Riassunto esame Teorie e metodi di progettazione e di valutazione scolastica, prof. Davide Capperucci, libro consigliato "La scuola in Europa. Politiche e interventi dell'Unione europea in materia di istruzione e formazione", Capperucci

L'istruzione in Europa: Politiche e interventi dell'Unione europea in materia di istruzione e formazione

Introduzione

La crisi dei mercati finanziari e dell’economia che oggi accomuna la maggior parte dei paesi avanzati del mondo impone una ridefinizione delle strategie macroeconomiche e un ripensamento delle priorità che riguardano i sistemi di istruzione e formazione. Di fronte alle sfide della globalizzazione e della competitività, le agenzie formali e non formali sono chiamate a sviluppare conoscenze, abilità e competenze adeguate alle sfide che le giovani generazioni oggi si trovano a fronteggiare, all’interno di un contesto generale spesso caratterizzato da alti tassi di disoccupazione giovanile, crescenti situazioni di disagio ed esclusione sociale, nuove e vecchie di povertà e di emarginazione.

Queste emergenze di portata internazionale hanno avuto un’eco importante all’interno delle istituzioni dell’Unione europea. L’ampio dibattito sviluppatosi negli ultimi decenni nel Parlamento europeo e nel Consiglio attorno alle politiche e agli interventi concreti da realizzare sul fronte dell’istruzione e della formazione costituisce un impegno costante e la dimostrazione di una forte attenzione da parte dei Paesi dell’Unione europea a queste tematiche, quali elementi imprescindibili per lo sviluppo, la crescita e l’affermazione di una comune cittadinanza europea basata su principi e valori condivisi, quali quello della valorizzazione del capitale umano e del diritto all’apprendimento permanente sono sicuramente tra i più significativi.

La cooperazione tra Paesi attorno alle questioni centrali che oggi riguardano la scuola intende definire spazi e soluzioni comuni in grado di far fronte a situazioni di emergenza che accomunano tutti. Oggi permangono differenze piuttosto marcate tra i vari sistemi scolastici dell’Unione europea. Modelli diversi sono possibili alla luce delle competenze esclusive che i singoli Stati mantengono nella definizione dei sistemi d’istruzione, in linea con quanto previsto dall’ordinamento comunitario.

Nonostante ciò, ultimamente, per facilitare la mobilità degli studenti, la spendibilità dei titoli di studio e delle qualifiche professionali e la certificazione degli apprendimenti, la maggior parte dei Paesi dell’Unione europea ha apportato riforme strutturali, organizzative e sulla governance delle scuole. Anche nel nostro Paese le scuole sono chiamate a ridefinire costantemente i loro spazi di autonomia per ciò che attiene alla qualità dell’offerta formativa di cui esse sono responsabili e agli strumenti di progettazione di cui dispongono.

Parte prima: Il quadro ordinamentale e il funzionamento dell’Unione europea

Capitolo 1: L’Unione europea e le fonti del diritto comunitario

Oggi le politiche e gli interventi dell’Unione europea in materia di istruzione e formazione rappresentano un riferimento imprescindibile per la definizione delle strategie nazionali e per l’innovazione dei sistemi scolastici di tutti i Paesi membri. La cooperazione europea sui processi e sui sistemi di istruzione e formazione rimanda a disposizioni comunitarie che si inseriscono all’interno di un quadro istituzionale e ordinamentale ben definito.

L’Unione europea (UE) oggi costituisce una delle realtà politico-economiche sovranazionali più significative del panorama internazionale. Nata come un’unione finalizzata alla promozione della cooperazione economica a seguito delle vicende belliche della seconda guerra mondiale, nel tempo è diventata un’organizzazione operante in tutti i settori, tra cui anche quelli dell’istruzione e della formazione. In un primo momento l’interdipendenza economica tra Stati è stata finalizzata soprattutto a evitare rischi di ulteriori conflitti, in seguito essa si è trasformata in un immenso mercato unico in grado di orientare e supportare le singole economie nazionali.

