Riassunto lezioni del corso "Diritto amministrativo" (Codice esame 120041)

(ES: il Rettore che concede una delega di firma…); riguarda le competenze specifiche

(va tenuta distinta dalla delega di funzioni: la funzione che spetterebbe ad un

determinato ente viene affidata ad un altro)

4 - Poteri di condizionamento indiretto: non sono riconosciuti di per se come poteri

gerarchici; dai poteri di sovraordinazione si distinguono poteri di condizionamento

indiretto (coordinamento verticale, reclutamento, assegnazione delle risorse,

valutazione ex post) [VEDI MEGLIO FINE LEZIONE 12]

* Equordinazione: molto importanti nel momento in cui diventa necessario per le

pubbliche Amministrazioni interagire anche con altre Amministrazioni nello

coordinamento

svolgimento delle proprie funzioni; si manifestano in particolare come

orizzontale realizzabile ad esempio attraverso la creazione di comitati (strutture

composte da rappresentanti di più Amministrazioni diverse), intese, atti di concerto;

un esempio di modello di coordinamento orizzontale è la Conferenza dei Servizi.

ASSETTO DELL’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA (vedi

slide lez.13)

Ci sono una pluralità di enti (Stato, Regioni, Comuni…) che nel loro insieme

compongono la Repubblica, come emerge dall’ART.114 Costituzione; come detto lo

Stato è una parte della Repubblica che comprende una pluralità di Amministrazioni

diverse:

- Amministrazioni dello Stato in senso stretto: insieme di enti che costituiscono la

struttura dell’apparato statale come i Ministeri, enti dipendenti dei Ministeri e enti

strumentali ai Ministeri…; si basano sul disegno organizzativo centrato sulla figura dei

Ministeri ai quali si affiancano degli enti dipendenti come le Agenzie; la cosa

interessante è che i Ministeri sono caratterizzati da competenze definite per materia: è

una specie di scomposizione degli ambiti d’intervento dell’amministrazione con il

vantaggio della specializzazione, d’altro canto questa divisione comporta i fatto che ci

sia una grande collaborazione tra i vari Ministeri perché altrimenti si forma un SISTEMA

A COMPARTIMENTI STAGNI in cui ogni amministrazione agisce per conto suo arrivando

solo fin dove la sua competenza gli consente di arrivare e non di raggiungere gli

obbiettivi; il numero di Ministeri e le competenze devono essere stabilite per legge;

questo schema organizzativo è ripreso anche a livello regionale con gli Assessorati

(l’equivalente dei Ministeri); i Ministeri si caratterizzano per la struttura piramidale

(con al vertice il Ministro) e per avere delle strutture periferiche coordinate a livello

regionale/locale dai Prefetti (ruolo molto diminuito con l’introduzione delle Regioni: il

ruolo dei prefetti oggi è soprattutto quello di coordinare l’operato dell’amministrazione

statale con le amministrazioni territoriali); il fatto che il Ministro faccia parte del

governo rende i ministri un importante organo per applicare nella pratica le decisioni

politiche.

- Enti pubblici statali: accanto ai Ministeri e alle Autorità amministrative indipendenti ci

sono questi organismi che si collocano in una posizione intermedia e possono essere

enti dipendenti, enti strumentali o enti autonomi e ciò che li caratterizza è che ci sono

delle leggi che gli conferiscono la personalità giuridica pubblica; enti pubblici che pur

avendo un carattere statale non sono enti statali in senso stretto perché hanno una

propria personalità giuridica e un proprio grado di autonomia (ES: Università,

istituzioni scolastiche, ISTAT, INPS, Enti pubblici economici, Enti associativi (FIGC)…)

- Organi ausiliari dello stato: soggetti riconducibili all’Amministrazione pubblica senza

farne parte come il Consiglio di Stato (è un organismo Costituzionale con funzioni

consultive e giurisdizionale), la Corte dei Conti (organismo che deve vigilare sulla

tenuta dei conti pubblici e sulla spesa pubblica; ha una funzioni di controllo e

giurisdizionali in materia di danni erariali), CNEL (ente che doveva svolgere un

importante ruolo in materia economica, ma in realtà non lo hai mai fatto)…

- Autorità amministrative indipendenti: amministrazioni di livello statale spesso con

sede a Roma che si caratterizzano per il fatto di non essere Amministrazioni dello

Stato, anzi di essere indipendenti dagli organi di governo dello Stato; con queste

Amministrazioni non si cerca di coprire l’intero quadro delle attività

dell’amministrazione pubblica e non si creano amministrazioni che servano a

le

trasformare gli obbiettivi politici in fatti concreti, ma vale esattamente l’opposto:

Amministrazioni indipendenti sono indipendenti sia dal governo che dai soggetti

regolati; per essere indipendenti le Amministrazioni devono avere personalità

giuridica; le autorità Amministrative indipendenti vengono istituite per determinati

settori: soprattutto regolano materie economiche (controllano che i soggetti sul

mercato rispettino le regole: ad esempio si è ritenuto rilevante il settore dell’energia

elettrica per questo dal 1962 tutte le società fornitrici sono state Nazionalizzate ed è

stato creato un ente pubblico (ENEL) e attraverso questo lo Stato “faceva

l’imprenditore” e per questo non era necessario che nessuno regolasse questo

mercato, tuttavia nel 1990 l’Europa impone di liberalizzare le attività di rilevanza

economica e di garantire la libera concorrenza quindi a questo punto l’ENEL è stato

privatizzato ed è stato consentito ad altri soggetti privati di entrare sul mercato, ma a

questo punto si pone il problema del perseguimento dell’interesse pubblico: bisogna

garantire a tutti il servizio indipendentemente dalle possibilità economiche; a questo

punto lo Stato non fa più l’imprenditore, ma il regolatore e impone alle imprese che

operano nel settore determinati oneri che servono a garantire a tutti il servizio nel suo

per fare il regolatore lo Stato si avvale di nuovi modelli organizzativi

livello essenziale:

importati dal mondo anglosassone, in particolare attraverso le autorità amministrative

indipendenti, nel caso dell’esempio viene istituita l’Autorità garante per l’energia

elettrica e il gas. Quest’autorità dunque dovrà essere indipendente sia dal governo che

dai soggetti regolati (Enel, Terra, Eni…).

Il ruolo di queste Amministrazioni è di tutelare gli interessi deboli dei consumatori e

dei soggetti deboli che accedono al mercato.

- Amministrazioni degli enti territoriali: le amministrazioni territoriali non sono

articolazioni dell’apparato amministrativo statale, ma sono amministrazioni autonome

con un proprio grado di autonomia amministrativa e politica che insieme allo insieme

allo Stato compongono l’apparato amministrativo della Repubblica italiana (Regioni,

Comuni…); fin qualche tempo fa erano rilevanti anche le Provincie, ma ora sono in fare

di soppressione; ci sono anche gli organismi di raccordo Stato-Regioni; il problema è

quello dell’efficienza di scala: ci sono delle funzioni che il Comune è troppo piccolo per

svolgerlo in maniera efficiente.

ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA EUROPEA

L’organizzazione amministrativa deve contemplare una relazione delle

Amministrazioni nazionali con l’unione Europea per cui molti dei centri considerati nel

paragrafo precedente si trovano a vario titolo ad avere relazioni organizzative con

l’organizzazione europea.

In origine la tematica dell'organizzazione non ha un ruolo centrale nel Trattato:

l'ordinamento europeo viene concepito come potere pubblico senza

un’amministrazione diretta (doveva sfruttare le amministrazioni nazionali come

amministrazioni indirette dell’UE), questo è anche conseguenza del fatto che

l'ordinamento comunitario nasce da un accordo fra Stati, in cui è necessario

mantenere un continuo equilibrio fa dimensione comunitaria ed esigenze nazionali

(quindi nessuno meglio delle Amministrazioni nazionali sa quel è il miglior

bilanciamento).

Dopo gli anni ’50, con gli sviluppi dell'integrazione comunitaria (aumento compiti,

regolazione mercato, ruolo di Cge), l'Unione assume sempre di più i tratti

dell'ordinamento giuridico generale e autonomo (si forma un ordinamento europeo con

una propria realtà giuridico, l’Europa non è più solo un insieme di Stati) e in questa

nuova impostazione si amplia il ruolo dell'amministrazione (che diventa essenziale); a

questo punto iniziano a svilupparsi:

– Apparati comunitari: centri di amministrazioni, enti…di dimensione Europea

– Organismi interamministrativi: organismi, senza personalità giuridica, composti da

(es. Comitati)

rappresentanti di più amministrazioni nazionali

– Forme di collaborazione e di coamministrazione fra le amministrazioni nazionali e fra

queste e l'amministrazione comunitaria: le singole amministrazioni nazionali applicano

il diritto europeo in sinergia tra di loro e con l’amministrazione europea e quindi

devono modificare il proprio modo di operare per adattarlo alle esigenze di

coordinamento.

Quali sono allora le figure di base/modelli dell’ordinamento europeo?

Creazione nei vari Stati di Uffici a cui assegnare compiti di attuazione della normativa

-

europea (anche a livello regionale…)

Istituzione presso l'Unione europea di un organo collegiale i cui membri sono

-

rappresentanti sia dell'Unione che degli Stati:

(generalmente la Commissione) nel

tempo se ne sono creati sempre di più e hanno operato sempre più con l’ottica di

rappresentanza dell’Unione che della rappresentanza dei singoli Stati; n’è un esempio

il Consiglio dei ministri…

Queste due figure di base si combinano secondo varie modalità e danno luogo ad un

assetto organizzativo differenziato e composito, retto da due principi affermati dal

Trattato dell’UE:

• Leale cooperazione (art 4 TUE)

• Attuazione del trattato come questione di interesse comune (cooperazione

amministrativa art.197 TFUE)

E’ chiaro che se il trattato è una questione di interesse comune qualora

un’amministrazione si discosti può andare in contrasto con quest’ultimo.

Non sempre questo sistema è efficiente, specialmente quando si spazia in ambiti

diversi da quello economico.

