Riassunto esame Sociologia, prof. Vicarelli, libro consigliato L'Italia una società senza Stato, Cassese

L’ITALIA: UNA SOCIETA’ SENZA STATO? DI SABINO CASSESE

INTRODUZIONE

Affrontando il tema storico attinente all’Unità d’Italia, si è spesso segnalata la debolezza dello Stato,

attribuendola principalmente alla mancata integrazione del popolo nelle istituzioni. Ad esempio,

Piero Gobetti nel 1924 sostenne che l’Italia non fu in grado di affrontare i terribili doveri della

fondazione dello Stato e di conseguenza si ebbe uno Stato a cui il popolo non credeva in quanto

non l’aveva creato con il proprio sangue.

Le interpretazioni attinenti alle cause della debolezza dello Stato non si rifacevano soltanto alla

ritardata democratizzazione o alla mancata immissione della maggioranza nella vita politica

“legittima” del Paese e a un rispecchiamento sfocato della società nel Parlamento, quanto ad altri

fenomeni come: la mancata integrazione tra Nord e Sud o la secolarizzazione mancata (cioè la

burocrazia non si rese indipendente dal potere parlamentare).

Ciò a cui sono giunti tutti gli osservatori delle vicende italiane di formazione e provenienza diversa

è che l’Italia non è stata davvero unificata, che manca una nazione in senso proprio, che la

costruzione statale è fallita e che l’Italia non è uno Stato.

Molti politici, sociologi e giuristi hanno tentato di analizzare e segnalare l’eclissi dello Stato italiano,

fra questi Santi Romano, scrivendo nel 1910 sostenne che lo Stato moderno non domina ma è

dominato da un movimento sociale e notò il sorgere di tendenze corporative a base professionale e

la carenza di mezzi istituzionali atti a far rispecchiare la società nello Stato. Nello stesso anno Vittorio

Emanuele Orlando, sostenne che lo Stato era poco temuto e troppo poco amato, evidenziando

quindi, il decadimento e la debolezza dello stesso.

Si potrebbe ricostruire un percorso letterario sull’analisi della debolezza statale: vi sono coloro che

fanno risalire tale debolezza alle origini così come coloro che la segnalano come un fatto che si è

verificato in coincidenza con l’allargamento del suffragio. Oppure che alcuni autori ne vedano le

cause nella mancata apertura dello Stato alla società ed altri nella eccessiva aggressività della

società rispetto allo Stato. Quasi in parallelo con la letteratura sulla debolezza dello Stato, corre un

altro filone critico che segnala un eccesso di Stato, la dilatazione della sfera pubblica, l’intreccio

Stato-economia. In definitiva ci si può chiedere se dietro alla letteratura sulla debolezza e la crisi

statale ci sia davvero una debolezza ed una crisi e se la cultura abbia correttamente rappresentato

lo stato delle cose.

Nelle pagine a seguire ci si riferisce alla costituzione statale in senso stretto (Stato-Persona)

relazionata con la sua base sociale (Stato-Ordinamento). Vi sono due parti:

1. la prima si riferisce alla fase iniziale detta anche Costituente dal 1861 al 1864. In questo

periodo la capitale è Torino e in questi 4 anni vi è un lavoro congiunto fra Parlamento e

Governo, mentre le Riforme Rattazzi (1859) e quelle di unificazione (1865) sono frutto

dell’attività del solo governo, nel primo caso con i pieni poteri, nel secondo con la delega

legislativa.

2. La seconda parte riguarda i tratti caratteristici che accompagnano la storia dello Stato italiano

nei 150 anni della sua vita. 1

CAPITOLO 1: FARE L’ITALIA PER COSTRUIRLA POI

Come nacque lo Stato italiano e quale fu l’impronta originaria che ricevette nei primi anni di vita?

L’opinione dominante è che l’unificazione politico-amministrativa fu compiuta come “conquista regia”

estendendo i confini del Regno di Sardegna, rinviando le decisioni di fondo e preferendo una scelta

improntata alla continuità.

La continuità fu così forte che non è facile identificare la data esatta del nuovo Regno: l’inizio della

a

8 legislatura parlamentare (18 febbraio 1861) oppure l’assunzione da parte di Vittorio Emanuele II

del titolo di Re d’Italia (17 marzo 1861)?

Guido Astuti in uno dei suoi studi sull’Unità d’Italia sostenne che: l’ordinamento amministrativo del

nuovo Stato non rappresentava un rinnovamento radicale e profondo delle istituzioni politiche e

giuridiche come stabilito dai disegni del Cavour. Il peso dell’assolutismo monarchico burocratico

determinò la conservazione di istituti e principi giuridici ispirati al modello dello Stato di Polizia.

