Riassunto esame Diritto Pubblico Comparato, prof. Casella, libro consigliato Libertà e autorità, Volpi

Introduzione

Percorsi del costituzionalismo europeo dal secondo conflitto mondiale ad oggi

A partire dalla fine della seconda guerra mondiale, l'Europa ha vissuto una stagione di grandi transizioni costituzionali: in molti Stati sono stati discussi ed approvati nuovi testi costituzionali che hanno rappresentato lo spartiacque tra un regime politico di tipo dittatoriale ed un regime politico democratico; in altri stati si è, invece, proceduto a sostanziali revisioni di testi risalenti al liberalismo ottocentesco ovvero al periodo tra le due guerre mondiali; nel caso inglese, infine, si è operata una trasformazione per via legislativa di una Costituzione di natura prevalentemente consuetudinaria.

Tre periodi storici del costituzionalismo

Questa trasformazione possiamo individuarla in tre periodi storici:

• Nell'immediato dopoguerra un primo gruppo di stati aderisce in maniera convinta al modello di matrice liberale, tra essi ci sono la Repubblica di Francia, di Italia e la Repubblica Federale di Germania. Anche i paesi dell'est Europa approvano delle costituzioni formali, ispirate al modello staliniano (Jugoslavia, Ungheria, Repubblica democratica tedesca).
• Un secondo ciclo avviene tra gli anni '60-'70 e riguarda tre stati che adottano un testo costituzionale che segna la discontinuità con i precedenti regimi dittatoriali o militari: Repubblica di Grecia, del Portogallo, di Spagna.
• Alla fine degli anni '90: con la caduta del muro di Berlino (1989) e l'implosione dell'Urss (1991) gli ex stati vassalli sostituiscono le forme socialiste a quelle democratiche occidentali. Abbandonano il modello socialista anche gli stati derivati dallo scioglimento della Jugoslavia (Albania, Serbia, Montenegro). Infine, sempre negli anni '90, troviamo la modificazione profonda della Costituzione del Regno Unito con le riforme di Tony Blair (devolution, riforma della camera dei Lord, incorporazione della Cedu).

La nozione giuridica di Costituzione ed i processi costituenti

Un primo dato da prendere in considerazione è la moderna concezione di Costituzione. Varie possono essere le nozioni di Costituzione moderna:

• Costituzione come norma giuridica superiore alle altre fonti di produzione del diritto (atti avente forza di legge e legge) che in essa trovano la propria disciplina.
• Costituzione come testo dove si trovano i valori condivisi da un popolo, che di solito sono: democrazia, pluralismo, uguaglianza e libertà.
• Costituzione come limite al potere politico e al contempo, come insieme di regole organizzative del medesimo: come avviene la ripartizione del potere politico tra gli organi di vertice (separazione dei poteri) e come si limitano gli abusi del medesimo potere politico (sottoponendolo al rispetto delle regole giuridiche -> Stato di diritto).

Modalità di approvazione delle nuove costituzioni

Volgendo invece lo sguardo alle modalità di approvazione delle nuove costituzioni, troviamo varie differenze:

• Una prima modalità passa attraverso l'elezione a suffragio universale di una Assemblea costituente chiamata a redigere il testo normativo (Italia).
• Altra modalità è rappresentata dall'approvazione di un testo o di una revisione totale da parte delle ordinarie Camere elettive, le quali agiscono all'interno della legalità costituzionale, ovvero nel rispetto formale delle procedure di revisione costituzionale in precedenza fissate (Belgio); in alcuni casi il testo così elaborato è sottoposto a referendum popolare (Spagna).
• Talvolta le Camere elettive hanno agito al di fuori della legalità costituzionale, non rispettando le modalità di revisione precedenti (Grecia).
• Altre volte è stato il popolo a confermare, attraverso referendum, un testo elaborato da organi costituzionali al di fuori delle procedure di revisioni vigenti (Francia della V Repubblica).

L'organizzazione del potere politico negli ordinamenti costituzionali: la forma di stato

Lo Stato è contraddistinto da tre diversi elementi: un popolo che vive in un territorio delimitato ed esercita la sovranità su quest'ultimo. Parlare di forma di stato significa rapportare questi tre elementi costitutivi e verificare quali siano le reciproche interazioni. Possiamo dire che è l'insieme di regole che definiscono il rapporto tra l'ordinamento statale (inteso come organo titolare del potere coercitivo) e la comunità di cittadini (singoli o associati).