L’articolazione di tutti questi elementi porta alla seguente struttura organizzativa

dell’UE:

Organizzazione amministrativa centrale

• (è l’equivalente dell’amministrazione

dello Stato): composta da:

– Apparati amministrativi della Commissione Europea e del Consiglio dei Ministri

(possono essere paragonati ai Ministeri, anche se sono diversi)

– Agenzie esecutive (amministrazioni con personalità giuridica che operano

essenzialmente come enti strumentali della Commissione: svolgono i compiti che la

Commissione non può svolgere in maniera efficace a causa della sua dimensione o del

tipo di compito)

– Comitati (organismi interamministrativi: sono composti dai rappresentanti delle

amministrazioni nazionali)

• Sistemi comuni di amministrazioni nazionali (hanno un coordinamento a livello

europeo, ma sono formati da organismi amministrativi di livello nazionale), possono

essere coordinati da:

– da agenzie europee

– da poteri pubblici indipendenti

– da organismi transnazionali

• Amministrazione degli Stati membri in funzione europea

• Privati in funzione dell'amministrazione (tutte le certificazioni rilasciate per l’UE da

privati)

Vediamo ora in maggior dettaglio alcune delle figure citate:

Consiglio dei Ministri: è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro

a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che

rappresenta e ad esercitare il diritto di voto (cambieranno a seconda degli argomenti

trattati); esercita il potere legislativo, congiuntamente al Parlamento e anche la

funzione di bilancio, sempre congiuntamente al Parlamento; coordina le politiche

economiche dei governi degli Stati membri; il Consiglio si riunisce in varie formazioni:

a seconda dell'argomento trattato ciascuno Stato membro è rappresentato dal

ministro responsabile di quell'argomento e partecipa anche il commissario europeo

responsabile del tema in esame; la presidenza del Consiglio è assunta a rotazione da

uno Stato membro ogni sei mesi (eccetto formazione affari esteri, presieduta dall'Alto

rappresentante perché in questo ambito c’è necessità che ci sia una continuità del

referente europeo); il Consiglio si avvale di un segretariato generale, di comitati e di

gruppi di lavoro; attualmente le formazioni del Consiglio sono 10:

- Affari generali

- Affari esteri

- Affari economici e finanziari (Ecofin)

- Agricoltura e pesca

- Giustizia e degli affari interni

- Occupazione, politica sociale, salute e consumatori

- Competitività

- Trasporti, telecomunicazioni ed energia

- Ambiente

- Istruzione, gioventù e cultura

La cosa interessante è che all’interno di queste formazione ci sono degli apparati

amministrativi che operano supportando l’attività dell’amministrazione

Commissione europea: È composta da membri scelti in base alla loro competenza

generale, al loro impegno europeo e alla loro indipendenza (fino al 2014 uno per stato

membro, dal 2014 doveva esserci una rotazione di rappresentanza dei 2/3 degli Stati

membri) che sono rappresentanti a pieno titolo dell’UE (non più degli Stati membri); la

Commissione opera in modo indipendente dai governi nazionali; ha compiti di:

proposta al Consiglio

– (per determinati interventi, anche di natura legislativa)

decisione su materie delegate

– vigilanza su Stati

– (vigila sul rispetto del Trattato da parte degli Stati membri con la

possibilità di avviare procedure d’infrazione)

vigilanza sugli operatori economici

– (se ci sono imprese che violano la libera

concorrenza la Commissione può intervenire direttamente)

rappresentanza

–

La commissione si articola poi in una serie di apparati amministrativi: in origine sono

pensati solo come strutture amministrative interne e strumentali, di supporto

all'attività dei Commissari, nella prospettiva di supporto alle decisioni del Collegio, poi

però quando alla Commissione vengono attribuiti compiti di esecuzione diretta, le

decisioni cominciano ad essere prese dai singoli Commissari e gli apparati dei singoli

servizi si trasformano in apparati amministrativi con rilevanza esterna.

Ora la commissione ha un apparato amministrativo ampio caratterizzato da un vertice

molto flessibile e dalla parcellizzazione delle strutture (direzioni, servizi, divisioni),

tanto da avere la seguente composizione:

• Segretariato generale

• Direzioni generali articolate nei seguenti gruppi:

Politiche

- (es. Affari economici e finanziari , Agricoltura e sviluppo rurale , Ambiente,

Concorrenza, Energia e trasporti...): hanno un ruolo cruciale nell’attuazione del diritto

europeo da parte degli stati membri e di vigilanza su di essi

Relazioni esterne

- (es. Allargamento, Commercio, Relazioni esterne, Sviluppo, Aiuti

umanitari..): riguardano i rapporti tra l’UE e gli Stati extraeuropei

Ognuna di queste direzioni ha al vertice un commissario europeo che viene nominato

dagli Stati membri, ma operano per conto dell’UE

• Servizi (spesso di supporto trasversale a più direzioni generali, e talora affidati ad

una direzione generale): svolgono compiti di supporto alle altre direzioni generali

- Servizi generali (es. Comunicazione; Istituto statistico ecc. )

- Servizi interni (Bilancio, Informatica Infrastrutture e logistica, ecc.)

Accanto a queste strutture proprie della Commissione troviamo anche le:

Agenzie esecutive: le agenzie esecutive sono persone giuridiche di diritto

comunitario istituite dalla Commissione a cui possono essere affidate funzioni (sempre

da parte della Commissione) implicanti l'esercizio di potestà pubbliche, in particolare

funzioni d'esecuzione del bilancio o di attuazione di progetti/programmi comunitari;

svolgono ruoli strumentali che la Commissione ritiene non essere in grado di svolgere

in prima persona in modo efficiente; ad oggi le Agenzie sono in particolare:

- l'Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca;

- l'Agenzia esecutiva per la ricerca;

- l'Agenzia esecutiva per la competitività e l'innovazione;

- l'Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasporto;

- l'Agenzia esecutiva per la salute e i consumatori;

- l'Agenzia esecutiva per l'istruzione, gli audiovisivi e la cultura.

L’agenzia ha dei precisi compiti di coordinamento con le strutture della Commissione

che può decidere di interrompere l’attività dell’Agenzia.

La loro istituzione spetta alla Commissione in quanto autorità responsabile della

esecuzione del bilancio comunitario; la Commissione designa i cinque membri del

comitato direttivo e il direttore dell’Agenzia; la Commissione esercita funzione di

controllo sia sull’attuazione dei programmi comunitari che sulla legalità degli atti delle

agenzie esecutive (ricorso amministrativo); l’agenzia è tenuta a cooperare con i servizi

della

Commissione; la Commissione decide in ordine alla chiusura o alla prosecuzione

dell’attività dell’Agenzia.

Tra le strutture dell’Amministrazione troviamo anche i:

Comitati: sono delle strutture amministrative a carattere sezionale, i cui membri sono

designati da un intervento congiunto delle amministrazioni centrali nazionali e

dell’Amministrazione centrale europea; svolgono attività specialistica nell’ambito del

processo di adozione di misure normative o amministrative in settori di particolare

complessità tecnico-scientifica (quando l’amministrazione europea deve intervenire in

settori complessi si trova ad appoggiarsi all’attività istruttoria dei comitati che sono

composti da tecnici esperti di quelle materie); ci possono essere:

- Comitati istituiti dal Consiglio dei Ministri nel momento in cui delega alla Commissioni

interventi di materia tecnica

- Comitati che operano direttamente all’interno dell’attività del Consiglio (Comitati e

gruppi di lavoro): sono comitati a livello interamministrativo

- Comitati d’esperti istituiti direttamente dal Consiglio o dalla Commissione

- Comitati previsti dal Trattato: ad esempio il Trattato delle Regioni e il Trattato

economico sociale…

All’interno delle direzioni della Commissione si possono trovare Comitati nominati dal

Consiglio o dalla Commissione stessa, quindi, essendo che i componenti del Comitato

Amministrazioni nazionali,

sono sia rappresentanti europei che rappresentanti delle

possono influenzare le decisioni del Consiglio e della Commissione

quest’ultime

sfruttando i Comitati: in questo senso si possono capire alcune politiche più a favore di

uno Stato che di un altro; un altro elemento importante dei Comitati il fatto che,

contenendo rappresentanti delle Amministrazioni degli Stati membri, favoriscono il

dialogo ed il confronto tra le Amministrazioni nazionali.

Riassumendo: la Commissione sta al vertice ed è connessa ai Governi nazionali

mediante i Comitati, infine vi è una basa operativa rappresentata dalle

Amministrazioni nazionali che hanno il compito di applicare nei singoli Stati i

provvedimenti della Commissione.

Bisogna ricordare però che il disegno della Commissione Europea prevede anche altre

figure, in particolare: sul piano funzionale

- Sistemi comuni: moduli organizzativi complessi caratterizzati

dallo svolgimento congiunto di una funzione europea da parte di uffici europei e

sul piano strutturale

nazionali che operano in modo interdipendente e dalla presenza

di un organo collegiale a composizione mista, indipendente da Commissione e da Stati

membri; in sostanza sono composti da Amministrazioni europee e Amministrazioni

nazionali che però formano un unico organo europeo che è indipendente sia dalla

Commissione che dai Governi nazionali; possono essere guidati da agenzie europee,

amministrazioni indipendenti o organismi transnazionali.

- Amministrazioni degli Stati membri in funzione europea: in molti casi le

amministrazioni nazionali sono chiamata a curare nel concreto la realizzazione degli

obiettivi comunitari; esse possono agire:

* In modo complementare o strumentale rispetto all’Amministrazione comunitaria,

per svolgere funzioni di quest’ultima (in nome e per conto di essa: solo esercizio della

funzione)

* In via diretta, a seguito dell’attribuzione in modo formale e obbligatorio di compiti

legati all’esercizio di funzioni comunitarie (titolarità della funzione)

L’attribuzione di funzioni comunitarie agisce nel senso della “complicazione” delle

amministrazioni nazionali e richiede meccanismi di coordinamento; le amministrazioni

nazionali sono influenzate dal diritto comunitario non solo per la disciplina delle

funzioni, ma a anche per quella dell’organizzazione chiamata a svolgerla; ciò crea

un’organizzazione composita e fa crescere l’esigenza di integrazione fra ordinamenti.

