Riassunto esame Istituzioni di Diritto Pubblico, prof. Nico, libro consigliato Diritto pubblico, Bin, Pitruzzella

previa indicazione del candidato alla carica di Presidente del Consiglio, il Capo dello Stato si limita a conferire

l’incarico al leader della coalizione che ha vinto le elezioni. Ma se manca una coalizione elettorale o se i risultati

elettorali non consentono alla coalizione che ha vinto le elezioni di godere di una sicura maggioranza parlamentare,

cresce la discrezionalità del Capo dello Stato nella scelta della persona cui conferire l’incarico per la formazione del

Governo. La discrezionalità del Presidente della Repubblica si allarga nelle fasi di crisi del sistema politico, quando ha

il compito di trovare quella personalità che possa coalizzare attorno a sé una maggioranza e abbia le caratteristiche

per fronteggiare questi periodi. In alcuni casi son state scelte personalità di grande autorevolezza tecnica, non

appartenenti a nessun partito o non elette, formando i Governi tecnici che, oltre ad avere la fiducia

costituzionalmente necessaria, godono del sostegno del Capo dello Stato.

Dopo l’apertura della crisi di Governo (o dopo le elezioni), il Presidente della Repubblica procede alle consultazioni

con cui si apre il procedimento di formazione del Governo. Il Capo dello Stato incontra i presidenti dei gruppi

parlamentari che si fanno accompagnare dagli esponenti più significativi dei rispettivi partiti, i segretari dei partiti

politici; egli consulta anche i Presidenti delle due Camere e gli ex Presidenti della Repubblica, nonché tutte le

personalità che ritenga utile sentire per venire a conoscenza delle posizioni dei partiti in ordine alla formazione del

Governo e dei negoziati che si svolgono tra gli stessi. L’Incarico è conferito oralmente dal Presidente della Repubblica

e viene accettato con riserva, che viene sciolta solo dopo che l’incaricato abbia individuato la lista dei ministri da

proporre al Capo dello Stato per la nomina e il programma di Governo, i cui contenuti siano tali da avere il

consenso dei partiti della coalizione e l’investitura fiduciaria da parte del Parlamento. Esaurita l’attività dell’incaricato

e formata la lista dei ministri, il Presidente della Repubblica nomina con proprio decreto il Presidente del Consiglio e,

su proposta di quest’ultimo, i ministri. Dopo la nomina, entro un brevissimo periodo (meno di 24 ore) il Presidente del

Consiglio ed i ministri, ai sensi dell’art. 93 Cost. prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica,

pertanto il Governo è immesso nell’esercizio delle sue funzioni e termina così il procedimento della sua formazione. Il

primo atto formale del nuovo Presidente del Consiglio dei ministri è controfirmare i decreti di nomina di se stesso

e dei ministri. Il procedimento di formazione del governo è collegato al procedimento di votazione della fiducia

parlamentare. Il governo è nella pienezza dei suoi poteri solo dopo aver ottenuto da entrambe le Camere il voto di

fiducia. Entro dieci giorni dal giuramento,

il Governo deve presentarsi alle Camere (art. 94.3 Cost): il Presidente del Consiglio dei ministri espone il programma

di governo, approvato dal Consiglio dei ministri. In ciascuna Camera, i Parlamentari di maggioranza presentano una

mozione di fiducia, che deve essere motivata (perché il Parlamento può incidere sullo stesso programma di governo) e

votata per appello nominale. La fiducia s’intende accordata se la mozione è approvata in entrambe le camere

(sufficiente la maggioranza relativa).

Per garantire l’unità ed omogeneità del Governo, al Costituzione fa leva sulla competenza collegiale del Consiglio dei

ministri a determinare la politica generale del Governo (principio collegiale) e sulla competenza del Presidente del

Consiglio a dirigere questa politica e mantenere l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, coordinando l’attività

dei ministri (principio monocratico). Il pericolo da evitare è che i singoli ministri operino ciascuno indipendentemente

dagli altri, per promuovere gli interessi della propria parte politica e delle burocrazie dei ministeri di cui sono il vertice

politico. Principio collegiale e principio monocratico servono a contrastare gli eccessi di autonomia dei ministri, che

potrebbero minacciare l’unità politica del Governo. Il coordinamento di cui parla l’art. 95.1 Cost. è l’attività diretta a

mantenere l’unità di azione del Governo, assicurando che le iniziative politiche e amministrative dei singoli ministri

siano attuazione dell’indirizzo generale del Governo, o siano compatibili con esso. Affinchè monocraticità e collegialità

garantiscano unità e omogeneità del Governo, occorre che ci siano gli strumenti giuridici e le condizioni politiche che

rendano possibile ai due principi di contenere gli eccessi di autonomia dei ministri. Gli strumenti giuridici sono:

- Il potere del Presidente del Consiglio di proporre al Capo dello Stato la lista dei ministri da nominare;

- Il potere di indirizzare direttive politiche e amministrative ai ministri, in attuazione della politica generale del

Governo. Questo potere consiste nell’individuazione di fini politici o principi di azione che comunque lasciano spazio

all’autonomia dei ministri;

- La competenza del Consiglio dei ministri a deliberare sulle questioni che riguardano la politica generale del

Governo, cioè l’indirizzo generale che si intende seguire.

Il grado di utilità di tali strumenti è determinato dall’equilibrio della forma di governo. Ove un ministro assuma

comportamenti lesivi dell’unità dell’indirizzo politico, il Presidente del Consiglio non sembra disporre di efficaci

strumenti con cui porre fine a tali comportamenti. Per mantenere

l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo del Governo ci sono altri strumenti previsti da fonti di livello

subordinato alla Costituzione stessa. Nel 1988 è stata approvata la legge 400 che ha razionalizzato gli strumenti di

garanzia dell’unità politica e amministrativa del Governo:

a) Concentrazione delle decisioni relative alla politica generale del Governo nel Consiglio dei Ministri che,

secondo la legge 400, delibera in merito a:

- Questioni relative all’indirizzo politico del Governo;

- Indirizzo generale dell’azione amministrativa;

- Conflitti di attribuzione fra ministri;

- Iniziativa del Presidente del Consiglio di porre la questione di fiducia dinanzi alle Camere;

- Dichiarazioni relative all’indirizzo politico, agli impegni programmatici;

- I disegni di legge e le proposte di ritiro di disegni di legge;

- Decreti legge, decreti legislativi e regolamenti del Governo; 27

- Atti adottati dal Governo in sostituzione delle Regioni, in caso di inattività relativa a competenze delegate,

oltre i termini obbligatori per legge;

- Le proposta di sollevare conflitti di attribuzioni o di resistere nei confronti degli altri poteri dello Stato, delle

Regioni e delle Province autonome, o di impugnare le leggi di queste;

- Le linee di indirizzo in tema di politica internazionale e europea e i progetti dei trattati e degli accordi

internazionali di natura politica o militare;

- Gli atti relativi ai rapporti con la Chiesa cattolica previsti dal sistema concordatario di cui all’art. 7 Cost. e le

intese con le Confessioni diverse dalla Cattolica;

- Scioglimento anticipato dei Consigli regionali;

b) Attribuzione al Presidente del Consiglio dei poteri relativi al funzionamento del Consiglio dei Ministri. Il

Presidente del Consiglio convoca il Consiglio dei ministri e ne forma l’ordine del giorno.

c) Attribuzione al Presidente del Consiglio di poteri strumentali rispetto al coordinamento delle attività dei

ministri. Il Presidente del Consiglio:

- Può sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri competenti, sottoponendo le relative questioni al

Consiglio dei Ministri;

- Adotta le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri o

quelle relative alla direzione politica generale del Governo;

- Adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza della pubblica

amministrazione;

- Concorda con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere e che impegnano la

politica generale del Governo;

- Può istituire comitati di ministri con il compito di di esaminare in via preliminare questioni di comune

competenza o esprimere pareri su questioni da sottoporre al Consiglio dei ministri.

Il Presidente del Consiglio dispone di una struttura amministrativa di supporto: la Presidenza del Consiglio dei

ministri. Gli uffici in diretta collaborazione del Presidente del Consiglio sono organizzati nel Segretariato generale

della Presidenza del Consiglio dei ministri, cui è preposto un Segretario generale. Il Segretariato generale è

organizzato in strutture individuate attraverso decreti del Presidente del Consiglio:

Dipartimenti: comprensivi di una pluralità di uffici accomunati da omogeneità funzionale;

 Uffici: strutture allocate presso i singoli dipartimenti o dotate di autonomia funzionale.



Gli organi governativi non necessari sono:

- Vice-presidente del Consiglio dei ministri: nominato fra i ministri e a cui, su proposta del Presidente del

Consiglio, il Consiglio dei ministri attribuisce le funzioni di supplente del Presidente, nel caso in cui questi sia assente

o impedito. Si ricorre alla nomina del Vice-presidente per dare risalto alla presenza nella coalizione ad un partito

diverso da quello che esprime il Presidente del Consiglio.

- Consiglio di gabinetto: che in passato il Presidente del Consiglio ha istituito per riunire i ministri che

rappresentano le diverse componenti politiche della coalizione;

- Comitati interministeriali: che possono essere di due tipi e cioè quelli istituiti per legge e quelli istituiti con

decreto del Presidente del Consiglio con compiti provvisori per affrontare questioni definite (comitati di ministri). I

primi hanno competenze a deliberare in via definitiva su determinati oggetti, adottando atti produttivi di effetti

giuridici verso l’esterno (CIPE: Comitato interministeriale per la programmazione economica).

- Ministri senza portafoglio: ministri non preposti ad un ministero, i quali svolgono le funzioni delegate loro

dal Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio dei ministri. Per l’espletamento delle funzioni delegate

sono preposte ad un dipartimento della Presidenza del Consiglio. Alcuni ministri senza portafoglio sono previsti da

norme legislative che ne individuano le funzioni, lasciando al Presidente del consiglio la decisione di delegarle o

meno.

- Sottosegretari di stato: coadiuvano il ministro (o il Presidente del consiglio) ed esercitano i compiti che

quest’ultimo delega loro con apposito decreto (pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale). Essi sono collaboratori del

ministro o del Presidente del Consiglio e non fanno parte del Consiglio dei ministri e non possono partecipare alla

formazione politica generale del Governo. Tra questi, un ruolo particolare ha il sottosegretario di Stato alla

Presidenza del Consiglio, che svolge le funzioni di segretario del Consiglio dei ministri, curando la verbalizzazione e

la conservazione del registro delle deliberazioni e dirigendo l’Ufficio di segreteria del Consiglio dei ministri.

- Viceministri: sottosegretari cui vengono conferite deleghe relative all’intera area di competenza di una o

più strutture dipartimentali o di più direzioni generali. I viceministri possono essere invitati dal Presidente dal

Presidente del Consiglio d’intesa con il ministro competente, a partecipare alle sedute del Consiglio dei ministri,

senza diritto di voto, per riferire su argomenti e questioni attinenti alle materie loro delegate;

- Commissari straordinari del Governo: nominati al fine di realizzare specifici obiettivi, determinati in

relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Governo o dal Parlamento, o per particolari esigenze di

coordinamento operativo tra amministrazioni statali. Essi sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica,

su proposta del Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio dei ministri.

Il Presidente del Consiglio rappresenta l’intero Governo e controfirma le leggi e gli atti con forza di legge, tiene i

contatti con il Presidente della Repubblica, assume le decisioni proprie del Governo nei procedimenti legislativi, pone

la questione di fiducia, previo assenso del Consiglio dei ministri, manifesta all’esterno la volontà del Governo. Le linee

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generali dell’indirizzo politico ed amministrativo del Governo sono espresse nel programma di governo, predisposto

dal Presidente del Consiglio ed approvato dal Consiglio dei ministri. Esso è alla base della concessione parlamentare

della fiducia iniziale (mozione motivata). Per attuare il suo indirizzo politico, il Governo ha a disposizione diversi

strumenti giuridici:

- Direzione amministrativa statale;

- Poteri di condizionamento della funzione legislativa del Parlamento, che riguardano la fase della

programmazione dei lavori parlamentari e il procedimento legislativo vero e proprio;

- I poteri normativi di cui è titolare il Governo e che consistono nell’adozione degli atti aventi forza di legge.

