Riassunto sulle Costituzioni comparate, Prof. Casella

Diritto pubblico comparato

Introduzione

La forma di Stato è il legame che si instaura tra gli elementi costitutivi di uno Stato, ossia popolo, territorio e sovranità. La forma di governo invece può essere definita come rapporto che si instaura tra gli organi di vertice di uno Stato e come il potere viene distribuito tra loro (Capo dello Stato, assemblea parlamentare...).

La forma di Stato è l’insieme dei principi e delle regole fondamentali che caratterizzano un ordinamento statale e che disciplinano i rapporti tra lo Stato da un lato, inteso come apparato statale titolare del potere di usare legittimamente la coercizione e la forza, e dall’altro lato la comunità dei cittadini residenti all’interno dei confini del determinato Stato. Il concetto di forma di Stato è correlato sia al termine “regime politico”, inteso come finalità che ciascun determinato Stato vuole perseguire, e anche a quello di “Costituzione materiale”, inteso come insieme di principi supremi e normativizzati che contrassegnano un ordinamento costituzionale.

Il termine “forma di Stato” è sottoposto ad aspre critiche, tant’è che si è proposto di sostituire tale termine con quello di “formazione economico-sociale”; tale critica è basata su tre ragioni: la natura extra giuridica del concetto, l’ambiguità del termine “Stato” usato indifferentemente per indicare lo Stato-apparato (ossia semplicemente l’entità statale distinta dalla società) e lo Stato-ordinamento (o ordinamento statale, e quindi lo Stato comprensivo della comunità dei cittadini), e l’assolutizzazione astorica dello Stato come modo di essere di ogni società organizzata.

Forma di governo

La forma di governo (anche definita con il termine sistema politico) è invece il complesso delle regole giuridiche, scritte e consuetudinarie, che caratterizzano la distribuzione del potere politico tra gli organi costituzionali posti al vertice dell’apparato statale. Tra questi vi sono il Governo e il Parlamento, ma anche il Capo dello Stato; non vi rientrano invece la magistratura e le Corti costituzionali, che svolgono atti di natura esclusivamente giurisdizionale.

In definitiva, la forma di Stato caratterizza il rapporto fra chi detiene il potere e coloro che ne rimangono assoggettati, mentre la forma di governo riguarda esclusivamente l’organizzazione e l’esercizio della suprema autorità dello Stato. Le forme di governo sono influenzate da fattori extra giuridici, in quanto gran parte dell’attività degli organi costituzionali si basa su regole non scritte, di tipo normativo (consuetudini) o politico (convenzioni) osservate dai soggetti politici; rilievo di primo piano assume allora il sistema politico, inteso come insieme di soggetti che rappresentano gli interessi sociali e che si propongono di conquistare il potere politico.

In particolare negli stati democratici i soggetti politici più importanti sono i partiti, cui compito è quello di mediare tra la rappresentanza degli interessi di parte e la salvaguardia dell’unità nazionale. Da un lato il sistema politico influenza la forma di governo, perché ad esempio la sua natura bipolare o multipolare produce effetti differenti per quanto riguarda l’accordo tra governo e Parlamento; d’altro lato la normativa che disciplina i rapporti tra gli organi costituzionali influenza a sua volta il sistema politico.

Capiamo così che i concetti di forma di Stato e forma di Governo sono strettamente correlati tra loro, anche se per qualcosa si differenziano. La nozione di forma di governo è più limitata di quella di forma di Stato, poiché ha come oggetto una parte di un tutto e quindi si inserisce nell’ambito di una nozione più ampia e quindi in un settore più preciso. In più essa è strumentale rispetto alla seconda, in quanto lo Stato-apparato costituisce il mezzo rispetto al perseguimento dei valori che caratterizzano l’ordinamento statale.

La distinzione tra forma di Stato e forma di Governo è recente, in quanto si presuppone una separazione tra Stato e Società, che si è realizzata solo con il passaggio dall’ordinamento feudale allo Stato assoluto, ed una distribuzione del potere politico tra diversi organi, che si è verificata solo con l’affermarsi dello Stato liberale e del principio della separazione dei poteri. Il Parlamento, il Governo, la costituzione, i partiti e il sistema elettorale sono quindi gli elementi distintivi dello Stato.