- Privati in funzione dell’amministrazione: l’amministrazione europea si avvale di

privati sia per l’esercizio continuativo di funzioni amministrative che per lo

svolgimento di attività occasionali; creazione di un sistema composito che anziché

istituire nuovi uffici prevede l’attribuzione di compiti a terzi, anche privati; lo scopo è

soprattutto quello di favorire l’integrazione amministrativa e la nascita di un sistema

comune; quest’ambito è importante soprattutto per il rilascio di certificazioni

europee… ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA

Il concetto di attività amministrativa ruota essenzialmente attorno a 2 grandi nozioni:

- Procedimento amministrativo: a cui è dedicata la legge 241/1990; ben distinto

dal provvedimento amministrativo come si vedrà in seguito

- Atto amministrativo (o in alcuni casi provvedimento amministrativo)

PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO: dopo le riforme del 1990 è la nozione più

importante perché considera in termini più generali l’attività amministrativa, la quale

può svolgersi in forma procedimentale, ma magari non concludersi con un

provvedimento (solo con un accordo…); prima del 1990 l’elemento di base era l’Atto

amministrativo ed il Procedimento amministrativo valeva come nozione utile solo a

specificare la portata dell’Atto amministrativo; il procedimento Amministrativo si

sviluppa attorno a 2 nozioni:

- Categoria servente dell’Atto Amministrativo

- Attribuisce al Procedimento un valore autonomo

La nozione di Procedimento Amministrativo in senso formale-sostanziale è quella di

una serie di atti e di operazioni, posti in essere da uno o da diversi agenti, tendenti

alla produzione di un unico effetto giuridico e solitamente culminanti in un atto

amministrativo o in un provvedimento : serie di atti giuridici che si susseguono nel

tempo (iter) che possono essere posti in essere anche da più Uffici, Amministrazioni…

con lo scopo di produrre un unico effetto giuridico che culmina con l’adozione di un

atto o provvedimento Amministrativo.

Il problema giuridico principale è capire quando viene in essere l’Atto Amministrativo e

quali sono i suoi vizi: il punto è che davanti al giudice si può impugnare l’Atto però da

un punto di vista materiale l’Atto viene in essere dopo lo svolgimento di una

“sequenza” di varie fasi e quindi può succedere che l’Atto finale sia formalmente

corretto, ma che sia stato adottato sulla base di un precedente atto con vizi di

legittimità (ad esempio viene rilasciata un’autorizzazione sulla base di un parere

favorevole che è stata emesso da un organo incompetente…) e allora si pone il

problema di capire se l’attività amministrativa è legittima o meno: per cui il problema

è capire quali dei tanti atti che materialmente precedono il provvedimento sono

necessari per l’adozione del provvedimento stesso e la cui illegittimità si rispecchierà

nel provvedimento stesso.

Dunque questo è il motivo per cui sorge il Procedimento legislativo: capire quali sono

gli atti, che precedono l’Atto amministrativo finale, la cui legittimità si rispecchia sulla

legittimità dell’Atto finale.

Il Processo Amministrativo si articola in una serie di fasi (MOLTO IMPORTANTE):

preparatoria

– : in cui sono comprese:

* fase dell’iniziativa: è uno stadio molto importante perché sono previsti una serie di

atti che poi possono essere rilevanti per la validità del provvedimento finale (ad

esempio l’Amministrazione deve dare comunicazione di avvio del procedimento e se

questa comunicazione non c’è può risultare invalido il provvedimento finale…);

possono intervenire soggetti legittimati a dare avvio al Procedimento, e qui si

distinguono 3 grandi ipotesi d’iniziati procedimentale:

1 - Iniziativa d’Ufficio: a dar il via al procedimento sia l’Amministrazione competente

per svolgerlo (ES: accertamento dell’Agenzia delle entrate…); spesso sono volti ad

adottare provvedimenti che hanno effetti negativi per i cittadini.

2 - Iniziativa su proposta di un'altra Amministrazione (ad esempio se un

Amministrazione chiede alla Guardia di Finanza una verifica in capo ad un determinato

soggetto); spesso sono volti ad adottare provvedimenti che hanno effetti negativi per i

cittadini.

3 - Iniziativa di parte: il procedimento viene attivato dalla richiesta del soggetto che

chiede un beneficio all’Amministrazione (ad esempio la domanda d’iscrizione

all’Università, domanda d’iscrizione ad un concorso pubblico…); danno il via ad atti

che ampliano la sfera giuridica del destinatario.

fase dell’istruttoria:

* l’Amministrazione valuta gli atti presentati tramite iniziativa ed

eventualmente acquisisce quegli atti ulteriori necessari per la prosecuzione del

procedimento (quindi valuta i documenti di cui dispone e può, se necessario,

conseguire nuovi atti o nuovi documenti)

costitutiva

– : il provvedimento Amministrativo viene creato e diventa potenzialmente

idoneo a produrre effetti giuridici; corrisponde alla fase di decisione; in molti casi il

processo di ferma qui perché l’atto viene adottato e resta valido almeno che non

venga impugnato da un privato.

Ci sono dei casi in cui il provvedimento Amministrativo, nonostante sia già formulato,

non è in grado di produrre immediatamente i suoi effetti giuridici perché richiede che

venga svolta un ulteriore fase definita:

– di integrazione dell’efficacia: nella quale l’atto acquista l’idoneità a produrre i

propri effetti giuridici; spesso questo è un controllo preventivo di legittimità (una volta

che l’atto passa questo controllo inizierà a produrre effetti giuridici) o compimento di

atti materiali che riguardano soprattutto la natura recettizia degli atti (ad esempio

l’avviso d’accertamento inizia a produrre i suoi effetti dal giorno in cui viene notificato

l’atto al destinatario).

Tuttavia questa nozione di procedimento Amministrativo non è l’unica perché spiega

curare nel concreto

poco quale sia lo scopo dell’Amministrazione, cioè quello di

l’interesse generale (perché nessun privato potrebbe essere obbligato a farlo) e per

farlo deve adottare Atti Amministrativi secondo il procedimento adottato prima: oggi

gli Uffici si preoccupano più della rilevanza formale degli atti (che siano legittimi) che

della rilevanza sostanziale (lo scopo per cui sono stati introdotti).

A tal proposito emerge un significato sostanziale-funzionale, parallelo al

è la sede giuridica idonea per l’introduzione, il

precedente, del procedimento giuridico:

confronto, la comparazione, la ponderazione e la composizione dei diversi interessi,

pubblici e privati, rilevanti per la fattispecie concreta; a tal proposito gli atti che si

succedono in senso formale sono gli strumenti attraverso cui vengono introdotti nel

procedimento gli interessi in senso sostanziale .

Il fatto che ci sono vari interessi nel procedimento amministrativo è la ragion d’essere

di quest’ultimo: lo scopo del Procedimento amministrativo è il confronto degli interessi

tra di loro e per farlo si usa lo strumento formale degli atti amministrativi e di

frequenze di atti amministrativi; il problema è che nella realtà si sta sempre più attenti

agli atti che agli interessi: questo fa sì che se manca un atto si blocca tutto, ma

talvolta succede anche il contrario perché se si “tagliano” troppo gli atti poi si taglia

anche troppo la rappresentanza degli interessi: il problema della burocrazia è riuscire a

trovare un equilibrio tra atti e interessi.

Quando l’Amministrazione agisce all’interno del procedimento amministrativo si può

trovare ad agire secondo:

DISCREZIONALITA’ AMMINISTRATIVA:

- quando la legge dà all’amministrazione la

possibilità di operare compiendo delle scelte tra le alternative possibili e queste scelte

vengono compiute nel modo in cui vengono ponderati tra di loro i vari interessi

rilevanti (è importante perché l’attività discrezionale non è sindacabile dal giudice, se

non per eccesso di potere); è una sorta di dovere di ponderazione degli interessi e

presuppone che non sia già stato stabilito dal legislatore in modo definito

quindi

l’ordine degli interessi in gioco nella situazione concreta rispetto a cui

l’amministrazione è chiamata a decidere (generalmente non succede perché il

;

legislatore spesso si limita a sottolineare il rilievo di un interesse) in sostanza è la

possibilità di compiere una scelta fra le diverse soluzioni ammesse dalla legge, di

ponderare fra loro i diversi interessi rilevanti (va distinta da discrezionalità tecnica di

cui si parlerà in seguito); è chiaro che la discrezionalità comporta anche un assunzione

di responsabilità e per tutelarsi spesso l’Amministrazione cercherà una legge che

giustifica il suo comportamento e questo sarà un altro elemento che dilunga i tempi

del procedimento.

DISCREZIONALITA’ TECNICA:

- l’assetto di interessi che si deve realizzare è fissato dal

legislatore però ha un margine d’apprezzamento nell’applicazione delle regole che

servono a verificare la presenza di una certa situazione di parte; l’amministrazione non

è chiamata a ponderare gli interessi (il cui assetto è già stabilito dal legislatore), ma

solo ad applicare norme tecniche da cui deriva la specificazione dei presupposti

oggettivi e dei requisiti posti dal legislatore (ad esempio la sana e prudente gestione

bancaria è legata ad una serie di provvedimenti delle autorità di regolazione nei

confronti degli istituti bancari e la verifica della presenza della sana e prudente

gestione bancaria implica l’applicazione di una serie di regole e tecniche da parte

dell’Amministrazione…)

ATTIVITA’ VINCOLATA:

- l’Amministrazione qualora ne sussistano i presupposti fissati

deve solo verificare la presenza dei requisiti

per legge, , anch’essi già individuati in

ci sono una serie di parametri che già

modo preciso dal legislatore; in sostanza quindi

le leggi di settore contengono e che l’amministrazione deve soltanto verificare che

siano presenti o meno (non si deve applicare una regola tecnica).

