Riassunto esameTeorie del controllo sociale e della pena, prof. Campesi, libro consigliato La detenzione amministrativa degli stranieri, Campesi

La detenzione amministrativa degli stranieri

Introduzione

In molti paesi vi è la tendenza a ricorrere alla detenzione o altre misure limitative della libertà personale nel quadro delle politiche del controllo delle migrazioni. Esse riguardano soggetti privi di autorizzazione ad entrare o rimanere sul territorio dello Stato, che si ritrovano a subire limitazioni della propria libertà senza aver commesso alcun reato. L’abuso di poteri detentivi nel quadro della politica migratoria produce una limitazione dei diritti di migranti e richiedenti asilo, soggetti a forme di detenzione che godono di minori garanzie rispetto a quelle previste dal sistema della giustizia penale.

I centri di detenzione per stranieri hanno un potente effetto di criminalizzazione procedurale che si riverbera sulla criminalizzazione simbolica di migranti e richiedenti asilo, rafforzando nell’opinione pubblica l’associazione tra migrazione e criminalità. La letteratura internazionale cerca i termini più appropriati nel riferirsi ai centri di detenzione per stranieri, per nascondere il carattere repressivo che tendono ad assumere, sottolineando l’aspetto dell’accoglienza e dell’intervento umanitario. I giochi semantici sono utilizzati dagli stati per sottrarsi ai vincoli e alle garanzie che gli standard internazionali e le moderne costituzioni democratiche impongono per l’uso dei poteri sulla libertà personale degli individui.

Esistono vari luoghi di detenzione amministrativa per stranieri e secondo le indicazioni di Elspeth Guilg si distinguono 3 tipi di detenzione:

• Detenzione all’arrivo: effettuata nei centri di detenzione situati ai posti di frontiera e utilizzati per prevenire l’ingresso non autorizzato e determinare l’identità e la posizione giuridica di chi si presenta alla frontiera o è intercettato nei suoi pressi. Va inclusa la detenzione in ingresso che si svolge presso le frontiere marittime e in centri di aiuto. Gli stati tendono a considerare questi centri come se fossero situati in una zona extraterritoriale giuridica, limitando le garanzie accordate ai migranti dal diritto internazionale e dalle legislazioni internazionali.
• Detenzione delle libertà utilizzate nel quadro delle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale: il ricorso a tali misure può avvenire nella fase iniziale della procedura quando occorre determinare l’identità del richiedente asilo o durante la stessa procedura e in attesa del suo esito.
• Detenzione che segue l’espulsione: non ha carattere punitivo ma deve essere diretta a rendere possibile l’esecuzione dell’espulsione; è regolata dai diritti nazionali e dal diritto internazionale.

I centri per migranti sono chiusi quando lo straniero non è libero di lasciare la struttura a suo piacimento; sono holding centres per soggetti in entrata sul territorio o di deportation centres per quelli in uscita per respingimento o espulsione. Questi sono ospitati in strutture ad hoc affidate alla gestione del ministero dell’Interno e delle forze di polizia e sottoposte ad un regime di sorveglianza molto rigido, che le accomuna a strutture carcerarie vere e proprie. La loro vicinanza al sistema penitenziario è rafforzata dal fatto che in molti paesi gli stranieri in via d’espulsione sono ospitati in prigioni di diritto comune, di fianco a pregiudicati in attesa di giudizio.

I centri aperti sono quelli in cui gli individui hanno la possibilità di lasciare la struttura durante le ore del giorno per muoversi in una zona del territorio abbastanza ampia. Servono ad offrire un alloggio ai richiedenti asilo in attesa di definizione della loro domanda di protezione internazionale, sotto la responsabilità dei ministeri per gli affari sociali o gestiti da enti assistenziali pubblici o privati. Vi sono restrizioni alla libertà di movimento: si può uscire solo in certi orari, autorizzati dal responsabile del centro, con obbligo di firma e di sorveglianza. I centri sono collocati in zone remote che amplificano l’effetto di segregazione per persone prive di risorse, come i richiedenti asilo.

