Riassunto esame Istituzioni di diritto pubblico, prof. Zammartino, libro consigliato Diritto costituzionale e pubblico, Caretti, De Siervo

CAP II – LE FORME DI STATO E LE FORME DI GOVERNO NELLA LORO EVOLUZIONE STORICA

Con forma di Stato ci si riferisce all’insieme dei rapporti che in un dato ordinamento intercorrono tra chi

governa e chi è governato. Con forma di governo si intendono invece le modalità di ripartizione del

potere politico tra gli organi costituzionali.

- Stato patrimoniale: si tratta della forma tipica della società feudale. Il potere derivava dal

possedimento terriero, e il feudatario deteneva un potere considerato legittimo per il fatto stesso di

possedere un appezzamento di terra. Questo Stato poggiava su una struttura gerarchica e verticistica e,

al di sotto del feudatario, i vassalli gestivano il terreno e villani e contadini lo lavoravano. La sfera dei

diritti si arrestava a quella dei soggetti titolari del diritto di proprietà. L’ascesa dei ceti intermedi contribuì

a mettere in crisi tale sistema;

- Stato assoluto (o sovrano): il periodo di riferimento è quello della nascita delle grandi monarchie

assolute, dal XVI secolo. Il monarca, nella cui figura i sudditi vedevano addirittura qualcosa di divino,

deteneva tutti i poteri nelle proprie mani. Egli si proponeva come tutore degli interessi della collettività e

il suo agire era pervaso da un forte interventismo. Tale sistema crollò a causa della crisi economica che

caratterizzò l’avvento del XVI secolo, della necessità di sovvenzionare imprese belliche e dunque della

crescente tassazione e del conseguente malcontento diffusosi nella società;

- Stato di polizia: può essere inteso come una variante o uno sviluppo particolare dello Stato assoluto.

Aggiunse un elemento di novità, il riconoscimento ai singoli di alcune posizioni soggettive, tutelabili

davanti ai giudici, anche contro i pubblici poteri;

- Stato liberale: la crisi dello Stato assoluto era derivata anche dall’emergere di un nuovo soggetto, la

nuova classe borghese, che introduceva nuovi concetti di libertà e uguaglianza e diffondeva dottrine

razionaliste. Questo Stato era caratterizzato dal non interventismo, e soprattutto da principi liberali quali

l’uguaglianza giuridica tra i cittadini che nascono tutti liberi ed eguali, la separazione dei poteri, la volontà

popolare come nuovo principio di legittimazione, e l’affermarsi dello “Stato di diritto” secondo cui il

funzionamento e l’organizzazione dello Stato devono essere disciplinati dalle leggi e gli atti della pubblica

amministrazione devono essere conformi alla legge, e le regole di diritto vincolano sia i governati che i

governanti. Tale Stato entrò in crisi poiché non riuscì ad applicare concretamente tutti i principi di libertà

e uguaglianza di cui voleva farsi portatore, generando eccessive contraddizioni;

- Stato totalitario (o autoritario): secondo Smith il teorico “Stato totale” sarebbe stato un qualcosa di

positivo nel tentativo di colmare le lacune dello Stato liberale. Ci fu tuttavia una degenerazione, con

concentrazione dei poteri, soppressione delle libertà, affermazione di un partito unico dominante

sopprimendo tutti gli altri ed etichettando come nemico dello Stato qualsiasi oppositore, militarizzazione e

controllo dei mezzi di comunicazione per soggiogare le masse;

- Stato socialista: superamento dello Stato liberale in modo radicale e innovativo. Nel secondo

dopoguerra si diffuse nell’Europa centrale e orientale, con diverse innovazioni, tra cui la prevalenza di una

classe sociale su tutte le altre (dittatura del proletariato), la concentrazione del potere, la pianificazione di

tutte le attività economiche e sociali, e un sistema di governo di fatto egemonizzato dal partito unico;

- Stato sociale: superamento dello Stato liberale in modo attenuato e progressivo. Tra le caratteristiche

l’obiettivo dell’uguaglianza sostanziale, l’invito alla partecipazione politica e lo sviluppo degli apparati

amministrativi;

- Stato unitario: come la Francia o l’Olanda. Il rapporto tra potere centrale e poteri locali pende a favore

del primo;

- Stato regionale: come l’Italia o la Spagna. Gli organi centrali dello Stato hanno una competenza

generale, e specifiche competenze sono affidate alle regioni;

- Stato federale: come la Germania o l’Austria. Gli organi federali si occupano di alcune materie loro

riservate, mentre i membri della federazione hanno una competenza generale. Spesso gli Stati membri

della federazione dispongono di propri apparati giurisdizionali, di propri corpi armati, e di una seppur

limitata capacità di agire.

- Monarchia assoluta: struttura di tipo piramidale, caratterizzata da una straordinaria concentrazione

del potere in capo all’organo sovrano. Ad un certo punto si avvertirà l’esigenza di affiancare al Sovrano

un organo ausiliario che oggi chiameremmo Governo, più alcuni collegi rappresentativi dei maggiori ceti;

- Monarchia costituzionale: sostanziale equilibrio tra il Sovrano, titolare della funzione esecutiva e

federativa (che oggi definiremmo di politica estera) con poteri di nomina e revoca dei ministri e potere di

veto sulle leggi del Parlamento, e il Parlamento, titolare della funzione legislativa;

- Forma di governo parlamentare: è fondamentale l’istituto della fiducia. Il Governo si presenta

davanti al Parlamento per ottenere un avallo preliminare al programma di attività che intende svolgere

nel corso della propria vigenza in carica. Il Parlamento ha comunque la possibilità di revocare tale fiducia

approvando una mozione di sfiducia. Si passa da un sistema dualista a un sistema monista, al centro del

quale si colloca saldamente il Parlamento come unico organo. Il Presidente della Repubblica è un potere

neutro, lontano dalle dispute politiche e garante delle regole costituzionali;

- Forma di governo presidenziale: ad es. USA. Al centro del sistema costituzionale c’è l’organo

presidenziale. Il Presidente è sia Capo dello Stato che Capo del Governo, ha poteri di nomina e revoca dei

ministri e dei più alti funzionari, ed è eletto direttamente dal corpo elettorale. Il Parlamento ha comunque

poteri di controllo e freno nei confronti del Presidente;

- Forma di governo semipresidenziale: ad es. Francia. Il Presidente della Repubblica è eletto

direttamente dal corpo elettorale e gode di ampi poteri, e il Governo è nominato dal Presidente ed è al

tempo stesso espressione della maggioranza parlamentare;

- Governo direttoriale: Un organo collegiale svolge sia le funzioni del Capo dello Stato che del Governo.

Ad es. in Svizzera c’è un Governo in carica 4 anni, presieduto a turno da uno dei suoi membri, e proprio

in Svizzera il referendum popolare ha trovato un’applicazione che non ha riscontro in alcun altro sistema

costituzionale;

- Governo dittatoriale: tipico dello Stato totalitario, con il Capo del Governo che è il centro motore

dell’intero sistema costituzionale essendo al vertice di quel partito unico che è l’unica formazione politica

ammessa;

- Cancellierato tedesco: Governo parlamentare con alcuni correttivi, cioè il cancelliere ha maggiori

poteri e può prendere decisioni a prescindere dai ministri, ma può essere sfiduciato con una mozione che

includa il nome del sostituto (sfiducia costruttiva alla tedesca).

CAP III – LO STATO COSTITUZIONALE

Il termine Costituzione deriva dal latino “Constitutio”, che indicava una legge speciale dell’imperatore, da

distinguere dalla legge ordinaria. Durante il periodo degli Stati nazionali (XV, XVI e XVII secolo) vigeva

una Costituzione di tipo tradizionalista, con consuetudini e tradizioni derivanti dal potere monastico. Con

le rivoluzioni americana e francese la Costituzione, da “norma sulle norme”, è divenuta una fonte

normativa, una carta di valori con i principi su cui si basa l’ordinamento statale, una Costituzione di tipo

garantista (espressione di un’opposizione allo Stato assoluto, ponendo la Costituzione stessa al vertice e

non più il sovrano).

(La Costituzione positivista deriva dal giuspositivismo: lo Stato esiste e in quanto tale è un’entità di per

sé valida e assicura la certezza del diritto oggettivo. --- Kelsen si sofferma invece sulla Costituzione di

tipo normativista: tutto sta e trova fondamento nella legge dello Stato. --- Costantino Mortati: la

Costituzione non termina nelle leggi scritte ma è aperta a interpretazioni in base al contesto storico).