Fino agli anni ‘70 mancava una legge generale sul procedimento Amministrativo, poi la

commissione Nigro propone un disegno di legge che non ha nessun legame con le fasi

del procedimento essendo che il modello preso in considerazione è quello sostanziale

(e quindi si basa sul coinvolgimento degli interessi), inoltre il disegno di legge viene

tradotto in legge e da quel momento vengono tracciata le linee di principio

dell’Amministrazione che da 30 anni cercano di renderla più efficiente ed efficace; va

ricordato che nel passaggio dagli schemi al disegno di legge proposto da Nigro i due

schemi della Commissione Nigro vengono unificati e quindi nell’unico testo di legge si

disciplina il procedimento Amministrativo e il diritto d’accesso ai documenti del

Ministero; nei suoi contenuti la legge è così articolata:

• CONTIENE DISPOSIZIONI SUL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO: ridotte al minimo

negli anni ’90 e aumentate nel 2005 con l’introduzione di una serie di disposizioni sul

provvedimento che già erano pacifiche perché la giurisprudenza le aveva sempre

interpretate correttamente

- Molte regole che riguardano soprattutto la motivazione, la validità, l’autotutela…

• PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO: disciplina l’attività nel suo complesso; la

DISCIPLINA GENERALE prevede regole su:

- Semplificazione

- Responsabilità del procedimento: c’è una responsabilità non solo sui singoli atti, ma

anche sull’intero procedimento

- Partecipazione: dei portatori d’interessi nel procedimento

• DOCUMENTI AMMINISTRATIVI:

- Semplificazione

- Accesso

La maggior parte dei contenuti oggi hanno dei componenti di legge aggiuntivi, ma su

quest’impianto si basa tutto il sistema

ATTO AMMINISTRATIVO: è un atto giuridico, produttivo di effetti giuridici (in grado di

andare a colpire posizioni soggettive), con la caratteristica dell’unilateralità: è un atto

giuridico in grado di produrre effetti sulla base della volontà della parte che lo adotta

(Amministrazione); il provvedimento esprime una decisione della PA a carattere

puntuale con cui l’Amministrazione determina ciò che secondo la stessa deve essere

nl concreto la realizzazione dell’interesse pubblico; la definizione tradizionale è quella

dichiarazione di volontà, di conoscenza o di giudizio adottata da

che lo definisce come

una PA nell’esercizio di una potestà amministrativa .

Riprendendo la definizione di Atto, esso oltre ad esprimere la volontà di produzione di

un dato effetto giuridico (ad esempio la sanzione per eccesso di velocità è un atto

amministrativo che esprime una volontà dell’Amministrazione perché è un

provvedimento che modifica unilateralmente (solo per effetto della volontà

dell’Amministrazione essendo che gode di una posizione di sovraordinazione) la sfera

giuridica del destinatario per perseguire l’interesse pubblico), può anche essere

utilizzato per esprimere una conoscenza dell’Amministrazione (l’Amministrazione

esprime la conoscenza di un determinato fatto giuridicamente rilevante: l’esempio

classico è il certificato di Residenza, di Nascita…) o un giudizio (parere, valutazione

tecnica…talvolta l’Amministrazione è obbligata a chiedere un parere, ma può

discostarsi da questo giustificando la decisione, mentre altre volte il parere è

vincolante).

Talora si parla di Provvedimento amministrativo: è una sottocategoria degli Atti

amministrativi, cioè quelli che esprimono la volontà dell’Amministrazione, sono degli

autoritativo e

atti amministrativi dotati di autoritarietà che regolano in modo

unilaterale i rapporti giuridici dei destinatari (una sanzione è un atto amministrativo,

un

ma allo stesso tempo anche un Provvedimento amministrativo); riassumendo

Provvedimento amministrativo rappresenta quel particolare atto amministrativo che

ha la caratteristica di essere una dichiarazione di volontà e di intervenire in maniera

unilaterale e autoritativa sulle situazioni soggettive dei destinatari .

Vediamo ora quali sono da un punto di vista formale gli elementi che caratterizzano

l’atto amministrativo:

• Soggetto: deve esserci e deve essere specificato nell’atto; è il soggetto che adotta

se manca la

l’atto e che deve avere la competenza per materia, territorio, grado…;

competenza l’atto amministrativo è illegittimo, mentre se manca del tutto il soggetto

l’atto amministrativo è nullo .

• Destinatario: chi ne subisce gli effetti dell’Atto; è colui che ha “fatto scattare”

l’oggetto determinato, possibile e

• Oggetto: il fatto o la cosa su cui l’atto incide; deve essere

lecito

• Contenuto: ciò che viene disposto dall’atto

• Causa: finalità, interesse tutelato

• Forma: solitamente scritta, ma non solo (silenzio, documenti informatici…); se non si

rispetta la forma prevista dalla legge l’atto è nullo; per quanto riguarda la struttura

formale dell’atto deve contenere intestazione (riferimento all’amministrazione

competente ad adottare l’atto), preambolo (contestualizza l’atto all’interno

dell’intervento dell’Amministrazione), motivazione (indicazione delle ragioni che

inducono l’Amministrazione ad adottare un atto di un certo contenuto, DEVE ESSERCI),

dispositivo (esternazione del contenuto: è il cuore, in cui l’Amministrazione spiega

cosa prevede l’Atto), luogo, data e la sottoscrizione.

Di questi elementi, i principali, cioè quelli che se mancassero non si potrebbe dire

soddisfatto il requisito della forma e quindi l’atto sarebbe nullo (negli altri casi

sarebbe illegittimo o irregolare), sono:

- Motivazione: la motivazione viene tradizionalmente intesa come l’esternazione

delle ragioni giuridiche che hanno spinto l’amministrazione all’adozione del

provvedimento (spesso redatta in modo formalistico attraverso delle formule

ripetitive); le motivazioni riguardano esplicitamente l’Atto in questione e devono

essere precise perché contenere i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della

decisone in relazione alle risultanze dell’istruttoria () (fino alla legge 241/1990

bastavano motivazioni generiche); l’Amministrazione deve dare conto sempre delle

decisioni che assume (anche se fino al 1990 la motivazione era richiesta quando i

provvedimenti erano negativi o quando c’era una legge specifica che la prevedeva:

ora c’è l’OBBLIGO DI MOTIVAZIONE salvo casi espressamente citati dalla legge (atti

normativi, atti a contenuti generali…)); in sostanza la legge sul procedimento non si

limita a sancire in senso formale l’obbligo generale di motivazione dei provvedimenti e

prevede che la motivazione contenga l’indicazione dei presupposti di fatto e delle

ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione, individuando gli stessi in

relazione alle risultanze dell’istruttoria; la motivazione deve essere una sorta di mappa

che spiega come si è svolta la vicenda procedimentale (istruttoria) in modo da riuscire

a ricostruire i motivi e le considerazioni fatte; tuttavia vi è il problema che al tempo

completa sintetica:

stesso la motivazione deve essere e nella motivazione

l’Amministrazione può semplicemente rinviare ad Atti del procedimento che

contengono quelle ragioni rendendo ovviamente disponibili agli interessati questi Atti,

può inoltre sfruttare la tecnologia informatica per far trovare tutti gli atti utili in una

cartella creando dei “collegamenti diretti”.

- Dispositivo: senza dispositivo il provvedimento non vuol dire niente

- Sottoscrizione: se manca il provvedimento è nullo; non va intesa solo come la firma

del soggetto competente, ma va intesa come qualsia metodo che l’ordinamento

prevede per produrre gli effetti tradizionalmente propri della firma autografa (se l’atto

è cartaceo deve essere firmato dall’organo competente in modo da sapere chi ha

approvato l’atto (identificazione), attribuzione del contenuto a chi ha apposto la

firma e ha anche funzione probatoria verso terzi (efficacia probatoria), ma quando il

documento è informatico introdurre la scansione della firma non serve più a nulla

perché è reversibile (non è una modifica stabile come una firma autografa) e non

identificazione, attribuzione del contenuto ed efficacia probatoria:

riesce a garantire

per questo è stata introdotta la firma digitale che modifica il documento digitale come

fa una firma cartacea).

I tratti distintivi del Provvedimento Amministrativo rispetta agli altri Atti giuridici:

• Unilateralità: può modificare la situazione soggettiva del destinatario senza il suo

consenso a causa della sovraordinazione dell’Amministrazione sui privati.

• Nominatività e tipicità: serve per limitare i poteri dell’Amministrazione, infatti la

nominatività implica che il provvedimento amministrativo sia espressamente previsto

dalla legge tipicità è la

(principio di legalità in senso formale), mentre la

caratterizzazione degli effetti del provvedimento in modo tipico (il Provvedimento

potrà comportare solo gli effetti che la legge prevede per quel tipo di Provvedimento:

per raggiungere obbiettivi diversi da questi dovrà utilizzare strumenti di natura

consensuale con la controparte); questo fa sì che il Provvedimento Amministrativo sia

molto rigido e che si adatti poco alle diverse esigenze, ma questa rigidità fa sì che il

privato possa anche prevedere ciò che succederà.

• Esecutività: immediata esecutività del Provvedimento Amministrativo; possibilità di

essere portati immediatamente a compimento dalla stessa Amministrazione, senza

bisogno i fare accertare dal giudice l’esistenza dell’obbligazione altrui.

• Esecutorietà: possibilità di intervenire attraverso l’esecuzione forzata ad opera

dell’amministrazione nel caso in cui il privato non adempia nei tempi previsti, questo

non avviene nei rapporti tra privati (a meno che non vi sia una sentenza del giudice

non posso andare a rubare a casa di un mio debitore); per l’amministrazione

l’esecutorietà è facoltativa, infatti in alternativa può rivolgersi al giudice per far

attivare il privato inadempiente: tuttavia queste due strade sono “alternative” e una

volta che l’Amministrazione ne ha scelta una non potrà più cambiare idea.

• Validità: se manca la validità l’atto è invalido; deve essere conforme rispetto alla

norma che lo regge; in tal senso dipende da:

Legalità:

- in senso formale; deve essere previsto dalla legge il potere

dell’Amministrazione di adottare quel provvedimento

Legittimità:

- conformità dell’azione amministrativa alla legge che la disciplina;

assenza di vizi di legittimità

• Inoppugnabilità: termini oltre i quali il provvedimento non può più essere annullato;

c’è un periodo di tempo (solitamente 60 giorni) per l’impugnazione, ma dopo questo

periodo il provvedimento produce i suoi effetti anche se originariamente era viziato; è

per tutelare (anche troppo) la certezza delle decisioni dell’Amministrazione.