Il Governo si occupa di vari settori della politica governativa:

- Politica di bilancio e finanziaria: la legge attribuisce al governo il compito di elaborare i diversi documenti

che definiscono il quadro finanziario di riferimento dell’attività dello stato (documento di programmazione

economico finanziaria, disegno di legge di stabilità, disegno di legge di bilancio); dopo che questi documenti sono

stati presentati al Parlamento per l’approvazione, il Governo si vede riconosciuto dai regolamenti parlamentari un

ruolo di direzione del processo decisionale. L’esame dei documenti in cui è articolata la manovra di bilancio deve

avvenire in tempi certi e non possono essere presentati emendamenti parlamentari che siano estranei all’oggetto di

legge di stabilità. Dopo l’approvazione del bilancio, il Governo esercita il controllo della spesa pubblica, controllando

la legittimità dei singoli atti di spesa delle amministrazioni statali e verificando il complessivo andamento della spesa

pubblica, per poter rispettare i vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione economica e monetaria. L’insieme dei

poteri di proposta, direzione e controllo fa capo al ministro dell’economia e delle finanze, che esercita le sue

competenze in vari settori, quali politica economica, finanziaria e di bilancio, programmazione degli investimenti

pubblici e degli interventi per lo sviluppo economico territoriale e settoriale, politiche di coesione volte a ridurre i

divari economici tra le Regioni che vengono attuate attraverso l’attuazione di obiettivi fissati a livello europeo ed

utilizzando regole e risorse comunitarie (che fanno capo ai fondi strutturali), gestione e dimissioni delle

partecipazioni azionarie dello Stato ed esercizio dei diritti dell’azionista.

- Politica estera: consiste nella stipula di trattati internazionali e nelle relative attività preparatorie, nella

cura dei rapporti con gli altri stati, particolarmente nell’ambito delle organizzazioni internazionali cui l’Italia partecipa

(la più importante è l’ONU. Vi è una categoria di trattati su cui il Parlamento esercita il controllo attraverso la legge di

autorizzazione alla ratifica, ma ve ne sono tanti altri che non rientrano nell’enumerazione dell’art. 80 che sfuggono

al controllo parlamentare.

- Politica europea: riguarda i rapporti con le istituzioni dell’UE. È il governo che partecipa alle decisioni

comunitarie più importanti in sede di Consiglio dei ministri e di COREPER (comitato dei rappresentanti permanenti,

organo del Consiglio dell'Unione europea, composto dai capi o vice-capi delegazione degli stati membri presso

l'Unione europea e da un alto numero di comitati e gruppi di lavoro ad esso subordinati. Svolge un ruolo

fondamentale nell'elaborazione delle politiche dell'Unione europea, dato che gran parte dei negoziati tra gli stati

membri sulle decisioni da prendere si svolge al suo interno).

- Politica militare: settore dell’indirizzo politico e amministrativo rimesso al Governo ed in cui l’intervento del

Parlamento è limitato e tardivo. In realtà il documento costituzionale ha disciplinato il regime di emergenza bellica

con gli art. 78 e 87 secondo cui le Camere deliberano lo Stato di Guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari;

il Capo dello Stato dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere ed ha il comando delle forze armate e presiede

il consiglio supremo di difesa, anche se la direzione politica e tecnico militare delle forze armate rientra nell’indirizzo

politico e amministrativo del Governo. La prassi si è allontanata notevolmente da questo disegno perché, per ragioni

politiche connesse alla partecipazione dell’Italia ad alleanze militari come la Nato e/o di tecnica militare, le

operazioni belliche iniziano prima di qualsiasi intervento del Capo dello Stato, del Consiglio supremo di difesa e del

Parlamento che è successivamente chiamato a convalidare politicamente l’operato del Governo. I regimi di

emergenza bellica si instaurano con il ricorso da parte del Governo ad un decreto legge che prevede l’intervento

militare e provvede alla copertura dei costi, cui segue – ad operazioni militari già intraprese . una delibera di testo

conforme da parte del Parlamento o la conversione in legge a convalida dell’operato del Governo. Dopo l’avvio delle

operazioni militari, il Parlamento esprime alcuni indirizzi al Governo ricorrendo all’approvazione di una mozione.

- Politica informativa e di sicurezza: riguarda la difesa dello Stato democratico e delle istituzioni poste

dalla Costituzione. Essa ricade sotto la responsabilità del Presidente del Consiglio dei Ministri che si occupa della

direzione dei servizi segreti, ricondotta a lui dalla legislazione vigente (legge 124/2007), materia del segreto di

stato. In democrazia la regola è la pubblicità ma ci sono esigenze di rilievo costituzionale che consentono di

ammettere delle deroghe eccezionali alla regola, attraverso l’apposizione del Segreto di Stato. Il segreto di stato

tutela l’integrità della Repubblica e la sua apposizione può essere ricollegata alle relazioni con altri Stati, alla difesa

delle istituzioni costituzionali, all’indipendenza dello Stato ed alla sua difesa militare. Il vincolo del segreto di stato

deve essere apposto (e annotato se si tratta di documenti scritti) su disposizione del presidente del Consiglio dei

ministri sugli atti, documenti o cose che ne sono oggetto. Per garantire coerenza nell’applicazione del segreto, i

criteri di individuazione degli oggetti suscettibili di essere coperti dal segreto stesso sono stabiliti dal DPCM 7/2009

che classifica 4 livelli di segretezza graduando l’intensità della tutela. Per confermare il carattere eccezionale del

segreto e la sua strumentalità a tutelare il bene della sicurezza, il segreto di stato ha una durata temporale limitata

(15 anni prorogabili dal presidente del Consiglio a trenta). La successiva opposizione del segreto di Stato operata dal

Presidente del Consiglio inibisce all’autorità giudiziaria l’acquisizione e l’utilizzazione, anche indiretta, delle notizie

coperte dal segreto. In questo caso il giudice può sollevare conflitto di attribuzione davanti la Corte Costituzionale.

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Nel 2012 è stata approvata un’altra riforma del segreto di stato che rafforza il controllo parlamentare sugli atti di

opposizione del segreto. Questo controllo è affidato al Copasir (Comitato parlamentare per la sicurezza della

Repubblica) che potrà chiedere al Presidente del Consiglio di esporre, in una seduta segreta appositamente

convocata, di esporre il merito delle ragioni che hanno confermato l’opposizione del segreto.

Gli organi ausiliari sono organi con funzioni di ausilio nei confronti di altri organi: compiti di iniziativa, controllo e

consultivi. Quelli previsti dalla Costituzione sono:

- Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro: composto di esperti e rappresentanti delle categorie

produttive in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa. I componenti sono 121, oltre al

Presidente, e di questi 12 sono esperti esponenti della cultura economica, sociale e giuridica, 10 rappresentano le

associazioni di promozione sociale e del volontariato, i restanti 99 rappresentano le categorie produttive di ben e

servizi nel settore pubblico e privato. Sono nominati con decreto del presidente della repubblica, previa

deliberazione del consiglio dei ministri, e durano in carica 5 anni. Attraverso il CNEL si intendeva integrare

rappresentanza politica e rappresentanza diretta di interessi, tuttavia risulta difficile che il CNEL rappresenti la

complessità sociale per via della rapida evoluzione che subiscono i rapporti sociali e dal peso che assumono gli

interessi socio-economici dei vari gruppi socio-economici nei diversi periodi storici. Questi tendono ad instaurare

rapporti diretti con i titolari degli organi costituzionali, saltando la mediazione dei partiti e degli organi di

rappresentanza degli interessi come il CNEL; motivo per cui esso ha avuto scarso successo e scarsa incidenza sul

processo decisionale politico.

- Consiglio di Stato: organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo ed organo giurisdizionale di

appello della giustizia amministrativa. Si articola in 7 sezioni: 4 con competenze consultive e 3 con competenze

giurisdizionali. Per quanto riguarda la prima funzione, bisogna distinguere i pareri che il Consiglio di Stato deve

rendere obbligatoriamente su determinati atti, dai pareri facoltativi resi su richiesta di un’amministrazione statale.

Quelli obbligatori riguardano: i regolamenti del Governo e dei ministri, nonché i testi unici; i ricorsi straordinari al

Presidente della Repubblica; gli schemi generali dei contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti da uno o più

ministeri.

- Corte dei Conti: esercita:

a) Il controllo preventivo di legittimità su alcuni atti delle amministrazioni statali, nonché il controllo sulla

gestione introdotto dalla legge, dalle amministrazioni statali regionali e degli enti locali;

b) Il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato che termina nel giudizio di parificazione del

rendiconto consuntivo dello stato e delle gestioni annesse, con cui la Corte controlla la rispondenza o meno delle

previsioni finanziarie contenute nel bilancio preventivo dello Stato, con i risultati della gestione finanziaria

esposti nel rendiconto consuntivo. Sugli esiti del controllo, la Corte dei conti riferisce al Parlamento con apposita

relazione;

c) Partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria; il controllo

si realizza in vari modi e permane anche nei confronti degli enti pubblici trasformati in società per azioni, fino a

quando lo Stato conserva la partecipazione prevalente al capitale sociale;

d) Funzione giurisdizionale in materia di:

d1) giudizi di responsabilità dei pubblici funzionari per il danno recato alle amministrazioni pubbliche, regionali,

locali;

d2) giudizi di conto resi sui conti presentati da chi ha funzione di maneggio di denaro, beni o valori di

amministrazioni pubbliche;

d3) giudizi in materia di pensioni civili e militari

La funzione di controllo è esercitata da apposite sezioni della corte; quella giurisdizionale dalle sezioni regionali (una

per ogni regione con sede nel capoluogo, tranne in Trentino che ve ne sono due a Trento e Bolzano) e dalle sezioni

centrali in funzione di giudice di appello. PARLAMENTO

Il Parlamento può essere bicamerale o monocamerale. La Costituzione (artt 55-82) ha optato per il bicameralismo

perfetto o paritario, con due camere (Camera dei deputati e Camera dei senatori) dotate delle medesime funzioni, con

lievi differenze strutturali e con un aggancio del Senato al territorio (Senato Eletto a base regionale art. 57). Ciascuna

camera può deliberare la concessione o il ritiro della fiducia al Governo (art.94), mentre la formazione di una legge

prevede che ciascuno dei due rami del Parlamento adotti una deliberazione avente ad oggetto il medesimo testo

legislativo (la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere art.70). Ci sono differenze relative

alla composizione dei due rami del Parlamento: la consistenza numerica è differente (630 deputati e 315 senatori) e

per il Senato è previsto che il Presidente della Repubblica nomini 5 senatori a vita (art.59 Cost.). Sono stabilite età

diverse per essere eletti (25 i deputati e 40 i senatori) ed età diverse per eleggere (18 i primi, 25 i secondi). La legge

2/1936 ha stabilito la durata di 5 anni per ciascun ramo (periodo detto legislatura).

Le leggi elettorali per le due camere hanno le stesse regole di fondo che non garantiscono però dal rischio che nelle

due Camere vi siano maggioranze politiche diverse con conseguente stallo decisionale. La conseguenza del

bicameralismo paritario italiano è l’appesantimento del processo decisionale parlamentare, poiché prima che la legge

si perfezioni è necessario che le due Camere approvino lo stesso testo e se una vi apporta qualche modifica dopo

l’approvazione dell’altra, quest’ultima dovrà nuovamente pronunciarsi. Tante tappe fanno sì che gruppi portatori di

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interessi sezionali trovino accesso nel circuito parlamentare, per ottenere modifiche dei progetti di legge a loro

vantaggio, anche a scapito della legislazione e della coerenza dell’indirizzo politico della maggioranza.

La Costituzione ha previsto anche il Parlamento in seduta comune: organo collegiale composto da tutti i

parlamentari (deputati e senatori) per lo svolgimento di alcune particolari funzioni. È considerato però un collegio

imperfetto poiché non è padrone del proprio ordine del giorno, ma si riunisce per specifiche funzioni elencate dalla

Costituzione, che consistono in compiti elettorali e nella funzione accusatoria:

a) Elezione del Presidente della Repubblica (cui partecipano anche i delegati delle Regioni);

b) Elezione di 5 giudici costituzionali;

c) Elezione di un terzo dei componenti del Consiglio superiore della Magistratura;

d) Votazione dell’elenco dei cittadini dal quale si sorteggiano i membri aggregati alla Corte Costituzionale per

giudicare sulle accuse costituzionali;

e) Messa in stato di accusa del presidente della Repubblica

Esso è presieduto dal Presidente della Camera dei deputati e per il suo funzionamento si applicano le disposizioni del

regolamento della Camera dei deputati.

