,

- i principi normativi e i criteri direttivi che esso dovrà rispettare nel

dettare la nuova disciplina. La prassi spesso confonde i due elementi.

La legge delega è da molti considerata una fonte interposta, in quanto

fonte di vigenza del decreto legislativo, fonte primaria.

2. Decreto delegato:

fase che avviene in seno al Consiglio dei Ministri, sottoposto al controllo

di legittimità da parte del Presidente della Repubblica. Esso deve

poi essere pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale ed entra in vigore dopo 15

giorni, salvo che la legge delega non indichi un termine diverso.

Se la delega ha durata ultrabiennale, il Governo deve sottoporne lo schema al

parere delle Commissioni parlamentari permanenti competenti per

materia, che dovranno esprimere un parere entro 60 giorni. Se questo

controllo implica delle modificazioni, il Governo dovrà poi ri-presentare lo

schema modificato in modo che le Commissioni possano esprimere il loro

parere definitivo, entro 30 giorni.

(La legge n.400 del 1988 ha abolito la registrazione del decreto da parte della Corte

dei Conti prima della pubblicazione, in quanto atti con valore primario non potevano essere

sottoposti a un procedimento di controllo destinato ad atti amministrativi.

La Corte dei Conti ha anche ricorso alla Corte Costituzionale, che ha legittimato a sua volta la scelta

del legislatore)

Si ritiene che il Governo esaurisca il potere delegato con l’adozione del decreto

legislativo, senza quindi poter riesercitarlo.

Tuttavia, solo se adeguatamente disciplinate e solo in alcuni casi, sono ammesse delle deleghe

correttive. Infatti, attraverso apposite clausole, può essere consentito al Governo di correggere

entro un lungo termine una legge o lo stesso decreto legislativo.

*Il decreto legislativo può abrogare le precedenti leggi statali, in quanto si pone sul loro

stesso grado gerarchico.

→

Limiti contenutistici Le materie non derogabili sono le stesse che non possono essere

legificate in commissione, quindi:

modifica o integrazione della Costituzione / attribuzione al Parlamento di una funzione di indirizzo

o controllo sul Governo / leggi di bilancio / autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali /

conversione dei decreti legge / delega legislativa / istituzione di una commissione d’inchiesta ecc..

Delegazioni plurime = delegazioni relative a una pluralità di oggetti distinti che, se sono di

discipline separate, il Governo può esercitare questa funzione attraverso più atti successivi.

Un caso anomalo di decreti legislativi è costituito dalle norme di attuazione degli statuti

speciali delle 5 Regioni ad autonomia speciale. Infatti, questa delegazione è prevista direttamente

da fonti costituzionali ed è a tempo indeterminato, priva in sostanza di principi e criteri direttivi.

Ciò vale anche per l’Art. 78 della Costituzione che afferma che, nel caso in cui le Camere deliberino

lo stato di guerra, debbano anche conferire al Governo i poteri necessari, autorizzando, di fatto, una

dittatura commissariale.

Questi due casi sono gli unici momenti in cui il Governo può disporre di un vero e proprio potere

legislativo.

- Decreti Legge -

→

Art. 77 Cost. “

Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti

che abbiano valore di legge ordinaria.

Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua

responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso

presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente

convocate e si riuniscono entro 5 giorni.

I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro 60 giorni

dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti

giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.”

Il decreto legge è quindi un atto che nasce per volontà del Governo, in seno al

Consiglio dei Ministri.

Il primo comma rimanda all’articolo 76, riguardante il decreto legislativo, indicandolo come unico

caso in cui il Governo può emanare decreti che abbiano valore primario, accentuando ancora di più

l’eccezionalità che dovrebbe caratterizzare questo istituto.

Nel secondo comma vengono invece indicati i requisiti materiali, i criteri sostanziali di

necessità e urgenza per l’esistenza di questo istituto, che giustificano anche l’apposita

convocazione delle eventuali Camere sciolte, in prorogatio.

Il decreto legge viene qui definito “provvedimento”, nel senso che dovrebbe avere contenuti

concreti e precisi, lontani dalla generalità e l’astrattezza che caratterizzano la legge.

Così come il decreto legislativo, essendo fonte primaria, può abrogare le leggi statali

precedenti.

Il terzo comma, invece, indica che la conversione in legge deve avvenire necessariamente entro

60 giorni, pena la perdita di efficacia ex tunc.

Anche se le Camere possono regolare con legge i rapporti giuridici sorti alla base dei decreti non

convertiti, è il Governo a rispondere delle responsabilità delle lesioni prodotte dal

decreto legge non convertito o per voto di una delle Camere o per decorrenza del termine di 60

giorni.

Fino al 1995, l’effettività della necessità e dell’urgenza erano verificate dallo stesso Governo ma poi,

visto il largo e improprio utilizzo di questo istituto, una sentenza della Corte Costituzionale ha

affidato il controllo di legittimità al Presidente della Repubblica, che in tal caso svolge una

funzione di mero controllo costituzionale, non avendo il tempo di svolgere anche una funzione

politica.

La legge di conversione ha 2 effetti:

→

effetto giuridico trasformazione del decreto legge in legge;

→

effetto politico-costituzionale deresponsabilizzazione del Governo.

I limiti di necessità e urgenza posti al decreto legge sono gli stessi limiti che poi

saranno posti a un’eventuale legge di conversione. Tuttavia, ciò non significa che il

legislatore non possa modificare il decreto, ma dovrà stare attento a indicare quali parti

costituiscono la “conversione” e quali parti sono state aggiunte ex-novo, purché queste siano

sempre omogenee, limite non sempre rispettato dalle Camere.

L’abuso dei decreti legge per l’utilizzo di un procedimento legislativo meno “lento” di quello

parlamentare e la tendenza a usufruirne per le materie più disparate, ha prodotto non solo una

forte alterazione nello sviluppo dei lavori parlamentari, ma anche una discutibile prassi di

reiterazione dei decreti leggi decaduti. Ciò ha costituito una violazione a tutti i limiti posti

all’Art. 77, attribuendo di fatto il potere legislativo al Governo e generando incertezza del diritto

vigente nei settori nei quali i decreti decadevano e poi venivano reiterati.

Reazioni: →

• Modifiche ai regolamenti di Camera e Senato le Commissioni competenti per

materia, in tempi abbreviatissimi, devono dare il loro parere sulla sussistenza

dei requisiti di necessità e urgenza;

→

• Legge n.400 del 1988 Il Governo deve indicare nel preambolo del decreto le

circostanze di necessità e urgenza per giustificarlo;

→

• Corte Costituzionale divieto di reiterare i decreti legge decaduti .

Limiti contenutistici:

stessi limiti della legge (modifica della Costituzione, ripristino di disposizioni dichiarate

incostituzionali) + attribuzioni di deleghe legislative al Governo + stesse materie che devono

essere necessariamente trattate da leggi approvate con procedimento ordinario (materia

costituzionale – elettorale – autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali – approvazione di

bilanci e consuntivi).

- Regolamenti -

Fonte secondaria / atti normativi ordinari del Governo

Il procedimento mediante il quale questo potere può essere esercitato e le tipologie ritenute

ammissibili sono disciplinati dalla legge n.400 del 1988.