Sistema elettorale

Altro fattore di natura giuridica fondamentale è infine il sistema elettorale, inteso come formula elettorale, ossia meccanismo di trasformazione dei seggi parlamentari. L’adozione di una formula maggioritaria o proporzionale incide sia sulla funzionalità del parlamento sia sulla struttura del Governo. Per sistema elettorale intendiamo l'insieme di regole attraverso le quali i voti espressi dal corpo elettorale vengono tradotti nell'assegnazione di seggi messi in palio nella consultazione elettorale. Il sistema elettorale che verrà adottato per l’elezione dei seggi parlamentari è definito preventivamente dalla legge elettorale, consistente nel spiegare le modalità del futuro metodo di voto, e che verrà approvata o attraverso legge ordinaria o attraverso legge costituzionale.

Il sistema elettorale (che riguarda esclusivamente la modalità di ripartizione dei seggi e non la modalità di voto e di nomina dei candidati, materia esclusiva dei collegi elettorali) può essere o di tipo maggioritario o di tipo pluralistico o proporzionale. Nel primo la rappresentanza della minoranza viene limitata ed impedita, mentre nel secondo si riesce a dare maggiore rappresentanza a quelle minoranze politiche che in un sistema maggioritario sarebbero state escluse, generando però allo stesso tempo una maggiore instabilità e frammentazione politica per via del pluralismo politico.

Sia il sistema maggioritario che il sistema proporzionale possono essere di tipo uninominale o plurinominale. Analizziamo ora meglio il sistema maggioritario, solitamente a collegio uninominale. La caratteristica dei collegi uninominali è quella di suddividere il territorio in tanti collegi quanti sono i seggi da coprire, esprimendo il voto su di un unico candidato per partito. Si differenziano fra loro per il diverso criterio con cui viene definita o individuata la maggioranza, che può essere assoluta (nel caso in cui vengano eletti parlamentari i candidati che hanno ottenuto un numero di voti superiore alla metà del numero totale degli aventi diritto al voto), relativa (nel caso in cui vengano eletti parlamentari i candidati che hanno ottenuto un numero di voti derivante dagli aventi diritto al voto superiore a quello degli altri candidati) o semplice (nel caso in cui vengano eletti parlamentari i candidati che hanno ottenuto un numero di voti superiore alla metà del numero totale degli aventi diritto al voto).

Nel sistema maggioritario a turno unico (Gran Bretagna, Stati Uniti, Canada) viene eletto il candidato che ottiene la maggioranza relativa, mentre in quelli a doppio turno (Francia) per vincere è necessaria la maggioranza assoluta, altrimenti si ricorre a una nuova votazione fra i candidati che hanno superato la soglia di sbarramento (livello minimo di voti necessari per accedere al Parlamento). Nella forma più classica tuttavia, passano il turno solo i due candidati più votati, e così il secondo turno assume il nome di ballottaggio. Come abbiamo detto quindi, il collegio esprime un solo seggio – ma può anche basarsi su collegi plurinominali. In ogni caso il criterio è “il primo prende tutto”, ossia in ogni collegio chi riceve più voti viene eletto, mentre tutti gli altri, anche se ricevono percentuali di voto importanti, vengono esclusi.

Come però già ripetuto più volte, nel sistema maggioritario possiamo anche adottare il collegio plurinominale, che permette agli elettori di votare per una molteplicità di candidati, svantaggiando ancora di più i partiti minori privandoli della possibilità di vincere almeno in alcuni collegi uninominali. Il voto illimitato era tipico delle prime forme di rappresentanza. In questo sistema l'elettore ha tanti voti quanti sono i seggi da coprire, e i candidati eletti sono semplicemente i più votati, ma con il passare del tempo sempre più si è affermata una variante di questo sistema, più estremista, che è quella del listino bloccato, in cui i candidati sono anche formalmente legati fra loro in blocco poiché prescelti dal partito politico e si è quindi obbligati a votare i candidati di uno stesso partito, escludendo la possibilità di voto disgiunto, che prevede la possibilità di esprimere due voti, uno per la scelta del partito, l'altro per la scelta del candidato, così che l'elettore possa esprimere la preferenza anche per un candidato di un partito diverso da quello scelto. La divisione dei seggi avviene poi in base ai voti ottenuti dal partito, e all'interno della lista prevalgono i candidati che hanno ottenuto più voti di preferenza.