Sul rapporto sovranità/popolo si può affermare che la maggioranza degli ordinamenti costituzionali recenti abbiano adottato, anche a livello testuale, il modello dello stato democratico-sociale, nel quale lo Stato garantisce i diritti soggettivi civili e politici e si impegna ad intervenire creando un sistema di welfare, offrendo servizi come educazione, sanità, assistenza e previdenza (che insieme costituiscono un vero e proprio diritto sociale, per la prima volta riconosciuto all'interno della Costituzione di Weimar del 1919. Diventa importante la concezione di uguaglianza sostanziale).

Se, invece si esamina il rapporto tra sovranità e territorio si può affermare che il modello di stato unitario ed accentrato (monarchie costituzionali ottocentesche) è stato abbandonato in favore di un decentramento amministrativo e dal riconoscimento costituzionale di funzioni crescenti alle autonomie territoriali. Alcuni stati, poi, hanno scelto di adottare un modello di ripartizione verticale del potere politico di tipo federale, nel quale una entità statuale centrale (federazione o confederazione) viene ad essere formata da entità non sovrano (verso l'esterno) ma dotate di amplissima autonomia politica interna (Lander, stati membri, cantoni). Generalmente, negli Stati federali, vengono individuate le materia di competenza esclusiva centrale (legislativa e/o esecutiva) mentre tutte le altre, definite di competenza residuale, spettano alle entità territoriali federate. Gli ordinamenti europei che hanno applicato questa organizzazione del potere da più antica data sono la Confederazione elvetica e la Germania.

Alcuni ordinamenti, poi, hanno adottato forme di regionalismo, ovvero un sistema di ripartizione territoriale del potere nel quale viene individuato un ente territoriale autonomo ed intermedio tra Stato ed enti locali (le regioni in Italia, Portogallo, Francia) cui sono attribuite rilevanti funzioni normative ed amministrative. Rispetto allo Stato federale le regioni/comunità non dispongono di competenze in ambito giurisdizionale, in materia di sicurezza pubblica e sono escluse alla partecipazione del procedimento di revisione costituzionale.

L'organizzazione del potere politico: la forma di governo

Si intende per forma di governo la disciplina dei rapporti tra gli organi costituzionali di vertice e la distribuzione della funzione di indirizzo politico tra Parlamento, Governo e Capo dello Stato. La forma di governo è strettamente legata al sistema politico; in base alla legislazione elettorale adottata (proporzionale, maggioritario, misto), sia dalle caratteristiche del sistema partitico (bipartitico/multipartitico).

Si può affermare che il costituzionalismo europeo contemporaneo è caratterizzato dall'estesa diffusione del governo parlamentare, inteso come regime politico di separazione dei poteri nel quale il Governo (organo cui è affidata l'attuazione dell'indirizzo politico) è responsabile avanti il Parlamento elettivo e, per conservare i propri poteri, deve godere della sua fiducia.

In questo regime il Capo dello Stato costituisce di norma un organo neutrale, privo di poteri di indirizzo politico ed è chiamato a svolgere funzioni di garanzia e di rappresentanza nazionale; ad esso è anche attribuito, generalmente, il potere di sciogliere anticipatamente le Camere ma, nella maggior parte dei casi, si tratta di una competenza solo formale in quanto il titolare sostanziale di tale potere è il Governo.

La variante semipresidenziale è di tipo bi-rappresentativo, in quanto accanto all'asse Parlamento-Governo (legati dal rapporto fiduciario) si affianca un Presidente legittimato dal suffragio universale, al quale sono attribuiti poteri di indirizzo politico (campo militare estero) e può adottare atti senza controfirma ministeriale (scioglimento anticipato della Camera). L'archetipo di questa forma di governo è costituito dalla Costituzione della V Repubblica francese del 1958.

Non ha avuto successo in Europa il regime presidenziale di matrice nordamericana, contraddistinto da una netta separazione tra esecutivo e legislativo e dalla concentrazione nelle mani di un Capo dello Stato eletto a suffragio universale del potere governante. Il regime direttoriale lo troviamo solo nella Confederazione elvetica: l'organo esecutivo è eletto dall'Assemblea federale per 4 anni ma non è revocabile da essa; viceversa l'esecutivo non può influire sulla durata delle Camere.