Procedimento di formazione:

1. Parere del Consiglio di Stato;

2. Deliberazione del Consiglio dei Ministri;

3. Emanazione del Presidente della Repubblica;

4. Registrazione presso la Corte dei Conti (attraverso un “visto”);

5. Pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

Tipologie

In base al rapporto che hanno con il In base al loro oggetto:

sistema normativo primario: La legge n. 400 del 1988, per regolamenti

- Regolamenti di esecuzione di leggi, particolari da punto di vista contenutistico,

decreti legislativi e regolamenti comunitari; indica:

- Regolamenti di attuazione e - Regolamenti di organizzazione e di

integrazione di leggi e decreti legislativi funzionamento delle amministrazioni

[cioè i regolamenti che operano in relazione pubbliche

a leggi che contengono solo norme di [operanti come regolamenti di attuazione e

principio, ad esclusione delle materie integrazione delle leggi relative all’organizzazione

sottoposte a riserva assoluta di legge e uffici];

di quelle in cui operano le Regioni. dei pubblici

Secondo alcuni, essi devono essere

puntualmente indirizzati dal legislatore. - Regolamenti di recepimento degli

Secondo altri, non è necessario poiché accordi sindacali

il Governo risponderebbe alla sua funzione [strumento, ormai superato, per recepire

tipica di favorire l’applicazione delle norme nell’ordinamento statale i risultati di

di legge colmandone le incompletezze, e la contrattazione collettiva nel pubblico impiego].

prassi sembra attenersi a questa linea]; Ma ci sono anche:

- Regolamenti indipendenti

[cioè i regolamenti che intervengono in - Regolamenti di esecuzione di accordi

materie in cui manca la disciplina da internazionali, attinenti a materie già

parte della legge o di atti aventi forza di disciplinate a livello di fonti secondarie;

legge, sempre che non si tratti delle

materie con riserva di legge. - Regolamenti che approvano statuti di

Tuttavia, ci sono davvero pochi spazi enti pubblici deliberati dagli organi di

significativi per l’esercizio di tale potere, questi enti stessi.

soprattutto se si prendono in

considerazione le numerosissime

riserve di legge previste dalla Costituzione

e lo stato di inflazione legislativa che

normativo.]

caratterizza il nostro sistema

- Regolamenti delegati

[cioè i regolamenti finalizzati appunto

a permettere l’avvio di un processo di

→

delegificazione attribuzione ai regolamenti del compito di regolare certe materie anche in deroga

alla disciplina precedentemente posta da una legge (“abrogazione differita”). Essi devono essere

autorizzati da apposite leggi che indicano la normativa generale regolatrice della materia e che

dispongono l’abrogazione delle norme vigenti.] →

Regolamenti ministeriali/interministeriali fonte terziaria, perché devono attenersi ai

regolamenti del Governo.

Disciplinati per la prima volta dalla legge n.400

del 1988, seguono lo stesso procedimento di

formazione dei regolamenti governativi, ma devono

essere necessariamente trasmessi prima al Presidente del Consiglio

dei Ministri, affinché possa esercitare i suoi poteri di mantenimento

dell’unità dell’indirizzo politico.

CAP. 10: L’ORGANIZZAZIONE DEGLI APPARATI

AMMINISTRATIVI STATALI

▪

→

Avvento dello Stato sociale principio di subordinazione alla legge anche da parte

dell’amministrazione pubblica, con l’introduzione di forme di

tutela del soggetto privato di fronte agli atti illegittimi

eventualmente compiuti da quest’ultima;

▪ impegno dei poteri pubblici nella soddisfazione di una serie

di interessi generali, in vista del raggiungimento di

un’uguaglianza sostanziale tra tutti i membri della

collettività.

Tutto ciò ha comportato un cambiamento nell’amministrazione pubblica, in termini di

dimensioni quantitative, di modelli organizzativi, di relazione con i soggetti privati e di esercizio

della propria attività. →

L’amministrazione, oltre ad essere autoritativa (- esecutrice di leggi che impongono regole

→

mirate a respingere o ampliare l’autonomia dei privati) diventa anche di prestazione (-

→

chiamata a realizzare finalità di interesse generale) non solo potere, ma anche funzione.

→

Costituzione poche disposizioni dedicate all’amministrazione per non limitarla in una

disciplina troppo rigida, dati i suoi caratteri di specialità.

Tuttavia, ci sono principi costituzionali in tema di pubblica amministrazione, intesa però

nella sua totalità (statale – regionale – locale). Essi si riscontrano:

• Negli Art. 97 e 98, che costituiscono la II sezione del titolo III dedicata alla “pubblica

amministrazione”. Essi infatti la definiscono sia come apparato che come attività.

• Nell’Art. 28, che definisce le dirette responsabilità del pubblico funzionario in tema di

violazione dei diritti;

• Negli Art. 5, 117 e simili, in tema di amministrazione regionale e locale;

• Negli Art. 103 e 113, in tema di tutela del privato nei confronti della pubblica

amministrazione.

PRINCIPI ORGANIZZATIVI:

➢ L’esercizio dell’attività amministrativa spetta ad organi politici, che ne

rispondono dinanzi agli organi rappresentativi della volontà popolare.

[Art. 95 I-II comma, sulle istituzioni del Presidente del Consiglio dei Ministri e del

Consiglio dei Ministri];

➢ C’è la riserva di legge in materia di organizzazione della pubblica

amministrazione. →

Essa è una riserva di legge relativa La normativa di dettaglio spetta ai regolamenti.

[Art. 97 II comma (“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in

modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”) +

Art. 95 III comma (“La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio

e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei Ministeri”)]

➢ Il reclutamento dei pubblici dipendenti avviene, salvo eccezioni previste dalla legge,

tramite concorso, a garanzia dell’imparzialità del meccanismo di accesso e di

professionalità del futuro funzionario.

[Art. 97 IV comma (“Agli impieghi delle pubbliche amministrazioni si accede mediante

concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”)]

➢ I pubblici dipendenti sono al servizio della nazione, intesa come collettività, e non a

servizio di gruppi o partiti specifici.

[Art. 98 I comma (“I pubblici impiegati sono a servizio della nazione”)]

➢ I pubblici dipendenti non possono trarre vantaggio dalla copertura di incarichi

politici e, se sono magistrati, militari di carriera, rappresentanti diplomatici e consolari,

possono subire limitazioni nell’iscriversi a partiti politici.

[Art. 98 II-III comma (“Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire

promozioni se non per anzianità / Si possono con legge stabilire imitazioni al diritto di

iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i

funzionari ed agenti di polizia, i rappresentati diplomatici e consolari all’estero”)]

➢ La disciplina dell’amministrazione dello Stato ha come indirizzi di fondo il

→

decentramento amministrativo e l’autonomia locale amministrazione

policentrica ed articolata sul territorio (più centri o livelli di amministrazione per cui però

si applicano gli stessi principi generali).

[Art. 5 (“La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali;

attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento

amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze

dell’autonomia e del decentramento”)]

➢ Lo Stato, le Regioni, le Province e i Comuni sono persone giuridiche.

A questi enti è quindi riconosciuta una capacità giuridica, mentre la loro capacità di

agire è fornita ai soggetti che operano per nome e conto loro.

→

Ente – soggetti operanti per suo conto rapporto organico (e non di mera

rappresentanza), in quanto il soggetto che agisce, essendo suo organo, s’immedesima

nell’ente, e dunque tutti i suoi atti sono imputabili all’ente stesso.

Organi di un’ente amministrativo:

≠

Organi con una legittimazione Organi con una legittimazione

professionale

politica

- Organi elettorali (o rappresentativi); (Organi burocratici e organi formati da

esperti non legati da un rapporto di

- Organi di designazione politica. pubblico impiego)

[Essi sono in genere quelli posti al [Essi sono quelli che, nel perseguimento

vertice degli apparati amministrativi, dei fini pubblici, devono operare in

poiché devono garantire il rispetto delle modo totalmente imparziale, nel rispetto

prescrizioni legislative e la conformità del principio di eguaglianza. Sono quindi

all’indirizzo politico di maggioranza.] quelli nettamente preferiti.]

≠ ≠

Organi monocratici Organi collegiali Organi complessi

(Composti da un’unica persona) (Composti da più persone (Composti da più organi con

aventi gli stessi poteri funzioni differenziate nell’ambito

nella formazione della dell’organo che li comprende)

volontà dell’organo)

Organi attivi, consultivi e di controllo

(Gli ultimi due svolgono le loro funzioni in relazione all’attività dei primi)

Organi centrali ≠ Organi locali

(o periferici)

(o nazionali, se si parla dello Stato) //

≠

Organo Ufficio

= parte di un’ente. = unità organizzativa di un apparato

amministrativo.

→

[- Uffici-organi svolgono un’attività rilevante

anche all’esterno, identificandosi anche come

organi; →

- Meri uffici svolgono un’attività interna

all’amministrazione, in funzione strumentale

all’attività degli uffici-organi.]

//

Rapporto tra i vari organi amministrativi = rapporto gerarchico

(i superiori hanno il potere di dare ordini e direttive agli

inferiori e di annullare o riformare i loro provvedimenti, su

iniziativa autonoma o su ricorso)

Tuttavia, la diversificazione e la specializzazione dei diversi organi ed uffici ha

incrementato la tendenza a restringere questo modello solo agli organi di amministrazione attiva e

il sorgere di modelli organizzativi diversi, dovuta alla convivenza di più organi politici e

amministrativi.

