Riassunto esame Istituzioni di diritto pubblico, prof. Zammartino, libro consigliato Diritto costituzionale e pubblico, Caretti, De Siervo

CAP VII – IL PARLAMENTO

LA STRUTTURA

Il Parlamento repubblicano si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, ed

è caratterizzato da un bicameralismo eguale, paritario e indifferenziato. Le uniche differenze

attengono al numero dei membri delle due Camere (630 deputati e 315 senatori) e al diverso sistema

elettorale.

Un ruolo fondamentale è svolto dai regolamenti parlamentari. Secondo l’articolo 64 della Costituzione

ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. L’intento dei

Costituenti fu dunque quello di riservare ad un atto normativo particolare, espressione dell’autonomia

dell’organo parlamentare e di ciascuna Camera nei confronti dell’altra, la disciplina degli aspetti legati

all’organizzazione interna e all’esercizio dei poteri parlamentari. Gli attuali regolamenti parlamentari sono

stati varati per entrambe le Camere nel 1971. Il regolamento della Camera è stato modificato nel 1997,

regolando la programmazione dei lavori della Camera (approvazione del programma e del calendario che

spetta alla conferenza dei capigruppo) e contingentamento dei tempi. Il regolamento del Senato è stato

modificato nel 1999, anche in questo caso per risolvere il rapporto tra maggioranza e opposizioni.

I regolamenti parlamentari sono ritenuti sottratti ad ogni forma di controllo esterno.

L’elezione del Presidente avviene a scrutinio segreto. Alla Camera è richiesta la maggioranza di 2/3 dei

componenti al primo scrutinio, 2/3 dei voti al secondo, maggioranza assoluta dei voti dal terzo scrutinio

in poi; al Senato è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti ai primi due scrutini, la maggioranza

assoluta dei voti nel terzo scrutinio, dopo di che si procede eventualmente con il ballottaggio tra i due

senatori più votati. Il Presidente di ciascuna Camera svolge funzioni “verso l’esterno” e funzioni sul piano

“interno”, tra cui quelle relative al programma dei lavori parlamentari ed alla conseguente definizione del

relativo calendario. Nello svolgimento delle sue funzioni il presidente è coadiuvato dall’Ufficio di

presidenza.

I gruppi parlamentari rappresentano la proiezione dei partiti o dei movimenti politici in seno alle

Camere. C’è una soglia minima di 20 deputati e 10 senatori affinché si possa dar vita ad un gruppo, con

alcune eccezioni qualora i gruppi siano più ristretti ma si tratti di partiti che hanno organizzazione e

consenso su base nazionale. Il problema del rapporto tra singolo parlamentare e gruppo di appartenenza

non è ovviamente altro che un aspetto del più generale problema del rapporto tra singolo aderente e

partito, e il parlamentare può continuare a svolgere liberamente le sue funzioni anche aderendo ad un

altro gruppo. Il fenomeno della mobilità parlamentare, con passaggio di parlamentari da un gruppo ad un

altro, ha determinato la disciplina del gruppo misto in base alla quale all’interno di tale gruppo possono

essere costituite distinte componenti politiche.

Le Camere si articolano al loro interno in alcune strutture permanenti più ristrette. Le giunte operano in

relazione al funzionamento dell’istituto parlamentare e si prevede che siano per quanto possibile

rappresentative dell’intero arco delle forze politiche. Ad esempio la giunta per il regolamento ha il

compito di proporre modifiche regolamentari, la giunta delle elezioni ha poteri di verifica e controllo delle

operazioni elettorali. Le commissioni sono articolazioni interne delle due Camere al pari delle giunte, e

possono essere temporanee, per lo svolgimento di compiti specifici, o permanenti, che hanno la stessa

durata delle Camere e il cui intervento è necessario, e inoltre monocamerali se composte da appartenenti

a una sola Camera o bicamerali se composte da un egual numero di deputati e senatori.

Il Parlamento gode di autonomia finanziaria e contabile, con l’inesistenza di obblighi di rendiconto o di

subordinazione alla Corte dei conti che potrebbero indirettamente coinvolgere e ostacolare l’attività

politica. In base all’immunità della sede le Camere hanno il potere di decidere chi ammettere e chi non

ammettere all’interno degli edifici parlamentari. Le controversie legate ai dipendenti delle Camere sono

sottratte al giudice comune e riservate agli organi interni alle stesse. --- Il parlamentare gode di una

libertà di manifestazione delle sue opinioni più ampia in base al principio dell’insindacabilità dei voti dati e

delle opinioni espresse stabilito dell’articolo 68 della Costituzione. Lo stesso articolo nel testo originario

preveda improcedibilità e inviolabilità, ossia non sottoponibilità dei parlamentari a procedimento penale,

arresto o misure restrittive, ma con il nuovo testo rimane soltanto l’istituto dell’insindacabilità dei voti e

delle opinioni espresse. L’articolo 69 della Costituzione garantisce ai parlamentari un’indennità il cui

importo è stabilito dalla legge.

