Riassunto per esame di Diritto dell'Unione Europea, prof.ssa Magrone, incentrato sul Mercato Unico Europeo

Diritto del mercato unico europeo

Nozioni generali

In realtà il termine mercato unico non figura nei trattati attraverso i quali gli Stati membri hanno dato l'avvio all'unificazione dei mercati. Si parla più che altro di mercato comune e anche di mercato interno. L'uso del termine "unico" è invece molto diffuso nel dibattito attorno all'integrazione europea, che prende avvio dalla Dichiarazione del Ministro degli esteri francese Robert Shuman nel marzo del 1950. Shuman e i suoi collaboratori infatti, scelsero di puntare su un progetto molto avanzato di integrazione economica e di liberalizzazione degli scambi adottando il termine di mercato comune europeo. Essi erano convinti che una completa apertura dei mercati nazionali e la loro reciproca interpenetrazione in un mercato comune, avrebbero offerto alle economie degli Stati europei una grande opportunità di crescita economica e ciò si sarebbe poi tradotto in un miglioramento del tenore di vita di quelle popolazioni. A lungo termine avrebbe condotto ad una vera e propria Europa unita.

Lo strumento del mercato comune trova una sua prima applicazione limitata al settore del carbone e dell'acciaio. Il Trattato di Parigi del 1951 infatti, istituisce la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), nel cui ambito era previsto un mercato comune del carbone e dell'acciaio. Successivamente, con i due Trattati di Roma del 1957, l'esperienza assume una dimensione globale: viene creato il mercato comune dell'energia atomica per uso pacifico e, nel quadro della CEE, si dà vita ad un mercato comune generale esteso a tutti i settori.

Nel corso dell'intera storia dell'integrazione europea, il progetto di far funzionare al meglio il mercato unico ha sempre avuto un ruolo centrale. Anche perché esso costituisce lo strumento principale di cui la Comunità dispone per raggiungere le sue finalità di sviluppo economico e di integrazione tra gli Stati membri. Le istituzioni sono chiamate a svolgere e perseguire gli obiettivi della Comunità e le loro azioni e politiche sono necessarie per instaurare il mercato comune: dall'abolizione fra gli Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative all'entrata e all'uscita delle merci, come pure di tutte le misure di effetto equivalente, alla creazione di un regime teso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune.

Anche l'unione monetaria (UEM), dunque il rafforzamento del coordinamento delle politiche economiche nazionali e la creazione della moneta unica, quale l'euro, sono visti come dei passi fondamentali per completare il progetto di sviluppo del mercato unico che, in queste misure, viene protetto da iniziative autonome assunte dai singoli Stati membri in campo economico e monetario. L'introduzione della cittadinanza dell'Unione e il riconoscimento della libertà di circolazione e di soggiorno come diritto del cittadino, rappresentano le caratteristiche di grande mobilità del mercato unico.

In altri termini, il mercato unico è il vero motore dell'integrazione, senza il quale nulla di tutto ciò che è stato fatto finora sarebbe stato possibile. In tutti questi anni, il progetto del mercato unico, non è rimasto immutato nel tempo: man mano che l'unificazione dei mercati avanzava, hanno acquisito sempre maggiore rilievo a livello europeo, esigenze di tipo sociale e ambientale. Secondo la Corte, la Comunità non ha soltanto una finalità economica, ma anche una finalità sociale, pertanto, i diritti previsti dal Trattato della CE relativi alla libera circolazione delle persone, merci e capitali, devono essere bilanciati con gli obiettivi perseguiti dalla politica sociale, tra i quali il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro.

Il mercato unico europeo: contenuti e prospettive

Una definizione normativa del mercato unico è assente nei trattati istitutivi delle tre Comunità e questo perché il mercato unico costituiva, più che una nozione giuridica, un obiettivo da raggiungere. Tuttavia, secondo la Corte, viene delineato come quel mercato che deve diventare quanto più simile possibile al mercato che storicamente si trova all'interno di ogni singolo Stato nazionale.

