Riassunto parziale seconda parte esame De Leonardis

Capitolo XI – Verso nuove forme della politica mondiale: le organizzazioni internazionali

La Prima Guerra Mondiale aveva provocato nella società occidentale una scossa traumatica. Tale scossa aveva fatto sì che si realizzasse un’aspirazione etico-politica: quella che si stabilisse fra gli Stati un’“organizzazione” incaricata di gestire le relazioni fra di essi e al di sopra di essi, con poteri che la comunità degli Stati associati le conferiva. L’intento ultimo era ovviamente la pace e la sicurezza generali.

Fino ad allora il ricorso alla guerra nelle relazioni internazionali era frequente e “nazionale”. Per questo venne creata, nel 1919, la prima Organizzazione Internazionale: la Società delle Nazioni. Tale società aveva due intenti fondamentali:

• L’eliminazione della guerra come mezzo per risolvere le controversie internazionali;
• La costruzione di un sistema di pace e di sicurezza generale che impegnasse e proteggesse tutti gli Stati che volessero aderirvi.

Il fallimento di questa Società nel periodo fra le due guerre non impedisce che dopo la Seconda Guerra Mondiale il nuovo sistema nasca e si sviluppi dall’alleanza di guerra delle maggiori potenze che sostengono lo sforzo bellico contro le potenze dell'Asse. Nasceranno le “Nazioni Unite”. A differenza del Patto della Società delle Nazioni, la Carta delle Nazioni Unite subirà nel corso dei decenni più integrazioni o alterazioni nella funzione degli istituti e nell'applicazione degli strumenti che le sono stati attribuiti.

I progetti europei di società delle nazioni

Prima della Prima Guerra Mondiale si formarono associazioni private per promuovere la collaborazione internazionale e per mantenere la pace. Solo dopo l’inizio della prima guerra mondiale si può parlare di iniziativa degli Stati, per quanto riguarda il mantenimento della pace e la promozione della collaborazione internazionale. Esempi sono:

• Il Piano Scandinavo, messo insieme da una commissione danese-norvegese-svedese;
• Il Piano Svizzero, il solo in Europa che si appoggiasse all’esperienza storica di una società democratica di comunità indipendenti, i Cantoni Svizzeri.

In Germania ci furono due piani elaborati durante il conflitto:

• “Società tedesca per il diritto delle genti”;
• I tentativi di mediazione durante il conflitto del deputato tedesco cattolico Matthias Erzberger.

Furono comunque i Maggiori Stati dell’Intesa impegnati in guerra a elaborare il progetto della Società delle Nazioni che fu poi istituita a guerra conclusa, un progetto che prevedeva la partecipazione di tutti gli stati della comunità internazionale, e quindi anche della Germania sconfitta.

L’Inghilterra fu determinante per la nascita della Società delle Nazioni. Nel 1916 essa aveva nominato una commissione presieduta dal giurista inglese Phillimore, il cui rapporto prevedeva la formazione di un'“alleanza” e non di una “lega” o “società”, chiamata a intervenire ogni qual volta ci si trovasse di fronte a una crisi, gestita da ambasciatori e non dai vari ministri degli esteri. Si proponeva in pratica una “conferenza di diplomatici”, da intendere “semplicemente come uno strumento per evitare il ricorso alla guerra in caso di crisi, e non come un’istituzione che dovesse operare regolarmente”.

Sir Eyre Crowe, segretario permanente al Foreign Office britannico, era scettico sull’istituzionedella Società delle Nazioni e, infatti, in un suo memorandum (del 1916), pose alcune problematiche legate al funzionamento della nuova istituzione:

• Posta Davanti a una crisi internazionale, la nuova istituzione avrebbe incontrato maggiori ostruzionismi e ritardi di quelli che si sarebbero verificati se ad agire fosse stato il vecchio “concerto” delle grandi potenze;
• Le decisioni dell'organo esecutivo avrebbero potuto essere paralizzate dal voto contrario di un membro (presumibilmente una grande potenza);
• La validità dell'azione dell'“alleanza” sarebbe dipesa dalla sua volontà e possibilità di imporre sanzioni militari.