La Costituzione è collocata sul gradino più alto della scala gerarchica sulla quale si collocano le varie fonti

normative, ed è sia fonte di produzione e fonte sulla produzione.

Essa può nascere tramite due procedimenti, quello di tipo monarchico e quello di tipo democratico.

Nel primo caso la Costituzione è un atto di manifestazione di volontà unilaterale da parte del Sovrano che

acconsente a passare da un potere assoluto a una monarchia costituzionale; nel secondo caso c’è una

fase premessa denominata potere costituente, per cui forze politiche e sociali si riuniscono per dare

una nuova normatività allo Stato nascente, e l’assemblea nazionale costituente ha l’obiettivo di redigere

un testo costituzionale. Quando il testo viene approvato dall’assemblea stessa comincia il potere della

Costituzione.

Dal punto di vista delle modalità con cui nasce una Costituzione può essere:

- Votata o concessa: la prima frutto della decisione di appositi organi collegiali (generalmente definiti

assemblee costituenti), la seconda frutto di una decisione unilaterale di un Sovrano;

- Scritta o consuetudinaria: la prima redatta in un unico testo scritto con i principi e le regole del

sistema e della società che intende regolare, la seconda con principi e regole derivanti da consuetudini,

convenzioni, prassi e fonti orali consolidatisi nel tempo;

- Breve o lunga: la prima si limita a porre una disciplina di carattere generale, la seconda contiene una

disciplina molto più articolata e analitica.

Dal punto di vista della collocazione nel sistema delle fonti una Costituzione può essere:

- Flessibile o rigida: la prima è suscettibile di essere modificata o comunque disattesa da un’altra fonte

normativa poiché non è previsto alcun meccanismo che assicuri la supremazia nel panorama del fonti, la

seconda prevede meccanismi e procedimenti aggravati per la sua modifica, la revisione costituzionale.

C’è poi il caso della costituzione elastica con la sua adattabilità al mutamento a seconda delle situazioni

che possono verificarsi nel tempo.

Dal punto di vista del contenuto una Costituzione può essere:

- Procedurale o programma: la prima si limita a regolare l’esercizio dei poteri pubblici e i modi di

produzione del diritto (fonti), la seconda ha un programma e agisce orientando l’azione dei pubblici poteri

verso determinate finalità.

Dal punto di vista dell’effettività una Costituzione può essere:

- Formale, vigente o materiale: la prima è data dall’insieme delle disposizioni contenute nel testo, la

seconda è data da quella parte della Costituzione formale effettivamente operante, la terza è

rappresentata dall’insieme delle concezioni sociali e istituzionali condivise dalle forze politiche dominanti

in un dato momento storico.

Per quanto riguarda l’esperienza costituzionale americana, l’anno di riferimento è il 1787. La Costituzione

americana prevedeva e prevede un procedimento aggravato per la modifica del suo testo, ed è

considerata la legge suprema del Paese cui i giudici di ogni Stato sono tenuti a conformarsi. L’evidente

lacuna dovuta all’assenza di un qualche rimedio nei confronti di eventuali abusi del legislatore a danno

della Costituzione fu colmata dal giudice Marshall nell’ambito della sentenza Marbury-Madison, stabilendo

la supremazia delle norme costituzionali. Per quanto riguarda invece l’esperienza costituzionale francese

ci fu un ritardo nell’affermazione di Costituzioni rigide e garantite da sistemi di giustizia in Europa. I

motivi erano fondamentalmente l’egemonia di limitate classi dirigenti con politiche legislative restrittive

sul piano della tutela dei diritti, e la difficoltà a staccarsi dal principio di sovranità della legge per cui il

primato della Costituzione avrebbe trovato poco spazio.

Le Costituzioni contemporanee sono generalmente votate, scritte, lunghe, rigide e programmatiche.

Dal secondo dopoguerra si è sviluppata una tendenza che ha portato alcuni dei contenuti tipici di una

Costituzione ad assumere una dimensione che supera i confini dei singoli ordinamenti statuali, in

particolare riguardo alla tutela dei diritti fondamentali. Tale materia, in passato riservata agli Stati

nazionali, è divenuta sempre più oggetto di disciplina da parte del diritto internazionale.

La prima forma di tutela della Costituzione è la separazione dei poteri, che non devono confluire in

un’unica figura.

C’è poi un sistema di “controllo della costituzionalità degli atti”, politico o giurisdizionale:

- Il controllo politico viene esercitato dall’organo che fa le leggi (Parlamento);

- Il controllo giurisdizionale, il più applicato, è il controllo dei giudici, e può essere diffuso (concesso a

qualunque giudice) o accentrato (con un organo ad hoc, ad es. in Italia la Corte Costituzionale).

CAP IV – LE TRASFORMAZIONI DELLE ISTITUZIONI PUBBLICHE DALLO STATUTO ALBERTINO

ALLA COSTITUZIONE REPUBBLICANA

Lo Statuto Albertino fu concesso il 4 marzo 1848 dal Re di Sardegna Carlo Alberto e divenne poi la

Costituzione del Regno d’Italia nel 1861 in vigore fino all’avvento della Repubblica e della Costituzione

repubblicana del 1948. Si trattava di una Costituzione ottriata, cioè concessa ai sudditi dal Sovrano che

conservava un ruolo centrale, e flessibile, cioè senza alcun meccanismo di reazione nei confronti di

possibili abusi del legislatore ordinario. La forma di governo era la monarchia costituzionale pura, di tipo

dualista: il Re godeva del potere esecutivo, del potere di nomina e revoca dei ministri, poteva

sanzionare le leggi del Parlamento o sciogliere la Camera elettiva, ed era il Capo supremo dello Stato.

Accanto a lui il Parlamento era diviso in una Camera elettiva e un Senato di nomina regia. Lo Statuto era

caratterizzato dall’esiguo numero di libertà garantite, con appena nove articoli assai sommari sulle

libertà, riferiti soltanto a quelle individuali.

Con gli sviluppi della forma di governo ci fu la progressiva erosione dei poteri regi a favore del binomio

Governo-Parlamento, con quell’istituto della fiducia che è il tratto tipico del regime parlamentare. Si

passava così ad una forma di governo centrata sull’equilibrio dei rapporti tra Governo e Parlamento,

mentre il ruolo del Sovrano passava in secondo piano. La crescita del ruolo del Governo è testimoniata

anche dall’espansione dei suoi poteri normativi, ad es. anche nell’ambito della normazione primaria

mediante il frequente ricorso a decreti legislativi e decreti legge in casi d’urgenza.

Per quanto riguarda la legislazione elettorale ai tempi dello Statuto il carattere era assolutamente

censitario. La legge elettorale del 1848 permetteva l’esercizio di voto a meno del 2% della popolazione,

quella del 1877 al 7% (sesso maschile con maggiore età e adempimento dell’obbligo scolastico).

Bisognerà attendere la vigilia della prima guerra mondiale per il suffragio universale maschile e il 1945

per l’estensione del diritto di voto anche alle donne.

Con l’unità ci fu l’estensione a tutti gli Stati pre-unitari dello stesso modello di amministrazione centrale e

locale che si era affermato nello Stato piemontese (legge di unificazione amministrativa del Regno).

L’ipotesi regionalista (creare le Regioni come nuovi grandi enti locali accanto a Comuni e Province) venne

accantonata per paventati rischi per l’unità del Paese appena raggiunta e per l’eterogeneità ed equivocità

delle spinte autonomiste.

Nell’ambito della tutela della libertà religiosa lo Statuto sembrava prefigurare uno Stato confessionale,

riferendosi alla religione cattolica come alla “sola religione dello Stato” mentre gli altri culti erano

semplicemente “tollerati”. In realtà si sviluppò una legislazione che puntava a ridurre le differenze

giuridiche nella tutela delle diverse confessioni religiose. Il conflitto tra la classe politica liberale e la

Chiesa cattolica era destinato a durare ancora a lungo visto il rifiuto del Papa di accettare la legge delle

guarentigie ritenuta insufficiente a regolare in modo soddisfacente i rapporti tra Stato e Chiesa.

Nel clima di difficoltà con un sistema istituzionale logorato nel post prima guerra mondiale si assiste

all’ascesa del regime fascista. La presa del potere si fa risalire alla “marcia su Roma” a seguito della

quale, nel 1922, Mussolini ottenne l’incarico di formare un nuovo Governo. La legge Acerbo rendeva il

sistema elettorale fortemente maggioritario, con la manifesta volontà del fascismo di prescindere dalla

collaborazione con altri e diversi movimenti politici, e Giacomo Matteotti pagò con la vita la sua protesta.