Le domande sono molte: in quale misura le scelte di fondo vennero rinviate? Che cosa fu rinviato e

quali decisioni furono prese tempestivamente? Quali furono le priorità tra le decisioni prese? Le

scelte iniziali furono corrette nel corso del tempo, con decisioni che dettero una configurazione

unitaria al nuovo Stato? La continuità continuò oppure si alternò alla discontinuità?

1. IL DISEGNO DI CAVOUR E LE PREOCCUPAZIONI DEI GOVERNI POSTUNITARI

Il disegno di Cavour era fortemente continuista. Egli affermava nel 1860 che: “tutte le questioni

relative al futuro ordinamento interno non hanno un’importanza immediata rispetto alla impellente

urgenza di fare l’Italia per costruirla poi”. Secondo Cavour, bisognava mantenere il più possibile la

vecchia amministrazione senza affrettarsi a cambiarla e cercare di porre rimedio nell’immediato a

ciò che di confuso e disordinato c’era.

Vittorio Emanuele Orlando sostenne che: “l’odierno Stato italiano anche se nato da un procedimento

rivoluzionario, formalmente si costituì grazie all’allargamento di un piccolo Stato. La continuità anche

se in pratica non realizzabile ma soltanto formalmente venne di fatto custodita gelosamente”.

La continuità andava anche oltre quanto Orlando diceva. Perché serviva a bloccare ogni aspettativa

di potere costituente ed aveva un fondamento illuministico (si era convinti che gli altri Stati italiani

fossero retti da legislazioni illiberali e solo quello piemontese era dotato di leggi liberali).

Cavour pensava quindi che: “la libertà avrebbe prodotto nelle nuove province gli stessi effetti che

produsse negli altri paesi d’Europa che l’acquistarono prima di noi. Per effetto delle nuove istituzioni

in pochi anni il nuovo Regno sarà in grado di sopportare pesi di allora e pesi sempre maggiori”. Era

un punto di vista ottimistico secondo il quale istituzioni liberali avrebbero prodotto da sole il progresso

civile ed economico.

Il rinvio cavouriano fu presto oggetto di critiche:

Carlo de Cesare: funzionario del ministero delle Finanze e poi dell’Agricoltura scrivendo nel 1865

lamentava la mancanza di un gran concetto politico amministrativo capace di abbracciare tutti i rami

della pubblica amministrazione e notava la cattiva fama italiana in Europa che aveva sì politici ma

non amministratori e segnalava che le amministrazioni non rispondevano al concetto unificatore

dello Stato in quanto regolate da leggi , codici e disposizioni diverse e che vi era personale

amministrativo incapace. Concludeva dicendo che la mancanza di un concetto amministrativo

complessivo e formante l’unità, ordinato, libero e spedito era l’ultimo male che affliggeva e rendeva

confuse le nostre amministrazioni dato che l’Italia non aveva proprio un sistema amministrativo.

4 anni dopo, nel 1869, lo storico tedesco Heinrich von Treitschke analizzando e paragonando

l’unificazione italiana a quella tedesca, osservo che Cavour trascurò la grave questione

2

dell’organizzazione amministrativa, accontentandosi di buone ma poche idee. Infatti, secondo lo

storico, Cavour cercò di mantenere l’apparenza di una continuità storica, di una tradizione politica

piemontese, ma la composizione di uno Stato unitario con sette Stati medi richiedeva una complessa

opera organizzativa e specialisti, mentre gli amministratori furono dei dilettanti.

Cavour morì poco dopo l’unificazione ed il periodo 1861-1864 che si chiude con la legge 11 dicembre

n°2032 “per il trasporto della Capitale del Regno a Firenze” vide il susseguirsi di 4 governi: Ricasoli,

Rattazzi, Farini (e poi Minghetti) e La Marmora.

Bisogna indagare su quali furono le preoccupazioni di questi governi, perché la continuità con il

Regno di Sardegna assicurava lo svolgimento regolare della vita amministrativa ma la nuova

situazione richiedeva anche interventi nuovi, che costituivano fattori di discontinuità.

L’analisi riguardava gli interventi legislativi, escludendo l’attività amministrativa in senso stretto

quella che consiste nella organizzazione e gestione. Questo per dare maggior rilievo all’aspetto

costituzionale.

Volendo allargare l’esame all’aspetto amministrativo, bisogna considerare 2 settori principali (nei

quali nel 1° quadriennio molto si fece):

• Quello scolastico ingenti sforzi per l’alfabetizzazione della popolazione.

à

• Quello militare ingenti sforzi per dotare di un esercito e una marina lo Stato.