Durante la guerra, il Piano Phillimore, è l’unico contributo europeo a un’organizzazione internazionale di base. Impegnata più di ogni altra nazione nel conflitto, la Francia della grande guerra nata dalla “Revanche” antitedesca fece fatica ad accettare l'idea di una Società delle Nazioni. La sua prima preoccupazione restava quella di respingere un nemico più forte di lei, vicino e implacabile (la Germania).

Essa cambiò poi prospettiva, soprattutto grazie all'ex presidente del consiglio ed ex ministro degli esteri Leon Bourgeois. A parte le preoccupazioni antitedesche dominanti nel governo e nel Paese, esisteva del resto un’“idea francese” della Società delle Nazioni, con alle spalle una tradizione politico-culturale plurisecolare ricca di progetti di Unione Europea, che ipotizzava la costruzione di uno “Stato Universale”, inaccettabile per gli inglesi e per gli americani.

Bourgeois seppe poi convincere i suoi colleghi francesi a proporre la soluzione più in linea con la concezione anglo-americana di una confederazione di Stati che avrebbero conservato la propria sovranità nazionale. Anche se poi nell’elaborarla il “Comitato Bourgeois” cercò di darle per lo meno una struttura giuridicamente vincolante.

Un altro sforzo da parte dei francesi nel venire incontro alla linea americana fu quello di permettere l’ingresso alla Società delle Nazioni a tutte quelle “Nazioni costituite in Stati, dotate di istituzioni rappresentative”, veniva incontro all’idea americana di ammettere la Germania alla Società delle Nazioni una volta questa fosse divenuta una democrazia. La parte più originale del progetto francese è quella dell'introduzione e dell'uso dello strumento militare.

Tale progetto prevedeva che l’applicazione di eventuali sanzioni militari sarebbe stata ad opera di un “effettivo internazionale”, che doveva essere composto da contingenti forniti dai diversi stati. Tali Stati avrebbero regolato il reclutamento del proprio contingente sulla base di un'“istruzione militare”, che era un insieme di regole generali intese a rendere uniformi per quanto possibile l'armamento e i mezzi d'azione a disposizione delle truppe, in maniera che le varie truppe dei diversi stati potessero agire di concerto.

Il progetto francese non venne preso in considerazione né da Wilson né dagli inglesi nel processo di definizione del Patto, indicativo di come questa prima organizzazione risultò di impostazione angloamericana. Il non prendere in considerazione il progetto francese è inoltre indicativo di come si stesse a poco a poco “superando” l’Europa (non veniva preso in considerazione il progetto di una grande potenza europea).

Il progetto francese merita comunque di essere ricordato, in quanto affrontò il problema della creazione di una “forza di pronto intervento”, staccata e indipendente quanto era possibile dagli Stati Membri e tecnicamente preparata ai suoi compiti specifici. Ci fu anche un progetto italiano presentato alla Commissione per la Società delle Nazioni della Conferenza della Pace a Parigi elaborato dal giurista Dionisio Anzilotti che, ovviamente, non venne preso in considerazione.

Tale progetto risultava alquanto drastico per quanto riguarda le sanzioni, con previsione di chiusura dei porti, blocco navale, embargo sulle merci e “azioni militari comuni contro lo Stato aggressore”. Per quanto riguarda la situazione italiana era chiaro che Roma avrebbe guardato con più o meno favore alla nascita dell'istituzione voluta da Wilson, a seconda che il Patto di Londra fosse stato o meno riconosciuto dagli Usa. (Il Patto di Londra fu un accordo segreto firmato il 26 aprile 1915, stipulato tra il governo italiano e i rappresentanti della Triplice Intesa, con i quali l'Italia s’impegnò a scendere in guerra contro gli Imperi Centrali, durante la prima guerra mondiale, in cambio di cospicui compensi territoriali).

Il presidente Wilson e il “Patto”

Il merito di aver pensato all’istituzione di una “Società delle Nazioni” va attribuito al Presidente americano Wilson. Di tale associazione si parlava nell’ultimo dei “Quattordici punti di Wilson”: “Un’associazione generale delle Nazioni dovrà essere formata in base a convenzioni speciali, allo scopo di fornire mutue garanzie di indipendenza politica e di integrità territoriale ai piccoli come ai grandi stati”.