Con questo delitto e con il famoso discorso di Mussolini che, davanti alla Camera, si assunse

provocatoriamente la responsabilità dell’accaduto, terminava lo Stato liberale e si imponeva lo Stato

totalitario (leggi fascistissime, PNF, eliminazione dell’istituto della fiducia parlamentare, fine dei diritti

politici e compressione dei diritti di libertà). La nuova forma di governo era fortemente dualista, cioè con

due centri di potere distinti, il Re e il Duce del Fascismo-Capo del Governo. I rapporti tra Stato e Chiesa

furono regolati dai Patti Lateranensi, firmati l’11 febbraio 1929, con cui la Santa sede rinuncia ad ogni

rivendicazione territoriale e patrimoniale nei confronti dello Stato Italiano ottenendo come contropartita la

creazione dello Stato della Città del Vaticano. I disastrosi risultati bellici e l’evidente distacco di parti

crescenti dell’opinione pubblica dal regime fascista contribuirono a far adottare da parte del Gran

Consiglio del Fascismo un ordine del giorno nel quale si invitava il Sovrano ad assumere il comando delle

Forze armate. Il 25 luglio 1943 il Sovrano revocò Mussolini nominando nuovo Capo del Governo il

maresciallo Badoglio. Il 3 settembre 1943 venne firmato l’armistizio di Cassibile, annunciato l’8

settembre. Il Paese venne occupato militarmente dalle forze armate tedesche, con la nascita della

Repubblica Sociale Italiana. Al Sud il Governo regio non godeva dell’appoggio delle forze politiche

antifasciste. Con il Patto di Salerno il Sovrano nominava il figlio Umberto “Luogotenente del Regno”, con

la formazione del Governo Bonomi. Dopo la liberazione del Nord, la fine dello stato di guerra e due

esperimenti costituzionali provvisori, con l’esito del referendum del 2 giugno 1946 nasceva la

Repubblica. Il primo Presidente della Repubblica fu Enrico De Nicola.

Le caratteristiche della nostra Costituzione:

- è lunga, repubblicana, democratica, rigida, garantista, programmatica;

- elenca gli organi costituzionali = Presidente della Repubblica, Governo, Parlamento, Corte Costituzionale

e corpo elettorale (organi rappresentativi, necessari, indefettibili).

La nostra Costituzione è frutto di un compromesso, un accordo tacito ma non in senso negativo, più

un’intesa.

Repubblica non significa per forza di cose una forma di governo democratica (si pensi alla Repubblica

Popolare Cinese o al Cile di Pinochet), ma indica che il Presidente viene eletto da un’assemblea.

Principi fondamentali (artt 1-12)

Diritti e doveri dei cittadini (artt 13-54) – quattro titoli: rapporti civili, etico-sociali, economici, politici

Ordinamento della Repubblica (dall’art 55):

- Titolo I – Il Parlamento (Le Camere; La formazione delle leggi) [55-82]

- Titolo II – Il Presidente della Repubblica [83-91]

- Titolo III – Il Governo (Il Consiglio dei Ministri; La Pubblica Amministrazione; Gli organi ausiliari)

[92-100]

- Titolo IV – La Magistratura [101-113]

- Titolo V – Le Regioni, le Province, i Comuni [114-133]

- Titolo VI – Garanzie costituzionali [134-139]

Disposizioni transitorie e finali

CAP V – L’ITALIA E L’UNIONE EUROPEA

Il punto di partenza del percorso che porta alla nascita dell’Unione Europea è rappresentato dalle tre

comunità europee originarie, la Ceca, la Cee e la Ceea (o Euratom). Il loro obiettivo politico era quello di

evitare che in Europa si riproducessero le condizioni che avevano portato a ben due conflitti nel giro di un

trentennio. Si partì dalla creazione di un mercato comune abbandonando vecchie politiche

protezionistiche e perseguendo dinamiche liberiste per la libera circolazione di merci, capitali, servizi e

lavoratori dipendenti.

- Trattato di Bruxelles, 1965: primo coordinamento tra le tre comunità, si dà vita a una sola

commissione europea e a un unico consiglio;

- Atto Unico Europeo, 1986: eliminazione delle ultime barriere che ostacolavano il liberismo e

istituzionalizzazione del Consiglio Europeo come organo per le grandi scelte di indirizzo politico;

- Trattato di Maastricht (TUE), 1992: tappa decisiva, istituzione della cooperazione in materia di

politica estera e di sicurezza (PESC) e della cooperazione in materia di giustizia e affari interni (GAI), si

pongono le basi dell’UME che nascerà nel ’99 con l’€ e la BCE come istituto che stabilisce la quantità di

valuta da stampare e i tassi di interesse da applicare, viene introdotta la nozione di cittadinanza europea;

- Trattato di Amsterdam, 1997: valorizzazione della cittadinanza europea, modifiche alla forma di

governo comunitaria, rafforzamento della politica sociale europea;

- Trattato di Nizza, 2001: modifiche alla forma di governo comunitaria in vista dell’allargamento

dell’Unione;

- Trattato di Atene (Trattato di adesione), 2003: adesione tra i 15 Stati membri dell’Unione e i 10

Stati che entrano a farvi parte;

- Trattato che adotta una Costituzione, 2004, e Trattato di riforma, 2007: il primo viene

sottoscritto a Roma e cerca di donare una Costituzione all’Europa, ma si decide poi di accantonare

questo progetto e ripiegare su un’ipotesi “meno ambiziosa”, con la firma di un trattato (Lisbona, 31

dicembre 2007) che apportasse delle riforme senza sostituire totalmente quelli precedenti. L’UE acquista

personalità giuridica e si sostituisce definitivamente alla Comunità europea.

Organi dell’UE:

- Consiglio europeo: formalizzato dall’Atto Unico Europeo del 1986, è composto dai Capi di Stato o di

Governo. È il centro di indirizzo politico della Comunità e cerca di orientare e stimolare il processo di

costruzione dell’Unione;

- Parlamento europeo: i membri restano in carica per cinque anni e sono eletti direttamente dal corpo

elettorale dei singoli Stati membri, in base al proprio sistema elettorale. A ciascuno Stato membro spetta

un certo numero di seggi in base alla popolazione. Inizialmente i compiti del Parlamento erano

essenzialmente consultivi, poi si sono rafforzati nell’ambito dell’approvazione del bilancio dell’Unione e a

livello legislativo, riguardo al quale il Parlamento non ha un vero e proprio potere di iniziativa legislativa

ma può incidere sul contenuto degli atti normativi con la procedura di codecisione;

- Commissione europea: è l’esecutivo, il Governo dell’Unione. I 27 membri sono in carica per cinque

anni e sono nominati dai Governi degli Stati membri. Il Presidente viene proposto al Parlamento che non

esprime un semplice gradimento ma elegge il Presidente a maggioranza assoluta, mentre gli altri membri

vengono scelti di comune accordo tra il Presidente stesso e il Consiglio europeo. La Commissione ha

poteri di iniziativa e stimolo nei confronti delle altre istituzioni, poteri di esecuzione, poteri di controllo,

poteri sanzionatori;

- Consiglio dei Ministri: è l’organo che ha il potere decisionale ed è composto dai Ministri degli Stati

membri competenti ed esperti delle varie materie di volta in volta oggetto di discussione;

- Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza: non c’è un vero e proprio

Ministro degli esteri dell’Unione, ma un Alto rappresentante che si occupa di guidare la politica estera e di

sicurezza comune;

- Corte dei conti: esercita il controllo sulla gestione finanziaria della Comunità;

- Corte di giustizia: ha il compito di assicurare la legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione che

devono essere conformi alle disposizioni dei trattati. Nel 1988 è stato introdotto un Tribunale di primo

grado con una competenza più ristretta di quella della Corte e le cui sentenze sono appellabili davanti alla

medesima.