Vediamo ora quali sono i vari tipi di Provvedimento Amministrativo:

DISTINZIONE PER EFFETTI:

– Ampliativi: quando la sfera giuridica del destinatario viene ampliata con l’adozione

dell’Atto; essendo che è negli interessi del privato che questi vengano approvati si

il privato ha un interesse di tipo pretensivo e gli strumenti per tutelare il suo

dice che

interesse pretensivo è un ricorso contro il provvedimento che gli nega il

provvedimento ampliativo o mancata adozione del provvedimento ampliativo (tutele

inferiori rispetto alle tutele per interessi oppositivi visti in seguito); sono esempi di

provvedimenti ampliativi le concessioni, autorizzazioni, sovvenzioni, ammissioni,

revoche (di provvedimenti ampliativi ovviamente)…

– Restrittivi: quando la sfera giuridica del destinatario viene ampliata con l’adozione

dell’Atto; essendo che è negli interessi del privato che questi atti non vengano

il privato ha un interesse di tipo oppositivo e gli strumenti per

approvati si dice che

tutelare il suo interesse oppositivo saranno ricorso e annullamento (è una tutela

quando l’Amministrazione adotta il provvedimento) ; sono esempi di Provvedimenti

ampliativi ordini e divieti, imposizione di obblighi, conformazione di rapporti

obbligatori, sanzioni, revoche (di provvedimenti ampliativi ovviamente), requisizioni /

espropriazioni / occupazioni…

DISTINZIONE PER DESTINATARI:

– Singoli*: il provvedimento Amministrativo ha come destinatario un singolo individuo

(ES: sanzione per eccesso di velocità…)

– Plurimi* : il provvedimento Amministrativo ha più destinatari singoli, ognuno da solo

(ES: graduatoria dei vincitori di un concorso)

– Collettivi* : il provvedimento Amministrativo ha più destinatari assieme (ES:

adottato un Provvedimento Amministrativo che riguarda i proprietari di un determinato

condominio…)

– Generali** : il provvedimento Amministrativo ha più destinatati indeterminati

* Questi Provvedimenti si dicono concreti perché si riferiscono a destinatari ben

determinati al momento di adozione dell’Atto

** Questi Provvedimenti sono di disciplina generale di casi a evenienza plurima

(normativi secondari di

programmazione-direttive-circolari); ne sono un esempio i regolamenti che riguardano

una serie di soggetti che si troveranno in una certa situazione (ma non può essere

stabilito chi saranno queste persone al momento dell’emanazione del Provvedimento)

la possibilità di ottenere tutela nei

E’ importante stabilire chi sono i destinatari perché

confronti dei provvedimenti amministrativi è riconosciuta soltanto al loro destinatario

perché per proporre ricorso ci deve essere una situazione d’interesse personale,

concreta ed attuale.

Ci sono due particolari situazioni d’invalidità del Provvedimento amministrativo:

• Nullità del Provvedimento che si verifica quando mancano gli elementi essenziali

dell’Atto come soggetto, il dispositivo, la sottoscrizione…; l’atto è privo della possibilità

di produrre degli effetti validi, non si può nemmeno parlare dell’esistenza di un

Provvedimento; ELUSIONE DEL GIUDICATO AMMINISTRATIVO: un atto risulta nullo

anche se il giudice amministrativo annulla un precedente atto dell’amministrazione

dando delle ulteriori indicazioni di cui l’Amministrazione deve tenere conto e se non lo

fa l’atto è nullo; l’ incompetenza assoluta rende l’atto nullo: l’Amministrazione che

adotta il provvedimento non ha il potere per farlo

• Illegittimità quando l’Atto è esistente però non è dotato dei requisiti che lo rendono

conforme allo schema previsto dall’ordinamento; in Italia ci si basa molto sulla

legittimità di un provvedimento per fare poi ricorso e quindi vediamo ora i 3 vizi di

legittimità che possono rendere invalido il provvedimento:

- Incompetenza relativa: l’Organo che adotta il provvedimento appartiene

all’Amministrazione competente, ma lui in quanto organo non è quello previsto dalla

legge per l’adozione di un determinato provvedimento; ci può essere un incompetenza

relativa per materia (ES: il dirigente del servizio appalti adotta un provvedimento che

spetta al dirigente dell’Ufficio bilancio…), grado (ES: un assessore adotta un

provvedimento che spetterebbe al sindaco…)o per territorio (ES: avviso di

accertamento da parte dell’Agenzia delle Entrate di Trento per un’azienda con sede a

Verona…); a differenza della incompetenza assoluta dove è l’Ente che non ha il potere,

nell’incompetenza relativa l’Ente ha il potere, ma l’Organo no; in questi casi il

Provvedimento ha un vizio di legittimità.

- Violazione di legge: il provvedimento amministrativo può essere illegittimo perché

viola una previsione espressa della legge o di un regolamento

- Eccesso di potere: situazione in cui l’Amministrazione che adotta il provvedimento è

quella competente, anche l’Organo è quello competente però nell’esercitare il potere

che gli è stato attribuito quell’organo si comporta in maniera non corretta, compie

degli errori, viola delle regole legate all’esercizio del potere; il giudice può valutare che

è vero che spetta all’Amministrazione ponderare gli interessi, ma per farlo devono

essere rispettate alcune regole (anche se non sono espressamente specificate dalla

legge), dunque l’eccesso di potere è un vizio che consente di sindacare il modo in cui

l’Amministrazione ha esercitato la sua discrezionalità (ovviamente non si va a

sindacare il merito della scelta (se ha fatto bene o male), ma si va a verifica se il

percorso seguito per decidere è legittimo oppure no); la prassi ha individuato due

grandi “percorsi” secondo cui si può valutare se c’è un eccesso di potere, dunque

l’Eccesso di potere viene dichiarato qualora il giudice riveli:

* sviamento di potere: esercizio di un potere che l’Ordinamento attribuisce

all’Amministrazione per una finalità che è diversa da quella per la quale il potere è

stato conferito (ES: l’Amministrazione ha il potere di trasferimento dei dipendenti in

caso di necessità da un Ufficio ad un altro, ma non potrà trasferirlo per punizione

perché allora sarà rilevato un eccesso di potere…)

* figure sintomatiche: sono “sintomi” da cui il giudice ricava la presenza di un cattivo

esercizio della discrezionalità che va censurato sotto il profilo della legittimità (ES:

spesso quando ci sono due atti contraddittori tra di loro, disparità di trattamento,

carenza nella motivazione…); alcune delle figure sintomatiche che un tempo venivano

considerate come tali oggi sono diventate vizi di violazione di legge: mentre in passato

la mancanza di motivazione era considerata una figura sintomatica d’eccesso di

potere, dopo che la legge 241/1990 ha previsto un obbligo generale di motivazione del

provvedimento la mancanza della motivazione è diventata un vizio di violazione di

legge perché si viola una norma espressa.

Normalmente succede che quando un privato fa ricorso propone una serie di motivi

basati su una pluralità di vizi di legittimità (competenza, eccesso di potere, violazione

principio dispositivo

di legge…) perché nel processo amministrativo vale in per cui il

giudice può considerare nel suo giudizio soltanto i motivi considerati dal ricorrente e

quindi per non sbagliarsi indica tutti i motivi possibili; se il Provvedimento ha uno di

questi vizi allora l’ordinamento prevede nei suoi confronti alcuni possibili rimedi (tutele

contro gli atti invalidi):

• Autotutela dell’Amministrazione: l’Amministrazione può intervenire con un

attività di riesame che trasforma l’Atto rendendolo legittimo:

- L’Amministrazione può sanare il Provvedimento: ratifica (l’Organo competente fa

proprio l’atto emanato dall’Organo incompetente), convalida (l’Amministrazione

completa aggiungendo gli elementi mancanti, ovviamente non riguarda gli elementi

essenziali), conversione (un provvedimento illegittimo viene convertito in un altro

legittimo) .

Questo può avvenire se il Provvedimento non è nullo perché altrimenti non è sanabile

– L’Amministrazione può annullare d’ufficio il provvedimento: nei confronti di un atto

illegittimo dall’origine (l’Amministrazione torna sui suoi passi);

Si parla di revoca del provvedimento nei casi in cui l’Atto non ha vizi di legittimità, ma

cambia la situazione in base alla quale il provvedimento è stato adottato (ES: viene

emessa una concessione per una baita, ma una frana rende la zona pericolosa e

quindi in questo caso l’Atto può essere revocato)

• Ricorsi amministrativi: il privato può ricorrere all’Amministrazione attraverso 3

modi:

Ricorso in opposizione:

– presso lo stesso organo che ha adottato l’atto; è possibile

solo nei casi previsti dalla legge; difficilmente il privato la spunterà.

Ricorso Gerarchico

– (proprio o improprio): è il caso più generico ed è rivolto all’Organo

(ovviamente si farà riferimento al titolare dell’Organo) superiore gerarchico

dell’Organo che ha adottato il provvedimento (Ricorso gerarchico proprio); se non c’è il

superiore gerarchico viene presentato nei confronti di un altro Organo individuato dalla

legge (Ricorso gerarchico improprio)

Ricorso straordinario al capo dello Stato

– : è un particolare tipo che vede coinvolto il

Consiglio di stato nel ruolo consultivo, che da un parere al Ministero il quale poi decide

sull’accoglimento o meno del ricorso; c’è un termine più lungo per presentare ricorso

(120 giorni).

• Ricorsi giurisdizionali: già descritto quando si è parlato di principio di

giustiziabilità della PA; il ricorso può essere promosso davanti il giudice ordinario il

quale non può disporre l’annullamento dell’atto illegittimo, ma solo la sua

disapplicazione; al contrario il ricorso al giudice amministrativo vede spesso il

ricorrente chiedere l’annullamento dell’Atto dall’ordinamento; dunque:

– Giudice ordinario: disapplicazione

– Giudice amministrativo: annullamento

Dunque i vizi di legittimità sono importanti in modo particolare perché diventano gli

elementi che il giudice amministrativo considera quando è chiamato a svolgere le

proprie sentenze a seguito dei ricorsi proposti dai cittadini.

