Riassunto esame Sociologia, prof. Vicarelli, libro consigliato La Burocrazia, Melis

La burocrazia – Guido Melis

Indice

• Introduzione
• Vizi e virtù della burocrazia nell’Italia liberale: l’irresistibile ascesa di Monsù Travet
• L’impiegato italiano esemplare. Dalla grande guerra al crollo del fascismo
• Pubblico impiego e consenso: convivere con la politica nell’Italia repubblicana
• Le riforme incompiute
• Conclusione. Una scommessa: cambiare la burocrazia italiana

Introduzione

Tra il 1860 ed oggi sono passati oltre 150 anni. Una piccola burocrazia, che nell'Ottocento si sentiva con orgoglio avanguardia di un grande processo di nation building, ha lasciato il posto a un insieme di circa 3 milioni di dipendenti pubblici che si interrogano sul proprio destino individuale, avvertendo di non essere più all'altezza rispetto a quanto, nella società contemporanea, rappresenta il futuro. Una lunga evoluzione storica ha trasformato l'amministrazione da apparato di comando nel disegno borghese di costruzione della nazione nell'Ottocento a camera di compensazione delle contraddizioni generate dallo sviluppo industriale nei primi anni del '900, e infine a riserva di posti per quei gruppi e quelle aree geografiche e sociali che dallo sviluppo sono state storicamente emarginate.

Oggi, in un'Italia che vuole far parte dell'Europa, si pretendono dall'apparato pubblico standard di efficienza e livelli culturali che non fanno parte della sua tradizione. Ma più che una macchina, come talvolta si scrive con giornalistica approssimazione, l'amministrazione italiana appare il riflesso speculare delle contraddizioni che la attraversano: la crisi dei ceti medi di fronte alle convulse trasformazioni di inizio secolo, la sua corrispondenza a una sola componente geografico-sociale dell'Italia contemporanea, quella meridionale. Priva di identità senza più chiari obiettivi da conseguire, fatta quotidianamente vittima di campagne di delegittimazione generiche e spesso puramente demagogiche, l'amministrazione appare una grande disgregazione sociale, nella quale i vizi del paese si riflettono con puntuale brutalità: un mondo antico, atrofizzato, abituato ad ascoltare soltanto le voci di dentro.

C'è un posto per la burocrazia in Italia che si va a inoltrarlo negli anni 2000? 3 milioni di uomini e di donne costituiscono comunque una risorsa per il paese o sono piuttosto una palla al piede per il suo stesso sviluppo? Rispondere a questa domanda significa anche misurarsi con la praticabilità, nell'Italia di domani, di una politica efficace di riforme amministrative, che cambi le norme e le strutture ma che soprattutto modifichi le culture degli uomini. Senza burocrazia le grandi organizzazioni non vivono. Ma si tratta di decidere di quale burocrazia stiamo parlando.

Vizi e virtù della burocrazia nell'Italia liberale: l'irresistibile ascesa di Monsù Travet

Uomini dalle mezze maniche

Le miserie di Monsù Travet è una commedia di Vittorio Bersezio andata in scena nel 1863 nel teatro Alfieri di Torino che evidenzia con sarcasmo la crisi della piccola borghesia sabauda. A due anni dall'Unità d'Italia (17 marzo 1861) in una Torino attraversata da tensioni risorgimentali, Monsù Travet si ritrova diviso tra l'orgoglio del suo status di servitore del re e le preoccupazioni del magro stipendio. All'epoca sembrò materia per paradossi letterari.

Traves, in realtà, altro non è che una metafora dell'impiegato pubblico che ogni mattina si reca al ministero, dove indossa le mezze maniche simbolo della sua condizione impiegatizia e si accinge a svolgere i suoi compiti. Protocollare, copiare, archiviare, redigere minute, spedire atti, verificare, ecc. sono i verbi della burocrazia postunitaria: i passaggi da compiere in una giornata burocratica suddivisa secondo le cadenze inderogabili dettate dai regolamenti interni.

L'amministrazione della nuova Italia aveva ereditato la legge e il regolamento di Cavour del 1853, rimanendo senza soluzione di continuità uguale a quella sardo-piemontese. Basata sul modello organizzativo di ministeri di derivazione franco-belga, rafforzando il senso dell'obbedienza e della gerarchia, aveva codificato le modalità del lavoro, il percorso che dovevano compiere le carte tra un ufficio e l'altro, orari e tempi di svolgimento delle pratiche. La burocrazia della nuova Italia non era in genere né laureata né diplomata ma aveva delle caratteristiche distintive: operosa, parsimoniosa e scrupolosa sino all'eccesso. Veniva selezionata senza concorso (a partire dagli anni '60 i regolamenti ministeriali hanno previsto il concorso) e nel modello burocratico del 1853 la formazione doveva essere diretta e pratica ossia avvenire sul "campo".

