Riassunto esame di Diritto pubblico comparato, prof Casella, libro consigliato Costituzioni comparate

Costituzioni comparate

Introduzione

Gli ultimi 70 anni, a partire dalla fine della Seconda Guerra Mondiale, hanno rappresentato una lunga stagione di profondi cambiamenti costituzionali in Europa. Sono pochissimi gli stati che non hanno provveduto ad apportare modifiche più o meno profonde alle proprie carte costituzionali, tra questi segnaliamo Irlanda e Norvegia.

Categorie cronologiche dei cambiamenti costituzionali

Possiamo suddividere questa fase di modifiche in tre categorie cronologiche:

• Anni 40-50: Nell'immediato dopoguerra molti stati aderiscono al modello liberale. È il caso della Repubblica di Francia (IV e V), quella italiana, quella Federale di Germania e il Regno dei Paesi Bassi. Contemporaneamente in est Europa vengono approvate costituzioni d'ispirazione staliniana.
• Anni 70: Molti stati adottano costituzioni di stampo liberal-democratico: Grecia, Portogallo e Spagna (che si liberano dei precedenti regimi militari ivi presenti).
• Anni 90: Con la caduta dell'URSS gli ex stati satellite abbandonano le costituzioni socialiste e abbracciano modelli democratico-costituzionali occidentali: Bulgaria, Romania e gli stati nati dalla dissoluzione della ex-Jugoslavia cioè Serbia, Montenegro, Macedonia, Slovenia e Croazia.

Significato moderno di "Costituzione"

Come definiamo il significato moderno di "Costituzione"? Essenzialmente attraverso la combinazione di quattro nozioni fondamentali:

1. Costituzione come espressione del potere costituente, ovvero di quel potere sovrano che appartiene al popolo. Questa rivendicazione fu avanzata dall'abate Sieyes.
2. Costituzione come norma giuridica superiore alle altre fonti di produzione del diritto.
3. Costituzione come "contenitore" dei valori condivisi da un popolo in un determinato periodo storico, valori senza i quali non sarebbe possibile la pacifica convivenza (es. libertà, uguaglianza, democrazia e pluralismo, laicità dello Stato ecc.). Questa accezione ha un'origine spiccatamente contrattualista, deriva cioè dalla percezione della Costituzione come la più alta forma di contratto sociale su cui si fonda la vita umana in comunità.
4. Costituzione come insieme di regole organizzative del potere politico e al contempo come limite al potere stesso. Essa sancisce sia le regole e i criteri di ripartizione del potere (la cui importanza fu evidenziata da Montesquieu per scongiurare degenerazioni tiranniche) che gli strumenti che consentono di limitarne l'abuso da parte dei governanti.

Modifiche costituzionali negli ultimi 70 anni

In quali modi sono state apportate queste modifiche costituzionali negli ultimi 70 anni? Le modalità sono varie e diverse.

• Elezioni a suffragio universale di un organo straordinario detto "Assemblea costituente" incaricato di redigere un nuovo testo: Italia, Slovenia, Croazia e Repubblica Ceca.
• Approvazione di un testo completamente sostitutivo del previgente da parte delle ordinarie Camere elettive (Polonia, Belgio, Ungheria) o da parte del popolo tramite referendum (Spagna).
• Le Camere elettive hanno talvolta agito al di fuori della legalità costituzionale, cioè non hanno rispettato le modalità di revisione costituzionale previste: Grecia.
• In un unico caso (Germania) il nuovo testo elaborato dalle camere è stato oggetto di ratifica da parte delle Assemblee legislative degli stati federati.

Protezione delle Carte costituzionali

Nei vari ordinamenti sono previste numerose forme di protezione delle Carte costituzionali. Nell'insieme, esse compongono un buon sistema di garanzie:

• Rigidità della Costituzione, che può essere modificata soltanto seguendo un complesso iter noto come "procedura aggravata". La costituzione stessa pone dei limiti alla revisione costituzionale.
• Controllo di costituzionalità delle leggi e degli atti aventi forza di legge, avviene di solito nei confronti di un atto già emanato ma taluni ordinamenti prevedono che sia preventivo (prima della promulgazione). È attuato da un giudice ad hoc noto come Corte o Tribunale costituzionale, composto da soli giuristi di professione, a cui sono affidate per giunta altre competenze come la risoluzione di conflitti tra organi di vertice, conflitti di competenza tra Stato ed enti territoriali, giudizio sulle responsabilità penali del Capo dello Stato. Alcuni stati hanno adottato invece delle forme di controllo di costituzionalità "diffuso" affidato a giudici ordinari (Danimarca, Gran Bretagna, Estonia).
• Presenza di aree di immodificabilità nei testi costituzionali, le quali corrispondono ai diritti fondamentali dell'uomo e del cittadino e non possono essere oggetto di modifica o soppressione.
• Sistema di democrazia protetta, che si ha quando in Costituzione sono adottate espressamente delle misure di repressione dei dissensi ideologici e politici che rifiutano i principali valori costituzionali. (es. in Italia sono vietati partiti neofascisti e organizzazioni mafiose) Fu la Germania post-nazista il primo stato ad attuare simili misure a tutela dell'ordinamento costituzionale.
• Autonomia della magistratura rispetto a influenze e condizionamenti provenienti da altri poteri. Essa è garantita attraverso diversi strumenti:
  • Soggezione del giudice alla sola legge.
  • Inamovibilità del giudice (impossibilità di essere rimosso dall'incarico se non dopo procedimenti disciplinari nei casi previsti dalla legge).
  • Presenza di un organo autonomo che gestisce l'intera carriera del magistrato (Consiglio Superiore della Magistratura).

Definizione di stato

Tradizionalmente lo stato è definito come una particolare tipologia di ordinamento giuridico denotato dai suoi tre elementi costitutivi indifettibili: la sovranità, il popolo e il territorio. La forma di stato è la relazione che lega fra loro questi tre elementi e può essere espressa come rapporto sovranità/territorio: abbandono del precedente sovranità/popolo: modello di stato unitario e accentrato delle monarchie esamina il modo in cui l'autorità statale si pone rispetto alle libertà dei singoli. Le modifiche costituzionali hanno proteso per il decentramento amministrativo e il riconoscimento di autonomie territoriali.

Prevale il modello dello stato democratico-sociale, in cui l'autorità statale, oltre a garantire i principali diritti, è tenuta a intervenire per creare un sistema di welfare: prestare ai cittadini servizi educativi, sanitari, assistenziali che rappresentano veri e propri diritti sociali costituzionalmente riconosciuti. Alcuni stati hanno adottato la forma di stato federale, in cui c'è un'entità statale sovraordinata (federazione) che include molte entità territoriali interne con diverse denominazioni a seconda dei paesi (Länder, Cantoni, comunità ecc.) dotate di ampia autonomia. Alla federazione spettano delle materie di competenza esclusiva come la difesa, la cittadinanza e i rapporti con l'estero. Questo è il caso della Germania (dal 1871) e della Confederazione Elvetica (dal 1848). Più di recente si sono aggiunti Belgio, Austria e Russia. Altri adottano forme di regionalismo, cioè riconoscono entità territoriali autonome intermedie tra stato ed enti locali (dette "regioni" in Italia, Portogallo e Francia e "comunità autonome" in Spagna) a cui spettano competenze normative e amministrative, mentre sono generalmente precluse competenze giurisdizionali e in ambito di sicurezza pubblica.

Forma di governo

La forma di governo è la relazione che sussiste fra gli organi di vertice di uno stato:

• Parlamentare: Estremamente diffusa in Europa. Prevede un governo (a cui è affidata l'attuazione dell'indirizzo politico) responsabile verso il Parlamento, al quale è legato dalla fiducia, un legame monodirezionale che ne garantisce la permanenza in carica. Il Capo di Stato ha funzioni di rappresentanza e di garanzia: è chiamato a garantire il corretto funzionamento degli organi e delle procedure costituzionali.
• Semipresidenziale (Francia della V Repubblica): Il governo ha un duplice legame fiduciario con il Parlamento e con il Capo dello Stato, il quale viene eletto direttamente dal popolo tramite suffragio universale. A differenza della precedente forma di governo, in questo caso il Capo di Stato detiene poteri molto più incisivi, soprattutto in ambito militare e nei rapporti esteri. Alcuni stati presentano forme di semipresidenzialismo "debole", ove il ruolo del Capo di Stato è sostanzialmente identico a quello che assume nei regimi parlamentari, malgrado vi sia comunque l'elezione diretta da parte dei cittadini (Finlandia).
• Presidenziale: Non ha avuto seguito in Europa. È presente in Nord America (USA) e prevede una forte distinzione tra legislativo ed esecutivo, non prevede alcun vincolo fiduciario ma piuttosto un sistema di controlli e condizionamenti reciproci tra i due organi. Il Presidente eletto dai cittadini ha forti poteri nelle sue mani.
• Direttoriale: Presente unicamente nella Confederazione Elvetica.