Il ricorso a forme di detenzione amministrativa degli stranieri nel quadro delle politiche migratorie è legato al processo di securitizzazione delle migrazioni: processo di costruzione sociale il cui esito, la politica migratoria, è rientrato nella sfera della questioni relative alla sicurezza; minaccia che mette in pericolo l’ordine pubblico e la sicurezza nazionale. Molti autori hanno finito per associare i centri per migranti alla nozione di campo inteso come spazio di sospensione del diritto e proiezione spaziale dello stato d’eccezione sul territorio, secondo la descrizione di Agamben.

In realtà il centro di detenzione per migranti e richiedenti asilo non è affatto uno spazio estraneo all’ordinamento giuridico dominato dalla logica dell’emergenza. Nonostante sia vero che al suo interno si assista alla degradazione dello status giuridico dello straniero, sottoposto a regime detentivo caratterizzato dalla riduzione di diritti e garanzie di cui il detenuto gode rispetto agli ordinari luoghi di reclusione tipici del sistema penale, tale processo di degradazione non implica l’assenza di uno statuto giuridico.

Cap 1: La detenzione amministrativa degli stranieri: paradigmi e modelli storici

Lo straniero può essere considerato alla stregua di un nemico che minaccia l’esistenza della comunità politica in cui tenta di penetrare abusivamente. Le scienze giuridiche hanno suggerito che il diritto delle migrazioni abbia assunto negli ultimi anni i tratti di un vero e proprio diritto del nemico, un diritto dell’emergenza in cui le garanzie giuridiche a tutela della libertà personale sono sospese di fronte all’esigenza di tutelare la sicurezza della comunità politica da quella che è considerata una minaccia esistenziale.

Alla fine del XVIII secolo in Francia, Inghilterra e USA fu approvata una serie di proposte di riforme dirette a controllare il soggiorno degli stranieri sul territorio. In Francia le attitudini liberali dei rivoluzionari erano in contrasto con le tendenze volte a uno stretto controllo della libertà di movimento delle persone sul territorio, percepite come un tratto caratteristico della polizia d’antico regime.

Nel 1972 una legge sanciva l’obbligo di possesso del passaporto per tutti coloro che, stranieri o cittadini francesi, si fossero messi in viaggio abbandonando il loro domicilio. Provvedimento che esprimeva un mutamento di attitudine nei confronti degli stranieri che a differenza dei sudditi del regno non erano mai stati oggetto di provvedimenti di sorveglianza e di limitazione del loro diritto di ingresso, uscita e movimento all’interno del territorio. Adesso, non solo dovevano possedere un passaporto, ma anche registrarsi presso le autorità municipali che dovevano verificare le loro buone intenzioni sottoponendoli alla sorveglianza della polizia.

I sentimenti xenofobi culminarono nel 1797 quando gli stranieri dovevano consegnare il loro passaporto alle autorità locali di polizia una volta nel territorio francese, sottomettendosi alla loro sorveglianza speciale. La polizia poteva decretare a piacimento l’arresto e l’espulsione degli stranieri qualora giudicasse la loro presenza nociva all’ordine e alla pace pubblica.

In Inghilterra il parlamento approvava l’Alien Act: esso stabiliva che l’esecutivo potesse determinare attraverso un decreto le condizioni d’ingresso e soggiorno degli stranieri, il loro arresto ed espulsione immediata in caso di violazione di ordini sovrani in materia di ingresso e soggiorno.

Negli USA furono emanati provvedimenti conosciuti come Alien and Sedition Acts: 3 statuti differenti diretti a disciplinare la materia dell’acquisizione della cittadinanza, il trattamento dei nemici in caso di guerra e il trattamento degli stranieri non combattenti. Quest’ultimo si applicava a tutti gli stranieri in tempo di pace (Alien Act), mentre il penultimo richiedeva una dichiarazione di guerra o il pericolo di un’invasione per essere attivato. L’Alien Act diede luogo alle maggiori controversie perché attribuiva al presidente il potere di arrestare ed espellere gli stranieri ritenuti pericolosi in qualsiasi momento.