Poteri dell’UE:

- Poteri normativi: sono esercitati attraverso due atti, le direttive e i regolamenti. Le direttive sono

atti normativi che fissano determinati obiettivi da raggiungere lasciando gli Stati membri liberi di scegliere

i mezzi ritenuti più idonei al loro conseguimento (dunque di norma a una direttiva comunitaria fa seguito

l’intervento del legislatore nazionale che deve dare attuazione al contenuto delle direttive. I regolamenti

invece prescindono dal legislatore nazionale poiché contengono una normativa autosufficiente che non

richiede di essere applicata. Con i regolamenti si esprime il più pieno potere normativo della Comunità e

la più piena esautorazione dei Parlamenti nazionali;

- Poteri amministrativi: il compito di attuare sul piano amministrativo il diritto comunitario spetta alle

amministrazioni nazionali, e rientra tra i compiti della Commissione europea quello di assicurare che tale

attuazione sia effettiva, mediante l’esercizio di una serie di poteri amministrativi di decisione, controllo,

ispezione, sanzione;

- Poteri in campo monetario: il trattato di Maastricht del ’92 pone le basi per la nascita dell’UME nel

1999. Tra le innovazioni l’introduzione dell’€ come moneta unica e l’istituzione della BCE;

- Poteri giudiziari: assicurare che gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione siano legittimi;

- Potere estero: la Comunità ha il potere di stipulare accordi internazionali che, una volta sottoscritti,

vincolano al loro rispetto tutti gli Stati membri;

- Poteri in ambito PESC e GAI: le decisioni prese in questo ambito assumono la veste di azioni comuni,

interventi diretti per uno specifico problema, o posizioni comuni, politiche nazionali conformi alla

posizione comune assunta.

Sul piano della forma di governo bisogna registrare un progressivo rafforzamento del ruolo del Governo

che è il vero dominus della partecipazione dell’Italia all’Unione Europea.

Sul piano delle grandi scelte di indirizzo politico va sottolineato che ormai ogni scelta di politica

economica risulta vincolata a decisioni assunte in sede europea (tali condizionamenti sono divenuti più

forti in seguito alla crisi economico-finanziaria, ad es. con trattati intergovernativi come il Fiscal Compact

o con riforme di tipo strutturale come il pareggio di bilancio.

Sul piano della legislazione alcune materie sono passate stabilmente nell’area decisionale dell’Unione e

dunque non sono più nella disponibilità del legislatore nazionale.

Sul piano dell’amministrazione organi amministrativi operano sempre più in ossequio a un regolamento a

una direttiva comunitaria, piuttosto che a una legge dello Stato o della Regione.

Sul piano della giurisdizione il giudice italiano è obbligato ad applicare la norma comunitaria direttamente

applicabile e non la norma italiana nel caso in cui la materia della controversia sia disciplinata da

entrambe le fonti normative. Dunque la legge dell’Unione prevale automaticamente su quella del

legislatore nazionale.

CAP VI – IL CORPO ELETTORALE

L’articolo 1 della Costituzione stabilisce che la sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e

nei limiti della Costituzione. Esistono cioè degli istituti di democrazia diretta, ma più in generale il popolo

esercita la sua sovranità “attraverso” gli organi dello Stato.

Il corpo elettorale è la parte attiva del popolo, ossia l’insieme dei soggetti in possesso dei requisiti

richiesti direttamente dalla Costituzione e/o dalla legge per l’esercizio delle funzioni per mettere in moto

l’azione degli organi statali attraverso i quali esprimere la sovranità popolare. Altre nozioni sono quelle di

nazione, insieme di elementi etnici, linguistici, culturali e sociali che creano una collettività, e

popolazione, insieme di soggetti che in un dato momento risiedono sul territorio di uno Stato e sono

tenuti a rispettarne le leggi.

La cittadinanza è uno “status” cui la Costituzione ricollega non solo tutta una serie di diritti, ma anche di

doveri. L’acquisto, la perdita e il riacquisto della cittadinanza sono disciplinati dalla legge 91/1992.

Riguardo all’acquisto, in base al principio iure sanguinis acquisisce cittadinanza italiana il figlio di padre o

madre in possesso di cittadinanza italiana, quale che sia il luogo di nascita; in base al principio iure soli

acquisisce cittadinanza italiana colui che è nato in Italia da genitori apolidi o ignoti, o che per qualche

motivo legato alle leggi degli Stati cui i genitori appartengono non ha ottenuto la loro cittadinanza.

La perdita può avvenire per rinuncia (ad es. il cittadino che acquisisce cittadinanza straniera e stabilisce

la propria residenza all’estero) o automaticamente (ad es. il cittadino che lavora alle dipendenze di uno

Stato estero e che intende conservare questa posizione nonostante le intimazioni del suo Governo a

cessare tale rapporto). Infine il riacquisto è previsto nel caso in cui l’interessato presti servizio militare o

lavori alle dipendenze dello Stato italiano, o risieda da oltre un anno in Italia, o cessi un rapporto di

dipendenza da uno Stato estero. Il trattato di Maastricht disciplina la cittadinanza europea, che si

acquisisce in virtù del possesso della cittadinanza di uno degli Stati membri e garantisce una serie di

diritti tra cui la tutela da parte delle autorità diplomatiche di uno qualunque degli Stati membri qualora il

cittadino europeo si trovi sul territorio di un Paese terzo, o il diritto essere tutelati dal Mediatore che

assiste i singoli nei loro rapporti con le Istituzioni dell’Unione.

L’articolo 48 disciplina la funzione elettorale, disciplina il corpo elettorale come quinto organo

costituzionale e il voto come dovere civico, ed elenca le caratteristiche del voto: esso deve essere

personale, con il divieto per il legislatore elettorale di consentire l’esercizio del diritto di voto attraverso

un altro soggetto (il voto per delega vale solo per casi gravi per i quali l’intervento di terzi è

indispensabile), uguale, cioè i voti devono avere tutti lo stesso “peso”, libero, poter votare con piena

libertà di espressione e senza condizionamenti di sorta, e segreto, nessun voto può essere riconducibile

ad un soggetto specifico.

Per quanto riguarda la capacità elettorale i requisiti positivi sono due: la cittadinanza e la maggiore età.

Per consentire il voto agli italiani residenti all’estero è stata istituita la circoscrizione estero, che

prevede per gli italiani in possesso di cittadinanza e residenti all’estero quattro aree (Europa, America

merid., America sett. e cent., e Africa, Asia, Oceania, Antartide) e voto per corrispondenza per eleggere

12 deputati e 6 senatori. --- Ciò ha sollevato numerosi dubbi poiché il voto per corrispondenza sembra

contrario alle caratteristiche di personalità e segretezza, mentre il numero fisso di parlamentari appare

derogatorio rispetto al principio di proporzionalità in base alla popolazione nell’assegnazione dei seggi. ---

I requisiti negativi sono invece l’incapacità civile, anche se recenti provvedimenti hanno ammesso

all’esercizio del diritto di voto gli inabilitati per infermità di mente e gli interdetti, gli effetti di alcuni

provvedimenti del giudice che comportano interdizione perpetua o temporanea, l’indegnità morale, con

perdita del diritto di voto anche in questo caso definitiva o transitoria.

Quanto all’elettorato passivo (articolo 51) oltre a questi sono previsti altri due requisiti negativi:

ineleggibilità e incompatibilità. Si parla di ineleggibilità per evitare che il candidato possa valersi nei

confronti dell’elettorato del ruolo professionale svolto e influenzare il libero esercizio del diritto di voto,

nello specifico per coloro che ricoprono determinati uffici (alti dirigenti di polizia, prefetti, diplomatici, ...),

coloro che hanno rapporti di ordine economico con lo Stato o coloro che hanno violato gravemente le

norme che disciplinano le spese per la campagna elettorale. La ratio dell’incompatibilità è invece volta ad

escludere ipotesi di contemporaneo esercizio di funzioni ritenute inconciliabili, nello specifico ricoprire

contemporaneamente la carica di deputato e senatore, parlamentare e Presidente della Repubblica,

deputato o senatore e membro del Parlamento europeo, parlamentare e membro della Corte

costituzionale o del CSM. Le cause di ineleggibilità rendono nulla l’eventuale elezione, mentre le cause di

incompatibilità possono essere rimosse mediante l’esercizio dell’opzione da parte dell’interessato tra le

due cariche. Un istituto particolare è infine quello della non candidabilità per elezioni regionali, provinciali,

comunali e circoscrizionali, a seguito di condanne per alcuni gravi delitti o per coinvolgimento in attività di

stampo mafioso.

Il sistema elettorale è quel complesso di regole organizzative che trasformano il voto dei cittadini in

seggi elettorali:

- Il sistema maggioritario prevede la suddivisione del territorio in tante circoscrizioni quanti sono i seggi

da assegnare. Il seggio o i seggi in palio vengono assegnati al candidato o alla coalizione di partiti che ha

raggiunto la maggioranza semplice (50% + 1 dei votanti) o assoluta (50% + 1 degli aventi diritto al

voto). Un sistema del genere penalizza molto i partiti più piccoli e deboli che possono ottenere voti nei

collegi ma rischiare di non conquistare nemmeno un seggio. Il maggioritario non è dunque funzionale a

un sistema con un numero elevato di partiti e conseguente frammentazione dell’elettorato.