L’Unione europea riunisce ad oggi 27 Stati membri che hanno rinunciato ad una parte della loro sovranità a favore dell’Unione europea ed hanno conferito a quest’ultima poteri propri ed indipendenti da quelli dei singoli Stati. Nell’esercizio di tali poteri, l’Unione europea è in grado di emanare atti europei di efficacia pari a quelli nazionali. La prima pietra per la costruzione dell’Unione europea venne posta dall’allora Ministro degli Esteri francese, Robert Schuman, con la sua Dichiarazione del 9 maggio 1950, nella quale presentava il piano elaborato che prevedeva l’unificazione dell’industria carbosiderurgica europea in una Comunità europea del carbone e dell’acciaio. Il piano Schuman divenne realtà con la conclusione del trattato istitutivo della CECA. Alcuni anni più tardi gli stessi stati davano vita alla Comunità economica europea (CEE).

La creazione dell’Unione europea ha segnato una nuova tappa del processo di unificazione politica dell’Europa, che comprende l’atto costitutivo dell’Unione europea. L’Unione Europea rappresenta un progetto politico, ma anche un’organizzazione giuridica. Al fine di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni tra gli Stati membri e tra i loro popoli, sono assegnati all’Unione europea i seguenti obiettivi:

• Promuovere il progresso economico e sociale, lo sviluppo sostenibile, uno spazio senza frontiere interne e un’unione economica monetaria.
• Affermare la sua identità sulla scena politica internazionale.
• Rafforzare la tutela dei diritti istituendo una cittadinanza dell’Unione.
• Costruire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
• Sviluppare l’acquis comunitario che corrisponde al bagaglio di norme adottate dall’Unione nel suo contesto.

La Costituzione europea infine ha aggiunto che l’Unione europea è fondata su valori quali il rispetto della dignità umana, della democrazia, dell’uguaglianza, dello stato di diritto e dei diritti dell’uomo. Oltre ad essere un’organizzazione economica, l’Unione europea è anche un’organizzazione giuridica articolata in tre “pilastri”:

• La Comunità europea.
• La politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la politica europea in materia di sicurezza e di difesa (PEDS).
• La cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale.

L’Unione europea prevede un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e l’omogeneità dell’azione dell’Unione tra i diversi pilastri. Esso è costituito dal Consiglio europeo, dal Parlamento europeo e dalla Commissione europea. Tale “triangolo istituzionale” dà vita a politiche e leggi che si applicano in tutta l’Unione. Di norma, la Commissione avanza la proposta di nuove leggi che spetta poi al Parlamento e al Consiglio adottare.

Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato di governo degli Stati membri, dal suo presidente, dal presidente della Commissione ed dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Il presidente del Consiglio europeo è eletto a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta. Il Consiglio europeo si riunisce due volte a semestre su convocazione del presidente e, se necessario, ciascun membro può farsi assistere da un ministro e il presidente della Commissione da un membro della Commissione. Il Consiglio europeo dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli ordinamenti e le priorità politiche generali.

Il potere decisionale si manifesta principalmente attraverso l’adozione di direttive e di regolamenti. Le deliberazioni del consiglio sono in buona parte prese a maggioranza qualificata, calcolata con riferimento alla ponderazione dei voti per ciascuno Stato membro. Il Parlamento europeo (PE) rappresenta i popoli degli Stati riuniti nella Comunità. I parlamentari sono divisi in gruppi politici ed il Parlamento esercita le seguenti funzioni:

• Decisionali. Oltre al potere di fissare il proprio statuto e le condizioni per l’esercizio delle funzioni dei suoi membri, il Parlamento gode del potere di “preiniziativa” legislativa. Esso, infatti, può chiedere alla Commissione di presentare proposte adeguate quando reputi necessaria l’adozione di un atto comunitario. Il ruolo decisionale del Parlamento europeo è stato rafforzato dall’introduzione di due procedure legislative, cioè la procedura di cooperazione e quella di codecisione, che consentono al Parlamento di proporre modifiche della legislazione comunitaria, di sostenerle anche di fronte al Consiglio e di assumere funzione di colegislatore accanto al Consiglio. Il Parlamento riveste, inoltre, un ruolo determinante nel campo della procedura di bilancio, cioè di ultima parola per quanto riguarda le spese non obbligatorie del Consiglio europeo.
• Consultive, nel quadro delle procedure di consultazione obbligatorie, previste dai trattati o facoltativa parte del Consiglio e della Commissione.
• Di controllo, unicamente nei confronti della Commissione. Tale controllo consiste nel fatto che il Parlamento europeo è chiamato ad “approvare” la designazione del Presidente della Commissione fatta dagli Stati membri di comune accordo e deve esprimere un “voto di approvazione” sul Presidente e gli altri commissari collettivamente considerati. La Commissione inoltre deve rendere conto al Parlamento nella misura in cui deve difendere la propria posizione e deve presentargli ogni anno una relazione generale sull’attività delle Comunità europee. A ciò si aggiungono le interrogazioni del Parlamento o dei suoi membri alla Commissione e al Consiglio. Il Parlamento può approvare una mozione di censura sull’operato della Commissione e quindi i membri della Commissione devono abbandonare collettivamente le loro funzioni. Il Parlamento può nominare un mediatore europeo, incaricato di esaminare eventuali controversie che potrebbero insorgere sulle attività delle istituzioni o degli organi comunitari.

La Commissione europea è un organo di individui, i quali portano nell’istituzione la propria esperienza professionale e la propria autonoma facoltà di giudizio. È composta da un cittadino per ciascuno Stato membro, con un mandato di 5 anni, rinnovabile, allineato sulla durata di una legislatura del Parlamento europeo. Il numero di membri della Commissione può essere modificato dal Consiglio con delibera all’unanimità. La responsabilità di nomina del Presidente e dei membri della Commissione spetta al Consiglio e la designazione deve essere approvata dal Parlamento europeo. La Commissione è diretta da un presidente assistito da due vicepresidenti. Al presidente è affidata l’organizzazione interna, il coordinamento dell’attività e la rappresentanza esterna. Dalla Commissione parte ogni iniziativa comunitaria, in quanto spetta ad essa presentare al Consiglio proposte e progetti di legge. La Commissione è inoltre chiamata a vigilare sul rispetto e sull’applicazione della legislazione comunitaria da parte degli Stati membri. Infine, la Commissione è un organo esecutivo e gode del potere di controllo e del potere di esecuzione.

Altre istituzioni importanti per il funzionamento dell’Unione europea sono il Consiglio dell’Unione europea, la Corte di giustizia, la Corte dei conti europea, la Banca centrale europea e il Comitato delle regioni. Il Consiglio dell’Unione europea raccoglie i rappresentanti dei governi dei Paesi membri. I Paesi inviano un rappresentante per i problemi da discutere in vista dell’azione di nuove norme e/o della definizione di politiche comuni. Tale rappresentante deve essere autorizzato ad agire a nome dello Stato membro. Spetta alla presidenza del Consiglio dare un orientamento alle attività del Consiglio e dei suoi comitati. Il Consiglio deve provvedere al coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri e redige anche il progetto di bilancio.

La Corte di giustizia è l'istituzione deputata al controllo giurisdizionale. La Corte si compone di più articolazioni, ciascuna dotata di autonomia funzionale e amministrativa, quali la Corte di giustizia, il Tribunale di primo grado e le camere giurisdizionali. La Corte dei conti europea è un'istituzione comunitaria composta di individui designati dai rispettivi governi tra personalità che abbiano maturato un'esperienza nelle istituzioni nazionali di controllo. La sua principale funzione è assicurare il controllo dei conti, ossia controllare la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese e accertare la sana gestione finanziaria. A tal fine la Corte dei conti esamina tutte le entrate e le spese della Comunità, contribuendo a migliorare tutti gli aspetti della gestione finanziaria dei fondi dell'Unione europea e svolgendo un ruolo essenziale per i cittadini dell’Unione.

La Corte dei conti ha il compito principale di controllare la corretta esecuzione del bilancio dell'Unione europea, con il fine di migliorarne i risultati e di rendere conto al cittadino europeo dell'utilizzo del denaro pubblico da parte delle autorità responsabili della gestione. La Banca centrale europea (BCE) è responsabile della politica monetaria europea ed il suo compito principale è quello di preservare il potere di acquisto dell’euro, garantendo il mantenimento della stabilità dei prezzi nell'area della moneta unica europea. Gli organi decisionali che la compongono sono il comitato esecutivo, il consiglio direttivo e il consiglio generale. Il ruolo della Banca centrale europea è strettamente connesso all'Unione economica e monetaria (UEM).

