Risorse della P.A.

Beni pubblici e privati: una panoramica generale

Le risorse della Pubblica Amministrazione Locale (PAL) necessitano di risorse quali denaro e beni per agire in quanto funzionano come un’azienda (art. 2555 c.c.). A tal proposito, si parla di beni pubblici. L’art. 42 della Costituzione afferma che "la proprietà è pubblica o privata", a differenza della visione comunista che vede la proprietà solo come pubblica. I beni economici appartengono allo Stato, a enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, pur essendo possibile l’esproprio salvo indennizzo per i casi previsti dalla legge.

Beni pubblici e tutela

I beni pubblici sono quelli che appartengono allo Stato o a un altro ente pubblico. La disciplina dei beni pubblici è funzionale all’esigenza di salvaguardare i beni della P.A. dai pericoli del diritto comune:

• Nei riguardi del proprietario, ossia un ente che potrebbe pensare di disfarsi di un bene pubblico per necessità di mezzi finanziari.
• Nei riguardi dei terzi, ad esempio un bene pubblico abbandonato acquisito da un terzo maturando i diritti dell'usucapione (possesso palese, non violento e perpetuato per 20 anni) risulta in inammissibilità dell'usucapione. Specie dei creditori dell’ente, c'è la possibilità di pignorare beni pubblici come depositi bancari di un ente pubblico che poi non è in grado di far fronte alle proprie funzioni, risultando in impignorabilità.

Tipologie di beni pubblici

I beni pubblici sono di varie tipologie e tale distinzione deriva direttamente dall'art. 822 e seguenti del codice civile: si distingue tra beni demaniali e beni patrimoniali, che a loro volta si distinguono in beni patrimoniali indisponibili e beni patrimoniali disponibili. Si tratta di un criterio giuridicamente predeterminato, non collegato alla produzione, alla destinazione, alla natura del bene e alla titolarità pubblica, tema che ha scatenato vari dibattiti in dottrina.

Beni demaniali

I beni demaniali sono beni immobili o universalità di beni mobili (ad esempio, un gregge) appartenenti necessariamente a enti pubblici territoriali (Stato, Regioni, Province, Città metropolitane o Comuni). L’articolo 822 c.c., al comma 1, dà il concetto di beni demaniali necessari, mentre al comma 2 parla di beni demaniali eventuali: questi ultimi sono demaniali laddove siano effettivamente di proprietà dello Stato o di altri enti pubblici, come le strade che possono essere statali o private.

L’articolo 823 prevede la clausola di inalienabilità e dà la possibilità delle concessioni dei diritti d’uso a soggetti detti concessionari. Si ha qui una riserva di proprietà nella misura in cui la disciplina che li connota ne assicura l’uso alla collettività (esclusi i beni militari).

Concessioni e beni patrimoniali

Di questi beni è possibile quindi la concessione con la finalità di incrementare l’utilità con prestazioni ulteriori fornite dal concessionario, come ad esempio un lido concesso dove il concessionario aggiunge servizi come l’ombrellone, la doccia, ecc.

I beni patrimoniali appartengono allo Stato e agli enti pubblici e comprendono tutti gli altri beni che non hanno la caratteristica della demanialità. Sono indisponibili quelli che sono destinati a un pubblico servizio e al conseguimento di fini pubblici; è necessario un atto di destinazione che non ha forme particolari, riguarda fatti materiali e può avere una destinazione diretta (es. strada) o indiretta (es. ufficio). Laddove cessi la destinazione, diventano patrimonio disponibile.

I beni patrimoniali disponibili hanno un carattere strumentale alla produzione di reddito e arricchiscono l’ente. Sono equiparati ai beni privati ma sono di proprietà degli enti pubblici.

Articolo 822 del codice civile

L’articolo 822 del codice civile afferma quanto segue: "Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale. Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico." Si tratta solo di beni immobili e universalità di mobili quindi.

Demanio pubblico necessario e accidentale

Quindi, nel codice civile si parla di demanio pubblico necessario (comma 1) e demanio pubblico accidentale o eventuale (comma 2). A proposito del demanio necessario, essa costituisce una proprietà esclusiva dello Stato (è però concepito anche quello regionale). Si suole distinguere tra demanio marittimo, idrico e opere permanenti adibite a difesa nazionale, tra cui fortezze, installazioni missilistiche, linee fortificate e trincerate, porti e aeroporti militari.

Demanio accidentale

Per quanto riguarda il demanio accidentale, questo fa riferimento a beni che possono anche non essere di proprietà di enti pubblici territoriali. Si parla di demanio regionale ossia quei beni del demanio accidentale, se di proprietà regionale, e di demanio provinciale o comunale (art. 824 c.c.), ossia beni della specie di quelli indicati al secondo comma dell’articolo 822, se appartengono alle province o ai comuni, sono soggetti al regime del demanio pubblico. Allo stesso regime sono soggetti i cimiteri e i mercati comunali (si parla di demanio comunale specifico).

Condizione giuridica del demanio pubblico

In merito alla condizione giuridica del demanio pubblico, l’articolo 823 c.c. prevede che "I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi (escluso usucapione), se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano. Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice."

Beni non demaniali

Con riferimento ai beni non demaniali (patrimoniali, detti anche residuali), l’articolo 826 c.c. afferma che: "I beni appartenenti allo Stato, alle province e ai comuni, i quali non siano della specie..."