- Il sistema proporzionale prevede la suddivisione del territorio in circoscrizioni in base alla superficie e

alla densità di popolazione di queste ultime. I seggi vengono assegnati alle liste di partiti, con un calcolo

proporzionale. Il rapporto tra i voti espressi in totale e il numero dei seggi dà il quoziente elettorale, per il

quale bisogna dividere il numero dei voti ottenuto da ciascuna lista. Accanto a questo sistema

proporzionale puro esiste il sistema proporzionale corretto, con soglia di sbarramento da raggiungere

per non essere esclusi dalla distribuzione dei seggi, e premio di maggioranza, soglia da raggiungere

per acquisire la maggioranza dei seggi in Parlamento. Il proporzionale è funzionale a un sistema con un

numero elevato di partiti poiché consente sempre una rappresentanza delle minoranze assegnando seggi

in base al numero di voti ricevuto da ciascun partito.

L’attuale sistema elettorale del Parlamento italiano prevede un proporzionale corretto.

La Camera dei deputati ha 26 circoscrizioni, più la Valle d’Aosta e la circoscrizione estero. Lo sbarramento

è al 10% per le coalizioni, al 4% per i partiti non coalizzati e al 2% per i partiti coalizzati. Il premio di

maggioranza prevede 340 seggi alla coalizione vincente, mentre i restanti vanno all’opposizione.

Il Senato della repubblica ha 20 circoscrizioni, più la circoscrizione estero. Lo sbarramento è al 20% per

le coalizioni, all’8% per i partiti non coalizzati e al 3% per i partiti coalizzati. Il premio di maggioranza è

su scala regionale, e prevede per chi ottiene più voti in una regione il 55% dei seggi per quella regione.

Il contenzioso elettorale è legato a quelle controversie che possono nascere qualora un singolo

candidato, una lista o un cittadino ritengano che siano state commesse delle irregolarità

nell’assegnazione dei seggi o in relazione alle operazioni preliminari alla consultazione elettorale. Il

controllo circa la regolarità delle operazioni elettorali spetta alle Camere stesse, a un organo interno che è

la Giunta delle elezioni, e non è riconosciuta all’interessato la possibilità di ricorrere contro tale decisione

davanti ad un giudice.

La disciplina delle campagne elettorali si basa sulla par condicio, e che si ispira ai principi della parità di

trattamento e dell’imparzialità. Quanto ai contributi pubblici ai partiti una recente disciplina ha ridotto

l’importo di tali contributi e introdotto una forma di contributo misto pubblico/privato.

Gli istituti di democrazia diretta, che consentono al corpo elettorale di provvedere ad esercitare in proprio

la sovranità senza delegarne l’esercizio ad altri organi, sono la petizione, l’iniziativa legislativa

popolare e il referendum.

La petizione è definita dall’articolo 50 della Costituzione come il diritto di ciascun cittadino di rivolgersi

alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità. Del diritto di petizione è

titolare la generalità dei cittadini, non solo i cittadini elettori, ma essa si limita in realtà ad una funziona di

stimolo nei confronti delle Camere. Una petizione viene trasmessa alla commissione parlamentare

competente, la quale può prenderla in esame e deliberare su di essa, poi viene trasmessa al Governo e

infine viene comunicato l’esito della stessa.

L’iniziativa legislativa popolare necessita della firma di almeno 50 000 cittadini in possesso di capacità

elettorale, ma anche in questo caso la funzione è essenzialmente di stimolo, e lascia l’organo cui è rivolta

libero di assumere le decisioni in merito che ritiene più opportune. Essa gode di qualche “garanzia”, cioè

l’obbligo di presa in considerazione e la non decadenza allo scadere di una legislatura, ma ha anche

qualche limite di oggetto, cioè si ammette che debbano ritenersi escluse dall’iniziativa legislativa popolare

quelle leggi che sono ricondotte all’iniziativa riservata del Governo. Gli unici controlli sono relativi alle

regolarità delle firme.

Il referendum è previsto sia a livello nazionale che a livello regionale.

Il referendum abrogativo consiste nella sottoposizione al voto popolare di uno o più quesiti relativi alla

abrogazione totale o parziale di una legge già in vigore. Esso è disciplinato dall’articolo 75 della

Costituzione, richiede 500 000 elettori per la sua presentazione e può riguardare l’abrogazione delle leggi

ordinarie dello Stato, dei decreti legislativi e dei decreti-legge. Quanto ai limiti di materia non sono

sottoponibili ad abrogazione le leggi costituzionali, le leggi regionali e i regolamenti governativi, così

come le leggi tributarie e di bilancio, le leggi che regolano amnistia e indulto, i trattati internazionali, e la

sentenza n°16 del 1978 ha aggiunto a questi limiti di materia anche le fonti atipiche, le leggi a contenuto

costituzionale vincolato (es. legge 194 sull’aborto, cioè le leggi i cui contenuti sono regolati direttamente

dalla Costituzione), le leggi costituzionalmente necessarie e quelle che recepiscono direttive comunitarie.

I limiti procedurali riguardano invece il doppio quorum, uno di partecipazione e uno relativo all’esito della

consultazione. Il procedimento referendario è il seguente:

1. Le richieste di referendum abrogativo sono soggette ad un primo controllo da parte dell’Ufficio centrale

per il referendum. Tale controllo non si limita al computo delle firme dei cittadini elettori e al controllo

della loro regolarità ma riguarda anche la natura dell’atto oggetto della richiesta.

2. Poi la richiesta è sottoposta al giudizio di ammissibilità da parte della Corte costituzionale, per

accertare l’inesistenza di una violazione dei limiti fissati dalla Costituzione all’istituto referendario.

(le richieste referendarie vanno presentate tra il 1° gennaio e il 30 settembre, l’ordinanza dell’Ufficio

centrale per il referendum va emanata entro il 15 dicembre, la sentenza della Corte costituzionale deve

essere pubblicata entro il 10 febbraio).

3. A questo punto spetta al Presidente della Repubblica indire con proprio decreto il referendum in una

domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno.

4. Nell’ultima fase avvengono lo scrutinio e la proclamazione dei risultati. Se l’abrogazione viene

approvata è il Presidente della Repubblica a dichiararla e gli effetti decorrono dal giorno successivo alla

pubblicazione sulla GU, ma possono anche essere posticipati di 60 giorni per permettere al Parlamento di

colmare l’eventuale lacuna normativa che si è creata.

Gli effetti del referendum abrogativo fanno sì che esso, o per meglio dire il risultato positivo di esso,

venga qualificato tra gli atti aventi valore di legge.

Se l’elettorato si esprime in senso contrario all’abrogazione i risultati vengono resi pubblici sempre

tramite GU e la stessa legge o disposizione non potrà essere sottoposta di nuovo a referendum

abrogativo per un periodo di 5 anni.

[abrogare ≠ annullare --- L’abrogazione è la cancellazione dell’atto dall’ordinamento giuridico di

appartenenza, e colpisce i rapporti ex nunc, cioè ha effetti pro futura. L’annullamento rende la norma

invalida rispetto ai principi della Costituzione, richiede una sentenza costitutiva e colpisce i rapporti ex

tunc.]

Il referendum di revisione costituzionale riguarda la modifica, l’integrazione o la soppressione di

alcune parti della Costituzione. Esso è disciplinato dall’articolo 138 della Costituzione e, a differenza del

referendum abrogativo, non ha ad oggetto una legge già entrata in vigore, bensì una delibera legislativa

del Parlamento, ancora non produttiva di alcun effetto. Per questo motivo questo tipo di referendum

viene definito sospensivo, poiché una volta avviata la procedura referendaria essa sospende il

perfezionamento del procedimento di revisione fino alla consultazione popolare. Le modalità di

svolgimento ricalcano in larga misura quelle previste dalla stesse legge per il referendum abrogativo,

salvo il giudizio di ammissibilità da parte della Corte costituzionale (ma sono previsti controlli da parte

dell’Ufficio centrale per il referendum e della Cassazione).