→

“Rapporto di servizio” relazione intercorrente tra l’ente pubblico e coloro che prestano la

propria attività nell’ambito della sua organizzazione.

Esso corrisponde a una vera e propria attività professionale retribuita.

Esistono anche forme di servizio onorario (in genere riferiti a servizi prestati per funzioni non

→

professionali) e di servizio coattivo (- svolgimento obbligato di funzioni pubbliche).

Come sancisce il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici, il dipendente pubblico deve:

• curare l’interesse dell’amministrazione per il bene pubblico in conformità della legge;

• conformare la sua condotta al dovere di servire la Nazione e di osservare la Costituzione e le

altre leggi;

• essere imparziale;

• non svolgere attività incompatibili con questo dovere;

• eseguire gli ordini del superiore gerarchico, a meno che non siano palesemente illegittimi o

vietati dal Codice Penale.

–

APPARATI STATALI:

Le strutture fondamentali e necessarie dell’organizzazione amministrativa statale sono quelle

previste dall’Art.95 III comma della Costituzione, quindi la Presidenza del Consiglio dei

Ministri e i Ministeri.

I Ministeri, nel 1999, si sono ridotti a 12 e, dal 2010, malgrado la tendenza a crearne di nuovi, il

loro numero sembra essersi assestato a 13:

1. Affari Esteri;

2. Interno;

3. Giustizia;

4. Difesa;

5. Economia e Finanze;

6. Sviluppo Economico;

7. Politiche Agricole, Alimentari e Forestali;

8. Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare;

9. Infrastrutture e Trasporti;

10. Lavoro e Politiche Sociali;

11. Salute;

12. Istruzione, Università e Ricerca;

13. Beni ed Attività Culturali.

Articolazione organizzazione dei Ministeri (affidata al potere regolamentare del Governo):

• Uffici di diretta collaborazione con il Ministro,

che definiscono gli obiettivi, elaborano le politiche pubbliche, procedono alla stesura dei

testi normativi, ripartiscono e assegnano le risorse tra i vari dirigenti e procedono ai diversi

controlli interni.

A capo di essi può esserci anche un esperto estraneo ed è permessa una larga discrezionalità

nella scelta del personale.

• Dipartimenti,

di cui si dotano quasi tutti i Ministeri per operare in grandi aree di materie omogenee.

• Direzioni Generali,

di cui si dotano solo alcuni Ministeri per operare in specifici settori materiali.

• Agenzie,

per lo svolgimento di attività prevalentemente tecniche.

Controllo:

• Esterno da parte della Corte dei Conti sugli atti ministeriali;

• Sulla regolarità degli impegni di spesa e della tenuta delle scritture contabili, controllo

dell’Ufficio di Bilancio, struttura decentrata della Ragioneria generale dello Stato,

importante apparato del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Organi consultivi: →

• Consigli Superiori di tipo tecnico;

→

• Consigli Nazionali rappresentativi di settori sociali o professionali.

Organi di consulenza giuridica:

• Consiglio di Stato; →

• Avvocatura generale dello Stato rappresentanza e difesa in giudizio delle pubbliche

amministrazioni + espressione di pareri su vari oggetti.

–

→

Presidenza del Consiglio struttura organizzativa strumentale all’ esercizio delle funzioni del

Presidente del Consiglio

(in particolare quelle di direzione del Governo e di mantenimento dei rapporti con gli altri organi

costituzionali, con le istituzioni europee e con il sistema delle autonomie.)

La legislazione prevede come necessarie pochissime strutture della Presidenza ed è lasciato un

vastissimo potere decisionale al Presidente. Quindi, i vari Presidenti, attraverso i propri

decreti, possono configurare diversamente le strutture dipendenti dal Segretario generale o dai

Ministri senza portafoglio o dai Sottosegretari della Presidenza.

La Presidenza è inoltre dotata di un’autonoma gestione e programmazione delle proprie

spese. Per questo, è obbligata alla trasparenza, comunicando i decreti e i bilanci alle Camere.

La scelta del personale è piuttosto libera. Può dotarsi anche di personale “di prestito” di altre

amministrazioni pubbliche, di personale proveniente dal settore privato e di consulenti ed esperti

estranei alla pubblica amministrazione.

DECENTRAMENTO DELL’AMMINISTRAZIONE STATALE:

→

Decentramento far esercitare funzioni ed erogare determinati servizi statali tramite uffici

operanti in determinate aree territoriali, a contatto con la comunità sociale e i suoi problemi.

Decentramento

Mera deconcentrazione (gli uffici periferici esercitano almeno parte

(gli uffici periferici non hanno potere della discrezionalità amministrativa di cui è

decisionale e quindi operano solo come titolare il Ministero, seppur secondo le sue

terminali dell’azione ministeriale) direttive e il suo controllo)

Vasto numero di uffici ministeriali periferici + eterogeneità delle circoscrizioni di decentramento

necessità di coordinamento a livello locale

Storicamente, questa funzione era affidata alla figura del Prefetto, organo che rappresentava il

Governo nella sua interezza, ma spesso si scontrava con la tendenza ministeriale a una gestione

autonoma.

→

1999 Prefetture trasformate in Uffici territoriali del Governo

con al loro vertice i Prefetti, coadiuvati da una conferenza permanente composta dai responsabili

delle strutture periferiche dello Stato.

Inoltre, può essere affidata ai Comuni la gestione di una serie di servizi statali,

responsabilizzando il Sindaco e facendone un “ufficiale del Governo”.

Questi servizi sono quelli elettorali, di anagrafe, di leva militare e di statistica.

Il Sindaco così svolge anche funzioni ed emana atti in materia di ordine e sicurezza pubblica e

adotta provvedimenti urgenti al fine di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei

cittadini, purché rispettino i principi generali dell’ordinamento.

ORGANI AUSILIARI DEL GOVERNO

→

Art. 99 Cost. “Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro è composto,

nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, in

misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa.

È organo di consulenza delle Camere e del Governo per le materie e secondo le

funzioni che gli sono attribuite dalla legge.

Ha l’iniziativa legislativa e può contribuire all’elaborazione della legislazione

economica e sociale secondo i principi ed entro i limiti stabiliti dalla legge.”

→

Art. 100 Cost. “ Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-

amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione.

La Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del

Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato.

Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione

finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce

direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito.

La legge assicura l’indipendenza dei due istituti e dei loro componenti di fronte al

Governo.”

Gli organi “ausiliari” sono indicati dalla Costituzione nella III sezione del titolo dedicato al

Governo e sono il CNEL, il Consiglio di Stato e la Corte dei Conti.

Essi hanno funzioni eterogenee tra loro, e la loro attività, anche se non sufficientemente

omogenea, è finalizzata a favorire un miglior funzionamento dei complessi organici dotati

di potere legislativo o di amministrazione attiva.

Godono di una certa autonomia rispetto agli altri organi governativi e hanno funzioni proprie.

–

CONSIGLIO DI STATO

organo composto da 7 Sezioni:

• 4 Sezioni consultive

(in cui opera anche l’Adunanza Generale, formata da tutti i Consiglieri di Stato)

• 3 Sezioni giurisdizionali

(in cui opera anche l’Adunanza Plenaria, formata dal Presidente e da 12 Consiglieri

appartenenti a queste 3 sezioni)

Esso è organo d’appello rispetto alle sentenze adottate dai TAR (Tribunali Amministrativi

Regionali).

Anche se sono organi distinti, TAR e Consiglio di Stato hanno molteplici rapporti, soprattutto

considerando che nel Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa ci sono anche

rappresentanti di magistrati del TAR. →

Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa formato da:

◦ Presidente del Consiglio di Stato, nominato dal Consiglio dei Ministri tra i

magistrati del Consiglio di Stato che abbiano esercitato funzioni diretti;

◦ 4 magistrati del Consiglio di Stato;

◦ 6 magistrati del TAR, eletti dalle rispettive magistrature;

◦ 4 cittadini, 2 nominati dalla Camera e 2 dal Senato tra professori universitari di

materie giuridiche o avvocati con 20 anni di esercizio professionale.

Elezione dei nuovi Consiglieri di Stato:

• ¼ da parte del Consiglio dei Ministri tra le categorie del personale particolarmente

qualificato, previo parere del Consiglio di Presidenza;

• consiglieri di TAR aventi una certa anzianità di servizio che ne facciano domanda;

• magistrati o pubblici funzionari tramite concorso pubblico.