Regime parlamentare e tendenze comuni

Nei sistemi costituzionali europei il regime parlamentare presenta alcune tendenze comuni:

• La razionalizzazione dei rapporti tra Parlamento e Governo e, soprattutto del rapporto fiduciario; viene disciplinato in maniera dettagliata l'iter di formazione del governo (proposta del Capo dello Stato – votazione della fiducia – giuramento) e dalla sua eventuale sostituzione nel corso della legislatura (dimissioni volontarie o approvazione di una mozione di sfiducia/censura). In alcuni ordinamenti vengono previsti anche altri istituti di razionalizzazione quali la sfiducia costruttiva, che porta alla immediata sostituzione del vecchio governo (o solo del Primo ministro) con una nuova, al fine di evitare "tempi morti" senza un governo (Germania, Spagna) e la questione di fiducia, che consente al Governo di obbligare la propria maggioranza parlamentare a far approvare un testo normativo o una disposizione di politica generale pena, in mancanza di esito positivo, le proprie dimissioni.
• La prevalenza del Governo sul Parlamento: per diminuire la centralità del Parlamento nei confronti del Governo alcuni testi hanno affidato al Governo la decretazione d'urgenza con forza di legge (Italia, Grecia) e previsto forme di legislazione delegata (Spagna).
• Il rafforzamento del ruolo del primo ministro all'interno del Governo (premiership): si è prevista la sua solitaria investitura parlamentare (Spagna), gli è stato attribuito il potere sostanziale di nomina/revoca dei ministri (Turchia) e concreti strumenti di direzione governativa.
• La tendenza monista: il Governo è responsabile politicamente solo nei confronti del Parlamento, mentre il Capo dello Stato (con l'eccezione della Francia) rimane fuori dalla formazione dell'indirizzo politico e ha il ruolo di garante delle procedure costituzionali.
• Il carattere mono-rappresentativo: in prevalenza la rappresentatività viene garantita al popolo con l'elezione dei parlamentari, con l'eccezione di Francia e Portogallo che hanno regimi bi-rappresentativi (eleggono anche il Capo dello Stato a suffragio universale).

Quanto alla struttura dei parlamenti, la maggior parte ha optato per un sistema monocamerale, mentre chi ha adottato le 2 camere, nella maggior parte dei casi, ha optato per un bicameralismo imperfetto (Germania, Spagna) e in minoranza il bicameralismo perfetto (Italia, Confederazione Elvetica).

Le garanzie

Per conservare le istituzioni democratico-rappresentative le costituzioni offrono delle garanzie:

• La rigidità della costituzione (non è modificabile se non con un ampio consenso parlamentare e con una procedura aggravata).
• Collegata al carattere rigido della Costituzione è la presenza di un controllo di costituzionalità delle leggi e degli atti con forza di legge. I cicli successivi al 1948 hanno affidato il controllo sulla costituzionalità delle leggi ad un organo giurisdizionale ad hoc, il giudice costituzionale, dotato di ampia indipendenza. Detto giudice (denominato Corte Costituzionale) è composto da giuristi di professione dei quali una parte è di designazione parlamentare. Il controllo di costituzionalità delle leggi è, di norma, attivato dai giudici (ordinari o speciali) nei confronti di un atto entrato già in vigore (controllo successivo) ma, in alcune carte costituzionali, è previsto un controllo preventivo prima della promulgazione che può essere attribuito al Capo dello Stato, al Governo o a una quota di parlamentari. Ai giudici costituzionali è anche attribuita la giurisdizione per controversie di tenore costituzionale quali: i conflitti tra gli organi di vertice dello Stato, i conflitti di competenza tra Stato e enti territoriali, il giudizio sulle responsabilità penali del Capo dello Stato, sull'ammissibilità del referendum, sulla compatibilità di trattati internazionali da sottoporre a ratifica e sul controllo di costituzionalità dei partiti.
• La previsione di un catalogo di diritti fondamentali dell'uomo e del cittadino il cui nucleo essenziale non può essere soppresso o sottoposto a revisione.
• L'autonomia e l'indipendenza della magistratura al fine di garantirne un'applicazione imparziale. Ciò avviene con la soggezione del giudice soltanto alla legge, alla presenza del Consiglio Superiore della magistratura che gestisce l'intera carriera del magistrato (selezione, trasferimenti) e la titolarità del potere disciplinare nei suoi confronti, e l'inamovibilità del magistrato (non può essere rimosso se non con adeguato procedimento disciplinare).
• La presenza di un sistema di democrazia protetta, sopprimendo quelle associazioni che perseguono il fine di superamento del sistema costituzionale (partito nazista, fascista).