Sono previsti referendum per la fusione tra loro di più Regioni, per la creazione di nuove Regioni e per il

passaggio di Comuni e Province da una Regione all’altra. Si richiede necessaria l’approvazione della

proposta mediante referendum da parte delle popolazioni e dai pareri dei Consigli regionali interessati, e

il concetto di popolazioni interessate comprende anche quelle delle Regioni “cedenti”.

In materia di unione politica europea si parla di referendum di indirizzo, attraverso il quale il corpo

elettorale non si esprime su un atto legislativo o amministrativo ma su un progetto politico da realizzare.

CAP VII – IL PARLAMENTO

LA STRUTTURA

Il Parlamento repubblicano si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, ed

è caratterizzato da un bicameralismo eguale, paritario e indifferenziato. Le uniche differenze

attengono al numero dei membri delle due Camere (630 deputati e 315 senatori) e al diverso sistema

elettorale.

Un ruolo fondamentale è svolto dai regolamenti parlamentari. Secondo l’articolo 64 della Costituzione

ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. L’intento dei

Costituenti fu dunque quello di riservare ad un atto normativo particolare, espressione dell’autonomia

dell’organo parlamentare e di ciascuna Camera nei confronti dell’altra, la disciplina degli aspetti legati

all’organizzazione interna e all’esercizio dei poteri parlamentari. Gli attuali regolamenti parlamentari sono

stati varati per entrambe le Camere nel 1971. Il regolamento della Camera è stato modificato nel 1997,

regolando la programmazione dei lavori della Camera (approvazione del programma e del calendario che

spetta alla conferenza dei capigruppo) e contingentamento dei tempi. Il regolamento del Senato è stato

modificato nel 1999, anche in questo caso per risolvere il rapporto tra maggioranza e opposizioni.

I regolamenti parlamentari sono ritenuti sottratti ad ogni forma di controllo esterno.

L’elezione del Presidente avviene a scrutinio segreto. Alla Camera è richiesta la maggioranza di 2/3 dei

componenti al primo scrutinio, 2/3 dei voti al secondo, maggioranza assoluta dei voti dal terzo scrutinio

in poi; al Senato è richiesta la maggioranza assoluta dei componenti ai primi due scrutini, la maggioranza

assoluta dei voti nel terzo scrutinio, dopo di che si procede eventualmente con il ballottaggio tra i due

senatori più votati. Il Presidente di ciascuna Camera svolge funzioni “verso l’esterno” e funzioni sul piano

“interno”, tra cui quelle relative al programma dei lavori parlamentari ed alla conseguente definizione del

relativo calendario. Nello svolgimento delle sue funzioni il presidente è coadiuvato dall’Ufficio di

presidenza.

I gruppi parlamentari rappresentano la proiezione dei partiti o dei movimenti politici in seno alle

Camere. C’è una soglia minima di 20 deputati e 10 senatori affinché si possa dar vita ad un gruppo, con

alcune eccezioni qualora i gruppi siano più ristretti ma si tratti di partiti che hanno organizzazione e

consenso su base nazionale. Il problema del rapporto tra singolo parlamentare e gruppo di appartenenza

non è ovviamente altro che un aspetto del più generale problema del rapporto tra singolo aderente e

partito, e il parlamentare può continuare a svolgere liberamente le sue funzioni anche aderendo ad un

altro gruppo. Il fenomeno della mobilità parlamentare, con passaggio di parlamentari da un gruppo ad un

altro, ha determinato la disciplina del gruppo misto in base alla quale all’interno di tale gruppo possono

essere costituite distinte componenti politiche.

Le Camere si articolano al loro interno in alcune strutture permanenti più ristrette. Le giunte operano in

relazione al funzionamento dell’istituto parlamentare e si prevede che siano per quanto possibile

rappresentative dell’intero arco delle forze politiche. Ad esempio la giunta per il regolamento ha il

compito di proporre modifiche regolamentari, la giunta delle elezioni ha poteri di verifica e controllo delle

operazioni elettorali. Le commissioni sono articolazioni interne delle due Camere al pari delle giunte, e

possono essere temporanee, per lo svolgimento di compiti specifici, o permanenti, che hanno la stessa

durata delle Camere e il cui intervento è necessario, e inoltre monocamerali se composte da appartenenti

a una sola Camera o bicamerali se composte da un egual numero di deputati e senatori.

Il Parlamento gode di autonomia finanziaria e contabile, con l’inesistenza di obblighi di rendiconto o di

subordinazione alla Corte dei conti che potrebbero indirettamente coinvolgere e ostacolare l’attività

politica. In base all’immunità della sede le Camere hanno il potere di decidere chi ammettere e chi non

ammettere all’interno degli edifici parlamentari. Le controversie legate ai dipendenti delle Camere sono

sottratte al giudice comune e riservate agli organi interni alle stesse. --- Il parlamentare gode di una

libertà di manifestazione delle sue opinioni più ampia in base al principio dell’insindacabilità dei voti dati e

delle opinioni espresse stabilito dell’articolo 68 della Costituzione. Lo stesso articolo nel testo originario

preveda improcedibilità e inviolabilità, ossia non sottoponibilità dei parlamentari a procedimento penale,

arresto o misure restrittive, ma con il nuovo testo rimane soltanto l’istituto dell’insindacabilità dei voti e

delle opinioni espresse. L’articolo 69 della Costituzione garantisce ai parlamentari un’indennità il cui

importo è stabilito dalla legge.

La durata delle Camera è di 5 anni. Nel periodo di tempo necessario all’insediamento delle nuove Camere

vengono prorogati i poteri di quelle scadute (per decorso del termine o scioglimento anticipato) in base

all’istituto della prorogatio, il cui unico limite riguarda il divieto per le Camere di eleggere il Presidente

della Repubblica, limitandosi all’ordinaria amministrazione. Il periodo di prorogatio va dall’ultima riunione

delle vecchie Camere alla prima delle Camere neo-elette. L’avvio della legislatura si ha con lo svolgimento

della prima riunione del Parlamento. Per quanto riguarda le modalità di voto esso può essere segreto o

palese (per la votazione su persone il voto deve essere segreto, per alcune leggi ad es. finanziari o di

bilancio il voto deve essere palese, per tutte le altre ipotesi è previsto il voto palese salva la possibilità di

chiedere il voto segreto per determinate materie).

LE FUNZIONI

L’Italia è uno Stato regionale che si basa su principi di decentramento e autonomia locale, e ciò crea un

sistema policentrico, il quale “limita” la funzione legislativa del Parlamento che ne ha perso il monopolio.

Il procedimento legislativo consta di più fasi:

- Iniziativa: consiste nell’esercizio da parte di determinati soggetti del potere di sottoporre progetti al

Parlamento. La Costituzione riconosce tale potere innanzitutto al Governo, con il Consiglio dei Ministri che

delibera disegni di legge e li presenta a una delle Camere. Poi ci può essere l’iniziativa, individuale o

collettiva, dei membri del Parlamento, sottoscrivendo una proposta di legge. In terzo luogo c’è l’iniziativa

legislativa popolare che spetta al corpo elettorale, poi quella che spetta ai Consigli regionali, che possono

avanzare proposte di legge alle Camere, poi l’iniziativa del CNEL che ha essenzialmente poteri consultivi e

infine la proposta avanzata dai Comuni.

- Esame, discussione, votazione: si può seguire una procedura normale o speciale. -- La procedura

normale inizia con l’esame della proposta di legge da parte della commissione permanente competente

per materia. Dopo l’approvazione del testo la proposta passa all’assemblea che la discute, analizzandone

prima i caratteri generali e poi i singoli articoli che possono essere emendati, soppressi o sostituiti,

concludendo con la votazione finale dell’intero testo (i tempi possono essere abbreviati dichiarando

l’urgenza della proposta di legge in esame). – La procedura speciale affida invece alla commissione anche

il vero e proprio potere di approvazione. Seconda la procedura in commissione legislativa o

deliberante la proposta di legge inizia e conclude il suo iter in commissione, dove viene esaminata,

discussa e votata. Secondo la procedura in commissione redigente la proposta di legge viene prima

esaminata e discussa dall’assemblea, poi trasmessa alla commissione competente che redige i singoli

articoli, e infine torna all’assemblea per il voto dei singoli articoli e per la votazione finale.

Quando una proposta di legge ha superato tutte le fasi appena descritte presso una Camera, viene

trasmessa all’altra che procede al suo esame, discussione e approvazione. Se la seconda Camera approva

lo stesso testo la legge viene trasmessa al Presidente della Repubblica per la promulgazione, mentre se la

seconda Camera apporta delle modifiche al testo la proposta torna alla prima Camera e il passaggio da

una Camera all’altra continua (navetta) fino a quando entrambe non approvano l’identico testo.