Terminata la fase delle crisi politiche scatenate dalla Rivoluzione francese e dalle successive guerre napoleoniche, tutti i provvedimenti discussi caddero in desuetudine o non furono rinnovati, dando vita ad una stagione di libera circolazione delle persone attraverso le frontiere. A seguito del primo conflitto mondiale, tutti i paesi considerarono riformare in senso peggiorativo le legislazioni in materia d’immigrazione, considerando gli stranieri presenti sul proprio territorio una minaccia da cui lo stato deve difendersi.

In Francia furono riattivate le disposizioni circa il possedimento del passaporto; la polizia poteva rifiutare l’ingresso sul territorio francese a chi era privo di documento d’identità; gli stranieri di età superiore ai 15 anni dovevano richiedere una carta di soggiorno alle autorità di polizia entro 48 ore dall’arrivo nel comune in cui desideravano fissare la loro residenza e questo documento doveva essere aggiornato ad ogni cambio di residenza. A queste misure di sorveglianza riguardanti i cittadini stranieri dei paesi amici o neutrali si affiancano le misure nei confronti dei cittadini dei paesi nemici che furono dichiarati passibili di internamento amministrativo nei campi di internamento per nemici non combattenti. Nel primo dopoguerra e all’indomani della grave crisi economica che investì l’Europa vennero applicate ulteriori misure restrittive come le quote di lavoratori stranieri che potevano essere impiegati in alcuni settori di lavoro.

In Inghilterra fu approvato un provvedimento che attribuiva al governo il potere di disciplinare le condizioni di ingresso e soggiorno degli stranieri attraverso ordinanze che non avrebbero dovuto passare il vaglio parlamentare. Gli stranieri dovevano registrarsi, non potevano risiedere in aree del paese considerate strategiche ed erano limitati nei movimenti, oltre a poter essere espulsi o internati senza mandato di un giudice.

Negli USA vennero approvate riforme restrittive in materia di poteri di espulsione. Lo straniero può essere considerato soggetto portatore di rischi che lo Stato deve cercare di governare. Lo straniero non è considerato pericoloso come individuo ma come appartenente ad un gruppo più ampio, gli immigrati, il cui ingresso incontrollato sul territorio dello Stato può rappresentare una fonte di problemi ed essere fonte di disordine sociale e degrado.

Motivo per cui la detenzione amministrativa assume i caratteri tipici di una misura di controllo del rischio, utile a gestire la pericolosità di fenomeni sociali o di alcune categorie di persone. Nella moderna politica migratoria si diffusero nuove misure restrittive della libertà personale degli stranieri, come filtrarli all’ingresso, selezionando gli elementi pericolosi da tenere a distanza attraverso un dispositivo amministrativo affidato alle nascenti burocrazie dell’immigrazione che filtravano gli immigrati indesiderabili per ragioni economiche e sociali, politiche e di sicurezza nazionale (potenziali criminali, sospette prostitute, idioti, lunatici o futuri pesi per la società), per prevenire la diffusione di crimine, malattia, povertà e devianza in genere.

L’uso della detenzione amministrativa conobbe uno sviluppo senza precedenti. La Francia privilegiò le misure di controllo successive all’attraversamento della frontiera da parte dello straniero. Le autorità furono ossessionate dalla necessità di registrare e sorvegliare gli stranieri presenti, i loro spostamenti, puntando sull’espulsione degli indesiderabili piuttosto che sul respingimento alla frontiera.

Nel decretare l’espulsione, l’autorità competente concedeva un margine di tempo allo straniero per lasciare autonomamente il territorio dello stato oppure disporre l’accompagnamento forzato alla frontiera. In questo caso il provvedimento implicava l’arresto dello straniero e la sua consegna alle autorità penitenziarie del luogo in attesa del passaggio della vettura. La durata del provvedimento di detenzione in attesa del passaggio della vettura era variabile.

All’epoca della Terza Repubblica gli stranieri vennero accusati di concorrenza sleale sul mercato del lavoro e di godere di vantaggi dell’esenzione dai dover che la cittadinanza francese implicava (es. servizio militare). La legge del 1893 riteneva che gli stranieri che intendessero svolgere un’attività lucrativa sul suolo francese avrebbero dovuto presentare un certificato di nascita rilasciato dalle autorità del proprio paese (legge rivolta solo a chi voleva fissare la propria residenza in Francia). Tutte le persone senza domicilio dovevano procurarsi un documento in cui sarebbero state annotate tutte le loro caratteristiche antropometriche; le autorità potevano rifiutarsi di rilasciare il documento, imponendo agli stranieri di lasciare il territorio.