→

[Funzioni giurisdizionali Vedi Cap. 15]

Funzioni consultive

Facoltative Vincolanti

(Attività consultiva relativa a (rari casi in cui il parere del

Obbligatorie

provvedimenti governativi Consiglio è vincolante, e

(parere richiesto

normativi o amministrativi – la quindi la pubblica

obbligatoriamente dalla legge,

scelta di ricorrervi è a discrezione amministrazione non può

riguardo particolari

dell’amministrazione pubblica, disattenderne il contenuto)

regolamenti, ricorsi straordinari

che può liberamente disattendere al Presidente della Repubblica e

il parere del Consiglio di Stato schemi generali di contratti e

senza motivare la sua scelta) convenzioni – la pubblica

amministrazione, nel caso

scegliesse di disattendere il

parere del Consiglio di Stato,

deve motivare la sua scelta)

–

CORTE DEI CONTI

La Corte dei Conti, prevista dall’Art. 100 della Costituzione, svolge 2 diverse funzioni:

1. Di controllo:

- preventivo sulla legittimità degli atti secondari del Governo (attraverso i “visti

sul regolamento”);

- successivo sulla gestione del bilancio dello Stato (attraverso i “rendiconti

consultivi”);

- sulla gestione finanziaria degli enti sovvenzionati dallo Stato;

- successivo sugli atti delle Aziende pubbliche.

2. Giurisdizionale in materie di contabilità pubblica e altre specificate dalla

legge. Organizzazione:

→

Controllo 3 Sezioni

sugli atti del Governo e delle amministrazioni statali;

I. sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria;

II. sui conti consultivi delle Province e dei Comuni.

III.

Giurisdizione:

Sezioni d’appello, che operano a livello nazionale su quanto deciso in primo grado dalle

a) sezioni regionali;

Sezioni riunite in sede giurisdizionale, che intervengono su questioni di principio e

b) conflitti di competenza;

c) Sezioni riunite in speciale composizione, che giudicano su alcune questioni di contabilità

pubblica.

Importanti figure sono il Presidente della Corte dei Conti e il Procuratore Generale, che

svolge le funzioni del pubblico ministero.

Insieme al Presidente Aggiunto, a 4 magistrati eletti da tutti i giudici e 4 esperti designati d’intesa

dai Presidenti delle Camere scelti tra professori universitari in materie giuridiche o avvocati con 15

anni di esercizio, essi formano il Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti.

Il Governo mantiene ancora rilevanti poteri nei confronti della Corte dei Conti, in quanto nomina

sia il Presidente che metà dei Consiglieri.

Magistrati della Corte dei Conti:

• Referendari

(grado cui i magistrati, gli avvocati iscritti all’albo da almeno un anno e alcune categorie di

funzionari pubblici laureati in giurisprudenza, possono accedere tramite concorso

pubblico).

• Primi Referendari

• Consiglieri

(Alla carica di Primi Referendari e Consiglieri si accede invece tramite promozioni tra

magistrati di grado inferiore)

–

CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO

(CNEL)

Al CNEL è sommariamente dedicato l’Art. 99 della Costituzione, che lascia alla legge il compito

di designarne la composizione, le funzioni e le modalità con cui può contribuire

all’elaborazione della legislazione economica e sociale.

→

Legislazione vigente CNEL = organo ausiliario del Parlamento, del Governo e delle

Regioni nei settori della politica economica e sociale.

Questi organi possono infatti rivolgersi ad esso per chiedere studi e indagini, mentre esso può

anche autonomamente fare osservazioni e proposte.

Esso nasce dal fallito tentativo del costituente di affiancare in Parlamento, alla rappresentanza

politica, una rappresentanza delle categorie professionali e delle amministrazioni

locali. Infatti, a causa delle rappresentanze dei diversi e a volte contrapporti gruppi sociali e

professionali che lo compongono, non è mai riuscito a svolgere un ruolo significativo.

Esso è composto da 65 componenti:

• 1 Presidente nominato dal Governo;

• 10 esperti in materia economica, sociale e giuridica (8 nominati dal Presidente della

Repubblica e 2 dal Governo);

• 48 rappresentanti delle categorie produttive (lavoratori dipendenti – dirigenti e quadri

pubblici e privati – lavoratori autonomi e professioni – imprese);

• 6 rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e di volontariato.

CAP. 11: PRINCIPI IN TEMA DI ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA

Nel nostro sistema costituzionale, l’attività amministrativa appare sottoposta alla legge, in

quanto:

- Se la legge deve individuare i fini dell’azione dello Stato, l’amministrazione

individua le modalità attraverso cui realizzarli;

- La legge vincola particolarmente l’amministrazione attraverso la legislazione di

organizzazione, quella di spesa e quella di bilancio;

- Mancando un’area della Costituzione ampiamente riservata all’amministrazione, il legislatore ha

la possibilità di disciplinare le funzioni dell’amministrazione anche con un certo grado di analiticità

e vincolatezza, laddove ritenga di poter dare un contenuto provvedimentale alla legge.

Atti della pubblica amministrazione:

➢ Atti autoritativi;

➢ Atti privi di una particolare efficacia giuridica;

➢ Atti di diritto comune.

Riguardo queste ultime 2 categorie di atti non autoritativi, la legge ha disposto che

l’amministrazione deve agire secondo le norme di diritto privato, salvo che la stessa legge non

disponga diversamente.

Gli atti autoritativi sono infatti caratterizzati dall’imperatività (=capacità di incidere sulla

situazione giuridica di altri soggetti a prescindere dalla loro volontà) e dalla tipicità (=devono

essere adottati i provvedimenti indicati dalla disciplina legislativa).

→

Attività nei servizi pubblici atti autoritativi e tipizzati + atti non autoritativi e non tipizzati

A volte, la legge permette che la pubblica amministrazione operi mediante strumenti giuridici

di diritto privato, perché ritenuti più idonei in determinati contesti. Le diverse legislazioni

hanno però ridotto questa facoltà a un’eccezione, a cui ricorrere nei casi in cui essa sia

espressamente prevista.

Atti amministrativi in senso stretto ≠ Provvedimenti amministrativi

(atti che corrispondono a momenti interni delle fasi (atti che rappresentano la manifestazione di volontà

del procedimento o in mere dichiarazioni di di una pubblica amministrazione diretta a

conoscenza, quindi non dotati di imperatività) soddisfare un interesse pubblico primario, quindi

dotati di imperatività / esprimono il primato degli

interessi collettivi su quelli singoli o dei gruppi

sociali)

Caratteristiche:

• Imperatività (o autoritarietà)

= capacità di incidere in via unilaterale sulla situazione giuridica del soggetto

destinatario dell’atto, con conseguenze che si producono non appena il

provvedimento diventa efficace.

• Esecutività

= idoneità di poter giungere immediatamente all’esecuzione del

provvedimento, ove sia necessario; quindi, i provvedimenti amministrativi

hanno la capacità di produrre effetti sui destinatari senza nessun intervento

dell’autorità giudiziaria che ne confermi preventivamente la legittimità.

• Esecutorietà

= capacità di pretendere, contro la volontà del soggetto coinvolto,

l’esecuzione forzata senza che ciò dipenda da un intervento di un apposito

giudice.

• Inoppugnabilità

= i provvedimenti hanno, secondo legge, termini ridotti entro i quali possono

essere impugnati dinanzi a organi della giustizia amministrativa o essere

oggetto di un ricorso amministrativo; la legge indica anche quali categorie di

oggetti possono sollevare queste istanze.

Elementi necessari di cui si compongono i provvedimenti amministrativi:

➢ Soggetto

(= organo titolare del potere amministrativo esercitato tramite il

provvedimento. Esso è indicato dalla legge che disciplina l’esercizio di quel

potere o, in caso essa non ci sia, dalla normativa interna relativa al riparto

delle competenze fra i vari organi.

→

- Competenza per materia individuazione dell’organo competente

all’interno di un’organizzazione complessa;

→

- Competenza per territorio individuazione la competenza tra organi

centrali e periferici o tra diversi organi o enti a

competenza locale;

→

- Competenza per grado individuazione dell’organo titolare del potere

)

all’interno di una struttura gerarchizzata.

