Riassunto per esame diritto europeo, prof. Andrea Perrone

BCP: Profili costituzionali dell'Unione Europea

Origini e natura della Comunità Europea

Il 29 luglio 1946, a Parigi, iniziano le trattative per i trattati di pace dopo la seconda guerra mondiale. Il 21/22 settembre 1947, durante la conferenza di Parigi, si definisce il piano Marshall, coinvolgendo 16 nazioni. Nel marzo 1948, a Bruxelles, viene stipulata la UEO (Unione Europea Occidentale) tra Regno Unito, Francia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo. Il 4 aprile 1949 nasce la NATO (North Atlantic Treaty Organization).

Il 27 maggio 1952 viene istituita la CED (Comunità Europea di Difesa). Nel maggio 1949, il Consiglio d'Europa ha come obiettivo principale promuovere ideali e principi che costituiscono il patrimonio comune; ogni stato riconosce il diritto della preminenza e il principio secondo il quale ogni persona soggetta alla sua giurisdizione deve godere dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

• Comitato dei ministri: governi rappresentati dai ministri degli esteri
• Assemblea costitutiva: membri eletti dai parlamenti nazionali

Il 16 aprile 1948 nasce l'OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica) con i seguenti scopi:

• Promuovere la cooperazione tra gli stati
• Coordinare piani di ricostruzione
• Stabilire nuovi rapporti commerciali
• Regolare i flussi di lavoratori migranti

Nel maggio 1950 avviene la dichiarazione di Parigi (Robert Schuman). Il 18 aprile 1951 viene creata la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio), entrata in vigore il 22 luglio 1952 con una durata di 50 anni.

CECA

Obiettivi:

• Mercato comune del carbone e dell’acciaio
• Assenza di barriere doganali
• Mercato regolato con prezzi minimi

Istituzioni:

• Alta autorità: organo esecutivo con membri designati dai governi degli stati, di carattere sovranazionale
• Comitato consultivo: rappresenta gli operatori di settore e i lavoratori
• Consiglio dei ministri: organo intergovernativo, armonizza le azioni dell'alta autorità con i governi di politica economica
• Assemblea: organismo parlamentare con membri scelti dai parlamenti nazionali, funzioni di controllo politico
• Corte di giustizia: giudici nominati dagli stati membri, giudica sulle violazioni del trattato e sulla legittimità degli atti dell’alta autorità

Si accantona il progetto federale e si punta sull’organizzazione con fini limitati. Il 25 marzo 1957 si forma la CEE (Comunità Economica Europea) e l’EURATOM (Comunità Europea dell’Energia Atomica), entrati in vigore il 1 gennaio 1958.

CEE

Obiettivi:

• Mercato comune generale
• Nessun ostacolo al libero scambio
• Unione doganale
• Politiche economiche comuni
• Libertà di circolazione di persone, servizi e capitali

EURATOM

Obiettivi:

• Mercato comune di materiali e attrezzature
• Approvvigionamento materiale fissile
• Sostenere la ricerca
• Controllo dell’uso del nucleare
• Norme di sicurezza

Istituzioni:

• Agenzia: acquirente e fornitore unico di materiali fissili
• Centro di ricerche nucleari: sedi in diversi paesi

Nel 1965, viene firmato il trattato sulla fusione (Consiglio e Commissione). Nel 1992, viene siglato il trattato di Maastricht (Comunità Europea).

Quadro teorico

Sovranità:

• Principio di esclusività: integrità del territorio in cui nessuno può entrare o uscire senza il permesso dello stato e nel quale vige un unico ordinamento giuridico
• Attributi di spazialità ed esclusività

Ordinamento internazionale: il diritto interstatuale, è lo stato che agisce come persona giuridica di un altro ordinamento che esso stesso concorre a formare. È un principio dominante di parità e reciprocità, si forma in base alla libera e concorde volontà di soggetti uguali, i cui reciproci impegni sono garantiti solo dal timore della ritorsione.

Ordinamento interno: ci sono una serie di soggetti minori attraverso i quali il potere politico si organizza, gli enti sono nella posizione di tendenziale subordinazione gerarchica rispetto al diritto dello stato.

Diritto internazionale: ordinamento composto da proprie fonti, proprie procedure di formazione delle norme, che non hanno applicazione diretta nell’ambito del diritto del singolo stato. I soggetti creano quelle norme tramite procedure e regole prescritte dallo stesso ordinamento.