Elemento caratterizzante del sistema proporzionale è l'assegnazione dei seggi in circoscrizioni elettorali plurinominali, suddividendoli fra le varie liste in proporzione ai voti ottenuti. Aspetto positivo, quindi, che salta subito all'occhio, è la possibilità di una rappresentanza parlamentare che rifletta in maniera meno distorta possibile la reale situazione politica di un paese, con una significativa tutela delle minoranze. Qualora i partiti siano notevolmente frazionati, però, il proporzionale riflette questo frazionamento reale in Parlamento e la formazione di un governo richiede coalizioni che uniscano più partiti, con conseguente forte instabilità (se i partiti non riescono a trovare degli accordi; viceversa può portare anche a sistemi consociativi e di governi di grosse coalizioni che tendono a tenere sotto controllo il conflitto, come accade in Germania).

Solitamente il sistema proporzionale è caratterizzato dai collegi plurinominali, ma ciò non significa che si possa adottare anche il collegio uninominale (in Italia con l’Italicum si ha un collegio per 2/3 plurinominale e per 1/3 uninominale e quindi misto). In più, il sistema proporzionale è solitamente soggetto ai cosiddetti correttivi, utilizzati per evitare che vi sia un’eccessiva frammentazione politica dovuta da un’eccessiva presenza di minoranze politiche e quindi di idee coese; correttivi come liste bloccate ad esempio, soglie di sbarramento (in Italia pari al 8% dei voti per la lista singola e 12% per la coalizione) o premi di maggioranza, ossia l’eventuale incremento del numero di seggi spettanti ad una lista o ad una coalizione elettorale che abbia ottenuto uno specificato risultato elettorale. L'incremento si considera rispetto al numero dei seggi che le sarebbero attribuiti tenendo conto della sola proporzione dei voti ottenuti. La previsione di un premio di maggioranza altera la volontà espressa dagli elettori con il voto con il presunto scopo di accrescere la stabilità del sistema politico.

Classificazione delle forme di Stato

Fin dall’antichità si propose di classificare le forme di dominio politico senza distinguere tra forma di Stato e forma di Governo (classificazione che avvien solo con il passaggio dall’ordinamento feudatario allo Stato assoluto, ossia quando lo Stato viene concepito come Stato apparato distinto dalla società). La classificazione di forma di governo più antica si fa risalire ad Aristotele, il quale già sulle orme di Platone, distingue nel libro “Politica” le forme di governo a seconda del numero dei soggetti titolari della sovranità, proponendo la tripartizione tra monarchia, aristocrazia, politèia (governo di uno, di pochi, di molti). A queste forme “buone” di governo corrispondono quelle “degenerate” dovute dal fatto che chi esercitava il potere lo amministrava in cattivo modo e solo per i propri fini: tirannia, oligarchia e demagogia.

Altra classificazione storica fu invece quella di Macchiavelli attutata ne “Il Principe” (1513), tra Principati e Repubbliche e quella di Montesquieu ne “L’espirit des lois” (1748) tra governi monarchici, dispotici e repubblicani (aristocratici o democratici). La distinzione tra monarchia e repubblica fu a lungo infatti utilizzata come unico criterio di classificazione delle forme di Stato o delle forme di Governo, in quanto basato su due principi agli antipodi: quello monarchico prevedeva la personificazione dalla figura del Re con lo Stato, posto e collocato su un gradino più alto a tutti i suoi sudditi e sovrano per volontà divina, mentre quello Repubblicano concepiva il Capo dello Stato come uno degli organi dello Stato, legittimato dalla volontà popolare e quindi rappresentativo. Tale classificazione però ha perso valenza con il passare del tempo, in quanto si è affermata sempre più una diversa forma di monarchia, quella parlamentare.

La distinzione quindi tra monarchia e repubblica non è più decisiva dal momento che si riferisce a forme di Stato o di governo storicamente superate, e che non sono in grado di fungere da discrimine tra quelle contemporanee, nelle quali l’esistenza di un Capo dello Stato monarchico o repubblicano non modifica la sostanza degli Stati democratici né della forma di governo.