L’organizzazione del Parlamento e lo svolgimento delle sue funzioni sono regolate dal testo costituzionale e dai

regolamenti parlamentari. Questi ultimi si occupano di disciplinare il funzionamento interno di

ciascuna camera e il procedimento legislativo. Ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta

dei suoi membri. Non è sufficiente la maggioranza semplice poiché i regolamenti definiscono le regole del

funzionamento del Parlamento e quindi devono avere un certo grado di stabilità (regole del gioco parlamentare) ed

essere possibilmente condivise dalle forze di maggioranza e da quelle di minoranza. La riserva di competenza

regolamentare (art. 64 Costituzione) fonda pure i regolamenti minori, cioè quei regolamenti che i singoli organi

parlamentari si danno per disciplinare la propria organizzazione interna. La disciplina contenuta nei regolamenti

parlamentari varia in funzione dei diversi equilibri della forma di governo che concorre a determinare. I regolamenti

parlamentari e le loro modifiche sono state approvate da tutte le fasi di modificazione degli equilibri della forma di

governo e hanno definito diversi tipi di rapporto tra maggioranza e minoranze, tra Governo e Parlamento.

Ciascun ramo del Parlamento ha un’organizzazione interna complessa in cui agiscono diversi organi:

- Presidenti dell’Assemblea: rappresentano la Camera dei Deputati ed il Senato della Repubblica ed hanno il

compito di regolare l’attività di tutti i loro organi facendo osservare il regolamento; dirigono la discussione e

mantengono l’ordine, giudicano della ricevibilità dei testi, sovrintendono all’organizzazione interna, alle funzioni

attribuite ai Questori e assicurano il buon andamento delle strutture amministrative di supporto all’attività

parlamentare, impartendo le direttive necessarie. Le differenze tra Presidente della Camera dei deputati e Presidente

del senato della Repubblica sono: il primo presiede il Parlamento in seduta comune e il secondo supplisce il Capo

dello Stato nelle ipotesi d’impedimento. entrambi devono essere sentiti dal Presidente della Repubblica, prima di

sciogliere anticipatamente le camere.

- Ufficio di Presidenza: il suo compito è quello di coadiuvare il Presidente nell’Esercizio delle sue funzioni. È

costituito da Vicepresidenti che collaborano con il Presidente che può convocarli ogni qual volta lo ritenga opportuno

e che a loro volta sostituiscono il presidente in caso di assenza o impedimento; deputati (o senatori) questori che

provvedono al buon andamento dell’amministrazione di ciascuna camera ed esercitano altre funzioni riconducibili al

suo funzionamento interno ed alle spese delle assemblee; i segretari che sovrintendono alla redazione del processo

verbale ed assolvono ad altre funzioni riconducibili al corretto esercizio delle competenze parlamentari (assicurare la

regolarità delle operazioni di voto) e tutti sono eletti dalle Camere dopo aver eletto i Presidenti. I regolamenti

stabiliscono che nell’Ufficio di Presidenza siano rappresentati tutti i gruppi parlamentari; a tal fine, il Presidente

prima dell’elezione dei membri di detto ufficio, promuove le opportune intese tra i gruppi parlamentari,

assicurandosi la presenza di parlamentari riconducibili a schieramenti di maggioranza ed opposizione.

- Gruppi Parlamentari: hanno un ruolo fondamentale nell’organizzazione di ciascuna camera. Si tratta

dell’unione dei membri di una camera che si costituiscono con organizzazione stabile e disciplina di gruppo. Negli

artt. 72 e 82, la Costituzione si limita a menzionarli per stabilire che le commissioni, sia permanenti che temporanee,

devono essere formate in modo da rispecchiare la consistenza dei gruppi parlamentari. La costituzione e la funzione

dei gruppi parlamentari si ricavano dai regolamenti della Camera dei deputati (artt. 14-15) e del Senato (artt. 14-

16). Anche gli statuti dei partiti disciplinano i gruppi, incaricandoli di tradurre in decisioni parlamentari la linea

politica approvata dai vertici del partito stesso. L’importanza dei gruppi in Parlamento si evince dalle disposizioni

regolamentari che prevedono che – entro pochi giorni dalla prima riunione (due alla Camera, tre al Senato), i

parlamentari debbano dichiarare a quale gruppo appartengono. I parlamentari che non dichiarano di voler far parte

di un determinato gruppo (es. perché espressione di un piccolo partito che non è in grado di formare un gruppo

autonomo, oppure perché in conflitto con il partito nelle cui file sono stati eletti) confluiscono in un unico gruppo

denominato gruppo misto. Si evince che mentre in passato, come avveniva nel parlamentarismo ottocentesco, esso

era considerato un organo formato da singoli parlamentari considerati atomi e il suo funzionamento dipendeva delle

scelte e dalle decisioni del singolo parlamentare, ora è un’istituzione il cui funzionamento si basa sulla dimensione

collettiva, rappresentata dai gruppi parlamentari. In questo modo, i regolamenti parlamentari intendono perseguire

due obiettivi: rafforzare il collegamento tra Parlamento e la società organizzata politicamente nei partiti e

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salvaguardare l’efficienza decisionale del Parlamento. In questa prospettiva si inseriscono le previsioni regolamentari

che attribuiscono poteri significativi ai Presidenti dei gruppi parlamentari:

a) I presidenti danno vita alla Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari, che ha poteri determinanti

sull’organizzazione dei lavori dell’assemblea. La Conferenza dei presidenti approva il programma dei lavori

d’aula e il relativo calendario;

b) Alla Camera i presidenti dei gruppi possono azionare una serie di poteri procedurali (es. presentazione di

emendamenti e mozioni) che altrimenti richiederebbero la richiesta da parte di un certo gruppo di parlamentari;

c) Al gruppo è attribuito il potere di designare i membri che faranno parte delle commissioni parlamentare.

Inoltre i presidenti di ciascun gruppo parlamentare vengono sentiti dal Capo dello Stato nel corso delle consultazioni

per la risoluzione delle crisi di Governo. I Partiti politici sono infatti, sotto il profilo giuridico, semplici associazioni

private non riconosciute: pertanto non possono essere formalmente consultati da un’istituzione quale il Presidente

della Repubblica nel procedimento di formazione di un’altra istituzione qual è il Governo. I gruppi parlamentari

diventano l’unica proiezione dei partiti sul piano delle istituzioni.

- Commissioni parlamentari e Giunte: sono organi collegiali che possono essere permanenti o temporanei,

monocamerali o bicamerali. La costituzione sia delle Giunte che delle Commissioni deve avvenire in modo da

rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Le commissioni parlamentari temporanee assolvono compiti

specifici e durano in carica il tempo stabilito per l’adempimento della loro particolare funzione. Le commissioni

permanenti sono invece organi stabili e necessari di ciascuna Camera, titolari di importanti poteri nell’ambito del

procedimento legislativo. esse Si riuniscono per ascoltare e discutere comunicazioni del Governo e per esercitare

funzioni di indirizzo, di controllo e di informazione secondo quanto stabilito dal regolamento; si riuniscono poi in sede

consultiva per esprimere pareri. Ciascuna commissione permanente ha competenza in una determinata materia,

anche se vi sono commissioni permanenti che svolgono particolari funzioni non riconducibili ad un’esclusiva materia.

Alla Camera dei deputati sono ad esempio la Commissione affari costituzionali, commissione del bilancio, tesoro e

programmazione e la commissione politiche dell’Unione europea. Le commissioni bicamerali sono formate in parte

eguale da rappresentanti delle due Camere. Anche la loro formazione deve rispecchiare la proporzione dei vari

gruppi parlamentari. Ai loro lavori si applica il regolamento parlamentare della Camera, nella quale la commissione

ha sede. La Costituzione (art. 126) prevede una sola commissione bicamerale: quella per le questioni regionali,

modificata dalla riforma del Titolo V. Con la legge sono state istituite commissioni bicamerali con poteri di controllo,

indirizzo e vigilanza:

a) Comitato per i servizi di sicurezza che ha il compito di verificare che l’attività dei servizi di informazione e

sicurezza si svolga nel rispetto delle finalità indicate dalla legge istitutiva, riferendo su ciò alle Camere; esso ha

una funzione di controllo politico-istituzionale sull’opposizione del segreto di Stato;

b) La Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi che esercita

poteri di vigilanza e di indirizzo finalizzati a far sì che l’informazione da parte del servizio pubblico si svolga in

modo tale da garantire il corretto funzionamento del sistema democratico.

Le Giunte sono organi collegiali previsti dai regolamenti parlamentari per l’esercizio di funzioni diverse da quelle

legislative e di controllo, come:

a) Compiti di garanzia della corretta osservanza del regolamento e di elaborazione di proposte di modifica dello

stesso;

b) Per la verifica dell’assenza di cause di ineleggibilità e di incompatibilità e per la garanzia delle prerogative

parlamentari.

IL FUNZIONAMENTO DEL PARLAMENTO

La durata in carica delle due Camere è pari a 5 anni. La Costituzione prevede che le funzioni della Camera dei

deputati e del senato possono essere esercitate anche al di là del termine di scadenza, nel caso della prorogatio (art.

61.2 Cost.) e della proroga con legge, che può essere disposta solo in caso di guerra (art. 60.2 Cost.). La prorogatio è

un istituto in virtù del quale l’organo scaduto non cessa di esercitare le sue funzioni, fino a quando non si sia

provveduto al suo rinnovo. Al fine di assicurare la continuità funzionale del Parlamento, la Costituzione stabilisce che i

poteri delle Camere scadute sono prorogati ”finchè non siano riunite le nuove Camere”. Essa termina con la prima

riunione delle nuove Camere, considerando che i neoeletti acquistano lo status di parlamentare al momento della

proclamazione. La Costituzione individua un solo limite: alle Camere in prorogatio è vietato di procedere all’elezione

del Capo dello Stato, pur tuttavia debbano attenersi allo svolgimento dell’ordinaria amministrazione: quindi oltre agli

atti privi di rilievo politico, tutti quelli la cui adozione appaia costituzionalmente indifettibile, anche se il concreto

accertamento di tali presupposti è rimesso alla valutazione delle forze politiche.

Perché le sedute siano valide, la Costituzione richiede la maggioranza dei componenti: il numero legale (quorum

strutturale) della seduta si raggiunge con la partecipazione alla stessa della metà più uno dei deputati o dei

senatori. Nel momento in cui esso è mancante, la seduta è rinviata o tolta. Per la validità delle deliberazioni è

richiesta, salvo che la Costituzione non prescriva maggioranze diverse, la maggioranza dei presenti (quorum

funzionale). I regolamenti di Camera e Senato dettano disposizioni differenti circa il computo delle astensioni:

astenuto è colui che al momento delle votazioni non si esprime in modo né favorevole né contrario. Alla Camera, i

deputati che hanno dichiarato di astenersi sono computati ai fini del numero legale nelle votazioni in cui esso debba

essere accertato, ma sono considerati non presenti nel computo della maggioranza richiesta per l’adozione della

deliberazione. Al Senato chi si astiene si allontana fisicamente dall’aula o dalla commissione, così da raggiungere un

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risultato analogo a quello che si raggiunge alla Camera dei deputati (cioè di non essere computati ai fini della

determinazione della maggioranza richiesta per l’approvazione del provvedimento).

Ci sono due modalità di voto: la regola generale è quella secondo cui si procede con voto palese, l’eccezione è il voto

segreto a cui si fa ricorso tutte le volte in cui le deliberazioni riguardino persone; può essere richiesto da un certo

numero di parlamentari per le leggi che riguardano principi e diritti di libertà costituzionali, i diritti della famiglia di cui

agli artt. 29 a 31, i diritti della persona umana di cui all’art. 32.2. Il voto può essere espresso per alzata di mano, per

appello nominale, mediante procedimento elettronico, per schede. Generalmente le sedute delle Camere sono

pubbliche; il principio della pubblicità dei lavori parlamentari si concretizza anche attraverso resoconti sommari e

stenografici delle discussioni che si svolgono all’interno del Parlamento. La consultazione tramite internet delle

banche dati della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica consentono a chi desidera conoscere e studiare

l’attività parlamentare di attingere info di varia natura e ricostruire lo svolgimento delle singole attività.