Ordinamento statale: è necessario che siano prescritte ulteriori procedure e che siano prodotte apposite norme interne. Ci sono due fasi:

1. Diritto internazionale: regola i modi con i quali la fonte si forma e le sue norme diventano efficaci nel diritto internazionale
2. Diritto interno: regola la formazione delle volontà dello stato e la produzione di norme giuridiche interne

Comunità Europea: organizzazione politica che non si ambienta né nella dimensione internazionale, in cui nasce, né in quella statale, in cui non è ancora approdata; presenta elementi di entrambe le dimensioni.

Corte di Giustizia

• Ordinamento ispirato ai principi dello stato di diritto, con organi investiti istituzionalmente di poteri sovrani, le cui norme creano diritti in capo ai cittadini europei.
• Gerarchia di norme
• Principio di legalità degli atti
• Divisione dei poteri
• Tutela dei diritti

Federazione

Tipo di organizzazione politica che rientra tra le forme di stato, riconosce allo stato centrale le prerogative della sovranità, le relazioni con gli stati membri si avvicinano al modello di relazioni tra stato ed enti derivati e sono rette da regole che riconoscono la prevalenza dello stato centrale con norme direttamente vincolanti su tutti i cittadini federali.

Confederazione

I suoi membri sono stati sovrani che trasferiscono all'organizzazione comune specifiche competenze, sono rappresentati sul piano di assoluta parità.

Comunità Economica Europea

L'esecuzione dei compiti affidati alla comunità è assicurata da un’assemblea, un consiglio, una commissione e una corte di giustizia.

• Assemblea: organo rappresentativo di secondo grado, formato da delegati che i parlamenti designano tra i propri membri; il numero dei membri è fissato in base alla dimensione dei pesi, delibera a maggioranza assoluta dei voti espressi. È previsto che elabori progetti intesi a permettere l’elezione a suffragio universale diretto, secondo una procedura uniforme in tutti gli stati membri. Il consiglio stabilirà le disposizioni di cui raccomanderà l’adozione da parte degli stati membri. L’assemblea esercita sulla commissione, l’organo esecutivo, un sindacato politico che può culminare in una mozione di censura sull’operato della commissione.
• Consiglio: organo legislativo formato da un ministro per ogni stato membro, la presidenza è tenuta a turni di 6 mesi e i ministri vengono delegati dai loro governi in base alla competenza.
• Commissione: organo esecutivo in origine composto da 9 commissari nominati di comune accordo dai governi degli stati membri, ogni stato doveva avere almeno un commissario, agli stati più grandi ne spettavano 2. I commissari non rappresentano gli stati da cui provengono ma sono scelti in base alla loro competenza generale e devono offrire garanzia di indipendenza. La commissione delibera sempre a maggioranza assoluta.
• Corte di Giustizia: in origine era composta da 7 giudici, nominati per 6 anni di comune accordo dai governi degli stati membri; è assistita dagli avvocati generali che hanno il compito di presentare pubblicamente conclusioni motivate sugli affari sottoposti alla corte di giustizia. Giudici e avvocati sono scelti tra persone che offrono tutte le garanzie di indipendenza e che possiedano i titoli per ricoprire le più alte funzioni giurisdizionali. Ha il compito di assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del trattato; la corte di giustizia può essere adita in via pregiudiziale sia sull’interpretazione del trattato e degli atti derivanti, sia sulla validità di questi ultimi.
• Strumenti normativi:
  1. Direttive: atti normativi che hanno come destinatario lo stato membro che ha l’obbligo di risultato (deve raggiungere il risultato prefissato entro il termine stabilito) e la discrezionalità (per ciò che riguarda la scelta delle forme e dei mezzi).
  2. Regolamenti: caratteristiche simili alla legge nazionale, hanno portata generale poiché mantengono norme generali e astratte obbligatorie in tutti i loro elementi e direttamente applicabili; hanno portata particolare poiché si rivolgono a soggetti specifici, sono atti con cui le istituzioni europee applicano le norme generali e astratte poste dalle fonti normative europee alle fattispecie particolari e concrete.

