Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Daniele, libro consigliato Diritto del Mercato Unico Europeo di Daniele

Capitolo primo - Nozioni generali

Il mercato unico: strumento di crescita economica e di integrazione politica

In realtà il termine mercato unico non figura nei trattati attraverso i quali gli Stati membri hanno dato l'avvio all'unificazione dei mercati. I trattati istitutivi delle tre comunità europee parlano di mercato comune.

• A partire dall'entrata in vigore dell'atto unico europeo firmato il 17 e 28 febbraio del 1986, al mercato comune viene affiancato il termine di mercato interno.
• Il Trattato di Lisbona del 2007 infine, elimina dal testo del TFUE ogni riferimento al mercato comune, sostituendovi sistematicamente il termine mercato interno, mettendo così a tacere gli interrogativi sorti in passato circa la coincidenza o meno delle due denominazioni.

L'uso del termine “mercato unico” è tuttavia molto diffuso nel dibattito attorno all'integrazione europea, ed è spesso utilizzato in documenti ufficiali redatti dalle istituzioni dell'Ue o per loro conto. Risulta perciò che, nonostante il tentativo di uniformazione effettuato con il Trattato di Lisbona, ancora oggi sono in uso una pluralità di termini intercambiabili. È perciò consentito fare ricorso all'uno o all'altro di essi, senza distinzioni.

Il progetto di integrazione europea come lo conosciamo adesso, prende avvio dalla Dichiarazione del Ministro degli esteri francese Robert Shuman nel marzo del 1950. Shuman e i suoi collaboratori infatti, scelsero di puntare su un progetto molto avanzato di integrazione economica e di liberalizzazione degli scambi adottando il termine di mercato comune europeo.

Essi erano convinti che una completa apertura dei mercati nazionali e la loro reciproca interpenetrazione in un mercato comune, avrebbero offerto alle economie degli Stati europei una grande opportunità di crescita, e che ciò si sarebbe poi tradotto in un miglioramento del tenore di vita delle loro popolazioni e, a lungo termine, avrebbe condotto ad una vera e propria Europa unita.

Lo strumento del mercato comune trova una sua prima applicazione, limitamente al settore del carbone e dell'acciaio, infatti con il Trattato di Parigi del 1951 venne istituita la Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA), nel cui ambito era previsto:

• Un mercato comune del carbone e dell'acciaio, al fine di mettere in comune tra i paesi aderenti, la produzione del carbone e dell'acciaio.

Successivamente, con i due Trattati di Roma del 1957, l'esperienza assunse una dimensione globale, infatti:

• Da un lato, viene creato un secondo mercato comune “settoriale”, cioè il mercato comune dell'energia atomica per uso pacifico (Trattato CEEA o EURATOM).
• Dall'altro lato, nel quadro della (allora) CEE, si dà vita ad un mercato comune “generale” esteso a tutti i settori agricoli e industriali.

Il progetto di realizzare, completare e far funzionare al meglio il mercato unico, ha sempre avuto un ruolo centrale nel corso della storia dell'integrazione europea. Ciò si deduce soprattutto dal fatto che nell'ambito del TCE, il mercato comune, costituisce lo strumento principale di cui la Comunità dispone, per raggiungere le sue finalità: di sviluppo economico e di integrazione tra gli Stati membri.

Infatti, nella sua versione originaria, l'art. 2 del TCE:

• Da un lato definisce gli obiettivi della Comunità,
• Dall'altro lato indica gli strumenti attraverso cui tali obiettivi vanno perseguiti, e cioè:
  • L'istaurazione di un mercato comune
  • Il graduale ravvicinamento delle politiche “economiche” degli stati membri (questo strumento è stato poi sostituito, a partire dal TUE, dall'Unione economica e monetaria, cd. UEM)

Dei due strumenti disponibili, il primo è di gran lunga più importante del secondo, in quanto:

1. L'istaurazione di un mercato comune rappresenta un traguardo, sufficientemente definito dallo stesso trattato con una serie di divieti chiari e precisi ai quali gli stati membri non possono sottrarsi. Mentre il ravvicinamento delle politiche economiche, mantiene un carattere manifestamente intergovernativo e dunque resta soggetto alla variabile volontà degli stati membri.
2. La maggior parte delle azioni e politiche che le istituzioni della comunità (e quindi dell'Ue) sono chiamate a svolgere per perseguire gli obiettivi della stessa, non rappresentano altro che “realizzazioni necessarie per instaurare il mercato comune”: dall'abolizione fra gli Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative all'entrata e all'uscita delle merci, alla creazione di un regime teso, a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune, o teso al ravvicinamento delle disposizioni nazionali nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune.
3. Nella disciplina prevista dal TCE, lo spazio riservato al graduale ravvicinamento delle politiche “economiche” degli stati membri è molto limitato, mentre gli articoli dedicati al mercato comune sono molto numerosi e la maggior parte di essi sono formulati in maniera chiara, precisa e incondizionata e ciò ha portato la CG a riconoscere ad essi efficacia diretta, cioè a qualificarli come norme attributive di veri e propri diritti ai soggetti interessati (es. gli articoli del TFUE dedicati alla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali).

La centralità del strumento del mercato unico, non è venuta meno in seguito alla progressiva estensione delle competenze della Comunità; e in seguito alla creazione dell'Unione europea.

Indubbiamente le nuove competenze attribuite alla comunità (a partire dall'AUE) ne hanno causato una profonda trasformazione (tanto che con il TUE la CEE divenne CE) ma tale trasformazione rappresenta in gran parte una conseguenza dell'inesorabile affermarsi e approfondirsi del mercato unico. Infatti:

1. L'Unione Economica e Monetaria (UEM) che, con il TUE, ha preso il posto del ravvicinamento delle politiche economiche nazionali degli Stati membri, come secondo strumento a disposizione della Comunità per realizzare i propri obiettivi, può essere vista come uno sviluppo reso necessario dall'esigenza di accompagnare e completare la progressiva instaurazione del mercato unico. Infatti il “rafforzamento” del coordinamento delle politiche economiche nazionali e la creazione della moneta unica, mirano ad impedire che il funzionamento del mercato unico possa essere distorto da iniziative autonome assunte dai singoli Stati membri in campo economico e monetario.
2. Il progressivo svilupparsi di quel complesso di azioni che, a partire dal TUE, ha assunto il nome di spazio di libertà sicurezza e giustizia (SLSG) è largamente motivato dall'esigenza di prevedere misure indispensabili di accompagnamento rispetto al mercato unico: es. le “misure concernenti i controlli alle frontiere, l'asilo, l'immigrazione”, le quali si spiegano in funzione della realizzazione della libertà di circolazione delle persone e dell'abolizione delle frontiere interne, provocate dall'istaurazione del mercato unico.
3. L'introduzione, da parte del TUE, della cittadinanza dell'Unione (ora art. 20 TFUE) e il riconoscimento della libertà di circolazione e di soggiorno come diritto di ciascun cittadino (ora art. 21 TFUE), rappresentano la “presa d'atto” delle dinamiche di grande mobilità innescate, dal mercato unico, tra le popolazioni degli stati membri.

In conclusione può dirsi che l'ideale del mercato unico ha avuto un effetto valanga: una volta accettata la logica della completa unificazione dei mercati (quindi l'ideale del mercato unico), tale logica ha imposto agli stati membri di allargare il campo d'azione della comunità (e poi dell'unione) a settori sempre più ampi.

Non bisogna però pensare che in tutti questi anni, il “progetto del mercato unico”, sia rimasto lo stesso di quello immaginato agli inizi del processo di integrazione europea. Infatti, come detto, le nuove competenze attribuite alla comunità (a partire dall'AUE) ne hanno causato una profonda trasformazione.

In particolare, a seguito delle modificate apportate con l'AUE, poi con il TUE, e infine con il Trattato di Amsterdam del 1997 al TCE, hanno acquisito sempre maggiore rilievo, a livello europeo, esigenze di tipo sociale e ambientale, con le quali anche il progetto di mercato unico è stato chiamato a confrontarsi. Quindi la liberalizzazione degli scambi all'interno del mercato unico, non può essere più vista come un obiettivo assoluto, ma deve, al contrario, conciliarsi con altre esigenze.

Tale convinzione traspare nel nuovo art. 3 par. 3 TUE, in base al quale: << L'Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell'Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un'economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela dell'ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico >>.