Metodologia di classificazione

La metodologia è l’operazione che ci permette di classificare le forme di Stato e di governo: consiste nell’enucleazione di caratteristiche generali comuni ad una serie di esperienze concrete e determinate al fine di costruire delle categorie teoriche distinte. Tale processo rende impossibile la perfetta corrispondenza tra categoria ideale e le singole esperienze storiche; perciò è difficile incasellare tutte le esperienze concrete in un preciso modello.

Criterio più moderno è invece quello relativo alla derivazione del potere, alla sua gestione e quindi alle sue modalità d’uso e ai fini che si intendono perseguire; tale criterio ci permette infatti di distinguere due diverse forme di Stato: quello democratico e quello autocratico. Il primo è caratterizzato da una struttura pluralistica, pluripartitica e a potere ripartito, mentre il secondo è monolitico, monopartitico e a potere concentrato. Lo Stato democratico si fonda sulla titolarità collettiva e su un esercizio ripartito del potere basata sul consenso popolare; al contrario, lo Stato autocratico è caratterizzato dalla titolarità ristretta.

La democrazia

Al di là del significato classico della democrazia come “governo del popolo”, durante la storia emergono due diversi modelli di democrazia, molto differenti: la democrazia degli “antichi” e quella dei “moderni”. Il primo modello ha caratterizzato le prime città-Stato della Grecia classica, dove le decisioni fondamentali venivano prese dai cittadini riuniti in assemblee ed erano rese esecutive dalla Boulè o dal Consiglio dei cinquecento, i cui membri erano eletti o sorteggiati a estrazione. Si trattava così di una democrazia diretta basata sulla partecipazione immediata del cittadino senza alcun intermediario, politico o burocratico. Era una democrazia monistica, che non ammetteva la divisione in partiti (che avrebbero contribuito a dissolvere tale monismo in quanto partiti portatori di idee contrastanti) e che richiedeva la dedizione alla cosa pubblica di ogni cittadino (sfera pubblica e sfera privata non erano ancora separate); tale forma di democrazia era però realizzabile, come anche affermò Rousseau, solo entro territori di dimensioni ridotte e popolato da un numero esiguo di cittadini (Cantoni svizzeri territori di dimensioni abbastanza ridotte entro i quali si può pervenire ad una democrazia diretta). Infine la democrazia degli antichi si fondava su una nozione ristretta di cittadinanza, che escludeva quindi categorie quali le donne e gli schiavi dalla vita politica.

La democrazia dei moderni mostra invece caratteristiche contrapposte a quella degli antichi, essendo una democrazia rappresentativa, pluripartitica, pluralista e fondata sulla massima estensione possibile del concetto di cittadinanza. In tale democrazia, le decisioni politiche sono adottate da organi rappresentativi e solo in casi circoscritti sono prese direttamente dal corpo elettorale (referendum ad esempio). Democrazia dei moderni che viene in più caratterizzata dal riconoscimento del pluralismo, ossia del riconoscimento al massimo numero di persone dei diritti politici, in quanto ciascun cittadino è portatore di interessi propri e molto spesso conflittuali con gli altri individui, e caratterizzata anche dall’estensione del diritto di voto e dei diritti di partecipazione politica (non vengono più escluse le donne dalla vita politica e non esistono più gli schiavi).

La moderna democrazia presenta diversi vantaggi: rende possibile l’applicazione corretta della logica dell’uguaglianza in un sistema politico su larga scala, sfugge alla visione del cittadino totale, ponendo il valore della persona di ogni individuo e sostituisce il riconoscimento della differenza e del dissenso al posto della ricerca dell’unanimità (democrazia non più plebiscitaria ma bensì pluralistica, in quanto salvaguarda tutti gli interessi presenti nella società). Stato democratico quindi (demos= popolo, kratos=potere) da intendere come uno Stato ove le decisioni politiche sono di regola assunte da rappresentanti soggetti all’investitura e al controllo da parte dei cittadini titolari del potere politico. Democrazia intesa quindi anche come metodo procedurale, in quanto si configura come processo finalizzato ad adottare decisioni.