Regimi parlamentari in Europa

I regimi parlamentari (che sono in maggioranza) presentano in Europa alcune caratteristiche comuni quali:

• Razionalizzazione dei rapporti Governo-Parlamento, dunque sono previsti specifici iter di formazione del governo, regole che riguardano la regolazione del rapporto fiduciario e specifici istituti quali la sfiducia costruttiva (che implica l'immediata sostituzione del governo con una nuova compagine, quindi il Parlamento può sfiduciare il Governo solo a condizione che sia contestualmente nominato un nuovo governo) e la questione di fiducia (che consente al Governo di richiedere al Parlamento l'approvazione di un testo normativo pena le proprie dimissioni).
• Ampliamento dei poteri del Governo, il quale acquista anche funzioni legislative (decreti), mentre vengono rafforzate le competenze di controllo e indirizzo nei suoi confronti da parte del Parlamento.
• Rafforzamento del ruolo del primo ministro nel Governo, poiché rispetto agli altri membri egli si trova di fatto in una posizione di superiorità sostanziale in virtù dei compiti di controllo e coordinamento che gli spettano. Può inoltre nominare e revocare gli altri ministri, dirigere e costituire gli organi collegiali ristretti.
• Analogies nella struttura dei Parlamenti. Tra quelli bicamerali si distinguono forme di bicameralismo imperfetto (vi è una sola Camera politica, l'altra rappresenta gli enti territoriali) come in Germania e Spagna e forme di bicameralismo perfetto in cui le due Camere hanno le stesse funzioni (Italia e Polonia).

Il Regno Unito

Molto particolare rispetto agli altri ordinamenti, è innanzitutto privo di una Costituzione in senso formale, cioè non possiede una "written constitution": non c'è un unico documento scritto che contenga un'elencazione dei diritti dei cittadini, tutte le norme di grado superiore, i principi fondanti dell'ordinamento ecc. Non ci sono in realtà neanche norme dotate di rigidità, perciò qualunque norma può essere modificata dal Parlamento, non esiste dunque nemmeno un organo costituzionale che svolga funzioni di controllo.

Ciò nonostante, sussistono ormai da secoli istituti arcaici e principi sia consuetudinari che normativi che possono ritenersi essenziali per il buon funzionamento del sistema, seppur non siano immutabili ma adattabili agli sviluppi politico-sociali. Possiamo dire dunque che la costituzione inglese consiste nella capacità di conservare e al contempo rinnovare i vecchi istituti e valori della storia del Regno.

Nonostante questa peculiarità (in seguito ne spiegheremo i motivi) è proprio dall'esperienza costituzionale britannica che derivano alcuni dei principi fondamentali delle moderne costituzioni europee. Per citare solo alcuni elementi chiave dell'eredità inglese, nel Regno Unito sono nati:

• La forma di governo parlamentare.
• Il bicameralismo e il principio di responsabilità dei ministri.
• L'habeas corpus, ovvero il principio che tutela l'inviolabilità personale, e il conseguente diritto dell'arrestato di conoscere la causa del suo arresto e di vederla convalidata da una decisione del magistrato.

Storia dell'evoluzione dell'ordinamento inglese

Ricostruiamo brevemente la storia dell'evoluzione dell'ordinamento inglese:

• 1215 - I baroni impongono al sovrano una limitazione dei suoi poteri attraverso la Magna Charta (prevedeva ad esempio la protezione dei civili e dalla detenzione illegale, la garanzia di una rapida giustizia e la limitazione sui pagamenti feudali alla corona).
• 13º secolo - Origini del Parlamento, con la prima convocazione nel Magnum Concilium dei Lords e dei rappresentanti di contee e borghi, che in seguito iniziarono a riunirsi separatamente dando vita alla House of Commons (nasce così il bicameralismo). In questo primo periodo e fino allo scontro decisivo tra monarchia e Parlamento (XVII sec), quest'organo rimase comunque fortemente limitato. Veniva convocato solo per brevi periodi su richiesta del re, in capo al quale rimanevano concentrati i principali poteri normativi.
• Seicento - La sovranità del parlamento si afferma solo dopo la guerra civile inglese (1649 decapitazione del re Carlo I e 1688 "Gloriosa Rivoluzione" con la nomina parlamentare del nuovo re Guglielmo I D'orange). Il Bill of Rights del 1689 impedisce al sovrano di abrogare/sospendere le leggi del Parlamento e di mantenere un esercito fisso in tempo di pace senza il consenso del Parlamento, sancisce inoltre i principali diritti dei cittadini inglesi.
• Settecento - Il ruolo del re si ridimensiona gradualmente, mentre aumenta l'autonomia del Cabinet (l'organo che contiene i sommi consiglieri del sovrano), soggetto non più alla fiducia regia, bensì a quella parlamentare.
• Ottocento - Nell'era dell'imperialismo l'Inghilterra è la prima potenza mondiale. È una fase di grandi riforme tra cui:
  • Il riconoscimento legale dei sindacati.
  • La parificazione dei diritti dei cattolici.
  • Le varie riforme elettorali (1832, 1867, 1884) che modificarono i collegi e allargarono enormemente il numero degli elettori senza però raggiungere il suffragio universale maschile.
• L'epoca vittoriana (1837-1900) è quella della supremazia indiscussa del Parlamento sul Governo, il periodo della "centralità del Parlamento".
• Novecento - Nascono i partiti di massa, si sviluppa il Welfare State, viene introdotto il suffragio universale nel 1918. Prende forma l'attuale "modello Westminster".