Teoricamente, era possibile entrare nell'amministrazione senza laurea, prima da volontario e poi da semplice applicato di quarta classe, per risalire tutti i gradini fino ai vertici della gerarchia (piramide gerarchico-burocratica). Era anche una burocrazia poco numerosa (nel 1861 i posti in organico erano 3.000) anche se vi erano numerosi "fuori ruolo" (avventizi, precari, persone preposte agli uffici pubblici dopo aver partecipato alle campagne risorgimentali, volontari gratuiti in attesa di assunzione).

Nel 1876, al passaggio di mano tra la Destra storica di Sella e di Minghetti e la Sinistra di Depretis, i posti in organico sono stati 11.407 (a seguito di una serie di leggi di assestamento) in larga parte concentrati (quasi 3.000) nei grandi servizi tecnici delle poste e dei telegrafi ancora organizzati in "aziende" e inserite nel ministero dei Lavori pubblici.

Nel 1900 Francesco Saverio Nitti, in un articolo polemico documentò che vi erano pochi impiegati, formati direttamente d'ufficio e in genere piemontesi. Infatti, nel primo decennio il quadro dirigente era principalmente piemontese e quello dei 20 anni successivi ancora principalmente settentrionale. Non che mancassero del tutto innesti di personale proveniente dal centro e dal sud, ma i modelli organizzativi, la cultura dominante, la tradizione burocratica arrestarono quelli dell'originario nucleo sabaudo. Contro la passione per l'interpretazione della legge tipica dei giovani funzionari napoletani freschi di studi giuridici si affermò, da subito e indefettibilmente, la prassi dell'applicazione obbediente del regolamento e del ricorso rassicurante alla circolare.

La lingua stessa della burocrazia si plasmò sui modelli tipizzati e semplificati della tradizione sabauda, largamente ispirata al modello militare. Una fitta trama di norme e disposizioni tassative, perlopiù fissate autonomamente in ogni Ministero ma sostanzialmente omogenee per forma e contenuti, venne a dettare i modi e tempi delle attività degli uffici e dei comportamenti quotidiani degli impiegati. In parte la giornata burocratica era scandita dall'organizzazione stessa del lavoro; quest'ultima ricalcava a sua volta la distribuzione rigidamente gerarchica delle funzioni. Dovendo la pratica fluire secondo una successione rigida di passaggi, anche il lavoro burocratico ne fu plasmato in conseguenza. Divisi anche fisicamente in compartimenti stagni, gli uffici non comunicavano mai tra di loro informalmente e in senso orizzontale ma sempre attraverso i protocolli e per via gerarchica.

Ogni impiegato, isolato dietro una pila di fascicoli nella sua stanza, lavorava il suo segmento della pratica, per poi trasmettere il fascicolo a un altro ufficio e a un altro impiegato. I soldi erano pochi. Nel 1861, dopo il lungo periodo di tirocinio gratuito (il volontariato: almeno due anni passati negli uffici a imparare l'arte direttamente dagli impiegati già in ruolo), un applicato di quarta classe percepiva 1200 lire all'anno. Poteva sperare di salire nella scala gerarchica (applicato di 3a, di 2°, di 1a, poi segretario di 4a, di 3a, di 2a, di 1a ecc.) ma la carriera era condizionata dalla disponibilità dei posti ai livelli superiori che in un regime di ruoli chiusi implicava o che quei posti fossero liberi oppure che l'organico fosse allargato istituendo nuovi posti di livello più alto cui dare la scalata dal basso. Nel 1861 un segretario di prima riceveva 3500 lire all'anno, un capo sezione 4000, un capo divisione di prima classe 6000, un prefetto di prima classe 10.000, il Ministero 15000. La metà circa degli impiegati pubblici guadagna da 3 a 4 lire al giorno, meno di muratori e manovali.

