Riassunto esame sociologia del diritto e delle professioni legali, libro consigliato Diritto, Immigrazione, Territorio - ricerche sociogiuridiche sul governo delle migrazioni a livello locale di I. Fanlo Cortes

CAPITOLO TERZO: ALL’INSEGNA DELL’INCERTEZZA DEL DIRITTO. PACCHETTO SICUREZZA E

IMMIGRAZIONE CLANDESTINA A LIVELLO LOCALE

1. Ambito metodi e obiettivi

In materia di immigrazione, la ricerca sul c.d. pacchetto sicurezza varato dal parlamento italiano a

partire dal 2008, ha coinvolto prevalentemente le province di Genova e Imperia nelle quali si

registrano significativi flussi migratori dall’estero anche se in proporzioni e con caratteristiche

diverse.

In ambito di trattamento penale del migrante irregolare, occorre prendere in considerazione il

reato di immigrazione clandestina introdotto nel nostro ordinamento giuridico nel 2009 e

sopravvissuto al vaglio di organi giurisdizionali superiori come la corte costituzionale italiana e la

corte di giustizia dell’unione europea.

I diversi provvedimenti giudiziali contenuti in sentenze e ordinanze, sono stati sottoposti ad

un’analisi meta-giurisprudenziale attuata tramite interviste e colloqui con magistrati in servizio

presso gli uffici del giudice di pace e nelle procure di Genova e Imperia e prendendo in

considerazione le espulsioni giudiziarie e amministrative che hanno coinvolto i cittadini

extracomunitari al fine di stabilire se all’inasprimento della disciplina sanzionatoria nei confronti

degli stranieri privi di un titolo di soggiorno abbia corrisposto una maggiore efficacia del regime

delle espulsioni.

Altro campo di analisi riguardano l’entrata in vigore della legge che disciplina uno dei tasselli più

significativi del pacchetto sicurezza, ovvero l’accesso dei migranti ai servizi pubblici (accesso ai

servizi socio sanitari, ai servizi scolastici, agli atti dello stato civile).

Attraverso interviste che hanno coinvolto prevalentemente rappresentanti delle forze dell’ordine,

funzionari dell’ufficio immigrazione della questura di Genova e Imperia, medici e personale

sanitario è stato preso in considerazione l’atteggiamento degli operatori in relazione sia

all’adempimento del dovere di esibizione del titolo di soggiorno a cui sono tenuti i cittadini

stranieri, sia all’obbligo di denuncia degli stranieri irregolari imposto a tutti i pubblici ufficiali e

incaricati di pubblico servizio.

La ricerca è stata incentrata, anche, su come le recenti modifiche legislative abbiano inciso

sull’esercizio di diritto fondamentali (diritto all’istruzione, all’assistenza sanitaria…) dei migranti

residenti a Genova e Imperia. 5

2. Il pacchetto sicurezza in materia di immigrazione: quadro nazionale e novità

Il c.d. pacchetto di sicurezza è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il 21 maggio 2008 e si

compone di un insieme di provvedimenti, varati dal governo Berlusconi tra il 2008 e il 2009,

destinati ad incidere sia sulla disciplina dell’immigrazione e della condizione dello straniero in

Italia, ma anche in altri ambiti (ad esempio incidono sulla lotta alla criminalità organizzata,

sull’inasprimento delle pene per alcune violazioni del codice della strada, sulla reintroduzione del

reato di oltraggio a pubblico ufficiale).

Dei provvedimenti di iniziativa governativa solo alcuni sono stati adottati dal Parlamento italiano e

possono quindi considerarsi diritto vigente, stante la riserva di legge prevista dalla nostra

costituzione in materia di immigrazione.

Tra i provvedimenti principali occorre ricordare la legge recante disposizioni in materia di

pubblica sicurezza e il decreto legislativo di recepimento della direttiva comunitaria in tema di

rimpatrio dei cittadini extracomunitari irregolari convertito, poi , con poche modifiche, in legge.

In questi testi normativi protagoniste sono le disposizioni incriminatrici di condotte che sfruttano e

agevolano l’immigrazione illegale e disposizioni incriminatrici rivolte agli stessi migranti.

Nel paradigma di un diritto “speciale” del migrante si collocano:

▪ lo strumento della detenzione amministrativa nei centri di identificazione ed espulsione i cui

termini di permanenza sono prorogabili fino a 18 mesi previa autorizzazione del giudice di pace.

Tutte le volte che lo straniero non ottemperi all’ordine di allontanamento del questore,

l’amministrazione deve adottare un nuovo provvedimento di espulsione con accompagnamento

alla frontiera. Se tale accompagnamento non fosse possibile lo straniero irregolare sarà

trattenuto in uno dei centri di identificazione ed espulsione disponibili sul territorio nazionale

fino a un massimo di 18 mesi.

L’istituto della detenzione amministrativa nei centri di identificazione ed espulsione non diverge

dallo strumento carcerario e si è dimostrato inutile rispetto agli scopi di identificazione ed

espulsione a cui è finalizzato.

▪ l’inasprimento del trattamento sanzionatorio in relazione a determinati reati previsti in

passato come ad esempio il reato di ingiustificata esibizione dei documenti, i reati collegati

all’espulsione. 6

▪ la previsione di nuove fattispecie di reato proprie ovvero che si configurano solo se l’autore del

reato è un cittadino straniero irregolare.

Ne sono esempi il delitto di utilizzazione di un visto di ingresso o di un permesso di soggiorno

contraffatto o alterato, ma anche il reato di clandestinità.

Al fine si scoraggiare l’immigrazione regolare nel nostro paese, poi, il pacchetto sicurezza

contribuisce a far sì che il migrante venga sottoposto molto frequentemente a controlli formali

per fondare la revoca oppure il diniego del rilascio o del rinnovo del permesso di soggiorno.

Ad essere moltiplicate sono anche le c.d. circostanze ostative ovvero le condotte penalmente

imputabili allo straniero extracomunitario che impediscono l’ingresso o il soggiorno nel territorio

nazionale.

Ad aumentare sono anche le spese per ottenere un permesso di soggiorno o per ottenere la

concessione di cittadinanza per naturalizzazione.

L’accesso dei migranti irregolari agli atti e ai servizi della pubblica amministrazione è stato

limitato.

Grazie all’intervento della corte costituzionale e della corte di giustizia dell’unione europea vari

provvedimenti sul versante del trattamento penale del migrante clandestino hanno subito un

drastico ridimensionamento.

L’intervento della corte costituzionale, anche se ha fatto salva la legittimità costituzionale del

reato di clandestinità, ha ritenuto che la previsione della circostanza aggravante della clandestinità

fosse in contrasto con alcuni principi della costituzione.

La decisione corte di giustizia europea relativamente a un caso sollevato dalla corte d’appello

italiana ha costretto il governo italiano ad adeguare la normativa interna alla direttiva comunitaria

sui rimpatri.

Per quanto riguarda, invece, i diritti fondamentali dei migranti clandestini la corte costituzionale a

dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma che precludeva al migrante clandestino la

possibilità di sposarsi in Italia. 7

3.Il trattamento penale degli stranieri irregolari

Criminalizzazione clandestina: gli orientamenti interpretativi della magistratura locale

L’intervento della corte costituzionale ha fatto salva la legittimità costituzionale del reato di

immigrazione clandestina, ma i giudici della corte di giustizia non hanno preso direttamente in

considerazione, nel caso El Dridi , il problema della rilevanza penale dell’ingresso e del soggiorno

illegale.

La direttiva comunitaria in materia di rimpatri, secondo l’interpretazione fornita dalla corte di

giustizia, sempre a proposito del caso El Dridi, non vieterebbe agli stati membri di introdurre

sanzioni, anche di tipo penale, per indurre il migrante clandestino ad allontanarsi dal territorio,

ma vieta di applicare una pena detentiva ad un cittadino straniero solo perché sprovvisto di un

valido titolo di soggiorno.

Questa limitazione trova giustificazione nella dottrina comunitaria dei c.d. effetti utili secondo cui

le misure adottate dai governi nazionali non possono pregiudicare il raggiungimento di obiettivi

imposti dal diritto dell’UE.

Il ricorso allo strumento della detenzione sarebbe quindi vietato non sulla base di argomenti

relativa alla limitazione della libertà personale dei migranti, ma poiché essa si configurerebbe

come strumento inutile rispetto all’obiettivo di rimpatriare coloro che soggiornano irregolarmente

nei territori dell’Ue perseguito, appunto, dal diritto dell’unione europea.

Al soggiorno illegale corrisponde, quindi, nel nostro ordinamento, una pena non detentiva, ma

pecuniaria eventualmente sostituibile con l’espulsione.

Prima applicazione (scarsa) del reato di clandestinità , fattori interpretativi e tesi

dell’assorbimento .

Se da una parte è vero che nel nostro ordinamento giuridico l’incriminazione della clandestinità

costituisce, sulla carta, diritto vigente, dall’altra occorre sottolineare che si tratta di un diritto

scarsamente applicato dai giudici competenti nonostante il consistente e difficilmente

quantificabile numero di straniero irregolari presenti sul territorio italiano.

( Nella prima fase di applicazione del pacchetto sicurezza del 2009, nella provincia di Imperia, dall’agosto

2009 alla fine di maggio 2010, non risulta agli atti alcuna pronuncia di condanna da parte del giudice di

pace. A Genova, nello stesso periodo di tempo, si contano all’incirca 90 procedimenti pendenti di cui solo 10

conclusi con sentenza definitiva di condanna.

Per effetto della pronuncia della corte costituzionale a difesa della costituzionalità del reato di clandestinità

(2010), il numero delle sentenza di condanna per il reato di immigrazione clandestina è destinato ad

aumentare tanto che a Genova, da maggio 2010 a giugno 2011, su circa 270 procedimenti penali, 149 sono

stati definiti con sentenza definitiva)

A concorre alla scarsa incidenza applicativa, a livello locale, dell’incriminazione della

clandestinità contribuiscono anche motivi di opportunità politica che sconsigliano il ricorso

all’incriminazione del cittadino straniero solo perché irregolare dal momento che l’aumento di

costi a carico del sistema giudiziario sottrae risorse per il perseguimento di reati più gravi.

Il fenomeno dei migranti extracomunitari che continuano a soggiornare nel paese anche dopo la

scadenza di un precedente visto o permesso è molto diffuso in Italia e dal momento che i reati di

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ingresso e di soggiorno illegale sono puniti con un’ammenda sai 5 ai 10 mila euro che, nella

maggioranza dei casi questa sanzione pecuniaria risulta di impossibile riscossione.

In caso di condanna il giudice può decidere la sostituzione della sanzione pecuniaria con

l’espulsione che può essere disposta solo nel caso in cui il condannato possa essere

immediatamente accompagnato alla frontiera.

A spiegare la scarsa incidenza applicativa del pacchetto sicurezza conc