La legge 241/1990 si occupa del Provvedimento con riferimento alla:

- Motivazione del Provvedimento

- Validità del Provvedimento

si occupa del Procedimento (la parte più corposa perché viene data importanza al

procedimento stesso oltre che ai singoli atti) con il richiamo:

- Principi generali dell’attività amministrativa

- Semplificazione del procedimento

- Responsabilità del procedimento: prima c’erano solo i responsabili dei singoli

atti; la legge sul procedimento prevede l’individuazione del responsabile del

dirigente

procedimento amministrativo (responsabile per l’intero procedimento) nel

dell’Ufficio coinvolto in via principale, ma la legge prevede che il responsabile possa

essere scelto un soggetto tra i dipendenti di tale struttura organizzativa; è

il responsabile potrebbe non essere una figura

interessante che nel sistema italiano

apicale (massimo livello gerarchico); a questa figura viene affidato l’incarico di

seguire l’intero svolgersi dell’attività amministrativa (con annesse responsabilità):

* sia nei suoi profili interni (rapporti con le altre Amministrazioni)

* sia in quelli rivolte verso i cittadini (rapporti con i privati)

Prima di tutto bisogna capire qual è la struttura organizzativa coinvolta in via

principale: essendo che la responsabilità del procedimento viene individuata

innanzitutto in capo ad una unità organizzativa, le Amministrazioni vengono chiamate

ad indicare in un apposito regolamento dell’amministrazione (nel proprio sito nel

campo dell’Amministrazione trasparente: è chiaro chi deve svolgere il procedimento

amministrativo); individuato così l’ufficio responsabile per il procedimento, la legge

prevede poi che il responsabile del procedimento sia il dirigente dell’ufficio oppure, su

designazione di quest’ultimo, un altro dipendente addetto all’ufficio, in ogni caso il

nominativo del responsabile del procedimento deve essere comunicato ai soggetti

legittimati a partecipare al procedimento amministrativo (il problema è che il dirigente

all’interno dell’Ufficio deve occuparsi di tutte le vicende che riguardano l’ufficio, ma

questo implica che se il dirigente è responsabile del procedimento sarà responsabile di

tutti i procedimenti del suo Ufficio; il problema è che non potrà seguire tutti i

procedimenti e quindi è costretto a delegare: se la delega è esplicita non ci sono

problemi perché si applica il procedimento previsto dalla legge 241/1990, ma se la

delega è implicita, cioè quando il dirigente “si fa aiutare” da un funzionario, ma

mantiene la responsabilità a suo carico, c’è una discrasia tra chi segue il procedimento

e chi n’è il responsabile).

Al funzionario responsabile del procedimento amministrativo così individuato vengono

attribuiti alcuni compiti molto importanti, puntualmente specificati all’ART. 6 della

legge 241/1990:

valuta, le condizioni di ammissibilità i requisiti di legittimazione ed i

* ai fini istruttori,

presupposti che siano rilevanti per l'emanazione del provvedimento (deve assicurarsi

che coloro che vogliono intervenire nel procedimenti possano farlo)

accerta d’Ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all'uopo necessari, e

*

adotta ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria (segue in

prima persona il procedimento in modo anche da minimizzare i tempi)

propone l'indizione o, avendone la competenza, indice la conferenze di servizi

* cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai

*

regolamenti

adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale oppure trasmette gli atti

*

all'organo competente per l'adozione.

la figura del responsabile del procedimento amministrativo assume

In sostanza quindi

rilievo:

– come nesso organizzativo interno: quale livello organizzativo intermedio e

trasversale rispetto a quelli tradizionalmente previsti in base al modello organizzativo

il responsabile potrebbe non essere una figura

gerarchico (nel sistema italiano

apicale).

– come interfaccia tra amministrazione e cittadino: è la “personalizzazione”

dell’Amministrazione pubblica

per fare il responsabile del procedimento amministrativo c’è bisogno di

Dunque

conoscere il procedimento stesso (quindi il responsabile deve essere individuato

e

all’interno dell’Ufficio stesso perché altrimenti questa competenza non può esserci)

di avere una competenza in senso comunicativo (il responsabile deve essere in grado

di gestire in modo adeguato la comunicazione sia tra amministrazioni che tra

Amministrazione e cittadino in modo da rendere il procedimento efficace ed

efficiente).

Ci sono problemi nella legge 241 e di come è stata attuata:

- Problema interno: se il responsabile è il dirigente dal punto di vista pratico non riesce

a seguire tutti i procedimenti, ma se il responsabile si individua tra i dipendenti il

problema è appunto quello che sorge nel rapporto dirigente-dipendente, infatti se uno

è responsabile deve essere almeno in parte autonomo, ma il dipendente non lo è

perché deve rispondere al suo dirigente; molto spesso nella prassi i dirigenti si

tengono le responsabilità anche se non svolgono in prima persona il procedimento; la

procedura più corretta sarebbe dare la responsabilità ad un dipendente lasciando

anche un po’ d’autonomia e controllandolo l’avanzamento del procedimento

avocare

attraverso dei parametri e se non li rispetta può a se la responsabilità.

- Problema esterno: se il responsabile deve fare da nesso organizzativo con altre

Amministrazioni ed è allo stesso tempo responsabile per la conclusione del

procedimento amministrativo nei giusti tempi, risponde anche per l’inerzia degli altri

Uffici (perché incide sui tempi dell’intero procedimento); ad oggi se un

Amministrazione non adempie, il responsabile del procedimento non ha il potere

(ancor meno nel caso ci sua un dipendente delegato) di dare ordini nei confronti

dell’Ufficio che rimane inerte (può solo sollecitare), l’unica tutela nei confronti del

responsabile è il fatto che se un ritardo crea un danno al privato, se riesco a

dimostrare di aver fatto tutto il possibile, ne risponde l’Ufficio inerte; dunque la

soluzione sarebbe quella di dare al responsabile il potere di dare ordini all’Ufficio inerte

anche se questo minerebbe ancora di più il sistema gerarchico.

- Partecipazione al procedimento: nei casi in cui il privato abbia degli interessi in

gioco; è il modo in cui l’Amministrazione dà ai privati la possibilità d’intervenire: gli

ART.6 e 7 della 241/1990 prevedono che sia una regola il dover garantire la

partecipazione (prima era prevista solo per determinati casi come l’esproprio…); ci

sono 3 diversi tipi di partecipazione al procedimento:

• Garantistico: è la più importante; quando in essa viene individuata una modalità con

in

cui i destinatari dell’attività amministrativa possono trovare tutela di fronte ad essa

un momento antecedente rispetto all’adozione del provvedimento amministrativo (se

io che sono un privato che posso subire una lesione da un provvedimento negativo,

anziché aspettare che il provvedimento venga adottato per poi fare ricorso, posso

essere sentito prima dall’Amministrazione: quest’ultima mi chiede i motivi e magari ne

tiene conto e non adotta il provvedimento); è un risparmi di costi anche per

l’Amministrazione stessa; vale sia per un provvedimento negativo sia per un atto di

diniego di un provvedimento positivo.

• Collaborativo: quando in essa viene individuata la modalità attraverso cui i

destinatari dell’attività amministrativa possono dare un contributo al perseguimento

dell’interesse pubblico curato in via principale da parte dell’amministrazione; in altre

parole il privato può intervenire nell’attività amministrativa per contribuire al

perseguimento dell’interesse pubblico che è curato in via principale

dall’Amministrazione, è chiaro che il privato interverrà per curare un proprio interesse,

ma lo farà non nella logica del conflitto (quando il privato è titolare di un interesse che

non è in conflitto con l’Amministrazione, ma è comunque coinvolto dallo svolgimento

dell’attività amministrativa: ad esempio quando l’Amministrazione vuole regolare

l’ambito della telefonia sentirà gli imprenditori che sono nel mercato perché ne sanno

certamente di più).

• Decisionale: la modalità attraverso cui è possibile allargare democraticamente ai

cittadini la possibilità di intervenire attivamente nell'adozione delle decisioni

Democrazia Partecipativa);

amministrative che li riguardano ( a differenza delle altre

non è disciplinata dalla legge, ma si lascia solo aperta la possibilità.

La legge 241 dice che sono legittimati a partecipare al procedimento amministrativo

due tipi di soggetti:

Interventori necessari

* (ART.7 della legge): sono quei soggetti che per legge devono

intervenire nel Procedimento Amministrativo (coloro che possono subire un pregiudizio

dal provvedimento e tutti quei soggetti pubblici e privati che per legge devono

intervenire)

Interventori volontari (ART.9 della legge):

* sono quei soggetti che non è obbligatorio

che siano coinvolti, ma che se vogliono lo possono fare e l’Amministrazione è tenuta a

considerare il loro intervento (ad esempio su una decisione che riguarda il traffico ha

diritto di essere ascoltato un comitato di residenti…).

interventori pretese

Da un punto di vista giuridico essere vuol dire avere delle

partecipative:

Comunicazione di avvio del procedimento amministrativo

- : l'avvio del procedimento è

comunicato, con le modalità previste dall'articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il

provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge

debbono intervenirvi (interventori necessari), inoltre deve essere data comunicazione

anche a coloro che, pur non essendo diretti destinatari del provvedimento possono

subire effetti negativi derivanti dal provvedimento stesso (il problema è individuare

questi soggetti: qualora sia difficile la legge prevede che si possa pubblicarlo su un

sito, giornale…); nella comunicazione devono essere indicati:

* l'amministrazione competente

* l'oggetto del procedimento promosso

* l'ufficio e la persona responsabile del procedimento

* la data entro la quale, secondo i termini previsti, deve concludersi il procedimento e i

rimedi esperibili in caso di inerzia dell'amministrazione

* nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza

* l'ufficio in cui si può prendere visione degli atti

La comunicazione è stata pensata per favorire la comunicazione e il dialogo tra

cittadino e amministrazione, in modo da arrivare ad un provvedimento evitando nella

maggior parte dei casi il ricorso al giudice: tuttavia al contrario spesso si sfrutta la

mancanza di una comunicazione d’avvio per impugnare l’atto.

