Riassunto esame Diritto europeo, prof Woelk, libro consigliato Manuale di diritto europeo, Adam, Tizzano

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1. ADAM - TIZZANO

2. Diritto dell’UE

Alle origini il diritto dell’UE era il diritto delle Comunità EU o diritto comunitario, e si

risolveva nello studio degli aspetti giuridico-istituzionali delle 3 Comunità allora esistenti

(CECA (comunità economica del carbone e dell’acciaio); CEE (comunità economica EU) poi

CE (comunità EU); e CEEA (comunità EU dell’energia atomica). Già da allora il processo

d’integrazione non si esauriva nelle 3 Comunità, perché i progressi favorivano lo

sviluppo di altre forme di cooperazione. A seguito dei vari progressi della costruzione EU,

tali Comunità hanno assorbito quasi tutti i fenomeni che ad essi si erano venuti

collegando, per poi sfociare col Trattato di Lisbona, nell’unica struttura formale oggi

esistente: l’UE. Il diritto dell’UE si è quindi ampliato e conformato in parallelo con quei

progressi, includendo in essi, sia gli sviluppi quantitativi della costruzione comunitaria

(aumento Stati membri, ampliamento competenze delle istituzioni EU, ecc.), che quelli

qualitativi. Dunque il diritto dell’UE ha sia a oggetto lo studio degli aspetti giuridico-

istituzionali di questa, ma si presta ad includere anche lo studio di tutte le forme e

strumenti giuridici volti a realizzare il processo d’integrazione EU.

3. Autonomia

Lo sviluppo del processo d'integrazione e la progressiva accentuazione delle

specificità degli enti che ne erano oggetto, hanno portato prima ad ampliare il rilievo

della materia all'interno del diritto istituzionale e poi a singolarizzarne lo studio. È ciò

soprattutto per le peculiari caratteristiche che sin dall'inizio avevano contraddistinto le

Comunità EU rispetto alle altre organizzazioni internazionali. Pare chiaro dunque che l'UE

presenta tratti più simili a quelli di un'entità statale che di un'organizzazione

internazionale e che essa tende a fondarsi su principi e regole simili a quelli del diritto

interno che del diritto internazionale. L'UE è dotata, al pari di un'entità statale, di una

propria struttura giuridico-istituzionale, un peculiare insieme di valori, di principi formali e

materiali, apparati organizzativi, processi decisionali, un sistema di garanzie giurisdizionali

e competenze sempre più estese ed invasive dei diritti interni. L'articolazione dei suoi

rapporti coi soggetti privati appare più simile a quella degli ordinamenti statali. Tra le sue

tante peculiarità, il processo d'integrazione cerca di penetrare la sfera interna degli

Stati membri, nel senso di interferire sulle loro strutture istituzionali, sulle politiche

economiche e sociali, sui fattori del processo produttivo, sull'organizzazione degli

scambi e delle attività economiche; ma soprattutto a rivolgersi ai cittadini degli Stati

membri, a regolarne i comportamenti ed attribuire loro diritti e doveri, anche senza

passare per il tramite dello Stato nazionale. Il collegamento col diritto internazionale è

comunque rimasto perché le istituzioni EU traggono origine da un trattato internazionale,

hanno come fondatori e protagonisti entità statuali ed operano come attori della comunità

internazionale che restano soggetti a quel diritto. Ma il loro studio è autonomo. Il

diritto dell'UE si è trovato a dover rivendicare la propria autonomia anche rispetto al

diritto degli Stati membri. Principi materiali e interpretativi o anche un vero corpo di

norme comuni sono intervenuti o si annunciano in quasi tutti i settori del diritto

nazionale, per modificare, integrare o sovrapporsi alla precedente normativa nazionale

(c.d. Europeizzazione del diritto nazionale). Ancora oggi però, solo in parte il diritto

dell'UE regola autonomamente e compiutamente le materie oggetto della sua

competenza; si limita spesso a interferire, attraverso il filtro del legislatore nazionale, sulle

corrispondenti branche del diritto statale, imponendo l'adozione di specifiche norme

uniformi o conformando qu elle esistenti a regole e principi comuni.