Per perseguire tale obiettivo, sono stati messi a disposizione una serie molto articolata di strumenti: alcuni consistono nell'imporre agli Stati membri e alle imprese alcuni divieti previsti in termini chiari e precisi dal TUFE, come ad es. regole relative alla libertà di circolazione, in forza delle quali ogni ostacolo ai movimenti tra Stati di merci, persone, servizi e capitali deve essere abolito; oppure regole in materia di concorrenza e aiuti di Stato alle imprese, che vietano ad imprese e Stati di tenere dei comportamenti contrari al libero gioco della concorrenza. (A tal proposito si parla di integrazione negativa)

La piena realizzazione della quattro libertà di circolazione tuttavia non basta per garantire la realizzazione di un mercato davvero unico. Sono necessari anche degli interventi di tipo legislativo tendenti ad assicurare la piena apertura dei mercati e l'eliminazione delle distorsioni alla concorrenza. Vengono previste infatti, una serie di disposizioni che non si limitano a stabilire dei divieti, ma attribuiscono alle istituzioni dell'Unione il potere di adottare atti legislativi. (si parla di integrazione positiva)

Ci si chiede oggi se, a distanza di quasi 10 anni dal termine fissato per l'instaurazione del mercato unico, l'obiettivo sia stato raggiunto. La risposta è che l'unificazione dei mercati rimane comunque un obiettivo dinamico, che necessiterà sempre l'attenzione delle istituzioni volte a difendere il mercato unico dalle iniziative autonome degli Stati membri capaci di creare nuovi ostacoli.

L'unione doganale

L'unione doganale costituisce una competenza esclusiva dell'Unione. Essa rappresenta un aspetto interno, che consiste nell'abolizione di dazi doganali negli scambi di merci tra territori facenti parte dell'Unione, e un aspetto esterno, rappresentato dalla sostituzione della protezione doganale di ciascun territorio facente parte dell'Unione con un'unica tariffa doganale.

L'aspetto interno è assicurato dal divieto dei dazi doganali tra Stati membri, tanto all'importazione, quanto all'esportazione, divieto che si estende anche alle tasse di effetto equivalente e si applica sia ai prodotti originari degli Stati membri, che ai prodotti provenienti da Paesi terzi che si trovano in libera pratica negli Stati membri.

Per quanto riguarda l'aspetto esterno, negli scambi con i paesi non appartenenti all'unione doganale, si applicano i dazi della tariffa doganale comune, stabiliti dal Consiglio su proposta della Commissione.

La cittadinanza dell'Unione

Nel sistema dell'Unione, la titolarità di alcuni diritti non è generalizzata, ma è subordinata al possesso della cittadinanza di uno degli Stati membri. A tali cittadini sono riservati diritti di libera circolazione e di soggiorno (art.21), di libera circolazione dei lavoratori (art.43), di stabilimento (art.49), nonché il diritto alla libera prestazione di servizi (art.56).

Dalla cittadinanza nazionale di uno Stato membro, deriva quella dell'Unione. Agli Stati viene riconosciuta l'autonomia per l'attribuzione della propria cittadinanza nazionale. Il comportamento di uno Stato membro che rifiuta di riconoscere la cittadinanza di un altro Stato membro è ritenuto illegittimo. Il problema si pone soprattutto nel caso di effettiva o potenziale doppia cittadinanza, che si verifica qualora una stessa persona sia considerata cittadino nazionale da due Stati di cui uno almeno sia uno Stato membro. Nel caso di doppia cittadinanza di cui la prima di uno Stato membro e la seconda di uno Stato terzo, un altro Stato membro non può disconoscere la prima e dare rilevanza soltanto alla seconda.

Nella sentenza Micheletti, la Corte precisa che le competenze degli Stati membri per definire la cittadinanza, devono essere esercitate nel rispetto del diritto comunitario. Da tale affermazione discende che il diritto dell'Unione può interferire nell'autonomia degli Stati in tale materia, ponendo dei limiti. Tali limiti entrano in gioco quando la legislazione nazionale in materia di cittadinanza incide negativamente sulla titolarità o sull'esercizio di diritti attribuiti al cittadino dal diritto dell'Unione.

Libertà di circolazione: un quadro d'insieme

Il TFUE attribuisce ai cittadini dell'Unione il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, e garantisce anche la libera circolazione dei lavoratori all'interno dell'Unione.

Le disposizione del TFUE relative alle libertà di circolazione, fanno largo uso del divieto di discriminazione: vengono vietate le discriminazioni in base alla nazionalità, in base all'origine o alla destinazione delle merci o dei capitali.