- Promulgazione, pubblicazione: la promulgazione deve avvenire entro 30 giorni dall’approvazione

parlamentare e spetta al Presidente della Repubblica come atto di esercizio del potere di controllo. Esso

può essere positivo, e in questo caso la legge verrà sottoscritta, oppure negativo, con ritorno alle Camere

per un riesame. Se le Camere riapprovano la legge nel medesimo testo il Presidente della Repubblica è

obbligato a promulgare. Dopo la promulgazione la legge va pubblicata entro 30 giorni nella GU. Il periodo

che intercorre tra la pubblicazione e l’entrata in vigore della legge è noto come vacatio legis.

La legge può avere anche una funzione diversa, quella di indirizzo-controllo del Parlamento nei

confronti del Governo. Un primo esempio è la legge di approvazione del bilancio preventivo, documento

contabile che riporta le entrate e le spese previste per l’anno finanziario successivo.

Gli strumenti della programmazione sono individuati nel Documento di economia e finanza, relazione

sull’economia e la finanza pubblica che il Governo presenta alle Camere per le conseguenti deliberazioni

parlamentari, Nota di aggiornamento del DEF per adeguarsi all’andamento macroeconomico e recepire le

raccomandazioni approvate dal Consiglio dell’UE, Legge di stabilità, Legge di bilancio annuale, Legge di

assestamento delle previsioni di bilancio.

L’articolo 138 attribuisce al Parlamento la funzione di revisione costituzionale. A una fase necessaria

che si svolge in sede parlamentare può seguire una fase eventuale con il coinvolgimento del corpo

elettorale. Nella prima fase è necessaria una doppia deliberazione da parte di ciascuna Camera a distanza

non minore di tre mesi l’una dall’altra. Rispetto alle soluzioni adottate in altre Costituzioni quella scelta

dal Costituente italiano fa dunque del Parlamento l’organo deputato all’esercizio della funzione di

revisione costituzionale e riserva un ruolo solo eventuale al corpo elettorale (referendum se non si è

raggiunta la maggioranza dei 2/3). Quanto ai limiti, è l’articolo 139 della Costituzione che stabilisce che la

forma repubblicana non può essere modificata, ed esistono poi altri limiti impliciti legati ai principi

costituzionali fondamentali del nostro ordinamento (ad es. artt 1, 5, ...).

Il rapporto tra Governo e Parlamento si sviluppa anche attraverso altri istituti. Con una mozione di

fiducia, disciplinata dall’articolo 94, il Governo appena nominato deve presentarsi davanti al Parlamento

per ottenere da ciascuna Camera la fiducia. Le interrogazioni chiamano in causa il Governo per avere

notizie circa una determinata questione. Le interpellanze hanno invece una finalità più complessa e una

struttura più articolata. Le inchieste sono volte ad accertare specifiche responsabilità di natura politica.

Con una mozione di sfiducia si pone fine al rapporto fiduciario tra il Governo e la sua maggioranza

parlamentare, e la conseguenza giuridica è quella di obbligare il Governo alle dimissioni.

Il Parlamento si riunisce in seduta comune per l’elezione del Presidente della Repubblica, l’elezione di

cinque giudici della Corte costituzionale e la nomina dei giudici aggregati in sede penale, l’elezione di otto

membri del CSM e la messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica.

Per quanto riguarda i rapporti tra Parlamento e UE, le norme comunitarie devono intendersi come

“direttamente applicabili” negli ordinamenti degli Stati membri. Tale regola vale per quelle norme “self-

executing” che hanno cioè un contenuto normativo puntuale, completo e in grado di essere direttamente

applicato sul piano del diritto internazionale. L’intervento attuativo del Parlamento rimane invece

necessario con riferimento a norme comunitarie che non siano direttamente applicabili. --- Con la legge

comunitaria il Parlamento provvede alle modifiche dell’ordinamento interno imposte dalla normativa

comunitaria e che richiedono il ricorso allo strumento legislativo. --- La Corte costituzionale ha il potere di

dichiarare l’incostituzionalità di una legge, ed è compito del Parlamento colmare le conseguenti lacune: le

pronunce di incostituzionalità della Corte vengono comunicate alle Camere perché queste provvedano alle

eventuali iniziative legislative. --- Il rapporto tra Parlamento e Regioni, con l’accesso al livello

parlamentare delle esigenze regionali, è consentito essenzialmente attraverso l’iniziativa legislativa

riconosciuta ai Consigli regionali.

CAP VIII – IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Esiste una certa “equivocità” attorno alla figura, poiché l’attuale dettato costituzionale in materia appare

particolarmente sommario e con la volontà di non disciplinare dettagliatamente per mantenere elasticità

ed adattabilità in materia. Le ricostruzioni del ruolo del Presidente della Repubblica sono diverse (da

potere neutro a potere con funzioni di indirizzo politico costituzionale), ma le diverse interpretazioni del

proprio ruolo da parte dei Presidenti che si sono succeduti dimostra l’ambivalenza della figura dell’organo

e contemporaneamente mette in luce l’adattabilità dell’esercizio dei poteri.

Nei rapporti tra Governo e Parlamento il Presidente della Repubblica detiene poteri rilevanti, come la

nomina del Governo prima della fiducia parlamentare, il potere di scioglimento anticipato delle Camere, la

possibilità di rinviare una legge al Parlamento manifestando i dubbi sorti in sede di promulgazione.

Complessivamente possiamo affermare che si tratti di un organo (unico organo costituzionale

monocratico) dotato di alcuni significativi poteri volti a consentire il funzionamento del sistema

costituzionale, e in grado di porsi come il massimo garante del corretto ed efficace svolgimento dei

processi istituzionali.

Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune, in questo caso integrato da tre

rappresentanti di ciascuna Regione (la Valle d’Aosta ne nomina uno solo) designati dai Consigli regionali.

È eletto a scrutinio segreto da una maggioranza qualificata (2/3 dei componenti nelle prime tre

votazioni, poi è sufficiente la maggioranza assoluta) e resta in carica per 7 anni. La carica comincia

dopo il “giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione” pronunciato davanti al

Parlamento in seduta comune.

Un Presidente può vedere prorogati i propri poteri dal ritardo che si verifichi nell’elezione del suo

successore: 30 giorni prima che scada il termine il Presidente della Camera convoca in seduta comune il

Parlamento integrato per eleggere il nuovo Presidente, tuttavia se le Camere sono sciolte o manca meno

di tre mesi alla loro cessazione la riunione ha luogo entro 15 giorni dalla riunione delle Camere nuove. Nel

frattempo sono prorogati i poteri del Presidente in carica, ma in questo periodo così come nell’ultimo

semestre del suo mandato (semestre bianco) egli ha il divieto di procedere allo scioglimento anticipato

delle Camere.

Il mandato può essere interrotto prima della scadenza, per impedimento temporaneo, cioè breve

malattia, sospensione temporanea per un’accusa ai sensi dell’articolo 90, o per impedimento

permanente, cioè impedimento fisico, morte, dimissioni personali, condanna della Corte costituzionale.

A questo proposito l’articolo 86 regola l’istituto della supplenza, individuando nel Presidente del Senato

l’organo supplente per esercitare le funzioni presidenziali.

Per quanto riguarda le responsabilità connesse all’esercizio delle funzioni presidenziali, si ha un

restringimento della responsabilità penale per atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni ai soli casi di

alto tradimento e attentato alla Costituzione (articolo 90 della Costituzione, abuso dei poteri o

violazione dei doveri al fine di far venir meno la sovranità nazionale o di alterare il sistema

costituzionale). Questo privilegio riguarda esclusivamente le ipotetiche responsabilità del Presidente

connesse all’esercizio delle sue funzioni, cioè al di fuori di quest’area egli risponderà come un comune

cittadino. --- La Costituzione garantisce al Presidente un assegno personale e una dotazione.

Quasi tutti gli atti presidenziali ed i più importanti atti governativi vengono giuridicamente in essere con

la medesima forma, quella di decreti presidenziali controfirmati dai Ministri di volta in volta competenti.

Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri proponenti, che

ne assumono la responsabilità (articolo 89). L’istituto della controfirma non ha altra funzione che quella di

assicurare una forma di controllo del Governo sugli atti del Presidente della Repubblica.

