Riassunto esame, prof. Nicolini, libro consigliato La nuova costituzione economica, di Cassese

La nuova costituzione economica

Cap. 1 Introduzione

I tre significati di "costituzione economica"

- Formula riassuntiva delle norme della Costituzione in senso formale sui rapporti economici. Per quanto riguarda la Costituzione italiana, ci riferiamo agli artt. 41 e 43 (relativi all’impresa), 42 e 44 (relativi alla proprietà), nonché alle norme speciali relative alla cooperazione o al risparmio, come per esempio artt. 45 e 47. Inoltre indica, oltre alle disposizioni strettamente costituzionali, anche norme contenute in leggi ordinarie che sono di rilevanza costituzionale (legge antitrust, legge per la privatizzazione delle maggiori imprese pubbliche).

- Insieme di istituti che, pur facendo parte del diritto, non appartengono necessariamente alla Costituzione scritta. Non si deve tener conto solo delle analisi delle norme costituzionali e delle leggi, ma anche delle analisi dei mutamenti dell’opinione pubblica.

- L’ultima accezione allarga lo sguardo anche agli aspetti amministrativi. Il suo significato non abbraccia soltanto le norme costituzionali (primo significato), le leggi e l’opinione pubblica (secondo significato), ma anche un cerchio più ampio, il "diritto vivente" (law in action). L’espressione non si deve fermare ad abbracciare principalmente istituti, norme e prassi relative ai rapporti economici e alle imprese. Essa deve tener conto anche di altri aspetti, come quelli sociali e culturali (ad es. l’assistenza sanitaria e l’istruzione scolastica, in quanto comportano spese).

I metodi di studio della costituzione economica

Il primo è quello tradizionale, è un approccio giuridico classico che studia le relazioni tra Stato e privati. Studia gli atti amministrativi e legislativi che incidono sulla proprietà e sull’impresa. (Metodo diffuso in Francia e Germania)

Metodo delle analisi delle politiche di settore, proprio degli studiosi che mirano a verificare le caratteristiche dell’azione statale settore per settore.

Metodo generale, che considera il governo degli aggregati, ovvero le politiche generali, le "quantità globali" (risparmio, reddito, spesa).

Cap. 2 La "vecchia" costituzione economica: i rapporti tra Stato ed economia dall’unità ad oggi

I quattro periodi storici

• Stato liberista (1861- fine XIX sec.);
• Prima industrializzazione (fino agli anni ’20 del XX sec.);
• Stato imprenditore e pianificatore, o dell’economia mista (fino alla metà del XX sec.);
• Stato del benessere, o Stato sociale, Welfare (dalla metà del XX sec. al 1970).

Lo Stato liberista 1861-1900

(Prima dell’unità c’era frammentazione politica, del mercato (protezionismo) e legislativa)

In questo primo periodo sono determinanti 3 aspetti:

a. La costituzione di un mercato nazionale, che viene realizzato attraverso l’unificazione legislativa (piemontesizzazione).

b. La difesa del mercato verso l’esterno: il protezionismo doganale.

c. Le privatizzazioni e il "liberismo".

a. La costituzione di un mercato nazionale attraverso l’unificazione legislativa

Condizione essenziale per la costituzione di un mercato nazionale è l’unificazione legislativa: senza un corpus normativo uniforme si sviluppano particolarismi giuridici che costituiscono un impedimento ai traffici e ai commerci. In Italia, l’unificazione legislativa è avvenuta con l’adozione del Codice civile del 1865 e del codice di commercio dello stesso anno e, nel 1861, con l’estensione della legislazione piemontese all’ex Regno delle due Sicilie e allo Stato pontificio.

b. La difesa del mercato: il protezionismo doganale

Occorre anche che i confini stessi del mercato unico siano protetti, bisogna difendere il mercato verso l’esterno attraverso una rete protettiva, realizzata attraverso le tariffe doganali del 1878 e 1887, che stabiliscono un regime tariffario a difesa dei prodotti nazionali. Le tariffe doganali, caricando i prodotti stranieri di imposte all’entrata, li rendono meno competitivi rispetto a quelle nazionali. Esse, però, accentuano gli squilibri nazionali. L’eliminazione della concorrenza esterna, infatti, provocò l’accentuarsi della concorrenza interna, specialmente tra le imprese del Nord e le iniziative industriali appena nascenti nel Sud. Vi sono così delle contraddizioni: da un lato, vi è il bisogno di creare un mercato nazionale, dall’altro, il mercato si sviluppa su un’economia dualistica, a due velocità.

c. Manifestazioni del "liberismo"

• Ondata di privatizzazioni: alienazione del demanio; alienazione dei beni dell’Asse ecclesiastico; alienazione di stabilimenti termali, miniere, canali navigabili e la cosiddetta quotizzazione dei demani (=ripartizione e vendita per quote dei terreni di uso collettivo).
• Assenza di una macchina statale di governo dell’economia. Solo nel 1878 venne istituito il Ministero unico dell’agricoltura, dell’industria e del commercio, ma con competenze molto limitate. Vi era poi il Ministero dei lavori pubblici, il più importante strumento di azione statale, diretto a realizzare impianti fissi o infrastrutture.
• L’attività economica doveva essere autosufficiente. Per questo vennero istituite le Camere di Commercio, che non erano enti pubblici, ma strutture corporative in senso tecnico, cioè rappresentative di interessi di produttori, che realizzavano l’autodisciplina (non lo Stato che controlla l’economia, ma l’economia che controlla se stessa).

Dunque, lo Stato crea il mercato, ma non vi vuole essere presente. In nessuna parte del mondo il liberismo economico fu coerente. Anche in Italia, mentre si privatizzava, venne istituita (1863) la prima impresa pubblica, la Cassa depositi e prestiti.

La prima industrializzazione 1900-1920

Aspetti importanti:

a. La differenziazione legislativa;

b. La politica dei lavori pubblici;

c. Le imprese pubbliche;

d. La previdenza sociale.

a. La differenziazione legislativa

Viene abbandonata l’uniformità legislativa; aumentano gli interventi prevalentemente infrastrutturali nelle aree meno sviluppate, vengono introdotte procedure e leggi speciali (per Napoli, la Calabria, la Basilicata) e istituiti organi speciali.

b. La politica dei lavori pubblici

Si verifica un forte incremento degli investimenti infrastrutturali, in particolare per quanto riguarda la rete ferroviaria, con il riscatto delle concessioni ferroviarie e l’istituzione, nel 1905, dell’Azienda delle Ferrovie dello Stato. La politica dei lavori pubblici, comportava l’aumento dei contratti stipulati con privati per l’esecuzione delle opere pubbliche, con la conseguente immissione di risorse pubbliche nell’economia privata.

c. Le imprese pubbliche

Forte crescita dell’intervento dello Stato, che opera come gestore diretto delle imprese. Vengono istituite numerose imprese pubbliche operanti nel settore delle telecomunicazioni e, più in generale, dei servizi pubblici, e quello del credito (Azienda delle Ferrovie dello Stato; Impresa per la telefonia interurbana; Istituto Nazionale delle Assicurazioni INA; Istituto Nazionale del Credito per la Cooperazione, poi Banca Nazionale del Lavoro BNL^*..).

^*Fascismo: nazionalizzazione delle banche (sotto il potere statale).

d. La previdenza sociale

E’ in questi anni che inizia ad emergere lo Stato del benessere, cioè lo Stato che cura le prestazioni sociali, con le leggi sull’emigrazione e, soprattutto, con l’istituzione della Cassa nazionale di previdenza (1898). Si passa così da un sistema mutualistico, basato sulle cosiddette società mutualistiche, che rappresentavano una sorta di assicurazione volontaria e collettiva dei lavoratori, a un sistema previdenziale, fondato sull’istituzione di organismi pubblici (Istituti di previdenza) e sulla trasformazione di un fatto volontario in un fatto obbligatorio, che coinvolge lavoratori e datori di lavoro (contributi obbligatori).

L’economia mista 1920-1950

Le istituzioni economiche di questo periodo sono caratterizzate da:

a. Nuova codificazione del 1942;

b. Nuove forme d’intervento, diretto ed indiretto, dello Stato nell’economia;

c. Crescita del numero degli enti pubblici e delle società con partecipazione pubblica.

a. Un nuovo codice

Nel 1942 è abbandonata la distinzione tra cod. civ. e codice di commercio e viene adottato il cod. civ. oggi esistente. Una differenza rilevante tra il vecchio e il nuovo codice sta nel fatto che il codice è scritto come una sorta di costituzione economica, un atto che non contiene solo gli “statuti” degli istituti di base (come la proprietà, l’imprenditore e l’azienda), ma anche i principi delle discipline di settore (come quella della proprietà edilizia e della proprietà agricola). Vi era cioè una concezione omnicomprensiva del codice civile.

b. La riserva originaria, il regime delle autorizzazioni e il dirigismo economico

In questo periodo si sviluppa quello che gli economisti definiscono il monopolio e che i giuristi chiamano, invece, “riserva originaria” per: il trasporto marittimo e per il sevizio di telefonia; per il trasporto aereo; per le miniere e per la radiodiffusione; per le acque. Con la riserva disposta da queste leggi, lo Stato esclude i privati e assume la gestione in via diretta o indiretta, tramite concessione. Si estendono anche le autorizzazioni: molte attività imprenditoriali passano da un regime di accesso libero ad uno di accesso controllato (controllo dell’entrata). In questo periodo, inoltre, nasce un nuovo regime di intervento dello Stato nell’economia: si afferma il dirigismo economico attuato attraverso pianificazioni (es. pianificazione urbanistica; ordinamento sezionale del credito).

c. Gli enti pubblici, le società con partecipazione pubblica e il corporativismo

Un’ulteriore caratteristica di questo periodo è la costituzione di un gran numero enti pubblici (es. nel settore dei trasporti, del metano e del carbone, del tessile e del turismo). Questi furono definiti enti pubblici “di privilegio”, disponendo di poteri derogatori. (anomalia: l’attività di regolazione del mercato andrebbe svolta da un soggetto terzo, che non sia esso stesso produttore, ma questo, in alcuni casi non era rispettato). Vennero istituiti anche enti ordinati in forma di spa con partecipazione statale (1926, AGIP, Azienda generale italiana petroli del e ROMSA, Raffinerie olii minerali s.p.a.). Lo Stato così assunse il ruolo di azionista in società di diritto comune, con altri azionisti. Una maggior diffusione delle s.p.a. con partecipazione pubblica si ha dal 1993 col l’istituzione dell’IRI (Istituto per la ricostruzione industriale), creato per il salvataggio delle imprese in crisi, di cui fanno parte anche le banche. (storia a pag.17) Quest’epoca è caratterizzata anche dal corporativismo fascista: venne istituito il Ministero delle corporazioni, 22 corporazioni collegate nel Consiglio nazionale delle corporazioni, venne adottato un atto denominato Carta del lavoro (1926). I rappresentanti del Consiglio nazionale delle corporazioni con i rappresentanti del partito nazionale fascista formarono la Camera dei fasci e delle corporazioni, che sostituì la Camera dei deputati. Alla base della sua struttura piramidale vi erano i sindacati. Questo apparato aveva 2 funzioni: risolvere i conflitti sindacali di lavoro e governare l’economia.

Lo Stato del benessere 1950-1970

Il periodo è caratterizzato da:

a. Costituzione repubblicana (1948);

b. Completamento del sistema delle partecipazioni statali e dalla nazionalizzazione elettrica;

c. Stato finanziatore;

d. Stato pianificatore;

e. Stato del benessere.

a. La Costituzione del 1948

È caratterizzata da 4 principi fondamentali, che regolano la proprietà e l’impresa (oggetti fondamentali delle disposizioni costituzionali in materia economica):

• Innanzitutto, è prevista, riguardo a determinati beni e a determinate imprese, la possibilità di riserva originaria (art. 42 prevede la possibilità che la legge stabilisca modalità di acquisto e limiti alla proprietà, affinché essa sia resa accessibile a tutti; art. 43 dispone che con una legge, imprese relative a situazioni di monopolio, fonti di energia o servizi pubblici essenziali, possano essere riservate originariamente allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori e di utenti.)
• Principio del riconoscimento della proprietà e dell’impresa (art. 41 l’iniziativa economica è libera; art. 42 la proprietà privata è garantita e riconosciuta dalla legge).
• Principio che negli anni ’40 fu chiamato “funzionalizzazione” della proprietà e dell’impresa. L’autorità pubblica stabilisce finalità e modi d’uso di un bene o di un’impresa, modificando la struttura del diritto soggettivo.
• Il quarto principio fissato dalla Costituzione è costituito da 2 disposizioni:
  • L’art. 43 che consente di espropriare imprese o categorie di imprese,
  • L’art. 42, dove si dice che la “proprietà può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale”. Vincoli al potere pubblico: di ordine formale (una limitazione del diritto di proprietà e d’impresa è possibile solo previa determinazione del legislatore) e di ordine sostanziale (non possono essere espropriate imprese non appartenenti alle tre categorie indicate nell’art. 43).

b. Completamento del sistema delle partecipazioni e la nazionalizzazione elettrica

Nel 1953 venne istituito l’ENI (Ente nazionale idrocarburi) in forma di ente pubblico economico con partecipazioni in s.p.a. Alla metà degli anni ’50, dunque, esistevano l’IRI, l’ENI (entrambi enti pubblici) e una serie di altre partecipazioni distribuite tra i vari Ministeri. Venne istituito il Ministero delle partecipazioni statali e si sancì il principio che lo Stato non potesse essere azionista diretto: le azioni in proprietà diretta dello Stato vennero attribuite agli enti di gestione, a loro volta sottoposti al controllo dello Stato. Un altro aspetto importante di questo periodo è rappresentato dalla costituzione dell’ENEL (Ente nazionale per l’energia elettrica) e la “nazionalizzazione” (o meglio pubblicizzazione) dell’industria elettrica, che avvenne in 2 fasi: espropriazione, previo indennizzo, delle imprese elettriche e riserva originaria.

c. Lo Stato finanziatore

Il finanziamento statale rappresenta un elemento peculiare degli anni ’60. Quando vi sia una legge che preveda un’obbligazione di dare a carico dello Stato e a favore di un soggetto privato, il potere pubblico può porre in essere rapporti giuridici di finanziamento di privati. È la legge a prevedere, dunque, che al verificarsi di certe circostanze (per es. calamità naturali), sorge un’obbligazione dello Stato, per la quale esso è tenuto a erogare fondi a privati. Fino agli anni ’70, si sono sviluppate diverse forme di ausili finanziari pubblici ai privati. Per esempio:

• Contributo a fondo perduto (somma di denaro data ad un privato e determinata per lo più in percentuale dell’investimento economico effettuato dal privato stesso);
• Premio, erogato “ex post”, quando è stato raggiunto l’obiettivo o prodotto il servizio;
• Credito agevolato, che consiste nell’erogazione di un contributo a fondo perduto in diminuzione degli interessi da corrispondere in base ad un rapporto di credito (con il finanziatore, rapporto trilaterale).

d. Lo Stato pianificatore (piani di sviluppo)

Negli anni ‘60 ci fu un lungo dibattito sulla differenza tra:

• Pianificazione: coercitiva e compatibile solo con regimi economici di proprietà pubblica dei mezzi di produzione, come quello sovietico;
• Programmazione: indicativa e compatibile anche con regimi ad economia mista.

Il Ministero del bilancio venne trasformato in Ministero del bilancio e della programmazione economica; fu istituito un Comitato interministeriale per la programmazione economica, il CIPE; furono previste procedure di programmazione molto complesse.

e. Le istituzioni del benessere (Welfare State)

Quando si parla delle istituzioni del benessere, si fa riferimento agli interventi pubblici nei settori dell’istruzione, della sanità, della protezione sociale e dell’occupazione. Le tappe fondamentali della realizzazione, in Italia, dello Stato del benessere sono:

• 1962: istituzione della scuola media dell’obbligo (obbligatorietà e gratuità dell’istruzione inferiore per almeno otto anni);
• 1974: introduzione della pensione sociale (le prestazioni previdenziali si staccano del tutto dalle contribuzioni, prima volontarie e poi obbligatorie, dei lavoratori e dei datori di lavoro. Tuttavia, così, la protezione è assicurata soltanto a chi abbia lavorato. La cosiddetta pensione sociale, invece, viene data a chi, raggiunta l’età “pensionabile”, pur non avendo prestato un’attività lavorativa nel corso della sua vita, non abbia redditi sufficienti al suo sostentamento. L’introduzione della pensione sociale attua il passaggio da un regime di previdenza e di assicurazione sociale ad un regime di protezione sociale);
• 1975: riforma della Cassa integrazione guadagni (mentre in altri paesi gli interventi per l’occupazione sono diretti a tutti, cioè sia agli inoccupati sia ai disoccupati, in Italia, sono diretti solo a favore dei disoccupati, cioè a coloro che avevano un lavoro e l’hanno perduto, e sono decisi da un organo governativo);
• 1978: istituzione del Servizio sanitario nazionale (che assicura il diritto).