I regolamenti parlamentari approvati nel 1971 e gran parte modificati puntavano sulla larga intesa tra maggioranza e

opposizione: principio di unanimità che caratterizzava il netto indirizzo consensuale-consociativo della

programmazione parlamentare. Le modifiche apportate ai regolamenti parlamentari tra il 1997 e il 1999 mirano ad

assicurare tempi certi all’esame dei progetti inseriti nel programma e nel calendario:

è stabilito preventivamente il tempo disponibile per la discussione. Il Governo può così fare affidamento su tempi

predeterminati per l’esame dei disegni di legge con i quali intende attuare il suo indirizzo. V’è inoltre una corsia

preferenziale per la manovra di bilancio e per la legge comunitaria. Il metodo della programmazione serve a bilanciare

le esigenze della maggioranza, che ha il diritto di realizzare l’indirizzo su cui è stata realizzare l’indirizzo su cui è stata

accordata la fiducia al Governo, e la garanzia del ruolo delle opposizioni. L’ordine dei lavori si basa sulla

predisposizione di:

- Programma: contiene l’elenco degli argomenti che la Camera intende esaminare, sulla base delle indicazioni

del Governo e dei Gruppi, con le relative priorità per un periodo di tempo di almeno due mesi e non superiore a tre (il

regolamento del Senato parla di sessioni bimestrali).

- Calendario: specifica il programma e indica quali materie saranno trattate nelle singole sedute previste;

- Ordine del giorno: organizza i lavori di ogni singola seduta ed ha una funzione esecutiva.

Programma e calendario sono approvati, alla Camera dei deputati, con il consenso dei presidenti dei gruppi che

rappresentano i tre quarti dei componenti della Camera. Se questa maggioranza non è raggiunta, programma e

calendario sono predisposti dal presidente – per un periodo pari ad una settimana – e diventano esecutivi dopo la

comunicazione dell’assemblea.

Per il Senato invece sono approvati dalla Conferenza dei presidenti dei gruppi all’unanimità e se non si raggiunge, il

Presidente predispone uno schema che comunica all’assemblea; è quest’ultima a deliberare su eventuali proposte di

modifica.

Programma e calendario riservano una parte dei tempo agli argomenti indicati dai gruppi diversi da quelli che

sostengono la maggioranza. La conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari

determina il tempo a disposizione dei gruppi per la discussione degli argomenti iscritti nel calendario: alla camera si

tiene conto della reale articolazione delle forze politiche e stabilisce che a tutti i gruppi spetta una quota uguale di

tempo, a cui se ne aggiunge un’altra stabilita in proporzione della consistenza di ciascun gruppo. Tutte le volte nelle

quali la camera è chiamata a discutere dei disegni di legge d’iniziativa governativa, la Conferenza deve attribuire ai

gruppi delle opposizioni una quota più ampia di quella riservata ai gruppi della maggioranza. Le modifiche dei

regolamenti parlamentari del 1997-1999 riconoscono dunque che il governo deve avere uno spazio procedurale per

attuare il suo programma, sul quale le Camere hanno accordato la fiducia; nello stesso tempo si da importanza anche

al ruolo delle opposizioni, specialmente nello svolgimento dei poteri d’informazione e di controllo.

Le prerogative parlamentari sono istituti che mirano a salvaguardare il libero e ordinato esercizio delle funzioni

parlamentari, ponendole al riparo dai condizionamenti che altri poteri dello Stato potrebbero esercitare. Le prerogative

non sono privilegi dei singoli, ma garanzie dell’indipendenza del Parlamento, irrinunciabili e indisponibili da parte del

singolo parlamentare. Esse dovrebbero servire a tutelare la libertà di opinione dei parlamentari, che sta alla base di

un corretto svolgimento della vita parlamentare e a metterli al riparo dalle azioni della magistratura penale, dirette a

condizionarne l’operato politico. L’art. 68 prevede due istituti:

- Insindacabilità in qualsiasi sede (penale, civile, disciplinare) per le opinione espresse ed i voti dati

nell’esercizio delle funzioni parlamentari; essa copre l’attività del parlamentare anche dopo che sia venuto a

scadenza il mandato;

- Immunità penale secondo cui il parlamentare non può essere sottoposto a misure restrittive della libertà

personale o domiciliare, né a limitazioni della libertà di corrispondenza e comunicazione senza la previa

autorizzazione della Camera di appartenenza; valida solo se il parlamentare è ancora in carica ed è limitata alla

durata della legislatura.

La Corte Costituzione precisa che l’autorità giudiziaria, quando si trovi dinanzi ad una questione di sindacabilità del

parlamentare art. 68 Cost. non è carente di giurisdizione. In assenza della previa deliberazione della Camera cui

appartiene il parlamentare, il giudice può quindi procedere; la sua attività deve arrestarsi non appena vi è una

concreta deliberazione della Camera, che produce l’effetto di obbligare il giudice ad adeguarsi alla valutazione

compiuta dalla stessa. Le Camere sono competenti a valutare se i comportamenti posti in essere dai loro membri

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rientrino o meno nell’esercizio delle funzioni parlamentari e siano quindi coperti dall’insindacabilità, mentre è lasciata

all’autorità giudiziaria la possibilità di sollevare conflitto di attribuzione, ove ritenga che il potere parlamentare sia

stato esercitato illegittimamente. La possibilità di contestare la deliberazione parlamentare deriva dal fatto che la

prerogativa in questione copre il parlamentare tutte le volte nelle quali le opinioni espresse e i voti dati siano

ricollegabili all’esercizio della funzione parlamentare. Non sempre è facile accertare la sussistenza di questo nesso

funzionale; la nostra Costituzione parla infatti di esercizio delle funzioni del parlamentare, cioè che il collegamento tra

opinione del parlamentare ed esercizio della sua funzione non può ritenersi accertato solo quando il parlamentare si

trovi ad esprimere le proprie opinioni all’interno delle Camere. Non è più richiesta l’autorizzazione per sottoporre a

procedimento penale il parlamentare, come era previsto dal teso originario dell’art. 68.2 Cost. Secondo il nuovo testo

è richiesta l’autorizzazione della Camera di appartenenza per sottoporre il parlamentare a misure restrittive della

libertà personale o domiciliare e a limitazioni della libertà di corrispondenza e comunicazione, salvo che l’onorevole

non sia colto in fragranza di reato e sia stato condannato con sentenza irrevocabile.

Le prerogative dei parlamentari si fondano sull’esigenza di garantire l’autonomia e l’indipendenza costituzionale delle

Camere, evitando condizionamenti da parte di altri poteri. Ogni camera è dotata di autonomia normativa per quanto

riguarda la disciplina delle proprie attività e della propria organizzazione, di autonomia contabile per la gestione del

proprio bilancio, e di autodichia ossia della giurisdizione esclusiva per ciò che riguarda i ricorsi relativi ai rapporti di

lavoro con i dipendenti. La stessa esigenza è alla base del principio di insindacabilità degli interna corporis acta, che

consiste nella sottrazione degli atti e dei procedimenti che si svolgono nelle assemblee parlamentari a qualsiasi

controllo esterno. Tuttavia l’attività interna delle Camere non sfugge completamente al controllo della Corte: la Corte

effettua un controllo, attraverso lo strumento del conflitto di attribuzione, teso ad accertare l’arbitrarietà dell’esercizio

del potere.

LE FUNZIONI DEL PARLAMENTO

- FUNZIONE LEGISLATIVA (art. 70 Cost.): è esercitata collettivamente dalle due camere; gli artt. Che vanno dal

71 al 74 descrivono le modalità attraverso cui tale funzione si realizza nel nostro ordinamento. È importante l’uso

che il governo fa della questione di fiducia (art. 116 reg. Cam; art.161 reg. Sen.) tutte le volte in cui le Camere

discutono di questioni importanti per il perseguimento dei propri obiettivi programmatici. La questione di fiducia può

essere posta su qualsiasi deliberazione della Camera, tranne per il funzionamento interno delle Camere. Quando il

Governo decide di porre la questione di fiducia, si procede con la votazione della mozione di sfiducia

(pausa di riflessione e voto per appello nominale): se la Camera esprime voto contrario, il Governo, avendo messo

in gioco la permanenza del rapporto fiduciario, presenterà le proprie dimissioni. Nell’ipotesi in cui la questione di

fiducia venga posta su di un progetto di legge, se la Camera si esprime favorevolmente, l’articolo è approvato e gli

emendamenti presentati si intendono respinti. Perciò la questione di fiducia è un espediente per rendere più veloce il

procedimento parlamentare.

- FUNZIONE DI CONTROLLO: si concretizza attraverso interrogazioni, interpellanze e inchieste parlamentari,

istituti di diritto diretti a far valere la responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento.

a) interrogazione: domanda che un parlamentare rivolge per iscritto al Governo avente ad oggetto la veridicità o

meno di un determinato fatto; i regolamenti parlamentari dispongono che il Governo possa dichiarare di non poter

rispondere, esponendone i motivi, indicando una data per la quale si avrà la sua risposta. Le interrogazioni possono

avvenire in aula o in commissione e l’interrogante può chiedere di ricevere una risposta scritta. Nel 1983 alla

Camera e nel 1988 al Senato sono state introdotte le interrogazioni a risposta immediata: interrogazioni aventi ad

oggetto una sola domanda che fa riferimento ad un argomento di rilevanza generale, urgente e di particolare

attualità politica. Queste interrogazioni si svolgono secondo un preciso contraddittorio tra Parlamentare e Governo

(nella persona del Presidente o del Vicepresidente del consiglio dei ministri o di un ministro competente), i cui tempi

sono già fissati dai regolamenti parlamentari, che dedicano a questo contraddittorio un apposito spazio (question

time). Lo svolgimento delle interrogazioni a risposta immediata avviene solitamente il mercoledì pomeriggio e il

Presidente della Camera dispone la trasmissione televisiva dell’attività parlamentare.

b) interpellanza: l’interpellante chiede per iscritto di conoscere quale sia l’intenzione politica del Governo, in

riferimento a un fatto o a una determinata situazione date per scontate. Sono previste anche le interpellanze urgenti

(interpellanze con procedimento abbreciato in Senato) che affiancano le tradizionali e possono essere presentate dal

presidente del gruppo parlamentare a nome del rispettivo gruppo oppure da un certo numero di deputati; i

regolamenti fissano anche un limite per lo svolgimento delle stesse.

I regolamenti parlamentari prevedono atti che mirano a indirizzare l’attività del governo:

- Mozione: può essere presentata da un presidente di un gruppo parlamentare o da dieci parlamentari alla

Camera e da otto parlamentari al Senato. Il fine è quello di determinare una discussione e la deliberazione della

Camera su questioni che incidono sull’attività di governo: il governo può porre la questione di fiducia;

- Risoluzione: al contrario della mozione, questa può essere proposta anche in commissione ed il suo fine è

quello di manifestare un orientamento o definire un indirizzo; la sua proponibilità in commissione consente di

accentuare il controllo e l’indirizzo delle commissioni nelle materie di competenza, condizionando l’indirizzo

governativo.