• Discriminazioni dirette e indirette. Se il criterio è quello della cittadinanza nazionale, l'origine delle merci o altri criteri vietati dai trattati, siamo in presenza di discriminazione diretta. Se il criterio non è tra quelli espressi nei trattati, si parla di discriminazione indiretta, la quale può anche godere di giustificazione.
• Discriminazioni formali e materiali. Si ha discriminazione formale se, ad es., l'ordinamento tratta diversamente i cittadini degli altri Stati membri rispetto ai cittadini nazionali. Si parla di discriminazione materiale se l'ordinamento tratta nella stessa maniera gli uni e gli altri, senza tenere conto delle situazioni di partenza. Anche per queste discriminazioni possono essere adottate delle giustificazioni.

Per giudicare se una determinata normativa, pur non essendo discriminatoria, è da considerarsi vietata dalle disposizioni relative alla libertà di circolazione, la Corte ha sviluppato nel tempo un test che utilizza un approccio globale alla nozione di ostacolo alla libera circolazione. Tale test prevede 4 fasi:

• Vedere se la normativa è indistintamente applicabile;
• Se costituisce un ostacolo alla libera circolazione;
• Se l'ostacolo può essere giustificato da un motivo superiore di interesse pubblico o generale.
• Se l'ostacolo rispetta il principio di proporzionalità.

La libera circolazione delle merci

La disciplina che regola la libera circolazione delle merci all'interno dell'Unione, è interamente contenuta nel TFUE. Gli artt. 28 e 30 vietano fra gli Stati membri i dazi doganali all'importazione e all'esportazione, nonché tasse di effetto equivalente. L'art. 110 inoltre, vieta l'applicazione ai prodotti importati da altri Stati membri di "imposizioni interne" discriminatorie o protezionistiche e svolge pertanto una funzione complementare rispetto alle norme sui dazi. Infine, gli artt. 34 e 35 vietano restrizioni quantitative e misure d'effetto equivalente tanto alle importazioni quanto alle esportazioni. Tutte le norme relative alla circolazione delle merci sono dotate di efficacia diretta.

Il divieto di dazi doganali e tasse d'effetto equivalente

Negli scambi tra gli Stati membri, i dazi doganali, tanto all'importazione quanto all'esportazione, sono oggetto di divieto assoluto. Il motivo per cui sono aboliti è legato agli effetti che essi producono. La loro riscossione, infatti, provoca un aumento dei costi dei prodotti, e sfavorisce tali prodotti rispetto alle merci nazionali corrispondenti che ne sono esenti.

Quanto alla portata del divieto, occorre ricordare che esso si applica soltanto negli scambi di merci tra gli Stati membri e riguarda tanto le merci originate negli Stati membri, quanto i prodotti originari di Stati terzi, una volta che siano stati immessi in libera pratica nel territorio di uno Stato membro, ma non prodotti importati direttamente da fuori l'Unione.

Dal punto di vista della nozione, i dazi costituiscono dei tributi di tipo particolare, dotati di propria denominazione, calcolati in percentuale rispetto al valore del bene (dazi ad valorem) e riscossi, di norma, all'attraversamento delle frontiere.

Più problematica invece è stata l'applicazione del correlativo divieto delle tasse d'effetto equivalente. Lo scopo è quello di impedire che l'effetto liberatorio derivante dall'abolizione dei dazi, possa essere intralciato da altri tipi di prelievi fiscali che abbiano gli stessi effetti di un dazio doganale. Secondo la Corte, infatti, il divieto di tasse d'effetto equivalente si riferisce a qualsiasi tributo riscosso in occasione dell'importazione, colpendo così la merce importata ed avendo di conseguenza, gli stessi effetti prodotti da un dazio doganale.