à

Restano fuori da questa analisi i 2 grandi complessi di interventi:

1. Del 1859-1860 precedenti all’unificazione. Comprendono un cospicuo corpo di leggi emanate

dall’esecutivo (codici civili e penale, legge comunale e provinciale, leggi sull’istruzione, sulle

opere pie, sulla pubblica sicurezza, sulla sanità, sui lavori pubblici, sulle miniere,

sull’amministrazione e sulla contabilità di Stato, sul contenzioso amministrativo,

sull’ordinamento giudiziario, sui conflitti di giurisdizione, sulle elezioni pubbliche) e gli

interventi politico-organizzativi diretti all’unificazione (plebisciti, annessioni e graduale

unificazione, costituzione dei governi provvisori con i commissari governativi, luogotenenze).

2. Del 1865 a unificazione ormai avvenuta da quasi 5 anni. Dette leggi di unificazione ossia un

vero e proprio codice di diritto pubblico.

Tra questi 2 complessi normativi si collocano i 4 anni considerati nei quali si fecero scelte e non

scelte di fondo del nuovo Stato. In questo periodo secondo Gaetano Arangio Ruiz vi erano 2

questioni interne che mettevano a dura prova il ministero: il brigantaggio e le condizioni finanziarie.

Il colossale debito del nuovo regno d’Italia faceva sì che le condizioni finanziarie fossero tristi, il

bilancio in deficit, i debiti non risolvevano la grave questione finanziaria, la intricavano. Ruiz intitolava

il capitolo della storia costituzionale del Regno d’Italia, dedicato a questi 4 anni di storia unitaria “I

primi impedimenti”. 2. UNO STATO NUOVO?

Va detto che il problema della continuità dello Stato fu oggetto, nei primi decenni del 1900 di un

acceso dibattito fra giuristi, nel quale si delinearono 2 tesi contrapposte.

Secondo Dioniso Anzilotti, studioso di diritto internazionale, il Regno d’Italia era uno Stato nuovo,

ossia il prodotto di nuove annessioni di territori che si staccavano da altri Stati (Lombardia,

Romagna, Marche, Umbria) ma anche di unioni con altri Stati (come il Granducato di Toscana e il

Regno delle Due Sicilie). Di opinione analoga ma per motivi diversi era il costituzionalista Vittorio

Emanuele Orlando, secondo il quale la legge del 17 marzo del 1861 costituisce per lo Stato italiano

ciò che l’atto di stato civile è per la nascita di un uomo: è la registrazione giuridica del fatto storico

che un nuovo Stato è sorto in quanto conferisce al re Vittorio Emanuele e ai suoi legittimi successori

il titolo di Re d’Italia. 3

Di opinione opposta è il costituzionalista Santi Romano, secondo cui lo Stato Italiano è la

continuazione senza soluzione giuridica di continuità, dell’antico Stato di Sardegna. Quindi non uno

Stato nuovo ma una semplice modificazione dello Stato di Sardegna.

Il problema della continuità dello Stato presentava un interesse prettamente giuridico, limitato alla

formazione iniziale del Regno, senza relazione a quelli che potrebbero dirsi i suoi contenuti. Ad

1

Anzilotti, Orlando e Romano non interessava accertare quanta parte della legislazione fosse nuova

e quanta invece risalisse al Regno di Sardegna, come invece Cassese cercherà di fare.

3. UNA SOVRAPPOSIZIONE, NON UN’ORGANIZZAZIONE: LE PRIORITA’ DELLA FASE

INIZIALE

Le priorità della fase iniziale (i 4 anni) non furono molte:

• Si garantì la continuità;

• Si dotò il nuovo Stato di simboli;

• Si dotò lo Stato di un nome e di apparati repressivi;

• Si provvide all’unificazione amministrativa, ampliando l’ambito territoriale di vigilanza di

norme piemontesi;

• Ci si preoccupò dell’unificazione economica e della creazione di un mercato nazionale.

Leggendo la raccolta di leggi e decreti del primo quadriennio risulta chiaro che si trattava di una fase

di adattamento delle istituzioni del Regno di Sardegna al nuovo ambito territoriale e non di una fase

costituente. Infatti, i nuovi istituti erano pochi mentre vi erano numerosi provvedimenti che

adeguavano le istituzioni sarde al Regno d’Italia. Si evince quindi che la disciplina del nuovo Stato

era incompleta perché la continuità con il Regno di Sardegna assicurò la vigenza e l’operatività delle

istituzioni preesistenti. 3.1 ASSICURARE LA CONTINUITA’

Si volle in primis assicurare la continuità ed il simbolo della continuità era il RE Vittorio Emanuele II.