- Ordine del giorno: 34

La Costituzione attribuisce a ciascuna camera la facoltà di istituire commissioni d’inchiesta su materie di pubblico

interesse, con i poteri e i limiti dell’autorità giudiziaria (art. 82 Cost): si tratta di un potere monocamerale, anche se

nelle prassi si istituiscono Commissioni bicamerali di inchiesta che vengono deliberate da entrambe le camere

(solitamente con una legge). L’oggetto dell’inchiesta deve riguardare una materia di interesse pubblico, anche se è

difficile dedurre effettivi limiti di ammissibilità dell’inchiesta: si potrebbe ritenere che questa formula escluda le

inchieste su singole persone e su eventi e situazioni privi del rilievo generale richiesto dall’art. 82 Cost.: ma le camere

potrebbero annettere un rilievo politico-istituzionale anche a fattispecie singolari. Solo il procedimento penale può

accertare le responsabilità giuridiche individuali mentre l’inchiesta parlamentare può far valere la responsabilità

politica; i dati acquisiti dalla commissione non possono essere utilizzati come prova del processo penale). Anche se le

finalità sono diverse, possono crearsi intrecci e connessioni tra i due livelli: i pubblici ministeri che trasmettono alle

commissioni parlamentari d’inchiesta documenti, verbali di interrogatori, copia di atti sequestrati e con le commissioni

parlamentari che ricambiano inviando stenografici di audizioni e documenti acquisiti. Questo spiega il carattere

penetrante dell’inchiesta parlamentare: la commissione può esercitare poteri tipici dell’autorità giudiziaria, cioè poteri

d’indagine e di ricerca della prova ma la sua attività non si conclude con una sentenza - atto tipico del giudizio – ma

con una relazione eventualmente affiancata da una o più relazioni di minoranza. Nello stesso tempo la commissione

resta organo parlamentare che gode di ampia libertà nello svolgimento della sua attività: può ricorrere a strumenti

formali del codice di procedura, e ascoltare i testi con lo strumento della testimonianza o utilizzare la libera audizione

di tipo parlamentare. Gli obiettivi dell’inchiesta e la varietà dei mezzi di azione postulano che la commissione abbia il

potere di opporre il segreto sulle risultanze acquisite nel corso delle indagini, potendovi derogare per venire incontro a

richieste dell’autorità giudiziaria, se non vi è alcun danno per l’assolvimento del suo compito. Vi è così il segreto

funzionale, espressione dell’autonomia costituzionale delle Camere. La commissione d’inchiesta è formata in modo da

rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari (principio di proporzionalità) e in modo tale che tutti i gruppi

siano rappresentai nella commissione (principio di rappresentatività). Si possono verificare disfunzioni

organizzative: commissioni di 40/50 componenti con difficoltà operative che devono mantenere il segreto che viene

posto su atti e documenti.

PARLAMENTO E UNIONE EUROPEA

L’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea pone al Parlamento due esigenze:

- Recepire le direttive UE in tempi ragionevoli, evitando che si accumulino determinando le responsabilità dello

Stato italiano per la loro mancata immissione nell’ordinamento interno;

- Avere cognizione degli indirizzi comunitari su grandi temi (risultanti dai libri bianchi e dai libri verdi della

Commissione europea) e dei progetti di atto normativo prima che siano approvati dagli organi competenti della UE: se

il Parlamento vuol farsi sentire, deve pronunciarsi tempestivamente così da poter incidere sulla posizione italiana a

Bruxelles.

La legge La Pergola 86/1989 ha introdotto la legge comunitaria per recepire le direttive che non presentano

particolare problemi di attuazione; per le direttive più delicate, il recepimento e l’adattamento del diritto interno

avvengono attraverso un disegno di legge ad hoc. La Legge La Pergola è stata sostituita dalla legge 11/2005 che ha

disciplinato sia la fase ascendente di formazione degli atti normativi dell’UE (cioè la fase che precede l’adozione

formale di tali atti dagli organi europei) sia la fase discendente in cui si tratta di dare attuazione agli atti europei

nell’ordinamento italiano.

La disciplina della fase ascendente ha come obiettivo quello di consentire la partecipazione del Parlamento alla

definizione dei contenuti degli atti dell’UE, che altrimenti sarebbero determinati solo dagli organi comunitari e dai

negoziati cui partecipa il governo italiano insieme ad altri Esecutivi europei. Questa disciplina prevede l’obbligo per il

Governo di:

- Trasmettere alle Camere i progetti di atti dell’UE, nonché gli atti preordinati alla formulazione degli stessi e le

loro modificazioni;

- Assicurare un’informazione tempestiva sui progetti e sugli atti trasmessi;

- Informare tempestivamente le Camere sulle proposte e sulle materie che risultano inserite all’ordine del

giorno delle riunioni del consiglio dei ministri dell’unione europea;

- Riferire alle Camere in ordine alla posizione che intende assumere in seno al Consiglio europeo;

- Presentare su richiesta dei competenti organi parlamentari una relazione tecnica che dia conto dello stato dei

negoziati, dell’impatto degli atti europei sull’ordinamento, sulle amministrazioni, sulle attività dei cittadini e delle

imprese.

Lo scopo di questi meccanismi è far si che gli organi parlamentari formulino osservazioni e adottino atti di indirizzo nei

confronti del Governo. È importante la riserva di esame parlamentare: in casi di particolare importanza politica,

economica e sociale di progetti e di atti comunitari e dell’UE, il Governo italiano può apporre, in sede di consiglio dei

ministri dell’UE, una riserva di esame parlamentare sul testo o su una o più parti di esso. In questo caso, il testo viene

inviato alle Camere per far si che competenti organi parlamentari si esprimano su di esso. Decorsi 20 giorni dalla

comunicazione alle Camere dell’apposizione della riserva di e.p. senza che queste si siano pronunciate, il Governo può

proseguire nelle sue attività in seno al consiglio dei ministri dell’UE. Alla fase ascendente partecipano Parlamento,

Regioni ed Enti locali. Infatti, a seguito della riforma costituzionale del 2001 che ha ampliato la competenza delle

Regioni, è stato previsto che esse partecipassero alla formazione degli atti normativi dell’UE e fossero competenti in

ordine alla loro attuazione, nel rispetto delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato.

La legge 11/2005 ha previsto obblighi di informazione anche nei confronti della Conferenza dei presidenti delle Regioni

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e delle Province autonome di Trento e Bolzano e della Conferenza dei presidenti dei consigli regionali. Se un progetto

di atto normativo dell’UE riguarda una materia attribuita alla competenza legislativa delle Regioni o delle Province

autonome o una o più regioni e province autonome ne facciano richiesta, il Governo convoca la Conferenza

permanente per i rapporti tra stato, regioni e province autonome, affinchè raggiungano un’intesa in 60 giorni, al

termine dei quali il Governo può procedere anche senza l’intesa. Inoltre, sempre su richiesta della Conferenza, il

Governo in sede di consiglio dei ministri dell’Unione europea, può apporre una riserva di esame da parte della

Conferenza. Quest’ultima, entro 20 gg dell’avvenuta apposizione della riserva di esame, può pronunciarsi sui

contenuti dei progetti di atti dell’UE.

La fase discendente riguarda l’adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi comunitari e l’attuazione delle

direttive UE. Lo strumento utilizzato è la legge comunitaria, approvata ogni anno su iniziativa del Governo, che

prevede diverse modalità per adempiere gli obblighi comunitari. Essa viene esaminata dal Parlamento in sessione

comunitaria, introdotta dai regolamenti parlamentari per consentire di affrontare contestualmente i problemi

dell’adeguamento dell’ordinamento italiano al diritto europeo e quelli relativi alla fase ascendente. È prevista anche

una sessione comunitaria della Conferenza Stato-regioni dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche europee

di interesse regionale.

IL PROCESSO DI BILANCIO TRA GOVERNO E PARLAMENTO

L’esercizio dei compiti dello Stato richiede l’uso di ingenti risorse finanziarie; infatti i servizi forniti (come la tutela

dell’ordine pubblico e l’esercizio della giurisdizione o lo Stato sociale diretto a promuovere l’eguaglianza tra i cittadini,

indipendentemente dai loro redditi – come la sanità, istruzione e previdenza) hanno costi elevati; altrettanto elevati

sono i costi sopportati dallo Stato per pagare gli stipendi della burocrazia e per procurarsi e gestire i mezzi con cui

erogare i servizi. Perciò occorre che lo Stato da un lato imponga tributi con cui ottenere risorse finanziare necessarie al

suo funzionamento, dall’altro eroghi la spesa pubblica grazie alla quale i suoi compiti possono essere effettivamente

esercitati. La disciplina delle entrate e della spesa pubblica costituiscono i due aspetti della finanza pubblica. Per

quanto riguarda le entrate sono stabiliti 2 principi fondamentali:

1) Tutti devono pagare le imposte il cui ammontare è determinato in funzione del reddito di ciascuno;

l’imposizione fiscale non è proporzionale ma ispirata al principio di progressività: la percentuale di reddito

prelevata dal fisco cresce al crescere del livello di reddito;

2) Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge;

ENTRATE E SPESE PUBBLICHE NELL’ESPERIENZA REPUBBLICANA

In materia di entrate e di spese, la disciplina costituzionale è posta dall’art. 81. Il testo originario di questa disciplina

costituzionale stabiliva:

- Le Camere approvano ogni anno il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo;

- L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge o per periodi non superiori a 4

mesi;

- Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese;

- Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

Questa disciplina fu considerata come espressione del principio della tendenza al pareggio di bilancio. il quarto

comma impone l’obbligo di copertura delle leggi di spesa, cioè che ogni nuova spesa debba essere coperta con una

nuova corrispondente entrata tributaria o con una riduzione delle spese previste.

A partire dagli anni 60 la gestione della finanza pubblica cambiò: si affermarono teorie economiche secondo cui un

bilancio in disavanzo può servire a rilanciare l’economia ed a creare nuovi posti di lavoro; aumentò la pressione degli

interessi settoriali che rivendicavano benefici particolaristici e ciò ha indotto la classe politica a concedere tali benefici

per conquistare il loro consenso, finanziandoli con l’indebitamento; l’affermazione delle teorie favorevoli alla

programmazione economica richiedeva che in sede di approvazione di bilancio si potesse operare un riesame delle

decisioni di spesa e una programmazione della spesa pubblica, anche ricorrendo all’indebitamento, per adeguarla ai

più generali obiettivi di politica economica. Gli anni settanta del secolo scorso hanno visto la crescita della spesa

pubblica, del disavanzo del bilancio e del debito pubblico. Inoltre le spese in deficit venivano finanziate con

l’emissione di nuova moneta da parte della Banca d’Italia, portando ad un alto tasso di inflazione, che significa perdita

del potere d’acquisto della moneta, con penalizzazione dei risparmi e dei redditi fissi, che perdevano valore. Per

mettere ordine nei conti pubblici è stata introdotta la legge finanziaria che, preceduta da un documento di

programmazione economico-finanziaria, doveva fissare l’entità del disavanzo voluto e il tetto del ricorso

all’indebitamento; riassestare la legislazione tributaria e di spesa preesistente e fissare l’ammontare dei fondi speciali

da utilizzare per la copertura di successive leggi di spesa; doveva essere votata immediatamente prima della legge di

bilancio, che avrebbe trasfuso in un documento contabile tutti gli effetti delle disposizioni adottate con la legge

finanziaria. Tra gli obiettivi contenuti in questa riforma c’era quello di contenere il disavanzo e il debito pubblico, ma le

cose andarono diversamente, provocando una crescita notevole del disavanzo e del debito pubblico.

Un’inversione delle tendenze della finanza pubblica è stata imposta dalla creazione dell’Unione economica e

monetaria, con i suoi rigidi vincoli sulle finanze degli Stati aderenti al sistema della moneta unica europea. Il Trattato

UE ha posto l’obbligo in capo agli Stati membri di evitare disavanzi di bilancio eccessivi ed anche il rapporto tra

debito pubblico e PIL non deve superare questo rapporto di riferimento. Nel 1997 sono stati adottati dei regolamenti

comunitari poi modificati nel 2005, che prendono il nome di Patto di stabilità e crescita e che hanno stabilito

complesse procedure di sorveglianza sul rispetto di questi parametri finanziari da parte degli Stati. A seguito della

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grande crisi finanziaria ed economica del 2007-2010 questi strumenti sono stati rivisti e tra le varie innovazioni c’è

stata la riforma del Patto di Stabilità e Crescita e l’introduzione del semestre europeo, procedura che si instaura nei

primi sei mesi dell’anno in cui sono definite le politiche economiche degli Stati membri dal lato delle politiche di

bilancio, delle riforme e degli interventi strutturali. Alle decisioni interne di attuazione degli obblighi europei nei

confronti del complesso dei soggetti pubblici dotati di poteri di spesa, si è provveduto mediante il Patto di stabilità

interno, in base al quale Stato, Regioni e province concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica,

impegnandosi a ridurre il disavanzo e il rapporto tra proprio debito e PIL, attraverso il perseguimento di obiettivi di

efficienza e produttività nei servizi pubblici, il contenimento della spesa corrente. Il patto prevede sanzioni a carico

degli enti che non raggiungono gli obiettivi fissati. Questi interventi di razionalizzazione hanno favorito la riduzione

del disavanzo in linea con gli impegni europei, consentendo all’Italia di entrare a far parte dei paesi dell’Eurozona.

Tuttavia il debito pubblico complessivo è rimasto elevato, portando a nuovi interventi di razionalizzazione finanziaria.