➢ Oggetto

(= persona, cosa o situazione giuridica sulla quale si producono gli effetti

dell’atto. Esso deve essere determinabile e idoneo a subirli.)

➢ Causa giuridica

(= interesse pubblico primario che la legge ha voluto tutelare o conseguire e

che dovrà quindi sempre caratterizzare quell’attività amministrativa.)

➢ Motivazione

(= spazio richiesto nei provvedimenti di forma scritta in cui si indicano le

ragioni che hanno portato alla loro adozione, al fine di tutelare i soggetti

interessati e rendere più controllabile l’amministrazione.)

➢ Forma

(= elemento attraverso cui si documenta la conformità del procedimento alle

prescrizioni legislative procedimentali e attraverso cui l’amministrazione

dichiara il tipo di provvedimento che intende porre in essere.)

➢ Elementi accidentali

(= elementi come la condizione, il termine, il modo, che possono essere

apposti al provvedimento su previsione legale implicita o esplicita.)

I provvedimenti non sussistono solo in forma scritta. Essi possono consistere anche in

comportamenti di organi amministrativi o, in alcuni casi previsti dalla legge, nel loro silenzio.

Significati attribuibili al silenzio dell’amministrazione:

→

• silenzio-accoglimento o silenzio-assenso l’inattività dell’amministrazione equivale

all’accoglimento delle richieste ad essa avanzate;

→

• silenzio-rigetto in ambito processuale, sussiste se la pubblica amministrazione non si

pronuncia per lungo tempo in seguito a un ricorso gerarchico;

→

• silenzio-diniego rifiuto di accoglimento sul piano sostanziale;

→

• silenzio-rifiuto sussiste quando l’amministrazione non provvede come sarebbe

doveroso nei casi in cui il silenzio non è previsto dalla legge.

Cause di invalidità dei provvedimenti amministrativi:

 Nullità (o inesistenza)

= carenza delle condizioni minime essenziali per ritenere il provvedimento

esistente – essa può essere eccepita da chiunque, anche a distanza di tempo,

e non può mai essere sanata.

 Irregolarità

= il provvedimento presenta anomalie ritenute sanabili e che quindi non

sono sufficienti a una causa di annullamento.

 Vizio di legittimità

= il provvedimento è emanato in modo non conforme alle previsioni

normative che lo riguardano. I possibili vizi di legittimità sono:

◦ Incompetenza

→

(- lesione delle disposizioni che disciplinano la ripartizione delle

attribuzioni tra i vari organi ed enti.

→

Assoluta l’organo esercita un potere appartenente a un’autorità non

amministrativa o a un altro apparato amministrativo;

→

Relativa l’organo esercita un potere appartenente a un altro organo del

suo stesso apparato – un soggetto carente dei requisiti di idoneità prende

parte all’adozione di alcuni atti che non gli spettano);

◦ Eccesso di potere

→

(- esso è un vizio di sviamento del potere, perché colpisce l’abuso

sostanziale del potere di cui dispone l’organo che adotta l’atto

amministrativo, in contraddizione con la causa giuridica del provvedimento

o in violazione della funzione per cui quell’atto è stato previsto o disciplinato.

La giurisprudenza ha individuato, a questo proposito, una serie di fattispecie

“sintomatiche” che appunto potrebbero preludere un eccesso di potere);

◦ Violazione della legge

(intesa in senso ampio, come violazione di tutte le fonti normative costituzionali,

primarie e secondarie).

CAP. 12: REGIONI ED ENTI LOCALI

Dalla Costituzione del 1948, ben 3 leggi costituzionali (una nel ‘99 e due nel 2001) hanno nel

loro complesso modificato molto il precedente ordinamento regionale e locale, mutando o

abrogando 18 dei 20 Articoli che componevano il Titolo V della II parte della Costituzione e

alcune parti degli statuti speciali delle Regioni ad autonomia speciale.

Tali riforme però, nella loro fase attuativa, erano carenti e presentavano molti difetti nelle loro

disposizioni. Ciò ha causato una grande difficoltà di funzionamento di tutto il sistema

autonomistico e un aumento dei conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni, facendo

moltiplicare le sentenze della Corte Costituzionale in materia.

Per comprenderlo al meglio, è dunque necessario descrivere le caratteristiche fondamentali di ciò

che era il nostro regionalismo prima di queste riforme e accennare ai suoi sviluppi più significativi

nel periodo precedente e successivo alle riforme costituzionali che hanno contribuito a definire la

forma di Stato e che condizionano notevolmente il modello di amministrazione pubblica.

→

Costituzione del ‘48 disposizioni significative contenute negli Art. 5 e 114.

Art. 5 Cost: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali;

attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo;

adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del

decentramento.”

Esso afferma l’unità e l’indivisibilità della Repubblica, ma individua come valori costituzionali

l’autonomia locale il decentramento amministrativo.

→

• Autonomia locale quando afferma che Repubblica riconosce le autonomie,

sottintende che esse erano preesistenti allo stesso ordinamento statale e quindi

organizzazioni spontanee della popolazione sul territorio. (Il termine “riconoscere” è infatti

lo stesso utilizzato in riferimento ai diritti inviolabili e alle formazioni sociali nell’Art. 2).

→

• Decentramento sistema regionale e non federale, quindi, come ha affermato anche la

Corte Costituzionale, non si può parlare di “sovranità” regionale.

Art. 114 Cost (ORIGINARIO) : “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni.”

Regioni, Province e Comuni = articolazioni necessarie dell’ordinamento repubblicano

complessivo.

In questa ripartizione, il Costituente ha allo stesso tempo innovato la disciplina e mantenuto

aspetti dell’amministrazione precedente.

→

Continuità col passato modello di amministrazione locale in cui convivono e operano sul

→

medesimo territorio più enti pubblici esistono quindi funzioni proprie dello Stato e funzioni

proprie delle Regioni e degli enti locali e dunque convivono un’amministrazione statale

decentrata e più amministrazioni pubbliche dipendenti da diversi enti locali.

→

Novità istituzione delle Regioni e definizione diretta di alcuni aspetti importanti

dell’autonomia dei Comuni e delle Province.

Gli enti locali sono dotati allo stesso tempo di:

➢ Autonomia

→

(- potere di determinare autonomamente, nel rispetto dei limiti di legge, le proprie regole

di organizzazione e di azione)

➢ Autarchia

→

(- potere di adottare veri e propri provvedimenti amministrativi di tipo autoritativo non

diversi da quelli adottati dagli organi statali)

Motivi:

- permettere maggiore adeguatezza dell’azione amministrativa nei problemi che è chiamata a

risolvere;

- risolvere il problema di sovraccarico a cui altrimenti andrebbe incontro l’amministrazione

statale. ≠

Ente locale territoriale Ente pubblico locale

Ente che ha una sfera di azione locale ma

È il termine a cui si fa riferimento quando si non è rappresentativo del corpo elettorale.

parla in generale di ente locale. Si riferisce al

fatto che l’ente destinatario di alcune funzioni

abbia una legittimazione democratica da parte

della comunità locale direttamente interessata.

Con l’attribuzione di rilevanti funzioni pubbliche aventi diretta ricaduta sulla popolazione o

sul territorio agli enti locali, sorse il problema di come garantire la tutela degli interessi

collettivi statali. La risoluzione fu affidata al legislatore costituzionale e a quello ordinario,

che sono stati chiamati a disciplinare i vari settori, in modo tale da far operare gli organi degli enti

locali, seppur in autonomia, all’interno di una cornice predeterminata.

Altri articoli attraverso i quali l’Assemblea Costituente riaffermava il valore dell’autonomia locale

erano l’Art. 128 e l’Art. 130, poi abrogati da una delle leggi costituzionali del 2001.

Art. 128 Cost . (ABROGATO) : “Le Province e i Comuni sono enti autonomi nell’ambito

dei principi fissati dalle leggi generali della Repubblica, che ne determinano le

funzioni.”

Per “leggi generali”, l’Articolo si riferiva ad apposite leggi speciali del Parlamento come fonti

abilitate a determinare i principi solo in tema di organizzazione delle Province e dei

Comuni, lasciando loro uno spazio normativo sufficientemente autonomo.

Art. 130 Cost (ABROGATO) : “Un organo della Regione, costituito nei modi stabiliti

dalla legge della Repubblica, esercita, anche in forma decentrata, il controllo di

legittimità sugli atti delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali.