Come si nota, tale paragrafo 3 dell'art. 3 TUE, contiene solo un accenno all'obiettivo del mercato interno. In esso, colpisce soprattutto l'espressione economia sociale di mercato dalla quale si evince che nel sistema di mercato interno debbono essere tenute presenti le esigenze di tipo sociale ed occupazionale, e che tali esigenze potrebbero addirittura influire sull'interpretazione delle regole fondamentali del mercato interno, in particolare potrebbe influire sull'interpretazione delle regole relative alla libertà di circolazione.

Infatti secondo la Corte, la Comunità non ha soltanto una finalità economica, ma anche una finalità sociale, pertanto, i diritti previsti dal TCE (ora TFUE) relativi alla libera circolazione delle persone, merci, servizi e capitali, devono essere bilanciati con gli obiettivi perseguiti dalla politica sociale, tra i quali, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro.

In questo modo la CG ammette che nonostante il loro carattere fondamentale, le libertà di circolazione previste nell'ambito del mercato unico (libera circolazione delle persone, merci, servizi e capitali), possono subire delle limitazioni giustificate da esigenze di carattere sociale.

Libertà di circolazione: un quadro d'insieme

La componente del mercato unico direttamente ricavabile dal TFUE, è costituita da una serie di disposizioni che, attribuendo determinati diritti agli interessati o imponendo una serie di divieti o obblighi agli stati membri dell'unione, mirano ad assicurare la libera circolazione, delle “merci”, delle “persone”, dei “servizi” e dei “capitali”. Si tratta degli articoli:

• Art. 20 par. 2 let. a) e art. 21 par. 1: libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini dell'unione
• Art. 28-30 e 34-37: libera circolazione delle merci
• Art. 45: libera circolazione dei lavoratori
• Art. 49, 51,52,54: diritto di stabilimento
• Art. 56-58 e 60-62: libera prestazione di servizi
• Art. 63-66: libera circolazione dei capitali

Tali disposizioni del TFUE relative alla libera circolazione, hanno rivestito un ruolo centrale, per l'istaurazione del mercato unico. Esse contengono infatti norme chiare precise e incondizionate, quindi norme, idonee a produrre effetti diretti negli ordinamenti degli stati membri e idonee ad attribuire ai soggetti interessati il diritto ad ottenerne il rispetto da parte degli stati membri, ricorrendo, se del caso, ai giudici nazionali.

Per sottolineare il ruolo centrale svolto da tali disposizioni del TFUE nella costruzione del mercato unico, la CG, riferendosi alle varie libertà di circolazione garantite da tali norme, parla di libertà fondamentali.

Inoltre l'interpretazione giurisprudenziale di tali articoli è sempre stata orientata, verso la “massima valorizzazione della loro portata liberalizzatrice”. Pertanto i divieti e gli obblighi a carico degli stati membri hanno assunto un contenuto sempre più vincolante e i corrispondenti diritti degli interessati hanno assunto una portata sempre più ampia.

Del resto, le possibilità di “deroga” alle varie libertà di circolazione, (possibilità queste, previste dal TFUE o previste dagli atti delle istituzioni oppure ammesse in via giurisprudenziale) sono oggetto di interpretazione estremamente restrittiva e l'utilizzo di esse (deroghe) è sottoposto a uno stretto controllo da parte della CG.

Dall'esame del disposto dei principali articoli citati, si rilevano numerose analogie ma anche alcune marcate differenze.

Innanzitutto, in apertura di “ciascuno dei gruppi” di articoli citati, troviamo una disposizione che:

• “Attribuisce agli interessati una determinata libertà di circolazione” (attribuendogli determinati diritti)
• Oppure “vieta agli stati membri le restrizioni alla libertà in questione” (imponendogli una serie di divieti e obblighi)

Appartengono al primo modello (cioè alle norme che attribuiscono una determinata libertà di circolazione): l'art. 20 par. 2 let a) e l'art. 21 par. 1, i quali attribuiscono ai cittadini dell'Ue il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli stati membri, e l'art. 45, che assicura la libera circolazione dei lavoratori.