La crisi delle finanze pubbliche in Europa nel 2011 e i rischi di contagio da un paese all’altro hanno colpito l’Italia. Il

venir meno della fiducia dei mercati finanziari internazionali ha portato alla crescita dei tassi di interesse da pagare

per trovare acquirenti dei titoli di debito pubblico; se il debito pubblico aumenta cresce la preoccupazione che lo Stato

non sia in grado di rimborsarlo e cresce il rischio assunto da chi compra titoli di debito pubblico. Se il rischio aumenta

cresce il prezzo che lo Stato deve pagare per ottenere il prestito; ne deriva un circolo vizioso: il debito elevato fa

aumentare i tassi di interesse, se aumentano i tassi di interesse aumentano i costi che lo Stato deve sostenere e il

debito aumenta.

LA RIFORMA COSTITUZIONALE DEL 2012 E L’INTRODUZIONE DEL PRINCIPIO DELL’EQUILIBRIO DI BILANCIO

Per fronteggiare la grave crisi finanziaria si è proceduto alla riforma dell’art.81 (legge cost.20 aprile 2012): il nuovo

testo dell’art. 81 prevede che lo stato assicuri l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto

delle fasi favorevoli e avverse del ciclo economico. Quindi più che di pareggio, si parla di equilibrio di bilancio. il

principio si applica a tutto il complesso delle pubbliche amministrazioni: il nuovo art. 97 Cost. stabilisce che le

pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la

sostenibilità del debito pubblico. Il nuovo art. 81.2 Cost. stabilisce che il ricorso all’indebitamento è consentito solo al

fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza

assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. La garanzia dell’equilibrio di bilancio è data dal

divieto di ricorso all’indebitamento (cioè al prestito per la copertura degli oneri previsti in bilancio). La

riforma costituzionale prevede poi (art.81.6) che il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri

volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle

pubbliche amministrazioni siano stabiliti attraverso una legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di

ciascuna camera. La stessa legge dovrà determinare, per il complesso delle pubbliche amministrazioni:

- Le verifiche sugli andamenti della finanza pubblica;

- Accertamento delle cause degli spostamenti rispetto alle previsioni;

- Limite massimo degli scostamenti negativi cumulati al superamento del quale è necessario intervenire con

misure di correzione;

- Gli eventi eccezionali per cui è consentito il ricorso all’indebitamento

- Introduzione di regole sulla spesa che consentono di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del

rapporto tra debito pubblico e PIL

- Istituzione presso le Camere di un organismo indipendente, al cui attribuire compiti di analisi e verifica degli

andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio;

- Le modalità attraverso cui lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali,

concorre ad assicurare il finanziamento da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e

delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti

La stessa legge disciplina il ricorso all’indebitamento delle Regioni e degli enti locali e le modalità attraverso cui

Regioni ed enti locali ricorrono alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

Resta immutata la disciplina dell’esercizio provvisorio: il Governo che non è riuscito ad ottenere l’approvazione del

bilancio di previsione entro il 31 dicembre è autorizzato con legge a riscuotere le entrate e erogare le spese, secondo

previsioni di bilancio non ancora approvato, ma per non più di 4 mesi.

CICLO DI BILANCIO TRA VINCOLI EUROPEI E AUTONOMIE TERRITORIALI

Prima della riforma costituzionale dell’art.81 Cost. (2012) era stata modificata la disciplina legislativa del processo di

bilancio con il duplice obiettivo di contenere il disavanzo e l’indebitamento trasponendo sul piano interno i vincoli

derivanti dal patto di stabilità ed evitare che in un sistema con diversi livelli territoriali di governo (Stato, regioni,

province, comuni e città metropolitane), la moltiplicazione dei centri di spesa portasse a comportamenti contrastanti

con i vincoli europei. La riforma del processo di bilancio è stata introdotta con la legge 196/2009 contenente i principi

fondamentali di coordinamento della finanza pubblica che si estendono all’intero ambito della pubblica

amministrazione (non solo alle amministrazioni statali, ma anche alle Regioni ordinarie, speciali e per le province

autonome di Trento e Bolzano.

Il Governo è tenuto ad inviare entro il 15 luglio le linee guida per la realizzazione degli obiettivi della finanza pubblica,

sulla base di quanto definito in sede europea, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica

(in cui sono presenti i rappresentanti dei diversi livelli territoriali di governo), che deve esprimere il suo parere entro il

10 settembre. Sulla base di questo, il Governo definisce il contenuto del Patto di Stabilità interno, nonché le eventuali

37

sanzioni nei confronti degli enti locali inadempienti. Da questo si distingue il Patto di Convergenza cui è riservato il

compito di assicurare la convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo, nonché di definire

un percorso di convergenza degli obiettivi dei servizi pubblici; il contenuto di tale patto viene fissato nel Documento di

economia e finanza. Il confronto con le autonomie locali avviene in sede di Conferenza unificata. La successiva legge

di stabilità potrà introdurre norme atte a garantire l’attuazione del Patto di Stabilità e quelle dirette a realizzare il patto

di Convergenza.

Il ciclo di bilancio si articola in passaggi procedurali, ciascuno avente come protagonista un documento di

programmazione finanziaria:

- Documento di economia e finanza DEF: si presenta alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno, per le

conseguenti deliberazioni parlamentari, dopo aver sentito la Conferenza permanente per il coordinamento della

finanza pubblica.

- Nota di aggiornamento del DEF, da presentare entro il 20 settembre di ogni anno per le conseguenti

deliberazioni parlamentari;

- Disegno di legge di stabilità da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno. La legge di stabilità

dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso nel bilancio pluriennale e provvede

all’indicazione delle principali grandezze finanziarie;

- Disegno di legge del bilancio dello Stato, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre di ogni anno;

- Disegno di legge di assestamento da presentare entro il 30 giugno di ogni anno;

- Eventuali disegni di legge collegati alla manovra della finanza pubblica, da presentare alle Camere entro

gennaio di ogni anno.

Il bilancio di previsione annuale, impostato sulla base della legislazione vigente e dalle determinazioni apportate dalla

legge di stabilità, è un conto nel quale vengono esposte le entrate e le spese e in questo modo fissa i limiti finanziari

entri cui Governo ed amministrazione devono operare. Le voci di spesa del bilancio sono articolate per missioni

(finalità perseguite) e programmi (attività necessaria al raggiungimento della finalità indicata nelle missioni). Missioni

e programmi si riferiscono ad attività svolte nell’ambito di ogni singolo ministero; la realizzazione del programma è

affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa e per ciascuna unità previsionale di base del bilancio

viene indicata la previsione di competenza e quella di cassa:

- Bilancio di previsione: quantifica le entrate che le amministrazioni prevedono di accertare e le spese che le

amministrazioni prevedono di impegnare;

- Bilancio di cassa: entità delle entrate effettivamente incassate e le spese effettivamente sostenute.

Con la stessa legge di approvazione del bilancio di previsione annuale viene approvato il bilancio pluriennale che

proietta gli effetti delle decisioni di bilancio in uno spazio temporale triennale, per poterne valutare l’impatto sul

sistema economico nazionale; esso viene aggiornato ogni anno e non autorizza a riscuotere le entrate e ad eseguire le

spese contemplate (per questo occorre la legge annuale di bilancio).

LA COPERTURA FINANZIARIA DELLE LEGGI

L’art. 81.4 Cost. stabilisce che ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve individuare i mezzi finanziari per

farvi fronte. Questo è l’obbligo costituzionale di copertura finanziaria per le leggi di spesa, che vale non solo per le

leggi statali ma anche per le leggi delle regioni. La copertura finanziaria delle leggi che comportino nuovi o maggiori

oneri o minori entrate è determinata attraverso:

- Modificazioni legislative che comportano nuove o maggiori entrate;

- Riduzioni di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;

- Accantonamenti previsti nei fondi speciali

A partire dal 2002 con il decreto legge taglia spese è stato previsto che qualsiasi legge che comporta nuovo o

maggiori oneri deve indicare per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa autorizzata che si

intende come limite massimo di spesa ammissibile; inoltre deve contenere una clausola di salvaguardia automatica

che compensi gli effetti finanziari in caso di sforamento delle previsioni, per impedire che l’erronea quantificazione

dell’onere finanziario su cui era stata basata la copertura provochi un disavanzo nel bilancio dello stato. A garanzia di

una corretta quantificazione degli oneri finanziari, occorre corredare tutti i disegni di legge di iniziativa governativa di

una relazione tecnica verificata dal ministero dell’economia, con indicazione dei dati e metodi utilizzati. La Corte dei

Conti monitora e trasmette ogni 4 mesi al Parlamento una relazione sulla tipologia di copertura adottate dalle leggi e

sulle tecniche usate per quantificare gli oneri.

PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Il Capo dello Stato è un organo che può assumere ruoli politico-costituzionali diversi, che oscillano tra i due estremi

dell’organo di garanzia costituzionale e dell’organo governante. Secondo la prima prospettiva, il Presidente della

Repubblica deve restare estraneo alle scelte riguardanti l’indirizzo politico (riservato a partiti, Governo e Parlamento)

ed i suoi poteri devono garantire il corretto funzionamento del sistema costituzionale. La seconda prospettiva ritiene

che il Presidente della Repubblica debba intervenire ogni qual volta la politica dei partiti non sappia trovare una

soluzione ai grandi problemi (formazione dei governi, elezioni anticipate ecc), assumendo il ruolo di decisore politico

di ultima istanza. La Costituzione italiana ha previsto un Presidente della Repubblica distinto e autonomo

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dal Governo, dotato di poteri propri, che è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale (art.87.1). La

Costituzione si limita:

- A fissare alcune sue caratteristiche, cioè l’ampia rappresentatività che deriva dalle modalità di elezione che

lo sganciano dalla maggioranza;

- Ad attribuirgli alcuni poteri come nominare il Presidente del Consiglio, sciogliere anticipatamente le Camere

ad attribuirgli alcuni poteri come nominare il Presidente del Consiglio, sciogliere anticipatamente il Parlamento,

rinviare le leggi, nominare alcune alte cariche;

- Porre limiti all’esercizio degli stessi poteri, come l’obbligo della controfirma dei suoi atti da parte del Governo

(art..89), che così esercita un controllo sull’attività del capo dello Stato, che quindi non può operare in

contrapposizione al Governo ed alla maggioranza e la necessità che il Governo, dopo la sua nomina, si preseti in

Parlamento per ottenere la fiducia (art.94), impedendo la formazione di Governi Presidenziali, nominati dal Capo

dello Stato contro il Parlamento;

- A sancire e garantire la sua irresponsabilità politica (art.89)

Il ruolo concreto varia a seconda dei mutevoli equilibri della forma di governo e del sistema politico:

- Se la coalizione si forma dopo le elezioni ed i rapporti tra i partiti sono instabili, con il rischio di crisi frequenti,

il ruolo del Presidente della Repubblica si espande e deve prender decisioni politiche importanti come la scelta del

Presidente del Consiglio o se sciogliere o meno il Parlamento;

- Se invece i rapporti tra i partiti sono stabili, saranno le forze politiche a determinare i contenuti delle

decisioni fondamentali, ed il Capo dello Stato si limita ad esercitare i suoi poteri per garantire il rispetto dei valori

costituzionali o per stimolare la conclusione degli accordi tra le forze politiche.

A seconda delle diverse fasi politiche i poteri del Capo dello Stato variano; sono perciò detti a fisarmonica, cioè si

espandono in alcune fasi politiche e si contraggono in altre.

ELEZIONE DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Eletto dal Parlamento in seduta comune, integrato dai delegati regionali eletti dai rispettivi Consigli (3 per ogni

Regione, ad accezione della Val d’Aosta che ne ha 1) per garantire la rappresentanza delle minoranze (art. 83.1). in tal

modo si considera il Presidente della Repubblica come rappresentante dell’unità nazionale (art.87 Cost.). I requisiti per

essere eletto Presidente della Repubblica sono indicati nell’art. 84 Cost:

- Cittadinanza italiana;

- Compimento del cinquantesimo anno di età

- Godimento di diritti civili e politici

La Costituzione dispone l’incompatibilità dell’Ufficio del Presidente della Repubblica con qualsiasi altra carica.

All’elezione si procede per iniziativa del Presidente della Camera che, 30 giorni prima della scadenza del mandato

presidenziale, convoca il Parlamento in seduta comune e i delegati regionali per l’elezione del nuovo Presidente (art.