Il Regno Unito

Introduzione

Nel Regno Unito non vi è una costituzione in senso formale a differenza degli altri ordinamenti. È uno dei più antichi ordinamenti liberal-democratici; secondo molti la culla della democrazia rappresentativa e della separazione dei poteri. Discendono dall'eredità costituzionale inglese l'istituzione parlamentare moderna, il modello bicamerale, il principio della responsabilità dei ministri quale contrappeso all'irresponsabilità del Capo dello Stato. Qui è sorta la forma di governo parlamentare, sia nella versione ottocentesca, che postula la centralità del Parlamento, che in quella razionalizzata del 1900, che sancisce la prevalenza politica del Governo ed all'interno di esso del Primo Ministro.

Brevi premesse di storia costituzionale

Una rapida ricostruzione dell'evoluzione dell'ordinamento inglese può farsi partire da una data simbolica, il 1215 con la concessione della Magna Charta. Essa già prevedeva importanti garanzie per gli individui, specie in materia penale e tributaria. Nel 1200 si può individuare l'origine del Parlamento inglese. L'affermazione del Parlamento nel sistema inglese è comunque più tarda. Fino al 1600 esso veniva riunito solo per brevi periodi e la figura predominante era quella del Re. Il principio fondamentale della sovranità del Parlamento è l'esito della guerra civile che portò alla proclamazione dello stesso Parlamento di un nuovo Sovrano, Guglielmo d'Orange. Una posizione di autorità delle Camere viene sancita attraverso atti elaborati da esse e accettati dal Re: con il Bill of Rights (1689) si affermò la sottoposizione del Sovrano alle leggi del Parlamento, si confermarono le libertà dei singoli e dei parlamentari.

Nel corso del '700, il ruolo del Sovrano nella politica inglese si ridimensiona, mentre il Cabinet dipende non più dalla fiducia regia, ma dalla fiducia della maggioranza parlamentare. Nella storia costituzionale inglese questo fenomeno è collegato al principio della irresponsabilità regia ed alla contestuale assunzione di responsabilità dei ministri per gli atti della Corona, che il Parlamento poteva far valere attraverso la procedura di impeachment. Nello stesso periodo inizia ad emergere la figura del Primo ministro. Nell'800, con il passaggio al regime liberale grazie all'affermazione della borghesia industriale, si affermano la libertà di associazione sindacale, e una prima legislazione sulla tutela del mondo del lavoro. Sul piano costituzionale, l'Ottocento inglese vede il definitivo passaggio dalla monarchia costituzionale alla forma di governo parlamentare "classica", con il distacco dell'esecutivo dalla Corona e la sua attrazione nell'orbita del legislativa. Il Governo ha un ruolo subordinato alle Camere.

La forma di governo attuale: il "modello Westminster" di democrazia

Con l'introduzione del suffragio universale (1918), la nascita dei partiti di massa, lo sviluppo del Welfare State (e l'intervento dello Stato nell'economia) questo sistema di divisione dei poteri è andato in crisi; il Cabinet ha assunto il ruolo centrale del sistema grazie anche al sistema elettorale maggioritario. Dal '900 due partiti dominano la scena politica britannica: il Conservative Party e il Labour Party. Queste due formazioni si sono alternate al potere dal secondo dopoguerra, dando vita quasi sempre a esecutivi monopartitici. L'unica eccezione è stata il governo Cameron del 2010, primo esecutivo di coalizione tra conservatori e liberal-democratici. Il sistema elettorale adottato, gioca un ruolo decisivo nel mantenimento di questa alternanza al potere; adottato per la Camera dei Comuni è il sistema uninominale maggioritario ad un turno.

Il sistema è semplice: il territorio è suddiviso in tanti collegi quanti sono i seggi da attribuire (i seggi ai Comuni sono 650); in ogni collegio ciascun partito presenta un solo candidato e viene eletto chi ottiene più voti, a prescindere dalla percentuale. Questo sistema produce una distorsione nel rapporto tra voti presi e seggi conquistati, penalizzando il terzo partito, i Liberal Democrats. La situazione di Hung Parliament (Parlamento appeso, cioè senza maggioranza) si è verificata nel 1974 e nel 2010.