Appartengono al secondo modello (cioè alle norme che vietano restrizioni ad una determinata libertà di circolazione) gli articoli 28, 30, 34 e 35 per la libera circolazione delle merci, l'art. 49 per il diritto di stabilimento, l'art. 56 per la libera prestazione di servizi e l'art. 63, per la libera circolazione dei capitali e dei pagamenti.

Delle disposizioni appartenenti al secondo modello (cioè norme che vietano restrizioni ad una libertà di circolazione):

• Quelle relative alla libera circolazione delle merci (28, 30, 34 e 35) per definire la portata del divieto di restrizioni (alla libertà di circolazione delle merci), fanno leva su due figure, cioè: i dazi doganali e le restrizioni quantitative, rispettivamente affiancate, dalle figure di “tassa d'effetto equivalente” e di “misura d'effetto equivalente”, che ampliano notevolmente la portata del divieto.
• Altri gruppi di norme appartenenti al secondo modello, invece, per definire la portata del divieto di restrizioni, ricorrono a frasi che descrivono il contenuto della libertà in questione. Esempio:
  • L'art. 49, al secondo comma dice che: la libertà di stabilimento, importa l'accesso alle attività autonome e al loro esercizio, nonché la costituzione e la gestione di imprese e in particolare di società, “alle condizioni definite, dalla legislazione del paese di stabilimento, nei confronti dei propri cittadini”.
  • L'art. 57 terzo comma, precisa il contenuto della libera prestazione di servizi, disponendo che: senza pregiudizio delle disposizioni del capo relativo al diritto di stabilimento, il prestatore può, per l'esecuzione della sua prestazione, esercitare, a titolo temporaneo, la sua attività nello Stato membro ove la prestazione è fornita, “alle stesse condizioni imposte da tale Stato ai propri cittadini”.
• Particolare brevità caratterizza invece l'art. 63 (altra norma appartenente al secondo modello), ove manca qualsiasi tentativo di definire la portata del divieto di restrizioni alla libera circolazione di capitali o il contenuto della stessa.

Divieto di discriminazione

Esaminando le disposizione del TFUE relative alle libertà di circolazione si nota che esse, fanno largo uso del divieto di discriminazione. In tali norme i “criteri” di discriminazione vietati, sono diversi:

• Nelle disposizioni relative alla libera circolazione delle persone e dei servizi vengono vietate le discriminazioni in base alla nazionalità.
• Nelle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci e dei capitali, vengono vietate le discriminazioni:
  • In base all'origine o alla destinazione delle merci
  • In base all'origine o collocazione dei capitali

Questo uso sistematico del divieto di discriminazione, rivela che i trattati considerano i trattamenti discriminatori, la prima, e più importante, causa di ostacoli alla libera circolazione, dal momento che impediscono la fusione dei mercati nazionali in un vero mercato unico. Essi vanno perciò eliminati prima di ogni altra cosa.

Oltre ai criteri di discriminazione vietati (nazionalità, origine e destinazione delle merci/capitali) anche le discriminazioni vietate dalle varie disposizioni relative alla libera circolazione, possono essere di più tipi. Esse infatti si distinguono:

• Da un lato, in discriminazioni dirette e indirette
• Dall'altro lato, in discriminazioni formali e materiali

- Discriminazioni dirette e indirette: tale distinzione riguarda il criterio attraverso cui l'ordinamento giuridico definisce le situazioni che beneficiano di un determinato trattamento, e quelle che non ne beneficiano affatto o beneficiano di un trattamento deteriore.

• Discriminazione diretta: se il criterio di discriminazione utilizzato è uno di quelli previsti dai Trattati (es. quello della cittadinanza nazionale, o quello dell'origine/destinazione delle merci o dei capitali, oppure altri criteri vietati dai trattati)
• Discriminazione indiretta: se il criterio non è tra quelli espressi nei trattati (es. la residenza) e soltanto o prevalentemente i cittadini nazionali o le merci nazionali riescano a soddisfarlo, mentre ciò è impossibile o raro per i cittadini o le merci provenienti da altri stati membri. Un esempio di discriminazione indiretta a danno dei lavoratori di altri stati membri si ha nella SENTENZA SOTGIU DEL 1974. La CG in tale sentenza era chiamata a pronunciarsi, sulla compatibilità con...