Dal punto di vista della nozione, viene definita dalla Corte come "qualsiasi onere pecuniario imposto unilateralmente, a prescindere dalla sua denominazione e dalla sua struttura, che colpisca le merci in ragione del fatto che varcano la frontiera, se non è un dazio, è una tassa d'effetto equivalente." Di questa definizione, evidenziamo alcuni punti:

• Deve trattarsi di un onere pecuniario: deve consistere in un tributo di denaro a favore del soggetto (un'autorità pubblica o anche un soggetto privato), autorizzato per legge alla riscossione.
• Deve trattarsi di un onere imposto alle sole merci che varchino la frontiera nazionale (in un senso o nell'altro).
• Deve trattarsi di un onere imposto al soggetto obbligato al pagamento.
• Deve trattarsi di un onere imposto unilateralmente dallo Stato membro di importazione o esportazione. Ciò esclude che vadano considerati come tasse d'effetto equivalente, quegli oneri pecuniari riscossi solo su prodotti importati o esportati, qualora siano previsti dalle norme dell'Unione, per favorire, anziché ostacolare, gli scambi tra gli Stati membri (ad es. i diritti riscossi in relazione ai controlli sanitari).

La portata di tale divieto riguarda soltanto gli Stati membri.

Divieto di imposizioni interne discriminatorie o protezionistiche

Gli articoli precedenti sull'abolizione di dazi e tasse d'effetto equivalente, vanno letti in combinazione con l'art.110, secondo il quale "nessuno Stato membro applica direttamente o indirettamente ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne, di qualsiasi natura, superiori a quelle applicate ai prodotti nazionali similari. Inoltre nessuno Stato membro applica ai prodotti degli altri Stati membri imposizioni interne intese a proteggere altre produzioni."

Lo scopo della norma. Da un alto essa riconosce che ciascuno Stato può tassare i prodotti provenienti da altri Stati membri; dall'altro però la norma limita tale potere, vietando agli Stati membri di colpire i prodotti importati in maniera discriminatoria o protezionistica.

La portata del divieto. Come per i dazi, riguarda tutti gli Stati membri e si applica sia per i prodotti importati, che per quelli esportati. Il divieto si estende anche ai prodotti provenienti da Stati terzi che siano stati messi in libera pratica in uno Stato membro.

Quanto alla nozione di "imposizioni interne", occorre distinguerle dai dazi e dalle tasse d'effetto equivalente. Quest'ultime sono semplicemente vietate, le imposizioni interne sono invece vietate solo nella misura in cui sono discriminatorie nei confronti dei prodotti importati, o hanno effetti protezionistici a favore della produzione interna.

L'art 110 dunque sostiene che le imposizioni interne non debbano essere superiori a quelle applicate ai prodotti nazionali similari. Per stabilire se il sistema di tassazione in causa sia o meno contrario all'art., basta confrontare l'onere fiscale gravante sul prodotto importato, con quello gravante sul prodotto nazionale similare.

Perché risulti applicabile il secondo comma dell'articolo invece (secondo il quale non si possono applicare le imposizioni interne tese a proteggere altre produzioni), è sufficiente che il prodotto importato si trovi in concorrenza col prodotto nazionale protetto in uno o più impieghi economici. Un tale rapporto di concorrenza esiste solo quando i prodotti sono perfettamente sostituibili, anche solo parzialmente. In altre parole il prodotto importato deve essere una "scelta alternativa".

Una volta accertata una certa concorrenzialità tra prodotto nazionale e prodotto importato, bisogna stabilire se questa maggiore tassazione si traduca in protezione del prodotto nazionale.

Divieto di restrizioni quantitative e misure d'effetto equivalente

Le disposizioni del TFUE riguardo questi divieti, sono più complesse di quelle che riguardano i dazi e le tasse d'effetto equivalente. Queste, si limitano a porre un divieto.

In primo luogo, il divieto di queste misure si articola in due disposizioni: l'art.34 che riguarda il divieto di qualunque restrizione quantitativa e misura d'effetto equivalente sulle importazioni; e l'art.35 che contiene un divieto totalmente identico, ma riferito alle esportazioni.

Il TFUE ha previsto anche una deroga prevista nell'art 36., la quale lascia impregiudicati quei divieti giustificati da motivi di interesse generale, specificati nella norma stessa.

La portata dei divieti in esame riguarda solo gli scambi intracomunitari e non quelli con stati terzi, e i prodotti agricoli.

La nozione. Secondo la Corte "il divieto di restrizioni interne riguarda misure aventi carattere di proibizione, totale o parziale, di importare o esportare, o di far transitare" determinate merci. La Corte inoltre ritiene che rientrino nel divieto i provvedimenti di uno Stato membro che vietano del tutto l'importazione o l'esportazione di una merce, e anche quei provvedimenti che ne vietano un certo quantitativo.