Il Progetto Americano cominciò a prendere forma nel ’18, quando Wilson fece esaminare il progetto inglese (Piano Phillimore) al suo Consigliere Speciale per la Politica Estera Edward House. Nei primi mesi del ’19 ci fu la definizione del “Covenant”, parola che significa “Patto” e che richiama molto alla tradizione protestante, in quanto in questa il “patto” identifica il rapporto di alleanza che il Signore ha voluto stringere con il suo popolo.

Da quando Wilson fece esaminare il progetto inglese, resero forma una serie di correzioni e aggiustamenti al progetto originale. Le tappe del processo che portò al Covenant sono:

• Il Colonnello House propose la creazione di un Segretariato e l’introduzione dell’arbitrato obbligatorio per la risoluzione di qualsiasi controversia.
• Wilson, alla fine del ’18 apportò alcune modifiche al Piano Phillimore e al Piano House, elaborando il c.d. “Primo progetto Wilson”. In realtà egli non inserì “nessuna variante notevole rispetto ai due progetti”.
• La terza fase riguarda una prima modifica al “Primo progetto Wilson”, in seguito ai progetti di due inglesi: Lord Robert Cecil (membro del governo di Londra) e il Maresciallo sudafricano Smuts. Wilson accolse nel suo progetto alcune proposte dei due inglesi: quella che riguardava l’istituzione di un Consiglio Esecutivo della Società e quella che riguardava la creazione dell’istituto del “Mandato”. Quest’ultimo era un compromesso tra Colonizzazione e Decolonizzazione, e permetteva alle Potenze Vincitrici di “amministrare” i territori asiatici, africani e oceanici delle potenze vinte.
• A questo punto Wilson poté redigere il suo “Secondo Progetto”, che accoglieva i due punti sopra indicati, eliminava l’arbitrato obbligatorio e introduceva un articolo sulla garanzia reciproca dell’indipendenza politica e dell’integrità territoriale degli Stati Membri.
• A questo punto Lord Cecil presentò un nuovo progetto, che prevedeva la rappresentanza separata per ciascuno dei dominions britannici e la sostituzione, all’interno della Società delle Nazioni, della Corte Internazionale dell’Aja (istituita nel 1899) con una Corte Permanente di Giustizia internazionale.
• A questo punto ci fu la fusione tra il Secondo Progetto Wilson e il Secondo Progetto Cecil, che portò al “Progetto Hurst-Miller” (dal nome dei due giuristi che lo idearono).
• Questo progetto, nonostante le resistenze di Wilson che inizialmente avrebbe voluto contrapporgli un suo Terzo Progetto, servì per la redazione del Patto (Covenant).

E' giusto precisare che Wilson non fu né l'ideatore né la personalità che recò il maggiore contributo alla definizione degli istituti previsti dal Patto, ma ne fu il più intrepido combattente. Fu lui, fra l’altro a far sì che il Patto fosse inserito all’inizio di ciascun trattato di pace.

Secondo il Patto, consistente in 26 articoli, presentato da Wilson alla Conferenza della Pace il 14 febbraio 1919, la Società delle Nazioni si prefiggeva gli intenti della “promozione della collaborazione internazionale e della realizzazione della pace e della sicurezza collettiva”.

La sua azione doveva svolgersi attraverso tre organi:

• L'Assemblea (formata dai rappresentanti di tutti gli Stati membri);
• Il Consiglio (formato dai rappresentanti delle Principali Potenze alleate e associate e da altri quattro membri scelti dall’Assemblea);
• Il Segretariato (comprendente il Segretario Generale nominato dal Consiglio e un certo numero di Segretari).

Alcuni aspetti di questo primo esperimento di organizzazione sono:

• La convinzione di poter provocare un trasferimento del controllo delle relazioni internazionali dalle grandi potenze all'Assemblea della Società delle Nazioni, fondata sulla parità tra Stati grandi e piccoli;
• Il consiglio reca in se il principio della diseguaglianza fra gli stati perché i rappresentanti delle principali potenze venivano considerati permanenti.

Le “principali Potenze alleate e associate”, membri originari della Società, erano le potenze vincitrici, per cui la nuova organizzazione si presentava come “sistema internazionale bellico” imposto dai vincitori ai vinti. È opera esclusiva di Stati Uniti e Gran Bretagna che vi traducono le loro posizioni strategiche, politiche e culturali che non sono universalmente condivise.