La durata delle Camera è di 5 anni. Nel periodo di tempo necessario all’insediamento delle nuove Camere

vengono prorogati i poteri di quelle scadute (per decorso del termine o scioglimento anticipato) in base

all’istituto della prorogatio, il cui unico limite riguarda il divieto per le Camere di eleggere il Presidente

della Repubblica, limitandosi all’ordinaria amministrazione. Il periodo di prorogatio va dall’ultima riunione

delle vecchie Camere alla prima delle Camere neo-elette. L’avvio della legislatura si ha con lo svolgimento

della prima riunione del Parlamento. Per quanto riguarda le modalità di voto esso può essere segreto o

palese (per la votazione su persone il voto deve essere segreto, per alcune leggi ad es. finanziari o di

bilancio il voto deve essere palese, per tutte le altre ipotesi è previsto il voto palese salva la possibilità di

chiedere il voto segreto per determinate materie).

LE FUNZIONI

L’Italia è uno Stato regionale che si basa su principi di decentramento e autonomia locale, e ciò crea un

sistema policentrico, il quale “limita” la funzione legislativa del Parlamento che ne ha perso il monopolio.

Il procedimento legislativo consta di più fasi:

- Iniziativa: consiste nell’esercizio da parte di determinati soggetti del potere di sottoporre progetti al

Parlamento. La Costituzione riconosce tale potere innanzitutto al Governo, con il Consiglio dei Ministri che

delibera disegni di legge e li presenta a una delle Camere. Poi ci può essere l’iniziativa, individuale o

collettiva, dei membri del Parlamento, sottoscrivendo una proposta di legge. In terzo luogo c’è l’iniziativa

legislativa popolare che spetta al corpo elettorale, poi quella che spetta ai Consigli regionali, che possono

avanzare proposte di legge alle Camere, poi l’iniziativa del CNEL che ha essenzialmente poteri consultivi e

infine la proposta avanzata dai Comuni.

- Esame, discussione, votazione: si può seguire una procedura normale o speciale. -- La procedura

normale inizia con l’esame della proposta di legge da parte della commissione permanente competente

per materia. Dopo l’approvazione del testo la proposta passa all’assemblea che la discute, analizzandone

prima i caratteri generali e poi i singoli articoli che possono essere emendati, soppressi o sostituiti,

concludendo con la votazione finale dell’intero testo (i tempi possono essere abbreviati dichiarando

l’urgenza della proposta di legge in esame). – La procedura speciale affida invece alla commissione anche

il vero e proprio potere di approvazione. Seconda la procedura in commissione legislativa o

deliberante la proposta di legge inizia e conclude il suo iter in commissione, dove viene esaminata,

discussa e votata. Secondo la procedura in commissione redigente la proposta di legge viene prima

esaminata e discussa dall’assemblea, poi trasmessa alla commissione competente che redige i singoli

articoli, e infine torna all’assemblea per il voto dei singoli articoli e per la votazione finale.

Quando una proposta di legge ha superato tutte le fasi appena descritte presso una Camera, viene

trasmessa all’altra che procede al suo esame, discussione e approvazione. Se la seconda Camera approva

lo stesso testo la legge viene trasmessa al Presidente della Repubblica per la promulgazione, mentre se la

seconda Camera apporta delle modifiche al testo la proposta torna alla prima Camera e il passaggio da

una Camera all’altra continua (navetta) fino a quando entrambe non approvano l’identico testo.

- Promulgazione, pubblicazione: la promulgazione deve avvenire entro 30 giorni dall’approvazione

parlamentare e spetta al Presidente della Repubblica come atto di esercizio del potere di controllo. Esso

può essere positivo, e in questo caso la legge verrà sottoscritta, oppure negativo, con ritorno alle Camere

per un riesame. Se le Camere riapprovano la legge nel medesimo testo il Presidente della Repubblica è

obbligato a promulgare. Dopo la promulgazione la legge va pubblicata entro 30 giorni nella GU. Il periodo

che intercorre tra la pubblicazione e l’entrata in vigore della legge è noto come vacatio legis.

La legge può avere anche una funzione diversa, quella di indirizzo-controllo del Parlamento nei

confronti del Governo. Un primo esempio è la legge di approvazione del bilancio preventivo, documento

contabile che riporta le entrate e le spese previste per l’anno finanziario successivo.

Gli strumenti della programmazione sono individuati nel Documento di economia e finanza, relazione

sull’economia e la finanza pubblica che il Governo presenta alle Camere per le conseguenti deliberazioni

parlamentari, Nota di aggiornamento del DEF per adeguarsi all’andamento macroeconomico e recepire le

raccomandazioni approvate dal Consiglio dell’UE, Legge di stabilità, Legge di bilancio annuale, Legge di

assestamento delle previsioni di bilancio.

L’articolo 138 attribuisce al Parlamento la funzione di revisione costituzionale. A una fase necessaria

che si svolge in sede parlamentare può seguire una fase eventuale con il coinvolgimento del corpo

elettorale. Nella prima fase è necessaria una doppia deliberazione da parte di ciascuna Camera a distanza

non minore di tre mesi l’una dall’altra. Rispetto alle soluzioni adottate in altre Costituzioni quella scelta

dal Costituente italiano fa dunque del Parlamento l’organo deputato all’esercizio della funzione di

revisione costituzionale e riserva un ruolo solo eventuale al corpo elettorale (referendum se non si è

raggiunta la maggioranza dei 2/3). Quanto ai limiti, è l’articolo 139 della Costituzione che stabilisce che la

forma repubblicana non può essere modificata, ed esistono poi altri limiti impliciti legati ai principi

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