Particolarità del sistema normativo:

• Istituito con tipici atti di diritto internazionale (trattati) che costituiscono la base dell’ordinamento giuridico
• Si è sviluppato un diritto derivato, accanto a quello convenzionale, prodotto dagli organi della comunità ma con effetti che creano situazioni giuridiche attive e passive a carico di ogni soggetto degli ordinamenti interni degli stati membri.

L'integrazione europea e i suoi percorsi

Compromesso di Lussemburgo

Il consiglio restava composto dai rappresentanti di ogni governo anche se cambiavano in base all’oggetto, la commissione rafforzava il suo ruolo unitario di propulsione della comunità.

Crisi del governo francese:

1. Modalità di decisione del consiglio: il trattato prevedeva che alla fine di ogni tappa quadriennale del periodo transitorio di 12 anni, entro il quale doveva essere realizzato il mercato comune, per un certo novero di decisioni non valesse più l’unanimità ma la maggioranza qualificata. A partire dalla fine della seconda tappa avrebbero dovuto essere decisi a maggioranza gli atti relativi alla politica agricola comunitaria.
2. Sistema di finanziamento della comunità: la commissione aveva presentato un piano che prevedeva il finanziamento diretto degli interventi finanziari nel settore agricolo, il progetto era coronato dalla proposta di rafforzare la funzione di controllo del parlamento.

Metodo comunitario:

• Commissione: organo tutore dell’interesse sovranazionale
• Parlamento: organo rappresentativo che svolgeva il controllo sull’esecutivo
• Consiglio: istituzione che operava secondo sistemi simili a quelli in comune con un organo collegiale

Nel 1966 viene raggiunto il compromesso di Lussemburgo, un accordo politico reso pubblico dal consiglio, che stabilisce che quando sono in gioco importanti interessi di uno o più stati i membri del consiglio si impegneranno a raggiungere soluzioni che potrebbero essere adottate da tutti i membri del consiglio nel rispetto dei reciproci interessi.

Nessuna decisione fu presa fino al 1982, quando il consiglio non deliberò sulla questione dei prezzi agricoli con l’opposizione di Regno Unito e altri due stati; il consiglio approva formalmente l’atto all’unanimità.

Il comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER) opera già dall’inizio dell’attività della comunità economica europea come ausilio del consiglio; attraverso il COREPER la commissione avrebbe dovuto acquisire l’opinione degli stati membri prima di formalizzare le sue proposte.

CEE + EURATOM: Assemblea -> Assemblea parlamentare europea -> Parlamento europeo. L’assemblea esercita poteri deliberativi e di controllo grazie al trattato, in realtà il trattato non attribuiva all’assemblea alcun potere di emanare atti vincolanti ma era assegnata solo una funzione consultiva. Il potere più penetrante era il controllo sul bilancio.

Mutamenti decisivi nei meccanismi finanziari: trattato di Lussemburgo (1970) e di Bruxelles (1975). Il trattato di Lussemburgo creava un sistema di risorse proprie della comunità, comportava l’attribuzione alle istituzioni comunitarie di un potere di prelievo fiscale ma non poteva essere disgiunto da un coinvolgimento dell’assemblea rappresentativa. Il trattato di Bruxelles perfezionò il coinvolgimento attribuendo al parlamento europeo il potere di emendare il bilancio e di respingerlo (era richiesta la maggioranza qualificata). Il parlamento europeo aveva il potere di concedere il discarico alla commissione: approvare il rendiconto relativo a ogni singolo esercizio finanziario.

Nel 1976, viene siglato l'atto sull’elezione diretta del parlamento europeo:

• Aumento del numero dei parlamentari
• Durata della legislatura fissata a 5 anni
• Compatibilità tra mandato di parlamentare europeo e di parlamentare nazionale

Nel 1978, il parlamento emendò il progetto di bilancio, il consiglio non raggiunse la maggioranza qualificata nel termine stabilito per respingere l’emendamento. Si decise così di creare intese fra le istituzioni comunitarie.