Il Comitato delle regioni (CdR) è un organo consultivo che rappresenta la voce ed il peso degli enti regionali e locali all'interno delle politiche dell’Unione europea. Esso deve essere consultato dalla Commissione europea, dal Consiglio e dal Parlamento europeo su questioni di interesse comune nei settori che riguardano direttamente le competenze degli enti locali e regionali. I pareri del Comitato delle regioni sono trasmessi alla Commissione, al Consiglio e al Parlamento europeo. Il Comitato delle regioni può inoltre adottare pareri d’iniziativa qualora lo ritenga utile. I membri del Comitato eleggono un Presidente e un Vicepresidente con un mandato biennale. I membri sono rappresentanti eletti di enti locali e regionali della propria regione di origine oppure rivestono in tali enti incarichi di rilievo.

Le fonti del diritto dell’Unione europea seguono una precisa struttura gerarchica in base alla quale i provvedimenti emanati presentano natura e valori diversi. Nel corso del tempo le fonti di diritto comunitario hanno assunto sempre maggiore importanza fino a influenzare in maniera sostanziale la gerarchia delle fonti dei vari Stati nazionali. L’espressione “gerarchia” può assumere due diverse accezioni: la prima rimanda semplicemente all’ordine delle fonti, mentre la seconda rimanda all’ordinazione delle fonti del diritto secondo un dato principio. L’insieme delle fonti vigenti in un dato ordinamento è rappresentabile idealmente come una “piramide”, al cui vertice si trovano uno o più atti o parti di atti e sui cui “gradi” o “gradini” via via discendenti si dispone una serie di altri atti. Un tale principio ordinatore è il “principio di gerarchia”, in base al quale le fonti sono ordinate verticalmente a seconda della “forza/efficacia normativa” che compete a ciascuna di esse.

L'Unione europea è dotata del potere di emanare atti giuridicamente vincolanti idonei a disciplinare il comportamento della sfera giuridica dei relativi destinatari. Le fonti comunitarie possono essere distinte in tre tipologie:

• Le fonti primarie, o diritto primario, che comprendono i trattati istitutivi delle Comunità europee e dell'Unione europea.
• Le fonti derivate, che, costituite da atti normativi fondati sui trattati, comprendono a loro volta il diritto derivato unilaterale e il diritto convenzionale. Gli atti unilaterali possono essere a loro volta distinti in due categorie. La prima categoria comprende i regolamenti, che sono a portata generale ed astratti e direttamente applicabili negli ordinamenti di tutti gli Stati membri a tutti i soggetti, le direttive, che fanno riferimento ad atti che vincolano gli Stati membri al raggiungimento dei risultati per i quali sono state emanate e lasciano a questi la scelta dei mezzi giuridici più idonei con i quali raggiungerli, le decisioni, che rimandano ad atti indirizzati a singoli Stati membri o a soggetti privati e sono obbligatori solo per i destinatari, i pareri, che sono atti non vincolanti destinati a fissare il punto di vista dell'istituzione che lo emette in ordine a una specifica questione, e le raccomandazioni, che sono atti non vincolanti diretti a sollecitare il destinatario ad adottare un determinato comportamento o a cessare da un comportamento specifico. La seconda categoria comprende gli atti atipici, cioè Regolamenti interni delle istituzioni comunitarie, risoluzioni, accordi interistituzionali, Dichiarazioni comuni, posizioni comuni, codici di condotta libri verdi e libri bianchi. I Libri Verdi sono documenti di riflessione su un tema politico specifico pubblicati dalla Commissione e sono prima di tutto destinati a tutti coloro che partecipano al processo di consultazione di dibattito. I Libri Bianchi contengono proposte di azione comunitaria in un settore specifico. Talvolta fanno seguito a un libro verde pubblicato per promuovere una consultazione a livello europeo. Mentre i libri verdi espongono una gamma di idee ai fini di un dibattito pubblico, i libri bianchi contengono una raccolta ufficiale di proposte in settori politici specifici e costituiscono lo strumento per la loro realizzazione.
• Le fonti complementari, che, composte da atti normativi non previsti dai trattati,