La Società delle Nazioni si dichiara “aperta a qualunque Stato, dominio o colonia se la sua ammissione è approvata dai due terzi dell'Assemblea”; allo stesso tempo però non risulta dal Patto alcuna pregressa condizione né riguardo alla democrazia, né alla libertà dei sistemi politici dei membri, sebbene alcuni autori l'abbiano considerato un elemento implicito, sebbene tutta la campagna negli Usa durante la guerra prima e dopo l'intervento puntò sulla “guerra per la democrazia” ed infine sebbene Wilson non accettò la prima offerta di trattare con il regime imperiale di Guglielmo II, proprio perché era un regime imperiale.

L’unica condizione che veniva posta a un “membro non originario”, era quella per cui egli dovesse dare “effettive garanzie del suo sincero intendimento di osservare i suoi impegni internazionali e di accettare il regolamento della Società per ciò che concerne le sue forze e i suoi armamenti militari”.

Gli articoli chiave erano il 10 e il 16, quelli che riguardavano gli impegni collettivi per contrastare le aggressioni e il ricorso alla guerra. Questi articoli erano tuttavia alquanto generici. Alla Società, inoltre, non erano forniti i mezzi necessari per far rispettare le sue decisioni se non ricorrendo agli Stati membri, ciascuno dei quali poteva scegliere come e quando intendeva procedere contro lo Stato che aveva violato il Patto (naturalmente a seconda delle esigenze o delle opportunità della sua politica, del suo specifico “interesse nazionale” e delle sue condizioni di potenza).

La base della Società delle Nazioni risultò molto presto compromessa dal fatto che l'America di Wilson, artefice principale del Patto, alla fine non vi aderì, lasciando all'Europa Continentale un'organizzazione di prospettive internazionali essenzialmente anglo-americane.

La società delle nazioni tra le due guerre mondiali

L’esperienza della Società delle Nazioni durò venti anni: dalla sua instaurazione nel 1921 fino alla sua ultima azione nella “Guerra d’Inverno” russo-finlandese del 1939-1940. In questo ventennio si distinguono due periodi:

• Nel primo decennio, che va dal ’21 al ’30, la Società delle Nazioni (la cui sede viene fissata a Ginevra) si colloca in un clima favorevole, dovuto alla condizione in cui si trovava la Società Occidentale degli anni Venti dopo il trauma e la prova della Prima Guerra Totale. In questo decennio si colloca anche la politica della Nuova Germania, che è impostata sulla ricerca della Normalizzazione e sulla revisione consensuale del trattato di pace. Tramite questa politica la Germania venne inclusa, nel 1926, nella Società delle Nazioni. Sempre in questo periodo si cercarono di fornire alla Società strumenti giuridici più efficaci per la conservazione della pace. È a questo proposito che venne creato il “Protocollo per il regolamento pacifico delle controversie internazionali”, noto anche come “Protocollo di Ginevra”, del ’24, con il quale gli impegni degli Stati Membri divennero più vincolanti: accettazione di sottoporre ad arbitrato ogni divergenza, definizione precisa della condizione di aggressore (era sufficiente il rifiuto di uno Stato Membro di accettare l’arbitrato internazionale) e decisione che per decretare azioni contro l’aggressore sarebbe stata sufficiente la maggioranza dei due terzi. Un primo ostacolo di questo periodo lo si può trovare nella non accettazione del Protocollo di Ginevra da parte dell’Inghilterra, che era riluttante ad accettare vincoli alla sua sovranità nazionale.
• Queste condizioni favorevoli vennero meno negli anni ’30, segnati dalla Grande Crisi Economica del ’29. Tale crisi aggravò le difficoltà di vita dei Paesi Industrializzati ed esasperò le tendenze espansionistiche delle potenze non soddisfatte (vd. Germania). In questo contesto storico mutato, la Società delle Nazioni si trovò di fronte a crisi internazionali provocate da sviluppi aggressivi ed espansionistici di politiche nazionali che non seppe soddisfare. Senza dubbio a provocare le crisi di questo decennio furono soprattutto gli Stati Totalitari, che mettevano in discussione i principi e le norme di convivenza e di conciliazione internazionale che avevano ispirato e determinato la nascita della Società e ne avevano accompagnato lo sviluppo durante il primo decennio:

La prima sfida venne...