Riassunto esame Sociologia dell'amministrazione, prof Mirabelli, libro consigliato La burocrazia, Poggi

La componente burocratica della modernizzazione politica

Per Max Weber, l’amministrazione è una dimensione del potere politico – un aspetto, a sua volta, di un fenomeno più ampio, il potere sociale. Si dà potere sociale ogniqualvolta, dati due gruppi che operano nello stesso contesto ma hanno interessi incompatibili, un gruppo è in grado di realizzare i propri interessi sacrificando o subordinando a essi quelli dell’altro gruppo, e se necessario superando la sua opposizione. Ciò che permette a un gruppo di operare in tal modo è il proprio controllo privilegiato su determinate risorse significative, che pone in condizioni d’inferiorità l’altro gruppo in quanto privo di quelle stesse risorse.

Tipi di potere politico

Weber differenzia il concetto di potere sociale in base alla natura delle risorse giovandosi delle quali un gruppo acquisisce e gestisce tale potere nel suo confronto con altri. Nel caso del potere politico, si tratta di risorse che permettono a un gruppo di esercitare su altri gruppi un superiore potenziale di violenza. Il potere politico si stabilizza, e struttura il rapporto tra i gruppi (nel linguaggio weberiano, cessa di essere mero potere Macht e diviene dominio Herrschaft), quando trova la sua normale espressione in atti simbolici – i comandi – i quali, a loro volta, evocano obbedienza da parte di chi li riceve.

Il rapporto comando-obbedienza è tanto più affidabile ed efficace quanto più il comando è legittimo, ossia induce chi lo riceve ad un’obbedienza disponibile, volenterosa, perché motivata da un senso di obbligazione morale e di doverosità, invece della convenienza. Weber formula 3 tipi ideali di legittimità:

• Legittimità tradizionale: è sempre stato fatto nel passato. Il comando rende obbligatoria l’obbedienza in quanto richiama i comandi del passato;
• Legittimità carismatica: comandi rompono con il passato ma si impongono in quanto emessi da personalità eccezionali che godono di qualità straordinarie;
• Legittimità legale-razionale: comando segue l’obbligatorietà di appropriate procedure, e viene pubblicamente promulgato.

La legittimità così intesa, fa appello a credenze e valori diffusi e condivisi all’interno del sistema. Ma al variare della legittimità, variano anche aspetti interni al sistema. Weber collega alla tipologia della legittimità una serie di altre tipologie.

L'importanza del momento amministrativo nell'esperienza politica

Weber si dissocia da quei studiosi che hanno concentrato la loro attenzione sulla domanda “chi governa?”, proponendo come risposte “monarchia – oligarchia - democrazia”. Egli crede che l’esercizio delle varie potestà di governo, deve essere affidato, in ogni sistema, ad un personale consistente che si pone tra il vertice del sistema e la popolazione, e che dà esecuzione alle politiche decise al vertice. È questo personale che amministra il sistema; l’amministrazione, è una componente essenziale dell’esperienza di governo. Secondo Weber, “nel quotidiano, il dominio politico è primariamente amministrazione”.

Il modo di amministrare ciascun sistema corrisponde con il tipo di legittimità che lo caratterizza. Nel caso di sistemi politici a legittimità legale razionale, quel modo è la burocrazia, la quale esegue le decisioni prese dal vertice politico e dando corso effettivo alle sue iniziative.

Forme pre-burocratiche di amministrazione in Occidente

In ciascun territorio europeo, il dominio politico era esercitato sia da un sovrano, sia da un gruppo ristretto di signori. Avevano in comune il fatto di essere dei personaggi aristocratici, capi di dinastie, che godevano di prerogative di comando non soltanto militare ma anche economico, da cui derivano le risorse necessarie, sfruttando il lavoro servile. Ma nonostante ciò, sovrano e aristocratici non si trovano sullo stesso piano. La posizione del sovrano è unica in un determinato territorio, mentre i secondi vi si distribuiscono in una gerarchia di titoli, spettanze e privilegi. Il sovrano primeggia; gli aristocratici non gli sono in tutto e per tutto subordinati, ma hanno verso di lui obblighi più consistenti di quelli del sovrano verso di loro. Le prerogative e le responsabilità politiche relative al territorio spettano al sovrano. In altre parole, la divisione del lavoro politico tra sovrano e aristocrazia rispecchia la superiorità del primo sui secondi. Gli aristocratici possiedono significative prerogative politiche, le esercitano di proprio diritto, ed è legittimo che nel farlo tengano conto dei propri interessi privati.

Questo assetto dei sistemi politici europei pre-moderni ha un suo itinerario storico, in cui Weber distingue due fasi, quella propriamente feudale (considerazioni appena fatte), e la fase dello stato dei ceti (possessori a proprio titolo di risorse militari, o comunque rilevanti per l’amministrazione). Lo stato dei ceti è strutturato non solo tra il sovrano da un lato e gli aristocratici dall’altro, ma anche da un rapporto con assemblee e altre organizzazioni cetuali. Il sovrano, inoltre, esercita il suo dominio non solo tramite il personale aristocratico, ma anche attraverso enti religiosi, città, corporazioni di mestiere, che nel loro insieme rappresentano al sovrano l’intero territorio, e negoziano insieme il contributo alle politiche che egli propone, assumendosi la responsabilità della loro attuazione a livello locale.

Differenza tra amministrazione di natura cetuale e amministrazione burocratica, è che la prima si rifà alla legittimità tradizionale, la seconda alla legittimità legale-razionale. Inoltre, quella cetuale è praticata in base ai diritti di chi la esercita, mentre quella burocratica, in base ai doveri di chi la esercita.

Perché la burocratizzazione?

I motivi per cui in varie parti d’Europa i sovrani scelsero di servirsi di un sistema burocratico, hanno a che vedere con le debolezze e le insufficienze del sistema cetuale relative all’esercizio delle potestà di governo territoriale. I sovrani vedevano nel sistema cetuale sempre più un ostacolo al loro sforzo di rendere più efficace ed efficiente la presa del centro politico su cui regnavano. Perché questo sforzo avesse successo, era essenziale la capacità di esercitare o minacciare la violenza organizzata nei confronti di chi contrastasse legittimi comandi, fosse esclusivamente a disposizione del sovrano. Ma la natura stessa del sistema cetuale decentrava e dis-articolava il controllo su quella risorsa.

I sovrani territoriali potevano fare affidamento su meccanismi amministrativi che facessero capo agli aventi diritto. Inoltre si sentiva l’esigenza da parte dei sovrani di centralizzare la capacità di esercitare o minacciare la violenza organizzata e razionalizzare i sistemi di dominio. Ciò li indusse ad espropriare gli aristocratici e i corpi cetuali delle prerogative, delle facoltà e delle risorse relative al governo e all’amministrazione.

Anche là dove i privilegi economici e di status propri degli aristocratici venivano rispettati, le loro responsabilità politiche e amministrative vennero progressivamente trasferite dai sovrani a strutture costruite ad hoc, entro le quali operava personale di tipo nuovo.

Gli individui d’origine non nobiliare, si obbligavano a svolgere compiti amministrativi in nome e per conto del sovrano e in base alle sue direttive. Nel farlo, impiegavano risorse materiali che non potevano fare proprie, e lo facevano dove, quando e come lo richiedeva la natura dei loro compiti, ponendo se stessi e quelle risorse al servizio del sovrano.

Vantaggi politici della burocratizzazione

Una struttura di questo tipo, si prestava ad essere programmata, attivata, controllata dal centro, a individuare opportunità e pericoli mutevoli e diversi, e ad affrontarli in maniera rapida, coordinata e uniforme. Secondo Weber, “il mantenimento di ogni dominio basato sulla violenza richiede determinati beni materiali. Tutti gli ordinamenti statali possono essere caratterizzati in base a questo criterio: se il personale sulla cui obbedienza il sovrano deve far conto si trova a proprio titolo in possesso dei mezzi di amministrazione, oppure se il personale amministrativo è “separato” dai mezzi di comunicazione, così come all’interno dell’impresa capitalistica impiegati e lavoratori manuali sono “separati” dai mezzi di produzione”.

Aspetti non espressamente politici della burocratizzazione

In altri paesi europei, comunque, l’espropriazione di facoltà e risorse politiche e amministrative precedentemente possedute dai ceti, e il loro passaggio ad assetti di carattere burocratico, furono sospinti e agevolati da vari fattori. Innanzitutto, questo processo rispondeva a esigenze dettate da una più vasta dinamica – la contesa tra stati europei in merito alla loro rispettiva autonomia, all’ampliamento dei loro territori, alle loro mire egemoniche, ai loro progetti coloniali. Erano sfavoriti sovrani capaci di promuovere quei nuovi assetti, che potevano mettere loro a disposizione risorse finanziarie più ampie – di cui giovarsi nella lotta di potere tra gli stati.

La burocratizzazione dei processi amministrativi, inoltre, se da un lato suscitava l’opposizione di individui e corpi che per secoli erano stati protagonisti dell’amministrazione del territorio, dall’altro favoriva, oltre agli interessi politici del sovrano, anche quelli sociali, economici e culturali di altri gruppi (borghesia). La burocratizzazione era favorita, e favoriva, il dinamismo politico, economico e sociale e culturale tipico della modernità europea. Queste realtà venivano sempre più esposte alle scelte e agli interventi consapevoli del potere sociale, e crescevano il numero e la diversità degli attori collettivi più o meno in grado di assistere o addirittura di partecipare a quelle scelte e interventi. Gli assetti politici più salienti di questo fenomeno sono la costituzionalizzazione del governo, la pubblicazione delle sue attività, la democratizzazione. Questi aspetti comportano la progressiva legittimazione e istituzionalizzazione del conflitto tra le parti sociali in merito alla gestione politica della società.

Ulteriori aspetti e momenti della modernizzazione politica

I consigli vicini al sovrano i “privati” o i “segreti”, non potevano istituire, attivare e controllare un apparato burocratico sempre più ampio, farlo funzionare in maniera uniforme e coerente tra una parte del territorio e le altre, senza mantenere con i suoi uffici un flusso continuo di comunicazioni a stampa. Il contenuto tendeva a diventare pubblica, sebbene si cercasse di impedirlo. Spesso, inoltre, le iniziative degli organi amministrativi, per poter essere attuate, dovevano essere comunicate alla popolazione. L’espansione del sistema burocratico, quantomeno a medio e lungo termine, ebbe un rapporto positivo col processo di “pubblicizzazione”.

Per quanto riguarda la costituzionalizzazione, ovvero la crescente importanza della produzione di norme generali e del riferimento ad esse nella formazione e attuazione delle politiche. Un apparato burocratico può funzionare emettendo e portando a esecuzione particolari “misure” che obbediscano puramente a esplicite direttive gerarchiche (stato di polizia). Ma tra i saperi che sono serviti per strutturare e far funzionare la burocrazia nell’Europa moderna ha svolto un ruolo fondamentale il sapere giuridico di stampo romano, orientato alla costruzione concettuale di un sistema di norme generali e alla loro ragionata applicazione a casi particolari.

Democrazia e burocrazia

Affiancando al sistema politico-amministrativo di natura cetuale un sistema burocratico, e alla lunga rimpiazzando completamente il primo col secondo, i sovrani hanno aperto a strati sempre più vasti di popolazione l’accesso a occupazioni amministrative; in altre parole, si sono create le condizioni per l’affermazione socioeconomica e il coinvolgimento nella gestione pubblica di gente che da sempre ne era stata esclusa. In precedenza, posizioni del genere erano riservate ai favoriti dei sovrani, o ai notabili. Iniziò a cambiare questa configurazione. Il sovrano stesso tende a giustificar la propria posizione come quella di “primo servitore dello Stato”. Inizia a diventare una figura simbolica, che rappresenta interessi più vasti e duraturi rispetto a quelli personali. Le sue prerogative di governo sono conferite in nome e per conto di un’entità politica, che si trova al vertice rispetto al sovrano.

Nazione – cittadinanza – burocrazia

Tale entità è identificata nello stato, visto come espressione politica della nazione, strumento al servizio degli interessi nazionali. Le operazioni storiche vengono portate avanti in nome della nazione, che si configura nel suo territorio, integrità e sicurezza, e che costituiscono il principale interesse nazionale. La nazione, a sua volta, viene concepita come un insieme vasto e indifferenziato di individui che condividono la stessa capacità politica, la cittadinanza.

La cittadinanza è un complesso di diritti e di doveri che coinvolge strati sempre più ampi della popolazione. I doveri sono di due tipi: fiscali e militari. Il momento più salienti nella vita della nazione è rappresentato dalla partecipazione politica della popolazione in occasione delle consultazioni elettorali.

Weber afferma che lo stato moderno, così come ogni altro ente politico, è un rapporto di dominio di uomini su uomini fondato sulla violenza legittima; è la dimensione amministrativa di questo rapporto che è gestito dalla burocrazia.

La burocrazia nel tipo ideale weberiano

Con “tipi ideali” si intende un insieme di tratti concettuali a un livello più o meno alto di astrazione, costruiti per cogliere l’elemento caratterizzante di una molteplicità di configurazioni concrete relative a un determinato tema ricorrente dell’esperienza storica.

Nel caso della burocrazia, il tema è l’affidamento della gestione amministrativa di rapporti di potere ad un insieme specializzato e internamente articolato di pratiche, risorse e personale, costruito con l’obiettivo di massimizzare l’affidabilità, l’efficacia, la prevedibilità, la programmabilità e l’economicità dell’amministrazione.

Il tipo ideale weberiano di burocrazia stilizza ed estremizza ciò che è costitutivo del modo burocratico di strutturare l’amministrazione e orientarne le attività, anche se i suoi tratti, nel concreto, non si trovano in maniera espressa e compiuta in nessun sistema amministrativo conosciuto.

Le due versioni principali del tipo ideale di burocrazia si trovano in Economia e società, una versione nella prima parte, messa a punto da Weber nel 1920, prima di morire, la seconda nel 1922 dalla sua vedova.

La burocrazia ideal-tipica weberiana, dunque, è un insieme di assetti che attivano e controllano le pratiche amministrative proprie di un ente politico o di altra natura. “È costituito da funzionari l’apparato amministrativo tipico di enti razionalmente organizzati, che questi siano politici, ecclesiastici, economici o d’altro genere”.

L’analisi weberiana, tuttavia, si concentra soprattutto sugli assetti burocratici tipici degli stati moderni.

Continuità dell’operazione

Gli assetti in questione operano continuamente. Le posizioni che li compongono vengono occupate da una ordinata successione di funzionari; nel caso restino temporaneamente vacanti, si provvede a nominare dei supplenti. Le attività di tali funzionari danno luogo alla redazione di provvedimenti e altri documenti scritti, che rimangono in possesso non del singolo funzionario, ma dell’unità organizzativa di cui fa parte. Un apporto significativo della continuità burocratica è suggerito dall’espressione “ordinaria amministrazione”. Anche in momenti in cui la gestione degli affari pubblici nel suo aspetto incontra delle discontinuità, si ha l’impressione che la macchina statale, per il bene o per il male, continui ad operare. Mantenendo costanti certe caratteristiche dell’ambiente pubblico, il sistema burocratico consente anche ai soggetti privati, di gestire la propria “ordinaria amministrazione” in base ad aspettative consolidate.

Le attività amministrative vengono svolte dai singoli individui (i funzionari) anziché da corpi collegiali, e sono orientate al compimento di doveri d’ufficio piuttosto che all’obbedienza prestata a comandi ah hoc dei superiori. I funzionari si assumono volontariamente tali doveri, in base ad un rapporto di natura contrattuale, da cui possono sempre recedere di propria iniziativa. Possono esistere delle limitazioni all’interruzione del rapporto da parte dei vertici dell’ente amministrativo.

Le persone ricoprono l’incarico non perché sono eletti, ma sulla base di un procedimento di nomina; i funzionari che fanno già parte dell’amministrazione accertano le qualifiche professionali degli aspiranti alla nomina, in base agli studi e agli esami superati. I funzionari vengono compensati con uno stipendio proporzionale in base alla posizione gerarchica, che varia nel corso della carriera. Normalmente il funzionario non esercita altre attività professionali per l’intera durata della sua vita lavorativa. Al termine di questa, riceve un trattamento di quiescenza corrispondente al livello di retribuzione precedentemente raggiunto.

Messa al bando di interessi personali del funzionario

Nell’espletamento delle sue attività, il funzionario si serve di risorse materiali (e di...