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4. Dottrina e metodi di studio

Lo studio del diritto EU fu lasciato per molti anni alle cure di alcuni cultori del diritto

internazionale, con occasionali incursioni da parte di studiosi di altre discipline, specie

per l’indifferenza e spesso scetticismo dei più verso tale materia. Della disattenzione

furono testimonianza l’assenza totale o quasi di riferimenti al diritto comunitario nella

manualistica dell’epoca. Col tempo lo sviluppo della costruzione EU e la crescente

incidenza del diritto comunitario nel dominio delle varie branche del diritto interno

indusse una comprensione più diffusa del fenomeno. A partire dalla metà degli anni

’80, e soprattutto dal Trattato di Maastricht e dopo l’avvio del progetto di una

Costituzione EU, l’attenzione degli studiosi si è accentuata. Tale esplosione d’interesse

per la materia si traduce in una serie d’iniziative scientifiche ed accademiche. Evidente

è che per il diritto EU l’apporto della dottrina del diritto interno è indispensabile, dato

che le competenze coinvolte sono molteplici e diversificate.

5. Fonti d’informazione, ricerca e documentazione. Rinvio GU

Le principali fonti ufficiali di cognizione del diritto EU sono: per la legislazione, la

dell’UE (GUUE); Raccolta della giurisprudenza della Corte di

per la giurisprudenza, la

giustizia e del Tribunale dell’UE. Ma i documenti prodotti dall’UE sono più vari e

numerosi, infatti tutte le istituzioni, agenzie e organi dell’UE provvedono con largo

spiegamento di mezzi ad assicurare ogni necessaria informazione. A queste deve poi

aggiungersi la documentazione che in tutta EU producono i governi nazionali, i singoli

ministeri, le entità locali, le istituzioni settoriali, le organizzazioni economiche, sociali,

culturali, le associazioni di categoria, le singole imprese, ecc. Ciò si traduce in una gran

quantità di documenti, di utilità e valore diversi, che tuttavia rischiano di creare

confusione e disorientamento. Oggi grazie allo sviluppo dei moderni mezzi tecnologici,

l’apparato d’informazione è migliorato sotto tutti i profili, e ciò vale anche per il diritto

dell’UE. Tuttavia per il pubblico degli utenti, che fatica a familiarizzare coi meccanismi

dell’UE, resta ancora arduo orientarsi tra tali testi. A tal fine un aiuto viene

dell’impegno della dottrina a produrre supporti didattici e scientifici per lo studio della

materia. Si diffonde sempre più la pubblicazione di cod., commentari ai singoli artt. dei

Trattati, raccolte sistematiche di materiali di documentazione della legislazione, della

giurisprudenza e della prassi delle istituzioni EU. Lo studio della materia è favorito da

un’abbondante manualistica, oltre che da una produzione scientifica sui diversi temi del

diritto EU e dalla pubblicazione di riviste specializzate. Tuttavia la crescente supremazia

dell’inglese penalizza, in termini di diffusione, tale dottrina.

CAP. 2 – Origini e sviluppi del processo d’integrazione

EU

1. Processo d’integrazione EU: dalle origini all’Atto unico EU

L’istituzionalizzazione del processo d’integrazione tra gli Stati EU, si è avviata con

l’entrata in vigore del Trattato istitutivo della CECA (firmato a Parigi nel 1951 da Belgio,

Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi). Sei anni dopo gli stessi Paesi firmarono

altri due Trattati: quello istitutivo della CEE e quello della CEEA. Attraverso tali

Comunità, prendeva le mosse un disegno unitario volto a dar vita nel territorio dei sei

Stati fondatori un mercato comune basato sulla libera circolazione delle persone,

delle merci, dei servizi e dei capitali, e caratterizzato da condizioni di concorrenza non

falsate né da comportamenti degli attori economici, né dall’azione dei poteri politici. A

tale obiettivo si affiancava la previsione di alcune politiche comuni, identificate in un

primo momento dalla politica agricola, dalla politica commerciale, e dalla politica dei

trasporti, nonché dai settori di competenza della CECA e della CEEA: i prodotti

carbosiderurgici e l’energia nucleare. L’unitarietà del disegno ha trovato riflesso anche

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nelle vicende dell’apparato istituzionale, cui la sua realizzazione è affidata. Questo si

presentava simile in tutte e tre le Comunità originarie, registrando ciascuna di esse la

presenza di 4 istituzioni principali, configuratesi: due come organi di governo delle

Comunità, e due come organi di controllo delle altre (Parlamento EU e Corte di

giustizia). Tuttavia, se queste ultime avevano natura e funzioni omogenee nelle tre