85.2). Nelle ipotesi di impedimento permanente, morte o dimissioni del Presidente della Repubblica (art. 86.2), la

stessa iniziativa è assunta dal Presidente della Camera entro 15 giorni. Nel caso in cui le camere siano sciolte, o se

manchino meno di tre mesi alla loro cessazione, l’elezione del Presidente avverrà ad opera delle nuove Camere entro

15 giorni dalla loro riunione (art. 85.3). Così i poteri del Presidente della Repubblica scaduto sono prorogati fino

all’elezione del nuovo, evitando che l’elezione del Presidente avvenga in un periodo pre-elettorale, e ciò con un

duplice fine: evitare che l’elezione del Capo dello Stato risulti troppo condizionata dalla conflittualità tra partiti nel

periodo elettorale e far sì che il Nuovo Presidente sia eletto da un Parlamento pienamente legittimato. L’elezione

avviene a scrutinio segreto e con la maggioranza dei 2/3 dell’Assemblea; dopo il terzo scrutinio è richiesta solo la

maggioranza assoluta, cioè il voto favorevole della metà + 1 degli aventi diritto al voto. Il quorum elevato dovrebbe

servire a evitare che il Presidente sia espressione della sola maggioranza politica e pertanto costituisce la premessa

per un ruolo presidenziale, che comunque non sia riconducibile all’indirizzo di maggioranza e gli consenta di far valere

esigenze sistemiche superiori (rispetto della Costituzione, buon funzionamento del sistema ecc). una volta eletto, il

Presidente della Repubblica, prima di essere immesso nell’esercizio delle sue funzioni, presta giuramento di fedeltà di

fronte al Parlamento in seduta comune (non più integrato dai delegati regionali), accompagnato da un breve discorso

in cui il Presidente eletto illustra i principi cui ispirerà le proprie funzioni. Il mandato presidenziale decorre dalla data

del giuramento e dura 7 anni: durante tale mandato il Presidente della Repubblica dispone di un assegno personale e

di una dotazione che consiste nell’attribuzione al patrimonio indisponibile dello Stato di alcuni beni immobili per la

residenza del Presidente della Repubblica e per gli uffici presidenziali, a cui si aggiunge un assegno periodico; alle

dipendenze esclusive del Presidente è posta una struttura amministrativa chiamata Segretario generale della

Presidenza della Repubblica. La cessazione della carica presidenziale avviene per

- Conclusione del mandato (la prassi politica ha escluso la possibilità di rielezione del Presidente della

Repubblica ma non vi è un divieto esplicito);

- Morte;

- Impedimento permanente;

- Dimissioni;

- Decadenza per effetto della perdita di uno dei requisiti di eleggibilità;

- Destituzione disposta per effetto alla sentenza di condanna pronunciata dalla Corte Costituzionale per i reati

di alto tradimento e attentato alla Costituzione.

In caso di dimissione, scadenza naturale del mandato, impedimento permanente, il Presidente della Repubblica

diviene senatore a vita di diritto, a meno che non vi rinunci. 39

La costituzione stabilisce che nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai Ministri

che ne assumono le responsabilità e quelli che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono

controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei ministri (art.89). La controfirma è la firma apposta da un membro

del Governo sull’atto adottato e sottoscritto dal Presidente della Repubblica; è requisito di validità dell’atto e la sua

apposizione rende irresponsabile il Presidente per l’atto adottato, trasferendo la relativa responsabilità in capo al

Governo. La controfirma garantisce l’irresponsabilità del Capo dello Stato. Gli atti che formalmente sono emanati dal

Presidente della Repubblica si dividono in 3 categorie differenziate in base al soggetto che sostanzialmente decide del

contenuto dell’atto stesso:

- Atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi: atti formalmente adottati dal Capo

dello Stato, anche se il contenuto è deciso sostanzialmente dal Governo; sono controfirmati dal ministro proponente:

in questo caso la controfirma attesta la sostanziale determinazione governativa del contenuto dell’atto (il Governo

decide e il Capo dello Stato esercita un controllo costituzionale); sono:

a) Emanazione degli atti governativi aventi valore di legge: cioè dei decreti legge, decreti legislativi e dei

regolamenti del Governo che assumono la forma del decreto presidenziale. In questi casi è il Governo che

determina il contenuto dell’atto che poi il Presidente emana. Tuttavia si ritiene che il Capo dello Stato possa

entrare nel procedimento esercitando un controllo di legittimità e di merito costituzionale sull’atto, come avviene

in sede di promulgazione: con la conseguenza che, qualora a seguito del rinvio il Governo confermasse l’atto, il

P.d.R. è tenuto ad emanarlo;

b) Adozione, con forma di decreto presidenziale, dei più importanti atti del Governo: in particolare

della nomina dei funzionari dello stato. Per lungo tempo una enorme quantità di atti assumeva la forma del

decreto presidenziale. Successivamente sono stati individuati gli atti che devono essere emanati con d.P.R.,

riducendone drasticamente il numero, mentre alcune leggi di settore hanno previsto per molti atti governativi la

forma del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o dei ministri. Quanto alle nomine, sono state ridotte

ai massimi dirigenti statali. Conservano la forma del decreto presidenziale atti come lo scioglimento anticipato

dei Consigli comunali e provinciali, la decisione dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica e tutti gli

atti per i quali è intervenuta la deliberazione del Consiglio dei ministri;

c) Promulgazione della legge: attribuita al Capo dello Stato, che deve provvedervi entro un mese

dall’avvenuta approvazione parlamentare, salvo il minor tempo richiesto dalle Camere stesse sul presupposto

dell’urgenza. La formula di promulgazione:

- Accerta che la legge è stata approvata nel medesimo testo da entrambi i rami del Parlamento;

- Manifesta la volontà di promulgare la legge;

- Ne ordina la pubblicazione nella raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica Italiana;

- Obbliga chiunque ad osservarla e farla osservare come legge dello Stato.

d) Ratifica dei trattati internazionali, accreditamento dei rappresentanti diplomatici esteri,

dichiarazione dello stato di guerra previa deliberazione delle Camere, chiamata a conferire al Governo i

poteri necessari. Al Capo dello stato sono affidati anche il comando delle forze armate e la presidenza del

Consiglio supremo di difesa, ma le decisioni sostanziali riguardo la conduzione della politica estera, formazione

dei trattati, dichiarazione dello stato di guerra spettano al circuito Parlamento-Governo.

e) Concessione della grazia e commutazione delle pene (art.87 Cost) che si differenziano dall’amnistia e

dall’indulto che si riferiscono a persone singole e consistono nel condono totale o nella commutazione della pena

irrogata. È stato controverso se la decisione sostanziale di concedere la grazia fosse del Presidente della

Repubblica o del Governo, anche se la prassi l’aveva attribuita a quest’ultimo. Recentemente la Corte

Costituzionale ha configurato la grazia come un atto formalmente e sostanzialmente presidenziale

(sent.200/2006): il P.d.R. è stato qualificato come titolare del potere di grazia, escludendo che il ministro possa

esercitare una sorta di potere di veto. La controfirma necessaria per la validità del decreto di grazia si limita ad

attestare la completezza e la regolarità dell’istruttoria e del procedimento seguito, ma non implica un’assunzione

di responsabilità politica e giuridica da parte del ministro della giustizia.

f) Altri poteri: autorizzare la presentazione di disegni di legge governativi alle Camere, indire le elezioni delle

nuove Camere fissandone la prima riunione, indire il referendum popolare, conferire onorificenze della

Repubblica, emanare il decreto di scioglimento dei consigli regionali e la rimozione del Presidente della Giunta

che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.

- Atti formalmente e sostanzialmente presidenziali: atti che non solo sono adottati formalmente dal

Presidente della Repubblica, ma i cui contenuti sono sostanzialmente decisi dallo stesso Presidente; qui manca una

proposta, perché chi decide del contenuto dell’atto è lo stesso presidente; la controfirma di questi atti è stata

affidata al ministro competente per materia e serve, oltre a rendere irresponsabile lo stesso presidente, ad evitare

che quest’ultimo eserciti i suoi poteri per imporre un proprio indirizzo politico anche in contrasto con quello della

maggioranza; sono:

a) Atti di nomina: atti con i quali il Presidente della Repubblica nomina:

- 5 senatori a vita (art.59.2 Cost): la nomina può riguardare quei cittadini che hanno illustrato la Patria per

altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Possono essere nominati 5 senatori a vita,

pur sia stata data una diversa interpretazione dai presidenti Pertini e Cossiga, che hanno ritenuto che il limite

di 5 fosse riferibile al potere di nomina di ciascun Presidente della Repubblica; 40

- Un terzo dei giudici costituzionali (art.135.1 Cost): il decreto presidenziale di nomina di 1/3 dei giudici

costituzionali è controfirmato dal Presidente del consiglio dei ministri, la cui controfirma certifica la sola

regolarità del procedimento seguito;

b) Rinvio delle leggi: il Presidente della Repubblica con un messaggio motivato può rinviare una legge alle

Camere per una nuova deliberazione e deve contenere l’indicazione dei motivi del rinvio (messaggio vincolato

rispetto al suo contenuto proprio perché deve contenere i motivi);

c) Messaggi presidenziali: il P.d.R. può inviare messaggi liberi alle Camere (non vincolato rispetto al suo

contenuto, contenuto libero poiché p scelto liberamente). Non sono vincolati perché la Costituzione non

disciplina il contenuto che può variare a seconda della volontà presidenziale; dovrebbe trattarsi di atti con i quali

il P.d.R. intende stimolare o orientare l’attività parlamentare su problemi da lui ritenuti cruciali per la vita del

paese; l’invio del messaggio non promuove necessariamente un dibattito parlamentare sui suoi contenuti;

d) Esternazioni atipiche: manifestazioni di pensiero presidenziale i cui destinatari sono la pubblica opinione o

il popolo. Accanto ai messaggi tipici, la prassi ha introdotto queste esternazioni atipiche, cioè opinioni o

dichiarazioni del P.d.R. che non assumono le forme previste dalla Costituzione per i messaggi. Esempi sono i

messaggi alla nazione, i discorsi pubblici, lettere ufficiali, interviste, conferenze stampa e altri tipi di

manifestazioni di pensiero presidenziale che non si concretizzano in atti ufficiali tipici. Queste esternazioni si

sottraggono alla controfirma e hanno come destinatari i cittadini; grazie a questa il ruolo presidenziale si

espande al di là del circuito Parlamento – Governo – Partiti politici e si pone in rapporto diretto con il corpo

elettorale che si attiva soprattutto nei momenti di crisi del sistema dei partiti e di deficit di legittimazione del

tradizionale circuito, e si restringe nei periodi di stabilità politica.

e) Convocazione straordinaria delle camere: diretta a garantire il funzionamento delle istituzioni

costituzionali contro eventuali prevaricazioni della maggioranza.

- Atti complessi eguali: atti formalmente adottati dal Presidente della Repubblica, il cui contenuto è deciso

dall’accordo tra Presidente della Repubblica e Governo; sono di regola controfirmati dallo stesso Presidente del

Consiglio dei ministri (detti perciò atti duumvirali), in rappresentanza del Governo complessivamente inteso.

Il principio cardine fissato dalla Costituzione è l’irresponsabilità del Presidente della Repubblica che non può essere

chiamato a rispondere sul terreno della responsabilità politica. Per quanto riguarda la responsabilità giuridica del

Presidente della Repubblica, occorre distinguere gli atti posti in essere nell’esercizio delle sue funzioni da quelli che

adotta come qualsiasi altro cittadino. Per i primi la Costituzione (art.90) prevede esclusivamente una responsabilità

penale per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione. Al di fuori di queste ipotesi estreme, il Presidente è

giuridicamente irresponsabile e non potrà essere perseguito neppure dopo che è cessato il suo mandato. Diverso è il

regime degli atti e dei comportamenti non riconducibili all’esercizio delle funzioni presidenziali: il Capo dello Stato è

penalmente responsabile per i fatti commessi e qualificabili come reati ed estranei all’esercizio delle sue funzioni,

anche se l’azione penale sarebbe improcedibile per tutta la durata del mandato, per evitare che il Capo dello Stato

possa essere in balia di qualsiasi giudice che voglia agire penalmente contro di lui; mentre sarebbe civilmente

responsabile al pari di qualsiasi altro cittadino.