In casi determinati dalla legge può essere esercitato il controllo di merito, nella forma di

richiesta motivata agli enti deliberanti di riesaminare la loro deliberazione.”

Questo articolo sottraeva la funzione di controllo di legittimità sugli atti degli enti locali

agli organi statali, affidandola alle Regioni, e trasformava, fino a farlo scomparire, il controllo di

merito che quegli organi esercitavano sugli enti locali, che si traduceva nell’idea dell’appartenenza

allo Stato delle funzioni a loro attribuite. //

L’Assemblea Costituente, in tema di Regioni, scelse un regionalismo duale, nel senso che

esistono 2 tipi diversi di Regioni:

• Regioni ad autonomia speciale;

• Regioni ad autonomia ordinaria.

Le ragioni di questa divisione furono politiche. Infatti, si dovevano arginare le tendenze

separatiste manifestatesi in alcune Regioni nell’immediato dopoguerra (soprattutto in Sicilia,

Sardegna e Valle d’Aosta), ed esistevano in esse problemi specifici legati alla presenza di forti

minoranze etnico-linguistiche.

Differenze:

➢ Autonomia statutaria:

- Mentre gli Statuti delle Regioni speciali vengono approvati in con legge costituzionale, quelli

delle Regioni ordinarie vengono approvati tramite legge ordinaria con previa autorizzazione

del Consiglio Regionale;

- La disciplina delle funzioni svolte dalla Regione e dei suoi organi di governo, per le Regioni

speciali è contenuta negli Statuti stessi, mentre per le Regioni ordinarie è contenuta nella

Costituzione.

➢ Autonomia legislativa:

- Oltre alla potestà concorrente e la potestà integrativa-facoltativa di cui sono dotati entrambi i

tipi di Regione, le Regioni speciali godono anche di una potestà primaria ed esclusiva in

materie elencate dagli Statuti;

- Le Regioni speciali possono legiferare su un numero più ampio di materie.

➢ Autonomia amministrativa:

- Poche differenze sul modello di amministrazione, che è per entrambi i tipi di Regione, secondo

l’Art.118 della Costituzione, un modello di amministrazione regionale indiretta, realizzabile

attraverso la delega delle funzioni agli enti locali o attraverso l’avvalimento dei loro uffici da

parte della Regione; →

- Sulla base del principio del parallelismo delle funzioni (- alle Regioni spettano tutte le

funzioni amministrative nei settori di loro competenza legislativa), dato che le Regioni speciali

possono legiferare con autonomia più ampia, di conseguenza anche la sfera dei poteri

amministrativi è più ampia.

➢ Autonomia finanziaria:

- Il finanziamento delle funzioni regionali avviene, come previsto dall’Art. 119 Cost., attraverso il

gettito di tributi propri, di tributi determinati e riscossi dallo Stato (“erariali”) e di tributi

speciali attribuiti a singole Regioni per far fronte allo squilibrio economico;

- Le Regioni speciali, in questo ambito, godono di un trattamento privilegiato.

➢ Partecipazione all’esercizio di funzioni statali:

- Entrambi i tipi di Regione hanno le stesse funzioni, ma alcune Regioni speciali, come previsto

dai rispettivi Statuti, vedono la partecipazione del loro Presidente alle riunioni del Consiglio

dei Ministri, quando siano in discussione argomenti di particolare interesse regionale.

Controllo sull’esercizio del potere legislativo:

preventivo da parte del Governo, che può chiedere un riesame della legge da parte del Consiglio

Regionale. Nel caso il Consiglio riapprovasse il medesimo testo, il Governo può impugnare la legge

davanti:

- alla Corte Costituzionale, per motivi di legittimità costituzionale;

- al Parlamento, per motivi di merito (supposta violazione dell’interesse nazionale).

Controllo sull’esercizio del potere amministrativo:

spetta, per questioni di merito o di legittimità, a un organo decentrato dello Stato istituito con legge

→

statale Commissione di controllo sull’amministrazione regionale.

Se l’atto amministrativo viene considerato eccedente la sfera delle competenze regionali, il Governo può

sollevare la questione di attribuzione davanti alla Corte Costituzionale.

Controllo sugli organi:

→

Art. 126 Con decreto motivato del Presidente della Repubblica, sentita la commissione

parlamentare per le questioni regionali, il Consiglio Regionale viene sciolto nei casi in cui:

- violi la Costituzione o gravemente la legge;

- ometta di sostituire la Giunta o il Presidente che hanno violato la Costituzione o la legge;

- non sia in grado di esprimere una maggioranza che ne consenta il regolare funzionamento;

- sia in ballo la sicurezza nazionale.

(I controlli sono gli stessi sia per le Regioni ordinarie che per quelle Speciali.)

-

Funzioni statali a cui le Regioni partecipano:

• iniziativa legislativa;

• richiesta di referendum abrogativo di una legge statale o di referendum confermativo di una

legge costituzionale non passata con i 2/3 alle Camere;

• partecipazione all’elezione del Presidente della Repubblica, attraverso la presenza in

Parlamento di appositi delegati;

• coinvolgimento nelle procedure per la fusione delle Regioni esistenti, la creazione di nuove

Regioni e per il passaggio di Comuni/Province da una Regione a un’altra.

In questo ambito, il Costituente è stato da un lato molto prudente ad apporre una fitta serie di

limiti all’autonomia legislativa, ma dall’altro ha tralasciato alcuni aspetti importanti, come

l’istituzione di sedi di raccordo tra Stato e Regioni per favorire una mediazione preventiva agli

eventuali conflitti.

//

Dopo la Costituzione del ‘48, le prime Regioni ad entrare in funzione furono quelle ad

autonomia speciale. Infatti, la stessa Assemblea Costituente approvò, con leggi costituzionali,

gli statuti speciali di Sardegna, Sicilia, Trentino-Alto Adige e Valle d’Aosta, mentre per il Friuli-

Venezia Giulia si attendeva la risoluzione del problema del confine orientale, risolto solo negli anni

‘60. D’altra parte, il Parlamento eletto dimostrò di non voler procedere subito all’istituzione delle

Regioni ad autonomia ordinaria, anche se la Costituzione la prescriveva da compiersi entro

un anno dalla sua entrata in vigore. Infatti, le prime elezioni dei Consigli regionali si

tennero nel 1970.

Effetti di questo clamoroso ritardo:

1. Atipicità delle Regioni ad autonomia speciale, le cui funzioni vennero

ridimensionate parecchio dagli organi dello Stato centrale, soprattutto in seguito alla

forte espansione dell’amministrazione pubblica secondo modelli organizzativi di tipo

accentrato;

2. Compressione dell’autonomia delle Regioni, compiuta, negli anni ‘50, dalla

legislazione attuativa dei disposti costituzionali relativi a questa materia:

→

- Regioni ad autonomia speciale funzioni ridotte e condizionate;

→

- future Regioni ad autonomia ordinaria il loro futuro esercizio del potere legislativo

doveva essere condizionato da apposite “leggi cornice” approvate in Parlamento per

tutte le materie ritenute più rilevanti;

3. Mancata riforma della legislazione sugli enti locali.

→

Elezione dei Consigli regionali (1970) abrogazione di molte disposizioni della legge degli

anni ‘50 che miravano a condizionare le scelte statutarie delle Regioni.

Gli statuti delle Regioni ordinarie vennero approvati in Parlamento e fu introdotta la

delega legislativa al Governo per l’adozione degli atti necessari per il trasferimento alle Regioni

delle funzioni amministrative, dei relativi apparati e dei mezzi finanziari.

Tuttavia, i primi decreti legislativi furono giudicati insoddisfacenti anche dal Parlamento che, con

un’apposita legge, provvedette a fissare dei limiti sostanziali e procedimentali all’esercizio del

potere legislativo delegato da parte del Governo.

Questa evoluzione permetté l’espansione dell’area dei settori d’intervento delle Regioni, ma

anche una riduzione sostanziale della loro autonomia, attraverso:

→

> piano legislativo norme di trasferimento (di funzioni allo Stato) e leggi di principio (che

spesso contengono anche discipline di dettaglio);

→

> piano amministrativo potere governativo di indirizzo e di coordinamento;

→ .

> piano finanziario sistema di finanziamento fortemente dipendente dalle determinazioni nazionali

→

Riforma della legislazione sugli enti locali concretizzata nel 1990 e completata nel 2000,

attraverso l’abrogazione di gran parte dei testi normativi del periodo liberale e di quello fascista.