Comunità, consistenti per il primo nell’esercizio di un controllo politico, e di poteri

consultivi nel quadro del processo decisionale, e per la seconda nella funzione di

controllo giurisdizionale, in modo differente si atteggiavano i compiti delle altre due

istituzioni all’interno della CECA, rispetto a quanto fu previsto poi nelle due Comunità

successive. Nella CECA l’organo detentore in via esclusiva del potere normativo ed

esecutivo dell’ente, era l’Alta Autorità, organo indipendente dai governi e portatore

dell’interesse generale; mentre l’istituzione intergovernativa, il Consiglio speciale dei

Ministri, si trovava in una condizione formalmente secondaria, avendo come compiti

quello di armonizzare l’azione dell’Alta Autorità con quella dei Governi nazionali

attraverso la formulazione di pareri e la trasmissione di info sull’attività della stessa Alta

Autorità. Nella CEE e nella CEEA, il centro del sistema era rappresentato dal Consiglio,

mentre alla Commissione era riservato un ruolo essenziale di impulso normativo e di

controllo, ma non paragonabile a quello della sua omologa della CECA. Ciò tuttavia non

impedì che l’apparato istituzionale delle tre si unificasse nei suoi elementi costitutivi,

pur mantenendo le peculiarità che all’interno di ciascuna di esse, ne caratterizzavano le

competenze. Al momento della firma dei Trattati di Roma venne loro allegata una

Convenzione relativa a talune istituzioni comuni, che unificava il Parlamento EU, la

Corte di giustizia ed il Comitato economico e sociale. Nel 1965, col Trattato sulla fusione

degli atti esecutivi, furono istituiti un Consiglio e una Commissione unici delle Comunità

EU, e vennero unificati il sistema di finanziamento delle attività comunitarie e la

struttura di bilancio, basata su un bilancio generale e una procedura di 2

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adozione unica; struttura di bilancio ulteriormente modificata dal Trattato di Bruxelles

del 1975, che istituì la Corte dei Conti della CEE e della CECA e del Revisore dei conti

della CECA. L’art. 138 TCEE (oggi divenuto l’art. 223 TFUE) prevedeva che si dovesse

passare da un Parlamento EU composto di rappresentanti dei parlamenti nazionali da

questi stessi designati, ad un Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli Stati

membri. La legittimazione democratica diretta che ne deriva al nuovo Parlamento EU

costituirà una spinta per i successivi sviluppi dell’integrazione EU, infatti nel decennio

seguente, partirà il processo di riforma del sistema. Il primo passo viene compiuto con

l’Atto Unico EU (AUE) che dà luogo ad una revisione dei Trattati originari, orientata in

tre direzioni: viene semplificata la presa di decisione del Consiglio sostituendo

l’unanimità con la maggioranza qualificata come regola di voto per le sue deliberazioni

in alcuni settori importanti per lo sviluppo del processo d’integrazione EU; viene prevista,

in relazione ad alcune di tali deliberazioni, la procedura di cooperazione col Parlamento

EU, il quale si vede riconoscere un ruolo incisivo nella formazione degli atti della

Comunità, in quanto la sua posizione può influire sulla modalità di voto con cui il

Consiglio è chiamato ad adottare l’atto; viene introdotta nel perimetro del processo

d’integrazione EU una forma di cooperazione politica in materia di politica estera,

attraverso la formalizzazione, sotto la denominazione di Consiglio EU, dei vertici

semestrali tra i capi di Stato o di governo accompagnati dai ministri degli affari esteri.

2. Trattato di Maastricht e creazione dell’UE

Sviluppo significativo del processo d’integrazione si ha con la firma a Maastricht del

TUE. Tale Trattato entrerà in vigore nel 1993, prosegue l’opera di ampliamento delle

competenze delle Comunità e di perfezionamento dei loro meccanismi di funzionamento,

ma da anche luogo a una mutazione della costruzione, divenendo l’UE, della quale le tre