Non solo burocrati: i tecnici nei Ministeri

Cosa faceva quella prima burocrazia italiana? Si è già detto delle attività di scrittura, copia, registrazione, archiviazione. L'impianto dei protocolli, la formazione dei Registri di matricola, degli inventari, l'avvio di rapporti stabili con le provincie attraverso la periodica acquisizione di relazioni e dati, la dettagliata compilazione dei quadri statistici sul personale e sulle attività furono incombenze comuni a tutte le amministrazioni. Gran parte del personale del ministero più importante, l'Interno, era ad esempio dedita a simili compiti. Nella Firenze, dopo la legge Cambray-Digny sulla contabilità, prese invece maggior corpo il lavoro dei ragionieri, per i quali non fu tuttavia ancora richiesto uno specifico diploma. L'introduzione della scrittura doppia e poi la riforma Cerboni immisero negli uffici contabili un tipo di personale specializzato che nei decenni successivi avrebbe rivendicato con successo il riconoscimento del proprio diverso profilo professionale.

In tutti i ministeri, la generica formazione giuridico-amministrativa fu inizialmente affiancata da componenti più spiccatamente tecniche: ingegneri e geometri del genio civile, ufficiali del catasto, topografi, statistici, tecnici delle ferrovie, ingegneri idraulici, esperti di bonifica e di incanalamento delle acque, ufficiale di pesi e misure, archivisti bibliotecari di Stato, restauratori di opere d'arte e di monumenti, architetti delle belle arti, critici e storici d'arte, più tardi medici e veterinari di Stato, attuari e matematici, investigatori esperti in impronte digitali e in fotografia segnaletica ecc. Questi sarebbero stati tra i protagonisti della storia amministrativa di fine '800 a pari titolo almeno degli "amministrativi e dei ragionieri".

Fino alla fine del secolo la burocrazia italiana avrebbe praticato non una sola ma una molteplicità di cultura. Emblematici furono i casi dei lavori pubblici, delle Poste e telegrafi (organizzate in Ministero autonomo a partire dal 1888), di larghi settori del Ministero di agricoltura, industria e commercio, di certi uffici finanziari e del ministero della Pubblica istruzione. Una serie di corpi ispettivi, spesso di elevata capacità tecnica, garantì al primo apparato amministrativo italiano quell’indirizzo unitario che rappresentò uno degli elementi di più marcata modernizzazione del paese.

Per molti versi si può dire che in quei primi decenni l’impiegato pubblico, assieme al maestro elementare e al soldato di leva, fu tra i pochi italiani protagonisti di un'esperienza realmente nazionale, cioè di una mobilità extraprovinciale ed extraregionale: nel curriculum dell’impiegato medio erano sempre presenti almeno sei o sette trasferimenti per le diverse province, alternati ai periodi trascorsi nel ministero. I prefetti, ma anche gli impiegati dell'amministrazione provinciale, gli ufficiali di carriera dell'esercito ma anche le migliaia di militari di leva, gli intendenti di finanza ma anche i funzionari loro dipendenti, finirono per rappresentare - in un'Italia demograficamente immobile, dalla popolazione fortemente radicata nelle province - un gruppo sociale caratterizzato invece proprio dal sollevato grado di mobilità geografica. Le promozioni e l'escalation in carriera il più delle volte si identificavano con la destinazione a una sede meno disagiata e periferica, così come le punizioni equivalevano alla retrocessione, quando non addirittura al temutissimo trasferimento in Sardegna.

Eccellenti professionalità mutarono nelle amministrazioni tecniche. Nella divisione e poi direzione generale della statistica, prima Pietro Maestri poi Luigi Bodio allevarono un gruppo di specialisti ben presto ascoltati relatori nei congressi internazionali di statistica, autori di preziose monografie sulla statistica sanitaria, elettorale, agricola e industriale, dell’emigrazione. Raseri, Perozzo, Benini furono assieme ad altri i pionieri di una statistica di Stato che fino agli anni novanta, godette in Italia e all’estero di un prestigio assoluto. Rappresentarono un caso di lavoro di equipe che nell’amministrazione italiana sarebbe rimasto esemplare. Alcuni di loro andarono a fondare nelle università le prime cattedre di statistica.

Nel Ministero dei Lavori Pubblici ebbero un ruolo di punta gli ingegneri. La legge Baccarini del 1882 diede al Genio Civile il monopolio delle competenze per le opere pubbliche. Le ferrovie, le strade, le dighe, e le prime opere di bonifica dell'Italia nuova sarebbero state costruite da questi tecnici di Stato.

Nelle Poste e Telegrafi, non ancora ordinate in Ministero autonomo (avvenne nel 1888) furono quelli gli anni per delle riforme incisive interne: Nei primi due decenni postunitari due importanti figure di direttori generali, Giovanni Barbavara di Gravellona ed Ernesto d'Amico, assistiti da una leva di funzionari di alto livello specialistico, promossero l’organizzazione dei servizi, potenziarono la formazione tecnica del personale e contrastarono le tendenze alla burocratizzazione del lavoro, già diffusa nel resto dell'amministrazione.