→

Anni ‘90 clima di ripensamento del complessivo modello costituzionale, soprattutto in

materia regionale

→

• ‘97-’98: Riforma Bassanini leggi Bassanini, che hanno rafforzato l’amministrazione

regionale e locale;

• legge costituzionale n.1 del 1999: modifiche sostanziali alla fonte statutaria autonoma delle

Regioni ordinarie;

• legge costituzionale n.2 del 2001: introduzione, per le Regioni speciali, di una speciale

legge sulla forma di governo regionale;

• elezione diretta dei Presidenti regionali + sistema proporzionale corretto con premio di

maggioranza per l’elezione dei Consiglieri regionali (a meno che gli Statuti non dispongano

diversamente);

• legge costituzionale n.3 del 2001 (in seguito a referendum): riforma del Titolo V Cost.

→

Art. 114 Cost. (NUOVO) “ La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province,

dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri

Statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

.”

Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento

→

I comma i diversi enti pubblici rappresentativi vengono posti per la prima volta, almeno

in apparenza, in una posizione di parità.

(Bisogna tener conto del fatto che questa formulazione utilizza i termini “Repubblica” e “Stato” con

→

significati in parte diversi da quelli utilizzati nelle parti originarie della Costituzione insieme

delle istituzioni pubbliche / istituzione pubblica nazionale)

→

Art. 116 Cost. (NUOVO) “ Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il

Trentino-Alto Adige/Süditrol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e

condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con

legge costituzionale.

La Regione Trentino-Alto Adige/Süditrol è costituita dalle Province autonome di Trento e di

Bolzano.

Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al

III comma dell’Art. 117 e le materie indicate dal II comma del medesimo articolo alle lettere l),

limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad

altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli

enti locali nel rispetto dei principi di cui all’Art. 119. La legge è approvata alle Camere a

maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione

interessata.”

→

I comma indicazione delle 5 Regioni ad autonomia speciale;

→ →

III comma regionalismo “a geometria variabile” possibilità che le singole Regioni

richiedano il conferimento di ulteriori settori sui quali esercitare la propria

autonomia amministrativa e legislativa. La procedura prevede l’iniziativa

legislativa della Regione interessata, sentiti i pareri degli enti locali, e

l’approvazione a maggioranza assoluta in Parlamento.

→

Art. 117 Cost. (NUOVO) Lo Stato ha una competenza esclusiva in 17 materie o gruppi di

materie indicati nell’articolo, mentre in altre 19 si ha una legislazione

concorrente tra Stato e Regioni, nel senso che lo Stato mantiene il potere

di determinarne i principi fondamentali, mentre alla Regione spetta la

potestà nelle materie residue.

→

Art. 118 Cost. (NUOVO) “

Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni

salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane,

Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie

e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle

lettere b) e h) del II comma dell’Art. 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento

nella materia della tutela dei beni culturali.

Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa

dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla

base del principio di sussidiarietà.”

→

I comma principio di sussidiarietà verticale (=le funzioni amministrative devono essere

→

attribuite agli enti più vicini ai cittadini) tendenziale attribuzione della titolarità

e dell’esercizio delle funzioni amministrative ai Comuni.

Tuttavia, l’Art. 117 comma II enuncia tra le competenze legislative esclusive dello

Stato la legislazione elettorale, gli organi di governo e le fondamentali funzioni di

Comuni, Province e Città metropolitane. Dunque, la determinazione di quali

funzioni amministrative nelle diverse materie verranno attribuite ai vari enti locali

spetterà al legislatore statale o regionale a seconda delle loro rispettive

→

competenze e sulla base anche dei principi di differenziazione ( differenze

economiche, sociali e demografiche) e adeguatezza.

→ →

IV comma principio di sussidiarietà orizzontale Stato, Regioni ed enti locali devono

favorire l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di

attività di interesse generale .

→

Art. 119 Cost. (NUOVO) la legge statale deve garantire alle Regioni e agli enti locali

autonomia finanziaria di entrata e di spesa.

Altre novità significative dalla riforma del Titolo V:

→

• Art. 127 il controllo statale sulle leggi regionali si limita ai dubbi di legittimità

costituzionale, che possono essere sollevati dal Governo solo a posteriori;

• Rapporti con l’UE e con soggetti esteri:

> le Regioni partecipano, nelle materie di loro competenza, alla fase ascendente e discendente

degli accordi internazionali e degli atti dell’UE;

> le Regioni possono, entro limiti fissati dalla legge e nelle materie di loro competenza,

concludere accordi con altri Stati o intese con enti territoriali interni a Stati stranieri;

• Il Governo sostituisce le Regioni e gli enti locali in caso infrangessero le norme e i trattati

internazionali o comunitari, mettessero in pericolo la sicurezza pubblica e in caso lo

richiedessero la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica;

• Nell’ambito di attuazione ed esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’UE, in caso

di inadempienza, il legislatore nazionale dovrà determinare le modalità di esercizio del potere

sostitutivo;

• Previsione di una rappresentanza in Parlamento delle autonomie regionali e locali

attraverso la possibile integrazione della Commissione bicamerale per le questioni regionali.

Controversie:

• Disposizioni non sempre chiare e coerentemente articolate;

• Eccessiva estensione di competenze legislative regionali e mancata elencazione di rilevanti

materie in quelle di competenza statale;

• Mancata specificazione dei confini delle materie di competenza esclusiva dello Stato e dei

principi fondamentali nelle materie di competenza legislativa concorrente;

• Carenza nella legislazione statale attuativa dell’autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali;

• Mancato trasferimento di apparati e funzioni amministrative nelle materie di loro competenza a

Regioni e enti locali;

• Mancato inserimento di rappresentanti regionali e locali nella Commissione bicamerale per le

questioni regionali.

Di recente, grazie al malcostume e all’amministrazione inefficace riscontrata in alcune Regioni e

alla forte spinta al rafforzamento del controllo sulla finanza pubblica, molte leggi hanno ridotto in

modo significativo l’autonomia finanziaria delle Regioni, limitando anche alcuni aspetti

organizzativi.

//

Regioni ad autonomia speciale

→

[Art. 116 Sicilia – Sardegna – Trentino Alto Adige – Friuli Venezia Giulia – Valle d’Aosta]

Esse sono riconosciute come tali perché:

→

Sardegna e Sicilia problemi sociali ed economici;

→

Trentino, Friuli e Valle d’Aosta problemi di governo locale, perché Regioni di confine +

minoranze etnico-linguistiche.

→

Statuti definiti da apposite leggi costituzionali, nominate “statuti speciali”.

Essendo norme di pari livello gerarchico, Statuti > Costituzione (tranne nei casi in cui si parla

dei principi fondamentali del patto costituzionale).

La loro disciplina prevede delle norme di attuazione che privilegiano il rapporto tra queste

Regioni e il Governo. È l’unico caso, oltre all’eventuale dittatura commissariale, in cui un potere

normativo primario viene attribuito in via esclusiva al Governo, tra l’altro in un settore

molto importante e senza una precisa determinazione delle materie disciplinabili.

Questo potere però deve essere esercitato sulla base della proposta di una Commissione

paritetica, formata da esperti del Governo e delle Regioni o Province interessate. Tuttavia, in

questa Commissione, il Governo ha comunque una posizione di supremazia.

Gli Statuti contengono una disciplina assai più analitica di quella prevista dal Titolo V

Cost, arrivando a disciplinare anche istituti che, per le Regioni ordinarie, sono in genere rimessi ad

altri atti normativi. Ciò ha permesso da un lato una più rapida entrata in funzione di queste

Regioni, ma dall’altro un irrigidimento della disciplina del loro assetto istituzionale.

Per ridurre gli effetti di questa conseguenza negativa, si è ricorso a casi di

decostituzionalizzazione di alcune disposizioni degli Statuti speciali (-→ modificabilità di

alcune disposizioni statutarie in settori particolarmente bisognosi di continui aggiustamenti ).

normativi tramite leggi del Parlamento previa intesa o partecipazione della Regione interessata

Elementi tipici del Trentino-Alto Adige:

• tutela delle minoranze linguistiche = elemento caratterizzante dell’organizzazione

dell’autonomia;

• potere amministrativo, legislativo e finanziario suddiviso tra la Regione e le Province autonome

di Trento e Bolzano (titolari di gran parte di queste funzioni);

• Consiglio regionale formato dai 2 Consigli provinciali;

• Consiglieri regionali distinti sia per l’appartenenza ai gruppi politici e sia per l’appartenenza a

quelli linguistici.