1986: Atto unico

Vengono ampliati i poteri del parlamento europeo introducendo due procedure decisionali:

1. Parere conforme: il consiglio non può decidere senza ottenere il consenso del parlamento; procedura inizialmente limitata a poche questioni e poi estesa ad altri argomenti. È una procedura che attribuisce al parlamento europeo un diritto di veto anche se privo del potere di proporre modifiche all’atto sottopostogli; di fatto il parlamento può bloccare una decisione del consiglio che però avvia un dialogo istituzionale.
2. Procedura di cooperazione: atto unico (1986), evoluzione della procedura di consultazione a cui veniva aggiunta un’ulteriore fase: se il parlamento non esprimeva il parere positivo ma formulava emendamenti, approvava una posizione comune: testo da sottoporre in seconda lettura al parlamento, che poteva proporre emendamenti o respingerla. A prevalere era la volontà del consiglio che poteva adottare l’atto deliberando all’unanimità.

Trattato di Maastricht (1992): cooperazione -> codecisione; si aggiunge una terza lettura del parlamento. Il presidente del consiglio convoca il comitato di conciliazione che ha il compito di giungere ad un accordo su un progetto in comune; il comitato ha 6 settimane per approvarlo.

Trattato di Lisbona -> procedura legislativa ordinaria. Trattato di Nizza (2001) -> la procedura di codecisione diventa la procedura per eccellenza.

Atto unico (1986)

Prima riforma dei trattati istitutivi, ha deciso meccanismi del consiglio e del parlamento.

Consiglio Europeo

In origine il motore dell’organizzazione europea erano le conferenze europee che riunivano i capi di stato o di governo. Al vertice di Parigi (1974) si decide di rafforzare i contatti tra i vertici politici con incontri periodici chiamati consigli europei. Con il trattato di Lisbona, il consiglio elegge il suo presidente, a maggioranza qualificata, per un mandato di 2 anni e mezzo. Si assumono le decisioni politiche sullo sviluppo dell’organizzazione europea, si riflettono le tensioni tra gli stati membri e i mutamenti di clima politico. Resta estraneo al trattato e alle competenze che istituisce.

Comunità europee: organi istituzionali, previsti e disciplinati dai trattati. Cooperazione europea: cooperazione tra gli stati membri. Istituzioni della comunità: supporto alla cooperazione europea. Parlamento: seppe usare i nuovi poteri riconosciutigli. Consiglio: acquistò maggiore agilità decisionale. Commissione: assunse una funzione più forte di iniziativa e mediazione.

Il 31 dicembre 1992 segna la realizzazione del mercato unico, rendendo inevitabile l’unificazione monetaria.

Trattato di Maastricht

Istituzione dell’Unione Europea (UE) che comprende:

• Comunità europee
• Cooperazione europea per la politica estera (PESC)
• Cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (GAI)

Trattato sull’unione europea:

• Assetto dei principi dell’unione europea
• Trattati istitutivi delle comunità europee
• PESC
• GAI

L’UE ha un unico organo proprio, il consiglio europeo; l’innovazione riguarda il rapporto con il Parlamento, il Consiglio Europeo presenta una relazione delle sue riunioni e una relazione annuale sui progressi dell’unione. La comunità è meno legata al mercato comune e si orienta verso un’organizzazione politica generale.

Innovazioni:

• Cittadinanza dell’unione: ai cittadini degli stati membri che hanno il diritto di circolazione e di soggiorno
• Maggiori materie di competenza della comunità
• Introduzione della codecisione
• Mediatore europeo: difensore civico
• Tribunale di primo grado

Comunità europee: solite procedure decisionali. PESC e GAI: metodo intergovernativo (principio di unanimità per le decisioni del Consiglio, l’emarginazione del parlamento europeo, l’esclusione della sindacabilità degli atti da parte della Corte di giustizia).

Clausole di esenzione (opting-out): consentono ad alcuni stati di sottrarsi ad un particolare settore di cooperazione comunitaria (Regno Unito e Danimarca non fanno parte della moneta unica). Accordo a 11: autorizza 11 stati membri a stipulare un accordo sullo sviluppo della politica sociale. La realizzazione dell’unione economica e monetaria ha portato all’unificazione monetaria con l’euro (1 gennaio 2002) e alla Banca Centrale Europea (BCE) il 30 giugno 1998.

Trattato di Amsterdam

Il 2 ottobre 1997, viene firmato il trattato che modifica il trattato sull’unione europea, i trattati che istituiscono le comunità europee e alcuni trattati connessi. Entra in vigore il 1 maggio 1999. Cercava di sistemare le innovazioni di Maastricht:

• Politica sociale e del lavoro
• Comunitarizzare le materie dei visti, dell’asilo, dell’immigrazione