L’espulsione degli stranieri rientrava nei diritti di polizia dello stato ed era considerata una precauzione assunta dagli organi amministrativi, senza dover rispettare le formalità tipiche del diritto penale.

L’Inghilterra, dopo l’abrogazione dell’Alien Act, rimase libera per tutto l’800. Nel 1905 vi fu la prima compiuta legge sull’immigrazione dell’Inghilterra. Essa stabiliva l’installazione di posti di frontiera presidiati dagli uffici d’immigrazione che dovevano respingere gli appartenenti alle categorie indesiderabili (lunatici, idioti, pregiudicati e chi era già stato espulso dal paese). La norma non si rivolgeva a tutti in generale ma solo a chi doveva essere sottoposto ai controlli di polizia in ingresso: solo il passeggero di terza classe e a bordo di un’imbarcazione per immigrati (che trasporta più di 20 passeggeri di terza classe). Tutti gli altri avrebbero potuto aggirare i controlli poiché in possesso di un biglietto di classe superiore.

Gli stranieri soggetti ai controlli dovevano essere trattenuti a bordo delle navi per tutto il tempo necessario; uno straniero lasciato sbarcare doveva essere sotto controllo del capitano fino all’autorizzazione all’ingresso nel territorio o al respingimento. La legge non prevedeva la creazione di strutture in cui accogliere gli stranieri. L’Alien Act del 1905 disciplinava per la prima volta anche l’espulsione che poteva essere decretata dal segretario di stato secondo due procedure differenti: una entro 12 mesi dall’ingresso dello straniero oppure dopo i 12 mesi, decretata previa proposta della corte penale che lo avesse condannato per un grave reato o se fosse accusato di essere una prostituta.

Negli USA non è stata semplice la creazione di un sistema federale di controllo dell’immigrazione. Innanzitutto furono delineate le categorie di straniero indesiderabile: per ragioni economiche, per qualità morali, per stato di salute fisico e mentale, analfabeti e anarchici. L’Immigration Act del 1882 disponeva inoltre che il rimpatrio delle persone respinte alla frontiera fosse a carico della compagnia di navigazione con cui questi erano giunti sul suolo statunitense. Parallelamente alla nascita della disciplina in materia d’immigrazione veniva approvata una serie di provvedimenti speciali volta a regolare l’immigrazione asiatica.

Nella prima fase le riforme in materia di controllo d’immigrazione si concentrarono sul respingimento alla frontiera e l’espulsione si configurava come controllo alla frontiera differito: era passibile di espulsione chi, entro un anno dal suo ingresso, era stato denunciato per essere entrato in violazione della legge o per essere alle dipendenze dell’assistenza pubblica per cause già presenti al momento dell’ingresso. Il periodo di prova fu poi esteso a 3 anni, fino alla svolta del 1910 quando fu resa possibile la deportazione in qualsiasi momento, indipendentemente dalla data d’ingresso, la deportazione delle donne dedite alla prostituzione.

L’Immigration Act del 1917 estese il periodo di prova a 5 anni e stabilì che fosse possibile deportare in qualsiasi momento non solo le prostitute ma anche coloro che erano stati condannati all’estero per un reato che testimoniava la turpitudine morale del suo autore, gli anarchici e gli stranieri recidivi condannati negli USA ad una pena superiore ad un anno di reclusione o per un reato che implicava la turpitudine morale. Anche chi aveva fatto ingresso sul suolo americano in assenza del necessario visto consolare o aggirando i controlli alla frontiera, poteva essere espulso senza limiti di tempo.

Nel 1891 la legge disciplinò la creazione di un deposito d’immigrati (Ellis Island il più famoso) in cui ospitare gli immigrati in attesa di essere ammessi sul territorio. Nel 1893 la detenzione in ingresso venne resa obbligatoria nei casi in cui gli ispettori non fossero convinti dei requisiti.