Comunità diventeranno parte, ma senza perdere formalmente le loro identità,

affianco a due nuovi settori di cooperazione tra gli Stati membri –la cooperazione in

materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) e quella in materia di giustizia e

affari interni (GAI)-, governati dal medesimo apparato istituzionale creato dai Trattati

originari, ma sulla base di regole e procedure diverse tra loro e da quelle comunitarie. Il

processo d’integrazione EU viene così ad identificarsi con tale nuove edificio, l’UE, che

si regge su tre pilastri: il pilastro comunitario composto dalle Comunità EU, il pilastro

costituito dalla PESC, e quello formato dalla GAI. Con il Trattato di Maastricht il

sistema comunitario mantiene la sua identità formale ma viene rafforzato nei suoi

contenti. Il suo elemento centrale, la CEE, vede attenuata l’esecutività della sua

caratterizzazione economico-commerciale. Nel relativo Trattato (TCE) viene inserita la

nozione di cittadinanza EU, quale status comune a tutti i cittadini degli Stati membri,

che si aggiunge alla cittadinanza nazionale, arricchendola di propri specifici diritti. Si

ampliano le competenze della Comunità a materie quali l’istruzione e la formazione

professionale, le reti trans-europee, l’industria, la sanità, la cultura, la cooperazione alla

sviluppo, la tutela dei consumatori, e si rafforzano quelle già esistenti in materia di

politica sociale, coesione economica e sociale, ricerca e sviluppo tecnologico e

ambiente. Vengono modificati alcuni meccanismi di funzionamento, introducendo la

procedura di co-decisione col Parlamento EU, procedura che da a quest’ultimo un ruolo

paritario col Consiglio nel processo di adozione di taluni atti comunitari. Inoltre viene

creata l’unione economica e monetaria in vista del successivo passaggio ad una moneta

unica. Il disegno istituzionale delineato a Maastricht viene perfezionato 5 anni dopo col

Trattato di Amsterdam. I principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti

dell’uomo e delle libertà fondamentali, oltre che dello stato di diritto, vengono

consacrati nel TUE come valori fondanti dell’UE, una cui violazione grave e persistente

da parte di uno Stato membro può comportare sanzioni gravi nei suoi confronti da parte

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del Consiglio. Si procede ad una semplificazione dei Trattati attraverso l’abrogazione di

disposizioni obsolete e la rinumerazione degli artt. Parte del terzo pilastro (GAI) viene

trasferito nel TCE, assoggettando ai meccanismi ed alle regole di questo, la materia dei

visti, asilo e immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile. Inoltre viene

prevista la possibilità che gruppi di Stati membri siano autorizzati dal Consiglio ad

avviare tra loro, nel quadro delle competenze dell’UE, le procedure e i meccanismi previsti

dai Trattati. L’esigenza di permettere tale possibile evoluzione per gruppi ristretti di Stati

del processo d’integrazione EU si era andata evidenziando con l’aumento del numero

degli Stati membri (nei due decenni precedenti numero aumentato da 6 a 15).

3. Allargamento e cammino verso il Trattato di Lisbona

L’allargamento diventa il tema dei successivi sviluppi dell’integrazione EU (specie dopo al

caduta del muro di Berlino nel 1989 e la conseguente dissoluzione del blocco sovietico),

infatti avvenne l’integrazione di altri 10 Paesi. Si pose la necessità di adattare i

meccanismi di funzionamento dell’UE ad un incremento del numero degli Stati

membri. Un Protocollo allegato al Trattato di Amsterdam annunciò la convocazione di

una conferenza dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri allo scopo di

procedere ad un riesame globale delle disposizioni dei Trattati concernenti la

composizione e il funzionamento delle istituzioni. Il riesame viene realizzato col Trattato di

Nizza (in vigore dal 2003) il quale, oltre alla riforma del sistema giurisdizionale,

interviene sulla composizione di alcuni organi tra cui la Commissione, sulla

ponderazione del voto in seno al Consiglio, sull’estensione del voto di tale a

maggioranza qualificata e sull’ambito di applicazione della procedura di codecisione. Una

Dichiarazione relativa al futuro dell’UE approvata dalla stessa Conferenza di Nizza pone le

basi di un’ulteriore conferenza intergovernativa di revisione. Al 3

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termine di un percorso negoziale che vede coinvolti, all’interno di una Convenzione per

l’avvenire dell’EU preparatoria della formale Conferenza intergovernativa, rappresentanti

dei Governi, dei Parlamenti nazionali, del Parlamento EU e della Commissione, viene

firmato a Roma il Trattato che adotta una Costituzione per l’EU destinato a rimpiazzare i

Trattati esistenti. L’obiettivo è quello di inserire l’intero processo di integrazione in un

quadro evocativo, a livello sia di intitolazione del nuovo Trattato, che di taluni dei suoi

meccanismi di funzionamento, di un acquisto di carattere costituzionale della

costruzione EU. Il disegno per realizzarlo è quello di dar vita ad una nuova Unione EU, che

riassuma in sé, nel quadro di un’unica entità giuridica, sia il pila