Elementi tipici della Valle d’Aosta:

• parificazione della lingua italiana con quella francese nella scuola e nella pubblica

amministrazione;

• trasferimento alla Regione di gran parte delle attribuzioni degli uffici periferici dello Stato e di

enti pubblici locali, come la Provincia e la Camera di commercio;

• gli organi regionali hanno potere di controllo sugli enti locali.

Legge costituzionale n.2 del 2001, novità:

➢ nuova procedura per la revisione degli Statuti originari

[ iniziativa dei Consigli regionali – in caso di iniziativa governativa o parlamentare, obbligo di

acquisire il parere dei Consiglio regionali – esclusione del referendum confermativo nazionale

in ordine al contenuto del nuovo Statuto]

→

➢ previsione di una legge statutaria ( legge regionale con cui le Regioni ad autonomia

speciale possono riportare a livello di legge regionale alcuni contenuti in gran parte disciplinati

dai vecchi Statuti, come la forma di governo, l’elezione dei Consiglieri, il referendum regionale,

ecc.)

l’iniziativa popolare

Autonomia legislativa delle Regioni ad autonomia speciale: mentre per le Regioni ordinarie si

applica il principio per cui tutte le materie non enumerate in Costituzione sono di loro competenza,

per le Regioni speciali si applica il principio di competenza legislativa generale dello

Stato, ad eccezione delle materie indicate negli Statuti speciali.

Numerose sentenze della Corte Costituzionale hanno poi disposto che queste Regioni, ove i

rispettivi statuti le dotino di poteri legislativi minori rispetto a quelli delle Regioni ordinarie,

possono dotarsi dei poteri legislativi previsti dal nuovo Art. 117 Cost in relazione alle Regioni

ordinarie.

La Corte Costituzionale ha anche risolto il problema della tipologia della potestà legislativa e delle

materie su cui può essere esercitata, riconoscendo anche alle Regioni a statuto speciale la potestà

legislativa generale-residuale nelle stesse materie previste per le Regioni ordinarie.

Limiti alla potestà legislativa:

Limiti generali, ricavabili da disposizioni esplicite degli Statuti e della Costituzione o da

un’interpretazione sistematica delle disposizioni di quest’ultima.

Limiti generali = limiti di legittimità, perché delimitano l’ambito legislativo di competenza

statale e il loro rispetto è garantito dal controllo della Corte Costituzionale.

Essi sono:

◦ Limite del necessario rispetto dei confini delle materie di competenza

regionale;

◦ Limite territoriale (ovviamente, la legge regionale deve riferirsi a fenomeni, attività o

servizi relativi al territorio regionale o a coloro che hanno o hanno avuto un rapporto con

esso);

◦ Limite costituzionale (al pari delle altre fonti primarie, la legge regionale non può

derogare alcuna disposizione costituzionale);

◦ Limite del divieto di disciplinare i rapporti di diritto privato o di diritto

penale e processuale (in quanto è essenziale che essi debbano essere assoggettati a una

disciplina unitaria);

◦ Limite dei principi delle grandi riforme economico-sociali (che consente al

legislatore di procedere a profondi processi di riforma o di riordino nelle materie di

competenza regionale; dato che questa formulazione è molto vaga, viene non di rado

utilizzata in modo discutibile);

◦ Limite dei principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato;

◦ Limite degli obblighi internazionali dello Stato (soprattutto con l’adesione all’UE, le

norme internazionali di tipo primario intervengono spesso in settori nei quali sarebbero

competenti le Regioni, comprimendo le loro potestà legislative).

//

Regioni ad autonomia ordinaria

→

[Tutte le altre 15 Regioni Lombardia – Piemonte – Veneto – Emilia Romagna – Liguria –

Toscana – Umbria – Marche – Lazio – Abruzzo – Molise – Campania – Puglia – Basilicata –

]

Calabria

→

Disciplina Titolo V, in cui sono contenuti principi generali e i rinvii ad altre fonti normative

per la loro ulteriore specificazione.

Statuto = fonte mediante la quale la Regione determina autonomamente la propria

organizzazione interna.

Il testo originario della Costituzione e le leggi degli anni ‘50 avevano posto molti vincoli alla futura

autonomia statutaria. Questi vincoli furono poi superati con l’elezione dei Consigli regionali

nel 1970, anche se restava la necessità di conseguire il consenso parlamentare, vincolo che

aveva portato alla reintroduzione di alcune forme improprie di condizionamento su alcune scelte

statutarie (“trattative informali”).

Alcune scelte innovative degli Statuti del 1970:

• Attività ed organizzazione amministrativa:

– prescrizione di alcuni requisiti per quest’attività

– previsione di numerosi istituti mirati alla partecipazione dei singoli e dei gruppi

– articolazione organizzativa in strutture facilmente adeguabili al mutamento delle politiche

regionali

– creazione di ruoli unici del personale regionale

– istituzione di un Difensore civico come organo indipendente destinato al controllo del

regolare svolgimento dell’attività amministrativa regionale.

• Rapporti con gli enti locali:

– volontà di una sostanziale forte azione di sostegno nei loro confronti

– attribuzione ad essi di poteri incidenti sull’esercizio di funzioni regionali (iniziativa

legislativa, richiesta di referendum, interrogazioni, privilegi nei procedimenti di consultazione)

.

– ampia delegazione di alcune funzioni amministrative

• Istituti di partecipazione popolare:

– maggiori garanzie per l’iniziativa popolare nei procedimenti consiliari

– estensione del referendum abrogativo anche a una serie di procedimenti amministrativi

– istituzione di organismi rappresentativi del pluralismo sociale nelle fasi consultive dei

procedimenti di formazione delle leggi o dei maggiori atti amministrativi regionali.

Legge costituzionale n.1 del 1999, novità:

➢ Statuto definito come “tipo particolare di legge regionale”, che deve essere approvata

per 2 volte a maggioranza assoluta dal Consiglio regionale;

➢ Lo Statuto non viene approvato da organi statali, ma il Governo può impugnarlo di

fronte alla Corte Costituzionale o per illegittimità costituzionale o per violazione di

competenza: →

[– illegittimità costituzionale ripetizione del procedimento;

→

– incompetenza assoluta promulgazione dello Statuto privo delle disposizioni dichiarate

incostituzionali];

➢ Entro 3 mesi dalla sua pubblicazione, 1/5 dei Consiglieri regionali o 1/50 degli elettori

regionali possono chiedere un referendum sullo Statuto;

➢ Statuto < Costituzione, in quanto fonte primaria;

➢ Imposizione solo in via transitoria della scelta dell’elezione diretta del Presidente della

Regione con un sistema proporzionale con un forte premio di maggioranza, in quanto ogni

legislatore regionale può disporre diversamente nello Statuto e nella legge elettorale

regionale;

➢ Lo Statuto deve prevedere e disciplinare un Consiglio delle autonomie locali, in

rappresentanza degli enti locali, dotandolo di un potere consultivo e di stimolo nei

confronti del Consiglio regionale o, in certi casi, della Giunta.

→

Autonomia legislativa definita dal nuovo Art. 117 Cost.

Se prima la competenza legislativa statale si estendeva a tutte le materie di competenza regionale

per la determinazione dei principi fondamentali, adesso sono elencate 17 materie o gruppi di

materie in cui lo Stato ha competenza esclusiva e 19 materie o gruppi di materie in cui lo

Stato e la Regione hanno una competenza concorrente, nel senso che lo Stato definisce i

principi fondamentali e la Regione legifera su tutto il resto.

Tutto ciò che serve sapere su:
- Parlamento
- Presidente della Repubblica
- Governo
- Organizzazione degli apparati amministrativi statali
- Principi dell'attività amministrativa
- Regioni ed enti locali
- Corte Costituzionale
- Potere giudiziario
- Diritti di libertà
- Sistema delle fonti normativi

(Esame di istituzioni di diritto pubblico con il professor Zammartino - libro di riferimento: "Diritto costituzionale e pubblico", Carretti, De Siervo - II parte (dal cap 7 al cap 16)