Visione degli atti del procedimento

- Presentazione di memorie scritte e documenti chi partecipa al procedimento ha

– :

diritto di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l'obbligo

di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento (ART.10 legge 241/1990):

non tutti hanno un livello di alfabetizzazione tale da disporre un documento valutabile

dall’Amministrazione e per questo si rifaranno a notai, avvocati…; per facilitare la

partecipazione l’Amministrazione può sfruttare anche la rete informatica;

l’Amministrazione è obbligata a valutare i documenti presentati, se sono pertinenti al

procedimento e questo diventa quindi un atto istruttorio: se l’Amministrazione tiene

conto del documento, ma non lo segue dovrà giustificare la sua scelta nella

motivazione del provvedimento; c’è una disposizione di legge che dice che “la

pubblica amministrazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo

informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque

formati” anche se non è ancora molto rispettata; all'atto della comunicazione

dell'avvio del procedimento l’Amministrazione comunica agli interessati le modalità

per esercitare in via telematica i diritti previsti dall’ART.10 legge 241/1990; questo

continuo richiamo alla telematica ha lo scopo di velocizzare e semplificare il

procedimento, tuttavia c’è una grande categoria di persone che non hanno accesso

alla rete e quindi questo richiede che l’Amministrazione preveda una soluzione

alternativa attraverso uffici che faranno da “intermediari” per i cittadini.

Comunicazione «di diniego»: nei procedimenti ad istanza di parte

– è solo eventuale;

(quando il procedimento è avviato dalla richiesta di un privato: saranno tutti

provvedimenti ampliativi perché un privato non chiederà mai l’adozione di un

il responsabile del procedimento o l'autorità

provvedimento sanzionatorio)

competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica

tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda e gli

istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente

corredate da documenti: l’Amministrazione avrà in questo caso di cambiare opinione

senza instaurare un contenzioso; se non ci fosse questa possibilità il privato dovrebbe

aspettare che il provvedimento venga adottato per impugnarlo (o per impugnare l’atto

che gli nega il provvedimento “espansivo”) davanti al giudice; dal punto di vista della

gestione dell’attività da parte dell’Amministrazione c’è qualche problema: infatti nei

casi lampanti non ha senso dover fare una Comunicazione di diniego (ad esempio se

mancano i presupposti…), ma invece l’Amministrazione deve farla perché altrimenti i

privato potrà impugnare l’atto davanti al giudice dicendo che non gli è stata inviata la

Comunicazione di diniego…

Infine c’è un ultima parte della legge che disciplina i documenti amministrativi con la

regolamentazione di:

- Semplificazione

- Accesso ai documenti amministrativi.

GESTIONE DELLE INFORMAZIONI NELLA FASE ISTRUTTORIA

La fase istruttoria è la fase in cui l’amministrazione confronta tra di loro gli interessi

che sono rilevanti in una data situazione per prendere la decisione migliore; nel

procedimento l’istruttoria deve essere ampia per soddisfare due grandi esigenze:

– Garanzia: devono essere assicurate una serie di possibilità di mostrare la propria

posizione a tutti i soggetti coinvolti

– Razionalità della decisione amministrativa: nella fase istruttoria devono essere

raccolti gli elementi per “decidere bene”; la decisione presa deve essere la migliore

allo scopo di raggiungere l’obbiettivo

Nell’istruttoria l’Amministrazione deve tendere a:

Imparzialità:

* deve considerare in modo paritario, senza discriminazione, tutti gli

interessi in gioco

Rigoroso accertamento dei fatti:

* capire gli elementi che giustificano la sua decisione

Per questo l’istruttoria del procedimento amministrativo è retta dal principio

inquisitorio (può essere l’Amministrazione ad allargare la serie di situazioni da

considerare nel procedimento amministrativo anche andando oltre a quelle presentate

dalle parti) e del principio di informalità (non è legata a una serie di atti istruttori

necessari (ovviamente se ci sono atti istruttori previsti dalla legge devono essere posti

in essere), ma l’Amministrazione può anche utilizzare delle modalità informali ulteriori

pe acquisire fatti e interessi all’interno del procedimento): quello su cui deve basarsi, e

di cui sarà anche chiamata a rispondere, è l’adeguatezza e la completezza

dell’istruttoria (può essere contestata e può diventare una causa di illegittimità del

provvedimento) la decisione è condizionata in modo pesante dal

L’istruttoria è molto rilevante perché

risultato dell’istruttoria: le risultanze dell’istruttoria devono giustificare la decisione, la

quale andrà motivata appunto in relazione alle risultanze dell’istruttoria.

E’ importante considerare che l’istruttoria è legata alla modalità con cui è avvenuta la

raccolta, e la conseguente valutazione, dei fatti e degli interessi coinvolti nel

procedimento: per questo dal 1990 si è iniziato a legiferare per regolamentare la

gestione dei dati e delle informazioni all’interno del procedimento Amministrativo; in

questo campo un argomento importante è la modalità di circolazione delle

informazioni:

Tra gli uffici di una stessa amministrazione

• : modalità di scambio di dati tra uffici della

stessa Amministrazione (pubblicazione di dati, scambi di documenti…)

Tra amministrazioni diverse:

• qui si pongono problemi ulteriori non legati all’attività,

ma anche all’organizzazione perché uno dei nodi centrali oggi è l’acquisizione d’ufficio

(quando un amministrazione che svolge un procedimento amministrativo ha bisogno

di dati che devono essere certificati da un’altra amministrazione non deve, e non può,

richiedere i certificati al privato, ma deve acquisirli attraverso l’Amministrazione che li

possiede che può garantirne l’autenticità) dei dati da parte dell’Amministrazione.

Tra amministrazione e cittadini:

• riguardano sia comunicazioni dei cittadini

all’amministrazione (autocertificazioni) sia comunicazioni dell’Amministrazione nei

confronti dei cittadini

Ai mezzi di comunicazione di massa

• (meno rilevante nel procedimento): insieme di

informazioni sugli obbiettivi raggiunti che l’Amministrazione dà ai mezzi di

comunicazione per vari motivi tra cui quello di migliorare la propria immagine

(pubblicazioni di dati; attraverso stampa, audiovisivi e strumenti telematici)

I 4 principi del sistema delle informazioni pubbliche (PSI):

• fruibilità del PSI: le informazione devono essere raccolte e gestite in modo da

favorirne il successivo utilizzo anche da parte di altre Amministrazioni e per i privati

(concetto di utilizzo e riutilizzo)

• qualità dei dati: affidabilità, accuratezza, rilevanza, rappresentatività e

accessibilità dei dati (avere dei dati errati sarebbe un grosso problema)

• coordinamento dei dati: è importante che le Amministrazioni creino una rete di

dati che favoriscano e incentivino il facile reperimento di dati (coordinamento

informativo, interoperabilità tra i sistemi, basi di dati di interesse nazionale…); le

banche dati sono fondamentali perché raccolgono e rendono di rapido reperimento dei

dati proveniente da varie fonti.

• bilanciamento con le esigenze di tutela della riservatezza: se un’azienda

sanitaria locale entra in una rete non potranno essere condivisi tutti i dati a

disposizione di quest’ultima (la cartella clinica non potrà essere condivisa perché è un

informazione molto riservata)

Riguardo alla comunicazione dei dati tra le Amministrazioni ci sono degli “strumenti

d’informazione e comunicazione” più dettagliati che servono a perseguire i 4 principi

appena elencati:

1. Disponibilità dei dati: le Amministrazioni devono rendere disponibili gli atti che

raccolgono nello svolgimento della propria attività (mediante strumenti privati) alle

altre Amministrazioni e anche ai privati

2. Condivisione delle banche dati: le Amministrazioni consentano la connessione

stabile di altre Amministrazioni alla propria banca dati (si crea una rete di banche dati)

3. Scambio di documenti e di dati: un fenomeno importante è l’utilizzo di

strumenti informatici per scambiare documenti tra Amministrazioni e tra

Amministrazione e privati (non si può più trasmettere dati via FAX perché è “troppo

cartaceo”)

4. Siti internet e obblighi di pubblicazione: il sito fino a qualche anno fa era un

servizio in più, ora è quasi obbligatorio e deve seguire regole ben precise perché la

gestione dei siti internet è fondamentale per l’informatizzazione dell’organizzazione

5. Accesso ai documenti amministrativi: è uno strumento che serve a dare

realizzazioni ai principi di pubblicità e trasparenza dell’attività amministrativa, infatti

entrambi questi principi si basano sulla disponibilità d’informazioni e sulla trasmissione

di queste ai destinatari dell’attività amministrativa: informazione e comunicazione

sono quindi fenomeni essenziali per la realizzazione di pubblicità e trasparenza; sono

però fenomeni distinti tra loro, che si manifestano con modalità diverse.

Il diritto di accesso è una delle modalità con cui si assicura l’informazione agli

interessati (e il rispetto dei principi di pubblicità (soprattutto) e trasparenza).

Pubblicità e trasparenza sono identificati come principi dall’ART.1 della legge 241/1990

che regola l’attività amministrativa (la trasparenza è stata aggiunta al testo solo nel

2005):

“L'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di

economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza ”

Tuttavia il principio di trasparenza è richiamato anche dalle norme sull’organizzazione

amministrativa, in particolare dall’ART.2 del d.lgs. n.165/2001:

“L’organizzazione amministrativa è retta, fra gli altri, dal criterio della garanzia della

imparzialità e della trasparenza dell’azione amministrativa, anche attraverso la

creazione di apposite strutture per l’informazione ai cittadini”

Il principio di trasparenza è previsto anche dalla Costituzione (vedi slide) e a livello

Europeo (nel Trattato sul funzionamento e nella Carta dei diritti fondamentali).

* PUBBLICITA’: prevede una generica conoscibilità dell’attività amministrativa; indica

una condizione opposta rispetto a quella della segretezza (definita dalla conoscibilità

dell’attività amministrativa); si realizza con il dato formale della possibilità di

conoscere (messa a disposizione dei dati), non va necessariamente a comprendere gli

stadi successivi dell’effettiva conoscenza e comprensione; si realizza quando

informazioni in possesso dell’amministrazione vengono messe a disposizione di coloro

che desiderano prenderne visione, su loro richiesta oppure su iniziativa

dell’amministrazione; fino al 1990 vigeva la regola opposta perché si diceva che

l’Amministrazione era tenuta al segreto d’Ufficio su tutte le informazioni in suo

possesso (salvo casi particolari), inoltre vi è anche una differenza di tipo qualitativo

perché prima del 1990 l’individuazione di ciò che non poteva essere noto avveniva sul

piano soggettivo (si poteva negare la pubblicazione delle informazioni perché erano

detenute dalla PA: praticamente tutti gli atti non devono essere pubblicati) dopo il

1990 la possibilità di negare l’informazione viene ricondotta all’aspetto che le

informazioni sono legate a degli interessi che possono subire una lesione al seguito

della pubblicazione.