Fu specialmente con i governi di Francesco Crispi che le professionalità tecniche ottennero la loro piena valorizzazione. Nel disegno Crispino di riforma dello Stato si delinearono nuove e più incisive funzioni pubbliche. Le nuove legislazioni settoriali dell'epoca Crispina (le leggi comunale e provinciale sulla pubblica sicurezza, sulla sanità, sulla beneficenza e assistenza ecc.) delineavano la realtà di un potere pubblico assai più presente nella vita sociale, attrezzato per svolgere un ruolo di supporto a quello che si annunciava come il decollo capitalistico del paese. L’amministrazione cambiava radicalmente ruolo e in parte fisionomia. Fu un processo graduale ma fu tuttavia un cambiamento decisivo. Dovuto agli aggiustamenti attuati attraverso regolamenti interni dei ministeri e non a grandi riforme amministrative.

Dalla prima alla seconda generazione

Barbavara di Gravellona, milanese, era nato nel 1813 e sarebbe stato collocato a riposo nel 1880. Entrato in carriera come volontario nei Consolati di prima categoria del 1839, nel 1853 era stato segretario particolare di Cavour, nel 1859 ispettore generale delle poste subito dopo direttore generale. Dal 1870 sedeva nel Senato del Regno. D'Amico, l'organizzatore del primo servizio telegrafico, era siciliano, già direttore dei telegrafi sotto i Borbone: con lui si sarebbe imposto ai vertici dell'azienda un gruppo di tecnici di grande esperienza professionale, spesso personalmente coinvolti nelle guerre patriottiche, come Michele Francisci, eroe delle cinque giornate, o come Clemente Viale reduce delle Campagne del 1859-60.

Nella prima generazione postunitaria passione civile e competenza amministrativa rappresentarono spesso due facce convergenti di uno stesso profilo. Pietro Maestri, milanese, dopo la laurea in medicina, era dovuto andare in esilio Parigi, doveva aveva scoperto la statistica. Chiamato a gestire la divisione sin dalle origini, fu ispirato dall'idea cruciale che la conoscenza statistica fosse un fattore fondamentale nella costruzione della nazione. Marco Tabarrini direttore generale della pubblica istruzione, poi Presidente del Consiglio di Stato e senatore, era stato volontario nel 1848. Lorenzo Celesia caposezione alle finanze e più tardi Consigliere di Stato, aveva partecipato alla compagna Meridionale dal 1860 al 1862.

Ma all'inizio degli anni 80 questa prima generazione era ormai sulla soglia della pensione. E le subentrava un gruppo di funzionari più giovani, la cui carriera si era svolta pressoché interamente nell'amministrazione del nuovo Stato unitario. Luigi Bodio fu un tipico esponente di questa seconda leva: aveva compiuto l'apprendistato all'estero, (a differenza del suo predecessore Maestri non perché esiliato ma) quale titolare di una borsa di studio; la sua concezione dell'amministrazione era profondamente differente da quella di Maestri, poiché Bodio era prima di tutto un funzionario mentre Maestri uno scienziato prestato all’amministrazione. Infatti, Bodio, come funzionario, era consapevole del ruolo di impulso che il nuovo Stato avrebbe dovuto imprimere alla diffusione della Scienza della statistica e attento ai problemi organizzativi che questo obiettivo doveva comportare.

Martino Beltrani-Scalia fu direttore generale delle carceri e grande studioso dei problemi penitenziari negli ultimi decenni del secolo. Carlo Bertagnolli divenne nel 1892 capo della divisione comunale e provinciale. In questi stessi anni, Pietro Bertarelli fu direttore generale dell'amministrazione civile, mentre Luigi Berti fu dal 1887 al 1890 direttore generale della pubblica sicurezza. Eugenio Cicognani ebbe dal 1885 al 1892 la responsabilità del capo divisione del personale dell'Interno e poi dal 1895 direttore generale delle carceri. Domenico Le Pera, che fu anche direttore generale dell'amministrazione civile nel 1898, va ricordato come capo divisione del personale, incarico che gli valse la fama di uomo rigoroso e che gli procurò anche, nel 1895, un accoltellamento da parte di un dipendente licenziato.

In questo folto gruppo di dirigenti l'estrazione geografica fu più assortita che nella leva postunitaria. Giovanni Alfazio (piemontese), laureato in legge, sposato con una contessa entrato come volontario all'Interno nel settembre 1861 sarebbe stato successivamente "traslocato" come si usava dire a Firenze, Grosseto, in Sicilia e poi come questore in altre città.