- Rispetto al corpo elettorale il Presidente dispone di poteri molto ridotti. Si tratta ad esempio

dell’indizione della data delle elezioni e dei referendum, dei poteri in tema di referendum abrogativi, o

(allargando la nozione di corpo elettorale a quella generale di opinione pubblica) del potere di

esternazione, cioè il potere esercitato attraverso interviste, comunicati o discorsi esprimendo liberamente

le proprie opinioni (in questo caso si parla di responsabilità diffusa);

- Rispetto al Parlamento i poteri del Presidente sono ben più rilevanti. Il Presidente nomina senatori a

vita cinque cittadini che hanno illustrato la patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico,

artistico e letterario. Esercita poi un potere di stimolo nei confronti del Parlamento attraverso il

messaggio formale. Può rinviare alle Camere una legge esaminata in sede di promulgazione, ma se le

Camere riapprovano nuovamente la legge, il Presidente deve promulgarla. Può convocare in via

straordinaria ciascuna Camera. Può scioglierle anticipatamente.

- Rispetto al Governo il potere presidenziale produce vari istituti. Con le consultazioni il Presidente della

Repubblica cerca di orientare la propria scelta per consentire al nuovo Governo di conseguire la fiducia

parlamentare. L’incarico di formare il Governo viene affidato dal Presidente ad un esponente politico che

egli reputa idoneo ad assumere l’incarico di Presidente del Consiglio ma dal quale vuole capire le reali

possibilità di dar vita ad un nuovo Governo. Con il mandato esplorativo il Presidente fa svolgere a un’alta

carica dello Stato un’ulteriore indagine tra i gruppi parlamentari. Il Presidente ha inoltre pieno potere di

conoscenza della politica estera del Governo e potere nell’ambito della politica militare essendo il

Presidente del Consiglio supremo di difesa.

- Rispetto alla magistratura il Presidente ha poteri di nomina e conferimento di incarichi direttivi a

magistrati ordinari, amministrativi, militari, ed egli è anche Presidente del CSM.

- Rispetto alla Corte costituzionale il potere è di nomina di cinque giudici costituzionali.

CAP IX – IL GOVERNO DELLA REPUBBLICA

Il Governo ha un ruolo assolutamente insostituibile nell’attuazione dell’indirizzo politico e nella sua stessa

formazione, possiamo definirlo come il comitato esecutivo e direttivo del Parlamento, ma soprattutto

come l’organo di vertice del potere esecutivo. La Costituzione stessa con l’articolo 92 parla di Governo

della Repubblica per sottolineare che esso è chiamato a svolgere le sue funzioni riferite

all’amministrazione, alla legislazione, allo sviluppo dei rapporti con gli altri Stati e con le organizzazioni

sovranazionali, e al buon funzionamento delle istituzioni: il ruolo del Governo promuove il passaggio allo

Stato sociale e al tempo stesso con esso si rafforza.

Al termine delle consultazioni la formazione del nuovo Governo si ha con l’adozione dei decreti

presidenziali di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri. Si procede al giuramento

immediatamente dopo la firma dei decreti di nomina per evitare un intervallo di tempo tra la sostituzione

del nuovo Governo al precedente e l’esercizio delle funzioni governative. In questa prima fase di vita del

Governo si collocano la nomina da parte del Consiglio dei Ministri dei Sottosegretari e l’eventuale nomina

di uno o più vice-Presidenti del Consiglio.

Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per il dibattito sulla

fiducia. Il conferimento della fiducia parlamentare costituisce la solenne approvazione da parte di

ciascuna Camera, avviene a voti palesi con apposite mozioni motivate di fiducia, e permette la

permanenza in carica del Governo per tutta la durata della legislatura (salvo mozione di sfiducia da parte

di una Camera, sottoscritta da almeno un decimo dei suoi componenti).

In realtà delle numerosissime crisi di governo che si sono succedute dall’entrata in vigore della

Costituzione solo due sono state originate da questioni legate alla fiducia (1999 e 2008), in altri casi

Governi appena nominati non hanno ottenuto la fiducia, in altri ancora le dimissioni sono state

conseguenti al rinnovo del Parlamento, il più delle volte le crisi di Governo derivano da dimissioni

spontanee dovute a situazioni di crisi politica nella maggioranza. Si parla infatti spesso di crisi

extraparlamentari che estranierebbero il Parlamento dal decisivo potere di giudizio circa il rapporto

fiduciario. I tentavi di parlamentarizzare le crisi invitano i Governi dimissionari a presentarsi alle Camere

per verificare il rapporto fiduciario e avere informazioni esaustive sulle ragioni della crisi.

I Governi dimissionari restano tali fino al decreto presidenziale di accettazione delle dimissioni, e i loro

poteri sono limitati al solo disbrigo degli affari correnti.

Le dimissioni (o la morte) del Presidente del Consiglio determinano crisi, mentre ciò non accade con le

dimissioni di un Ministro che semplicemente obbligano a colmare il vuoto prodottosi, attraverso la nomina

di un nuovo Ministro o l’attribuzione dell’interim ad uno dei Ministri già in carica. I rimpasti consistono

invece nel mutamento di più incarichi ministeriali.

Non esistono specifici casi di decadenza dalla carica di Presidente del Consiglio o di Ministro legati ai loro

status personali. Al massimo c’è la questione del conflitto di interessi, “risolta” con il dovere dei titolari di

cariche di governo di dedicarsi esclusivamente alla cura degli interessi pubblici astenendosi da situazione

di conflitto di interessi.

Il Presidente del Consiglio è indicato dall’articolo 95 come l’organo che dirige la politica generale del

Governo e ne è responsabile, e che mantiene l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo coordinando

l’attività dei Ministri. Egli è primus inter pares, cioè non esiste alcun rapporto gerarchico tra Presidente

del Consiglio e singoli Ministri, tuttavia egli esercita in qualche modo una sorta di primato politico sugli

altri membri del Governo.

Ha potere di esternazione, cioè di manifestare autonomamente verso l’esterno gli indirizzi politici generali

del Governo; ha poteri di rappresentanza, ad esempio espone alle Camere il programma del Governo,

pone la questione di fiducia, mantiene contatti con il Presidente della Repubblica; ha poteri di direzione di

organi collegiali; ha poteri di promozione, indirizzo e coordinamento dell’attività dei Ministri.

Il Consiglio dei Ministri è l’organo collegiale composto da tutti i Ministri e presieduto dal Presidente del

Consiglio. Esso è titolare delle funzioni governative, cioè di tutte quelle funzioni che la Costituzione e le

leggi costituzionali attribuiscono genericamente al Governo. Le attribuzioni del Consiglio dei Ministri

possono essere così raggruppate: attività di indirizzo politico, attività normativa (decreti legislativi,

Analisi degli strumenti per comprendere i principali istituti del diritto pubblico italiano, con particolare riguardo: al fenomeno giuridico; allo Stato e i suoi elementi costitutivi; alle forme di Stato; alle forme di governo; al rapporto tra l'ordinamento statale e gli altri ordinamenti; al sistema istituzionale dell'Unione europea; al sistema delle fonti nell'ordinamento italiano; ai principi generali dell'ordinamento costituzionale italiano; alle libertà e ai diritti fondamentali; al Corpo elettorale e agli istituti di democrazia diretta; all'organizzazione costituzionale italiana(Parlamento, Presidente della Repubblica, Governo); al sistema di governo locale; ai principi costituzionali relativi alle pubbliche amministrazioni; all'organizzazione della magistratura e alla giustizia costituzionale.


Indice:

I. Caratteri fondamentali del fenomeno giuridico.
II. Le forme di stato e le forme di governo nella loro evoluzione storica.
III. Lo Stato costituzionale.
IV. Le trasformazioni delle istituzioni pubbliche dallo Statuto albertino alla Costituzione repubblicana.
V. L’Italia e l’Unione europea.
VI. Il corpo elettorale.
VII. Il Parlamento.
- Sez. I: La struttura.
- Sez. II: Le funzioni.
- Sez. III: I rapporti con altre istituzioni.
VIII. Il presidente della repubblica.
IX. Il Governo della repubblica.
X. L’organizzazione degli apparati amministrativi statali.
- Sez. I: principi costituzionali in tema di pubblica amministrazione.
- Sez. II: Gli apparati statali.
- Sez. III: I cosiddetti organi ausiliari.
XI. Principi in tema di attività amministrativa. (cenni)
XII. Regioni ed enti locali.
XIII. La corte costituzionale.
XIV. Il potere giudiziario.
XV. I diritti di libertà.
XVI. Il sistema delle fonti normative.