* TRASPARENZA: parte dal concetto di pubblicità dunque se c’è trasparenza c’è

necessariamente anche pubblicità, ma non viceversa; a differenza della pubblicità, la

trasparenza implica anche la possibilità dell’effettiva conoscenza: con la trasparenza

l’Amministrazione deve fare in modo che gli altri soggetti riescano effettivamente a

conoscere trasformando così il dato in un informazione; la definizione principale, e

la trasparenza è

anche la più limitativa, di trasparenza è stata formulata nel 2013:

intesa come accessibilità totale delle informazioni (tutte le informazioni devono

concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche

essere accessibili)

amministrazioni:

– ha lo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni

istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche

– concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza,

di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell'utilizzo di

risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione.

– è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili,

politici e sociali, integra il diritto ad una buona amministrazione e concorre alla

realizzazione di una amministrazione aperta al servizio del cittadino

Riassumendo la trasparenza, a differenza della pubblicità, indica una condizione

ulteriore definita, oltre che dalla possibilità di conoscere, anche:

– dalla conoscenza effettiva, un conto è trovare un dato, un altro trarre delle

informazioni da questo (un dato può anche essere pubblicato, ma se è scritto in cinese

non avrò una conoscenza effettiva di esso)

– dalla comprensione, è la possibilità di avere un effettiva comprensione della realtà

(delle informazioni) perché comprendere la realtà richiede la possibilità di elaborare le

informazioni che si ricevono

– dalla possibilità di controllo, possibilità di utilizzare quegli atti per un controllo

rispetto al soggetto che ha emesso i dati; possibilità d’intervenire in qualche modo

rispetto al fenomeno che si è conosciuto

Il problema è che la definizione vista prima di trasparenza non richiama queste

caratteristiche e distingue la trasparenza dalla pubblicità su un piano quantitativo

perché c’è sensibilità totale delle informazioni, ma questo non vuol dire che si

realizzano anche conoscenza effettiva, comprensione e possibilità di controllo.

Quali sono gli strumenti che consentono alla PA di perseguire i principi di pubblicità e

trasparenza?

- OBBLIGO DI MOTIVAZIONE: strumento di trasparenza perché la motivazione consente

di far conoscere l’atto e farlo anche comprendere

- INDICAZIONE DEL RESPONSABILE: strumento di trasparenza perché fa capire al

privato a chi deve rivolgersi in caso di necessità

…

L’ACCESSO AI DOCUMENTI è dunque uno degli strumenti, introdotto dalla legge

241/1990, di accesso a dati e documenti; nella legge 241 sono previsti due tipi di

accesso:

• Accesso ai documenti pubblicati dalla PA: si esercita mediante la pubblicazione

integrale dei documenti che devono essere pubblicati per legge dalla PA (ci si riferisce

quindi ai documenti già pubblicati dalla PA); dati raccolti e documenti che sono

pubblicati dalla PA (atti generali, atti normativi, circolari..) su forme dei pubblicazione

ufficiali, è interessante ricordare che fino al 1990 questi dati non erano resi pubblici

• Accesso ai documenti formati o detenuti da una PA: accesso ai documenti

formati o detenuti da una PA, ma che non sono pubblicati; si esercita mediante esame

ed estrazione di copia dei documenti amministrativi non resi pubblici, nei modi e con i

limiti indicati dalla presente legge; questo accesso pone alcuni problemi rilevanti,

relativi in particolare alla determinazione di chi può accedere, a che cosa si può

accedere e quali siano i limiti che possono essere posti all’accesso.

Dunque l’accesso previsto dalla legge 241 non è un accesso riconosciuto a chiunque,

è un accesso riconosciuto a soggetti che hanno una legittimazione specifica, per un

oggetto specifico e nel rispetto di limiti specifici, ma in linea generale cosa giustifica il

Non serve che ci sia un interesse legittimo

privato ad accedere ai documenti?

(potrebbero essere in ballo anche interessi diffusi), basta che la richiesta di visione

non venga fatta per “semplice curiosità” o per disturbare l’agire della PA.

E una volta sancito che il soggetto è legittimato l’Amministrazione bisognerà chiedersi

se è legittimato a vedere i documenti amministrativi (è un supporto che raccoglie dei

dati) o i dati (non tutti i dati in possesso della PA sono su documenti)? La risposta è

che avrà diritto d’accesso ai documenti, per cui non potrà accedere a tutti quei dati

che l’Amministrazione, pur possedendo, non ha ancora raccolto in un documento.

L’ultima questione è chiedersi se ci sono dei limiti: all’interno del documento ci sono

degli interessi che possono subire una lesione in caso di divulgazione del documento

(ad esempio se chiedo l’accesso ad una cartella clinica di una persona è violata la

riservatezza di questa persona)? Se si dovranno essere posti dei limiti all’accesso.

In breve, la previsione della legge 241 fa sì che in prospettiva l’utilizzo del diritto

d’accesso finisca per riguardare soprattutto situazioni in cui il privato vuole tutelare la

sua posizione soggettiva nei confronti dell’operato dell’Amministrazione (è il caso in

cui i 3 requisiti sono soddisfatti), ma questo implica un uso limitato dell’accesso e di

conseguenza una riduzione della trasparenza che l’accesso garantisce; per questo nel

2013 viene approvato il decreto trasparenza che inserisce un nuovo approccio

perché prevede che venga ampliato notevolmente l’ambito dei documenti a cui si può

accedere perché già pubblicati dall’amministrazione (in sostanza riguarda la prima

sostanzialmente si dice che l’Amministrazione è obbligata a

tipologia d’accesso vista):

pubblicare delle informazioni e dei dati, puntualmente elencati, nei siti istituzionali

delle PA e dunque a questi dati hanno diritto d’accesso tutti coloro che visitano il sito

internet.

Proprio per quest’ultimo caso è introdotta la figura dell’accesso civico: è il diritto di

chiunque di richiedere documenti, informazioni o dati per cui sussiste l'obbligo di

pubblicazione nei casi in cui questa sia stata omessa; la richiesta di accesso civico non

è sottoposta ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del

richiedente non deve essere motivata, è gratuita e va presentata al responsabile della

trasparenza dell'amministrazione obbligata alla pubblicazione di cui al comma 1, che

si pronuncia sulla stessa; il risultato dell’accesso civico sarà la pubblicazione del dato

sul sito.

In sostanza l’accesso si garantisce attraverso l’obbligo di pubblicazione e, se questo

non è adempiuto, attraverso l’accesso civico; per tutti gli altri casi (documenti senza

obbligo di pubblicazione) si utilizza l’accesso ai documenti ai sensi della legge

241/1990: attualmente è in corso l’attuazione di una modifica che prevede che

l’accesso civico possa essere esercitato non più solo per gli atti per cui sussiste

l’obbligo di pubblicazione, ma in generale per tutti quegli atti della PA per cui non ci

siano limiti oggettivi all’accesso (oggi l’accesso civico è solo per i dati con obbligo di

pubblicazione).

6. Servizi in rete: una serie di attività possono essere svolte mediante un insieme di

software che prevedono una diretta gestione dei servizi per via telematica

7. Strumenti di partecipazione: che chiaramente sono anche strumenti

d’informazione

8. Strumenti organizzativi: introduzione di alcune figure che hanno lo scopo di

favorire la circolazione d’informazioni come il responsabile del procedimento; ci

devono essere ad esempio degli Uffici relazioni con il pubblico…

Dunque quando parliamo di sistema pubblico delle informazioni parliamo di un

sistema che cerca di realizzare alcuni principi ben precisi attraverso una serie di

strumenti presenti nell’ordinamento.

SEMPLIFICAZIONE DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA

E’ stato l’argomento più promosso di questi ultimi anni dai politici, ma nessuno l’ha

mai attuata; mira complessivamente a:

- rendere più comprensibile l’attività dell’Amministrazione (ciò che fa, perché lo fa,

come lo fa)

- rendere efficace l’attività rispetto all’ottenimento di risultati in una realtà complessa

(l’azione più semplice coglie nel modo migliore i risultati)

- rendere efficiente l’attività amministrativa (giungere ai risultati a costi inferiori)

- tagliare i passaggi procedurali inutili o ridondanti

- eliminare gli oneri per i privati.

La semplificazione comporta due tipi di effetti:

• interni all’amministrazione: sono da considerare i miglioramenti:

relazioni con i dipendenti

– relazioni tra uffici

– relazioni con altre pubbliche amministrazioni

– formazione e intervento su “cultura amministrativa”

– : cambiare le modalità operative

che però comporta il rischio di “rallentamento” se non c’è un’adeguata formazione

• rivolti agli utenti e ai fornitori: da considerare

interventi a favore dei cittadini

– : da non intendere solo come “cliente” (destinatario

passivo della semplificazione), ma come soggetto responsabile, in grado di attivarsi ai

fini della semplificazione

interventi a favore delle imprese che entrano in relazione con l’amministrazione

– interventi rivolti alle diverse realtà istituzionali e associative con cui

–

l’amministrazione ha relazioni significative

Un primo problema è considerare che la semplificazione incida positivamente su una

delle parti e negativamente sull’altra (un esempio è la semplificazione documentale

perché se l’Amministrazione non deve più chiedere i documenti al cittadino, ma

procurarseli mediante il rapporto con un'altra Amministrazione, e quindi se la

comunicazione interna all’Amministrazione non è ottimale il vantaggio del cittadino è

bilanciato dal maggior onere che dovrà subire l’Amministrazione per procurarsi il

documento): quando si semplifica si deve far in modo che la semplificazione si

configuri come un gioco positivo, cioè entrambi gli attori del rapporto devono avere un

guadagno dalla semplificazione.

Un secondo problema di fondo è quello dell’effetto ultimo della semplificazione perché

ridurre o eliminare gli interventi dell’amministrazione:

a parità di risultato

– ha valore positivo se avviene rispetto a prima della

semplificazione