Il Parlamento ha progressivamente perso la sua centralità a favore del rafforzamento del Cabinet e del Primo Ministro. Tale adattamento è avvenuto senza drastici mutamenti formali, anche grazie alla presenza di partiti centralizzati e coesi. Dominano la scena il Conservative Party (originario del XVIII sec) e il Labour Party (nato come rappresentanza parlamentare dei sindacati verso la fine del XIX sec) che si alternano al potere a partire dal secondo dopoguerra creando quasi sempre dei governi monopartitici. Fa eccezione il governo Cameron del 2010, frutto di un accordo tra conservatori e liberal-democratici tale da stipulare un programma di governo comune e formare un esecutivo che avesse Cameron (leader conservatore) come Primo Ministro e Nick Clegg (leader liberal-dem) come suo vice.

Il meccanismo elettorale della House of Commons

Vediamo come funziona il meccanismo elettorale adottato per la House of Commons. È il sistema uninominale maggioritario a un turno. Il territorio viene diviso in tanti collegi quanti sono i seggi da attribuire e in ciascun collegio ogni partito presenta un solo candidato: vince chi ottiene più voti. Chi guida il partito che ottiene la maggioranza dei voti diventa Primo Ministro. Sceglie tra i parlamentari del proprio partito 100 titolari di cariche di governo, compresi quelli che formano il Cabinet. Il partito sconfitto assume la funzione di "opposizione di sua Maestà", il suo leader sarà il "Primo Ministro del governo ombra". Il Capo di Governo (Primo Ministro) resta solitamente in carica per l'intera legislatura. Raramente è avvenuto il contrario, ad esempio nei due casi noti del 1990 e 2007 con Margaret Thatcher e Tony Blair. In entrambe le occasioni ciò permise ai partiti di liberarsi di figure divenute impopolari dopo anni di governo. La Thatcher non fu rieletta leader del suo partito (conservatori) e dovette dimettersi dalla carica di Primo Ministro. Blair fu sostituito da Gordon Brown per via dei dissensi crescenti imputabili soprattutto alle sue scelte di politica estera e militari (Iraq).

Il modello Westminster di democrazia è stato accolto positivamente negli stati del Commonwealth (Australia, Nuova Zelanda, Canada).

Assenza di una costituzione formale nel Regno Unito

Torniamo un attimo al punto di partenza. Come mai nel Regno Unito non c'è una costituzione formale? Per tre motivi fondamentali:

1. Nella storia inglese non si registrano fratture così drastiche da dover spingere gli attori politici a riformulare i principi fondanti del nuovo ordinamento e porli in una posizione sovraordinata rispetto agli altri.
2. Tolta la questione irlandese, non ci sono stati conflitti razziali.
3. I cittadini britannici hanno sempre respinto le ideologie nettamente contrarie ai principi liberal-democratici sviluppatesi nell'ultimo secolo.

Quali sono dunque le fonti della costituzione inglese? Seppur non facili da individuare, sono le seguenti:

• Norme di origine consuetudinaria elaborate dalla giurisprudenza nei secoli (common law).
• Atti legislativi (Statutes) considerati fondanti malgrado siano privi di superiorità formale rispetto alle altre leggi. Tra questi la Magna Charta, il Bill of Rights, l'Act of Union (1707, unificazione Corona inglese e scozzese), l'Habeas Corpus Act.
• Books of Authority, che influisce sulle decisioni dei giudici.
• The law and custom of Parliament, che disciplina i rapporti tra organi di vertice.
• Convenzioni costituzionali (fonti non scritte).
• Tra i valori supremi dell'ordinamento si trovano la democrazia parlamentare e il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini.