Riassunto esame Legislazione urbanistica, prof. Coppola, libri consigliati Compendio di legislazione urbanistica ed edilizia; La redazione del Piano Urbanistico Comunale; Perequazione e Compensazione in urbanistica

Evoluzione della legislazione urbanistica italiana

Il periodo successivo all’unificazione nazionale (17 marzo 1861) vede lo Stato impegnato ad emanare leggi che tendono ad unire culturalmente e amministrativamente il paese. Il primo atto legislativo avente riferimenti urbanistico-edilizi fu la Legge Lanza n. 2248/1865, per l'unificazione amministrativa del Regno, costituita di 5 articoli propri, seguiti da sei allegati (Allegato A - Organizzazione amministrativa dello Stato, B- Pubblica sicurezza, C - Sanità pubblica, D - Istituzione del Consiglio di Stato, E - Contenzioso amministrativo, F - Opere pubbliche): nell'allegato A) prevedeva la facoltà per i Consigli Comunali di deliberare sui “regolamenti di igiene, edilità e polizia locale”.

Il successivo Regolamento di attuazione di tale legge, il R.D. n. 2321/1865 (Regio Decreto), individuava come contenuto fondamentale del Regolamento Edilizio comunale “i piani regolatori dell'ingrandimento e di livellazione, o di nuovi allineamenti delle vie, piazze o passeggiate”.

Al momento dell’unificazione, la normativa sull’organizzazione sanitaria era talmente carente che, ad esempio, non era neppure previsto l’obbligo della denuncia delle malattie infettive; di qui una serie di interventi condizionati fortemente dalle epidemie della peste e del colera, ma anche del tifo che trovava la causa della sua diffusione nella mancanza degli impianti di acquedotto e fognatura e nell’insufficiente controllo sanitario di quelli esistenti.

In proposito, un dato significativo: nel 1865 venne eseguita la prima grande inchiesta sanitaria, dalla quale, fra l’altro, risultò, per quanto si riferiva all’approvvigionamento idrico, che su una popolazione complessiva di 32.474.253 abitanti, solo 12.988.062 (circa il quaranta per cento) si servivano di acquedotti, mentre oltre il sessanta per cento della popolazione stessa era costretto ad utilizzare pozzi o cisterne.

A tale grave situazione non poteva evidentemente porre rimedio il solo regolamento edilizio e di igiene, destinato per sua natura a disciplinare solo le nuove costruzioni; occorreva un intervento attivo sulle costruzioni esistenti, che fu attuato appunto con la introduzione nella legge sull’espropriazione per pubblica utilità dell’istituto del piano regolatore edilizio, da utilizzare nel caso di “attuale bisogno di provvedere alla salubrità e alle necessarie comunicazioni” in “quella parte dell’abitato in cui sia da rimediare alla viziosa disposizione degli edifizi” (art. 86 legge 25 giugno 1865 n. 2359), la Legge fondamentale n. 2359/1865 (abrogata dal d.P.R. n. 327/2001). Questa legge doveva costituire la disciplina fondamentale in campo urbanistico – edilizio, fino all'entrata in vigore della legge fondamentale dell'urbanistica del 1942.

Le norme contenute negli artt. 1-86 disciplinavano l'esproprio per causa di pubblica utilità: art. 39, nei casi di espropriazione totale, l’indennità dovuta all’espropriato consisterà nel giusto prezzo che a giudizio di periti avrebbe avuto l’immobile in una libera contrattazione di compravendita di mercato, (valore art. 40, nei casi di espropriazione parziale l’indennità consisterà nella differenza tra il giusto prezzo che l’immobile avrebbe avuto avanti l’occupazione ed il giusto prezzo che potrà avere la parte complementare, residua di esso (valore complementare). Il valore complementare viene definito quale “valore attribuibile ad un bene riguardato come parte di un insieme di beni economicamente sinergici e dunque si stima per differenza, poiché nasce all’interno di una relazione sinergica tra beni).

Piani regolatori edilizi e di ampliamento

Il titolo II, Capo VI artt. 86 – 92 disciplinava i Piani regolatori edilizi: tali piani erano facoltativi per i comuni aventi una popolazione superiore ai 10.000 abitanti. Riguardavano il centro abitato, o parte di esso, ed avevano la funzione di tracciare “le linee ad osservarsi nella ricostruzione di quella parte dell'abitato in cui sia da rimediare alla viziosa disposizione degli edifici” (art. 86).

Il Capo VII artt. 93 – 95 disciplinava i Piani di ampliamento: questi, a differenza dei precedenti, si riferivano ad un territorio non ancora edificato e sul quale si prevedeva una futura attività edilizia. L'approvazione di tali piani “equivale ad una dichiarazione di pubblica utilità, e potrà dar luogo alle espropriazioni delle proprietà nel medesimo comprese” (art. 92). Entrambi i piani dovevano essere attuati entro 25 anni.

Dunque la Legge prevedeva l'esproprio a prezzi di mercato per la realizzazione di opere pubbliche (strade, ferrovie, canali) e che i Comuni con una popolazione riunita di 10.000 abitanti potessero fare un piano regolatore nel quale venivano tracciati gli allineamenti all'edificazione, con il duplice scopo di rimediare alla “viziosa disposizione degli edifici e per provvedere alla salubrità degli abitati”.

Epidemia di colera e legge di risanamento

Vent'anni dopo, nell'estate del 1884, si verificò nella città di Napoli una devastante epidemia di colera con oltre 7.000 vittime. A seguito di questo tragico evento, venne emanata la Legge di Napoli n. 2892/1885 sul Risanamento della città di Napoli. All'art. 13 co. 3, veniva stabilita un'indennità di esproprio differente da quella prevista dalla legge 2359/1865, e “determinata sulla media del valore venale e dei fitti coacervati dell'ultimo decennio, purché essi abbiano data certa” in difetto dei fitti accertati, “l'indennità sarà fissata sull'imponibile netto agli effetti delle imposte sui terreni e fabbricati” (art. 13, co. 4).

Questa nuova indennità aveva lo scopo di non penalizzare i proprietari espropriati: infatti gli immobili in oggetto avevano un basso valore venale (dovuto al loro degrado), ma erano invece capaci di produrre dei redditi derivanti dai fitti. Per questo motivo il legislatore ritenne opportuno non calcolare l'indennità soltanto sul valore venale, ma facendo una media tra questo e il coacervo dei fitti (somma). Occorre aggiungere che se nella situazione napoletana questa legge avvantaggiava i proprietari, in altri contesti cittadini (dove gli immobili non erano fatiscenti) al contrario dimezzava, in molti casi, il loro valore venale.

Come ricordato precedentemente, l'art. 86 della legge 2359/1865 aveva previsto la facoltà per i Comuni con almeno 10.000 abitanti di dotarsi di Piano regolatore edilizio, ovvero di Piano di ampliamento (art. 93, co. 1). Quindi, le amministrazioni Comunali con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti, e tutte le altre che avevano deciso di non dotarsi di detti piani, si trovavano nella situazione di non possedere uno strumento di sistemazione urbana vero e proprio. Inoltre, se consideriamo anche le oggettive difficoltà applicative della legge 2359/1865 viste in precedenza, appare chiaro come la maggioranza delle amministrazioni, preferì ricorrere allo strumento del Regolamento Edilizio Comunale, che svolse un ruolo sostitutivo dei piani di natura urbanistica. Infatti spesso integravano le norme più propriamente edilizie con prescrizioni di zonizzazione del territorio comunale. Tali prescrizioni individuavano le aree di ampliamento con le relative destinazioni d'uso, e fornivano indicazioni circa la planivolumetria ad osservarsi. Un esempio di quanto detto ci è dato dal Regolamento Edilizio del Comune di Napoli del 1935, approvato prima del Piano regolatore del 1939. In esso “venivano indicate le zone di espansione produttiva, le zone in cui era stato suddiviso il territorio comunale ai fini dell'edificabilità [...] ed altre prescrizioni più attinenti alle norme attuative dei piani urbanistici che alla disciplina dei R.E.”. Successivamente con l'entrata in vigore del Piano regolatore del 1939, tali norme persero di efficacia.

Vincoli preordinati all’espropriazione

Proprietà privata e costituzione

L’articolo 134 della Costituzione italiana, entrata in vigore il 1º gennaio 1948, introduce la Corte costituzionale che giudica le leggi, ne valuta la conformità o meno a tutti i principi della Costituzione, nell’articolo successivo è indicato che essa è costituita da 15 giudici, un terzo nominato dal Presidente della Repubblica, un terzo dal Parlamento, un terzo dalle Supreme magistrature, ossia quella ordinaria (Corte di Cassazione) e quelle amministrative (Consiglio di stato e Corte dei Conti), e sono in carica per nove anni. Viene istituita la Corte costituzionale poiché alla Costituzione stessa è stato attribuito un carattere rigido, è sovraordinata anche rispetto alle leggi ordinarie.

In particolar modo, viene sottoposto alla Corte Costituzionale la questione del contrasto tra alcune disposizioni della legge urbanistica e le norme della Costituzione, in particolare l’articolo 42, il quale recita: “La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità”

Secondo la costituzione deve essere conservato l’istituto della proprietà privata come elemento caratterizzante dell’ordinamento, ma questo non significa conservazione della proprietà privata così com’è, in quanto il legislatore ha il compito di imporre limiti quantitativi e qualitativi alla proprietà privata “allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti,” dunque il legislatore potrebbe sia ridurre il campo della proprietà privata avocando allo Stato intere categorie di beni privati, come già è successo in passato quando si trasferirono fin dal 1884 al demanio dello Stato le acque di pubblico generale interesse, le miniere e gli oggetti di valore archeologico non conosciuti, anche se in territorio privato, sia imporre limitazioni al godimento dei singoli beni privati, senza indennizzo.

Il problema si pone in riferimento ai piani urbanistici, che oltre a comportare la possibilità di vere e proprie espropriazioni di immobili privati contengono anche norme dirette a limitare la possibilità di edificare (limiti di altezze, distanze..) e vincoli di inedificabilità assoluta o preordinati all’espropriazione. Il problema risiede nel capire se quest’ultimo vincolo ha obbligo di indennizzo o meno, per questo viene sottoposta la questione alla Corte Costituzionale nel 1968 (n. 55/1968), la quale dichiarò l’illegittimità costituzionale dei numeri 2, 3, 4 dell’articolo 7 della legge urbanistica e l’articolo 40 della stessa, che consentivano ai piani urbanistici comunali di poter imporre vincoli aventi natura espropriativa senza indennizzo, andando in contrasto con l’articolo 42 della Costituzione.

Un piano regolatore può stabilire che un determinato suolo edificatorio deve rimanere inedificato o perché è opportuno non edificare, o perché è prevista la costruzione di un impianto pubblico previa l’espropriazione dell’area. Questo vincolo, ove venga a colpire un suolo che di fatto ha carattere edificatorio, si trasforma in un atto di natura espropriativa, poiché priva di utilizzare il suolo secondo la sua tipica utilizzazione, il costruirci, sottraendo il contenuto essenziale del diritto di proprietà. Dunque per la Corte anche nei casi in cui sopravvenga un vincolo urbanistico di inedificabilità assoluta va corrisposto un indennizzo, perché trattasi di una misura restrittiva della proprietà che ha contenuto espropriativo.

• A. La separazione del diritto di edificare dalla proprietà del suolo, con l’avocazione del primo da parte della collettività
• B. L’esproprio generalizzato di tutte le aree edificabili da parte del Comune e la successiva concessione onerosa del diritto di superficie ai fini della costruzione
• C. Un sistema di casse di conguaglio, per il quale i proprietari delle aree vincolate possono avere un indennizzo derivante da fondi versati da coloro che sono autorizzati a costruire
• D. La previsione, in sede di piano urbanistico, di comprensori nei quali sia individuata una zona edificabile e nella quale spetti il diritto di costruire a tutti i proprietari delle aree incluse nel comprensorio in proporzione alla rispettiva proprietà

Dichiarando la norma incostituzionale, si ebbe un blocco della pianificazione, poiché i Comuni che spesso non avevano i mezzi per pagare i professionisti redattori dei piani, non avrebbero neanche potuto pagare i proprietari delle aree assoggettate al detto vincolo del piano regolatore, dunque o si modificava il regime dei suoli (insieme delle leggi e norme che regolano l'uso e la proprietà del suolo), o si rendeva il vincolo a tempo determinato, si optò per quest’ultima scelta, più conveniente, i vincoli vennero ridotti a cinque anni, dopo cinque anni si sarebbe dovuto trovare il modo di modificare in via generale il regime dei suoli da applicare a tutte le aree fabbricabili.

Viene così approvata la Legge n. 1187/1968, "Legge tappo", con la quale venne sancita la durata quinquennale dei vincoli preordinati all'espropriazione e di quelli comportanti l'inedificabilità assoluta. Precisamente, venne previsto che i vincoli urbanistici avrebbero perso efficacia, qualora non fossero stati approvati i piani attuativi entro 5 anni dall'approvazione del P.R.G.

Non furono abbastanza cinque anni, la nuova legge fu approvata ben nove anni dopo, la legge Bucalossi, n. 10/1977. Si impone il possesso della concessione edilizia nel caso in cui si voglia eseguire un'opera, che viene rilasciato dall'amministrazione pubblica a fronte di un determinato pagamento. Istituisce dunque la concessione edilizia onerosa, per effetto della quale spetta all'autorità pubblica il potere di concedere al proprietario l'uso del suolo, con le stesse modalità prima previste per la licenza edilizia. Sembra si passi dunque da una terminologia all’altra, dalla licenza alla concessione, ma la sostanza del fenomeno non muta.

“La concessione comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione nonché al costo di costruzione.”

Determinazione degli oneri di urbanizzazione

(Abrogato dall'articolo 136 del d.P.R. n. 380 del 2001)

• L'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria nonché dalle leggi regionali, è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la regione definisce, entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, per classi di comuni in relazione:
  • a) All’ampiezza ed all'andamento demografico dei comuni;
  • b) Alle caratteristiche geografiche dei comuni;
  • c) Alle destinazioni di zona previste negli strumenti urbanistici vigenti;
  • d) Ai limiti e rapporti minimi inderogabili

Determinazione del costo di costruzione

(Abrogato dall'articolo 136 del d.P.R. n. 380 del 2001)

• Il costo di costruzione è determinato periodicamente dalle regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l'edilizia agevolata
• Le regioni identificano classi di edifici con caratteristiche superiori a quelle considerate nelle vigenti disposizioni di legge per l'edilizia agevolata, per le quali sono determinate maggiorazioni del detto costo di costruzione in misura non superiore al 50 per cento.
• Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali di cui al primo comma, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT).
• Il contributo afferente alla concessione comprende una quota di detto costo, variabile dal 5 per cento al 20 per cento, che viene determinata dalle regioni in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed ubicazione.
• Nel caso di interventi su edifici esistenti il costo di costruzione è determinato in relazione al costo degli interventi stessi così come individuati dal comune in base ai progetti presentati per ottenere la concessione.

La legge Bucalossi sembra rifarsi al primo dei criteri elaborati dalla Corte nella suddetta sentenza (lettera A), ma, in realtà, la Corte Costituzionale dopo sei anni dichiara con una duplice sentenza che permane il contrasto con l’articolo n. 42, poiché la proprietà resta gravata a tempo indefinito e senza indennizzo, e inoltre la legge non regola la materia dei vincoli urbanistici, che continuano a essere disciplinati dalla n. 1187.

Avendo questi vincoli durata quinquennale, scaduti i cinque anni, le aree in questione andrebbero considerate come “zone bianche” del relativo piano urbanistico, con la conseguente applicazione delle norme edilizie vigenti per i Comuni sprovvisti di piano urbanistico, sottoposte cioè a limiti di edificabilità, per impedire che l’attività edilizia continuasse a svolgersi senza disciplina.

Inoltre, venne rilevato che la L. 10/1977 non si occupa di vincoli urbanistici, per cui la disciplina dei medesimi va unicamente ricercata nella L. 1187/1968. Ancora non è stata realizzata l’indifferenza dei proprietari rispetto alle diverse destinazioni d’uso delle aree stabilite dai piani urbanistici, sussistendo ancora una sostanziale diversità di trattamento tra i proprietari delle aree vincolate all’inedificabilità dai piani.