Il nuovo Stato adottò la costituzione dello Statuto Albertino del 1848 e ciò produsse una discussione

tra giuristi, c’era chi sosteneva la tesi della continuità statutaria della monarchia piemontese, altri il

carattere di novità del nuovo Regno. Il Parlamento mantenne la numerazione progressiva delle

legislature infatti la legislatura che del 1861 fu l’ottava del Parlamento (sardo, divenuto italiano).

Anche il sistema elettorale rispecchiava quello sardo. Prima che il nuovo Stato nascesse, il regio

decreto 20 novembre 1859 n°3778 aveva esteso al Regno d’Italia la legge sarda 17 marzo 1848

n°680. La legge 31 ottobre 1860 n°4385, aveva dato facoltà al governo di regolare le circoscrizioni

dei collegi elettorali e i regi decreti 17 dicembre 1860 n°4512 e n°4513, avevano stabilito le condizioni

per essere elettore, regolato la formazione e revisione delle liste elettorali, disciplinato la formazione

dei collegi e le operazioni di voto. Allo stesso tempo l’Italia unita creava una rete esterna, stipulando

trattati di navigazione, di commercio e consolati, convenzioni telegrafiche e stabilendo consolati

all’estero. Si era sentita l’urgenza di proiettare all’esterno la nuova dimensione nazionale per

affermare e far riconoscere l’Italia unita sottolineando la continuità dinastica e la continuità della

persona statale. Inoltre, lo Stato nazionale si peroccupò di adottare propri simboli:

• Dall’intitolazione degli atti ufficiali (“tutti gli atti che debbono essere intitolati in nome del Re,

lo saranno colla formula seguente: nome del Re, per grazia di Dio e per volontà della Nazione

Re d’Italia”).

1 Il primo e il terzo scrivevano in coincidenza con il cinquantenario dell’Unità.

4

• Alla festa nazionale (la legge 5 maggio del 1861 dichiarava la prima domenica del mese di

giugno di ogni anno festa nazionale “per celebrare l’Unità d’Italia e lo Statuto del Regno”).

• Alla tumulazione (regio decreto 5 settembre 1861 “è concesso di tumulare con

autorizzazione del Governo nel Tempio di Santa Croce nella città di Firenze coloro che cogli

scritti o coll’opera si resero, in vita, altamente benemeriti della Patria”).

• Assicurare un sussidio agli emigranti per ragioni politiche, per i servigi resi alla causa

nazionale. 3.2 CONOSCERE GLI ITALIANI

Il Paese nella sua interezza era sconosciuta alla classe dirigente piemontese. Cavour ammetteva di

non conoscere la situazione della maggior parte del nuovo Regno. Gladstone aveva scritto che le

province napoletane erano la negazione di Dio sulla terra. I legami fra Paese legale e Paese Reale

erano tenui: se ai plebisciti avevano partecipato quasi 2 milioni e 800 mila persone, alle elezioni

politiche tenute nel decennio 1861-1870 parteciparono soltanto 250 mila votanti (su un corpo di

aventi diritto al voto doppio). Questo fu il motivo che indusse a fare un censimento della popolazione

che rivelò che il 78% della popolazione sopra i 5 anni era analfabeta e si istituì un registro della

popolazione e servizi di statistica comunale e provinciale che avevano il compito di studiare le

condizioni dell’istituzione pubblica. 3.3 MANTENERE L’ORDINE

I primi anni dopo l’unificazione videro emergere fenomeni di opposizione: il brigantaggio. Lo Stato si

dotò di strumenti straordinari ed ordinari per imporre l’ordine e mantenerlo. Fu emanata la legge

Pica sul brigantaggio che prevedeva interventi sia delle forze dell’ordine, sia di squadre di volontari

per la repressione e introduceva il domicilio coatto per ordine delle autorità di pubblica sicurezza.

Venivano regolati lo stato d’assedio, le case di pena, la leva militare obbligatoria. Veniva dato un

assetto al ministero della Marina militare. Veniva esteso il codice penale a tutto il Regno. Nella

normativa del quadriennio 1861-1864 si registrò una forte presenza di norme relative ai corpi militari:

in quattro anni il governo italiano sotto questi aspetti fece molto, creò un esercito di 380 mila soldati;

formò una marina militare soddisfacente; armò un milione di guardie nzionali sopra un milione e

trecentomila uomini. 3.4 UNIFICARE L’AMMINISTRAZIONE

L’unificazione politica italiana non portò nei primi 4 anni l’unificazione amministrativa. Si operò ai

margini e con molti accorgimenti, ma senza un disegno complessivo. Si provvide ad unificare la

dotazione della Corona, includendovi i beni dei cessati sovrani. Vennero soppresse le due

luogotenenze e le relative funzioni passarono al governo centrale.

• Fu avvia