Per la soluzione delle crisi di Governo, il Capo dello Stato dispone di due poteri: potere di nomina del Presidente del

Consiglio (art.92) e potere di sciogliere anticipatamente il Parlamento, senza attendere la fine naturale della

legislatura. (art.88) e l’importanza che essi assumono nel funzionamento concreto della forma di governo varia a

seconda degli equilibri politico-costituzionali che si affermano.

Nel parlamentarismo maggioritario l’atto presidenziale di nomina del Premier e l’atto di scioglimento del Parlamento

sono decisioni presi da altri: nella prima ipotesi è il corpo elettorale che sceglie la maggioranza, mentre nella seconda

ipotesi è il Governo che propone lo scioglimento. Nei sistemi

parlamentari in cui maggioranze e Governi si formano dopo le elezioni, attraverso accordi tra partiti, senza

l’intervento del corpo elettorale, i poteri presidenziali di nomina del Presidente del Consiglio e di scioglimento

anticipato assumono una funzione politico-costituzionale diversa; in questi sistemi il problema è quello di fare in modo

che si formino le maggioranza e che queste siano in grado di esprimere un governo e che abbia un certo grado di

stabilità. Il ruolo che il Capo dello Stato assume è diverso perché può influenzare la soluzione delle crisi. In alcune

esperienze costituzionali, l’influenza comporta la caratterizzazione del Capo dello Stato come autentica struttura

governante, mentre in altre l’influenza comporta l’assunzione di un compito di intermediazione politica. Questa

funzione si basa su due pilastri:

- Diritto costituzione: la Costituzione attribuisce al Presidente della Repubblica la nomina del Presidente del

Consiglio, ma il Governo entro 10 gg dalla sua formazione deve presentarsi alle Camere per ottenere la sua fiducia.

Quest’ultimo vincolo esclude che il Capo dello Stato possa nominare suoi governi anche contro la volontà del

Parlamento. Se lo facesse sarebbe condannato al fallimento, perché il Parlamento negherebbe la fiducia al Governo

del Presidente, costringendolo alle dimissioni;

- Sistema politico: quello pluripartitico con coalizioni post-elettorali faceva sì che il Governo potesse formarsi

attraverso laboriose trattative tra partiti, fra cui si costruivano delicati equilibri. Il presidente della Repubblica poteva

utilizzare strumenti come consultazioni, conferimento dell’incarico e mandato esplorativo.

LA SOLUZIONE DELLE CRISI: LO SCIOGLIMENTO ANTICIPATO DEL PARLAMENTO 41

Il capo dello Stato può sciogliere entrambe le Camere o una sola di esse; prime di scioglierle deve sentire i loro

presidenti che esprimono un parere a riguardo, ritenuto obbligatorio ma non vincolante; il potere di scioglimento

anticipato non può essere esercitato negli ultimi6 mesi del mandato presidenziale, salvo che essi coincidano in tutto o

in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura (semestre bianco). Per determinare chi decide lo scioglimento

anticipato del Parlamento occorre soffermare l’attenzione sugli equilibri complessivi della forma di governo. Nel

Parlamentarismo maggioritario la decisione sostanziale di sciogliere anticipatamente il Parlamento si è spostata in

capo al Governo.

Il fatto che la forma di governo italiana abbia operato per lungo tempo secondo moduli funzionali diversi dal

parlamentarismo maggioritario, spiega perché lo scioglimento è stato considerato come atto complesso più che come

atto sostanzialmente governativo.

1) In presenza di coalizioni post-elettorali con frequenti crisi di governo e formazioni di nuovi e talora di nuove

coalizioni, il Capo dello Stato svolgeva la menzionata funzione di intermediazione politica, cercando di fare

coagulare una coalizione capace di esprimere il Governo. Se ogni tentativo falliva l’unica via restante era lo

scioglimento anticipato del Parlamento. Le elezioni, in presenza di un sistema elettorale proporzionale, non

consentivano di individuare una coalizione ed un Governo, ma permettevano di misurare il consenso di cui ciascun

partito godeva nel Paese. Nelle successive negoziazioni, ciascun partito avrebbe potuto far valere la propria forza

politica che derivava dal consenso misurato nelle elezioni. Perciò lo scioglimento anticipato veniva deciso insieme

al Capo dello Stato e dal Governo, che registravano la volontà delle forze politiche di non trovare un accordo prima

delle nuove elezioni. Solo se il Parlamento non è in grado di esprimere nessuna maggioranza e nessun Governo si

procede allo scioglimento (scioglimento funzionale in quanto vi è l’impossibilità del Parlamento di funzionare

correttamente). In questa ipotesi, il decreto presidenziale di scioglimento nella sostanza certifica la volontà delle

forze politiche di porre fine anticipatamente alla legislatura (autoscioglimento).

2) In una situazione di gravissima crisi di legittimità dei partiti, si è aggiunta una nuova causa di scioglimento

che si individua nella perdita di rappresentatività del Parlamento, cioè nel fatto che – a causa di importanti fatti

politici – vi è una forte perdita di fiducia nel Parlamento, che perde il collegamento con la società. Ma in presenza di

questa causa di scioglimento, la decisione di ridare legittimazione al Parlamento non spetta ai partiti, che sono i

soggetti colpiti dalla sfiducia. Emerge il ruolo del Capo dello Stato che ha il compito di sciogliere anticipatamente il

Parlamento. Il capo dello Stato scioglie in accordo con il Governo, avendo bisogno della sua controfirma,

escludendo la possibilità di uno scioglimento unilaterale deciso dal Capo dello Stato, anche contro la maggioranza

ed il suo Governo. Questi devono acconsentire alla scelta del Presidente di far cessare anticipatamente la

legislatura.

3) Se in Parlamento la coalizione scelta dal corpo elettorale entra in crisi, non si può escludere che il Governo

proponga il decreto di scioglimento ed il Capo dello Stato lo firmi.

Una volta che è deciso lo scioglimento anticipato del Parlamento, quale governo dovrà restare in carica e gestire le

elezioni? Il Governo che gestisce le elezioni potrà usare i suoi poteri e la sua immagine sui mezzi di comunicazione per

influenzare i risultati elettorali a favore dei partiti che lo sostengono. Una volta appurata l’impossibilità di soluzione

della crisi, il decreto di scioglimento deve essere controfirmato dal Governo dimissionario che resta in carica per

l’ordinaria amministrazione.

Al Capo dello Stato è attribuita la Presidenza del Consiglio supremo di difesa: organo di cui fanno parte il Presidente

del Consiglio dei ministri che svolge funzioni di vice presidente, alcuni ministri (affari esteri, interni, tesoro, difesa,

industria e commercio) e il Capo di stato maggiore della difesa. La competenza del Consiglio di difesa si estende ai

problemi generali, politici e tecnici in tema di difesa ed alla determinazione dei criteri e delle direttive per

l’organizzazione ed il coordinamento delle attività che la riguardano. La titolarità sostanziale dei poteri militari e di

difesa è del Governo; ma il Presidente delle Repubblica, d’intesa con il Presidente del Consiglio, svolge poteri connessi

alla presidenza del Consiglio supremo di difesa: poteri di convocazione, di formazione dell’ordine del giorno, di nomina

e revoca del segretario del Consiglio. Riguardo la

presidenza del Consiglio superiore della Magistratura si ritiene che l’attività presidenziale si fonda con quella del

collegio, con la conseguenza che si hanno atti del Presidente del Consiglio superiore e non atti del Presidente della

Repubblica (perciò non occorre la controfirma). Tuttavia, per quanto riguarda i provvedimenti che attengono allo

status giuridico dei magistrati ordinari, essi assumono la forma di decreti del Presidente della Repubblica controfirmati

dal ministro della giustizia. La prassi riconosce al Capo dello Stato un generico potere di rinvio, laddove vi siano

irregolarità formali nello svolgimento del procedimento per il conferimento degli incarichi direttivi.

Quando il Presidente non può adempiere le sue funzioni, queste sono esercitate dal Presidente del Senato (art.86

Cost.). La supplenza è un istituto che consente la continuità delle funzioni presidenziali, anche nell’ipotesi in cui il

Capo dello Stato non possa adempierle a causa di un impedimento. Gli impedimenti si distinguono in:

- Impedimenti temporanei: l’accertamento di questo impedimento è dichiarato dallo stesso Capo dello Stato e

la supplenza opera automaticamente senza obbligo di prestare giuramento; il Presidente del Senato è legittimato

all’esercizio delle funzioni presidenziali, assumendo la funzione di supplente del P.d.R.; nel momento in cui cessa

l’impedimento, cessa anche la supplenza e il Presidente della Repubblica riacquista il pieno esercizio delle sue

funzioni; 42

- Impedimenti permanenti: più delicato è il problema dell’accertamento dell’impedimento tutte le volte in cui il

Capo dello Stato sia incapace di intendere e di volere o si versi nella situazione di impedimento permanente; come

anche in caso di morte o dimissioni, scatta la supplenza del Presidente del Senato, ma in questo caso il Presidente

della Camera dei deputati ai sensi dell’art.86.2 avvia il procedimento per l’elezione del nuovo Presidente della

Repubblica. CAPITOLO 5 REGIONI E GOVERNO LOCALE

LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI NELLA STORIA ISTITUZIONALE ITALIANA

L’organizzazione costituzionale italiana prevede un complesso sistema di autonomie regionali e locali. La

Costituzione italiana del 1948 aveva previsto uno Stato regionale e autonomista, basato su regioni dotate di

autonomia:

- Politica: (art 114 Cost) cioè sulla capacità di darsi un proprio indirizzo politico, anche diverso da quello dello

Stato;

- Legislativa (art.117 Cost) e amministrativa nelle materie espressamente indicate dalla Costituzione (art. 118)

- Finanziaria: (art. 119 Cost.) cioè l’attribuzione di risorse finanziarie necessarie per esercitare le loro

competenze, anche attraverso tributi regionali e la partecipazione ai proventi di tributi statali, nonché la libertà di

stabilire come e in quali settori spendere le risorse che affluiscono nei loro bilanci.

Le regioni cui si doveva applicare la disciplina prevista dalla Costituzione erano 15 a cui aggiungevano altre 5 dotate

di un’autonomia differenziata (Sicilia, Sardegna, Friuli, Trentino, Valle d’Aosta) definita nei suoi contenuti dallo

statuto di ciascuna di esse. Mentre le regioni disciplinate direttamente dalla Costituzione sono state denominate

regioni ordinarie, le altre sono state definite regioni speciali. Anche alle Province autonome di Trento e

Bolzano sono state riconosciute condizioni di particolare autonomia. Il documento costituzionale riconosceva pure

l’autonomia di aree più piccole di quella regionale, cioè comuni e province, la cui autonomia doveva essere

definita da leggi generali dello Stato. L’esercizio effettivo delle funzioni da parte delle regioni richiedeva che lo Stato,

con legge o atto equiparato (decreti di trasferimento), trasferisse loro le funzioni amministrative, insieme con il

personale necessario per esercitarle. E tale trasferimento sarebbe dovuto avvenire con legge dello Stato. Il concreto

trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle regioni è avvenuto prima nel 1972 poi nel 1977, ma si è

trattato di un trasferimento parziale, perché i ministeri hanno conservato numerose competenze nell’ambito delle

materie che la Costituzione affidava alle Regioni. Una svolta nella ripartizione delle funzioni amministrative c’è stata

con la legge 59/1997 (legge Bassanini dal nome del ministro ideatore) che introduceva il principio secondo cui alle

Regioni ed agli enti locali dovevano essere attribuite tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura ed

alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi

territori, con la sola eccezione di compiti e funzioni amministrative riservate dalla legge allo Stato (difesa, forze

armate, rapporti con le confessioni religiose, tutela dei beni culturali). Nel 2001 il Parlamento ha approvato una

legge costituzionale (legge cost. 3/2001) di riforma organica del titolo V della parte seconda della Costituzione. La

nuova disciplina costituzionale ha profondamente mutato l’assetto dei rapporti tra Stato, Regioni ed Enti locali,

realizzando un forte decentramento politico. La riforma, più che delineare uno Stato federale basato sullo Stato

centrale ed i singoli stati membri (o Regioni) che restano padroni dell’ordinamento degli enti territoriali minori, ha

disegnato una Repubblica delle autonomie, articolata su più livelli territoriali di Governo (Comuni, Città

metropolitane, Province, Regioni) ciascuno dotato di autonomia politica costituzionalmente garantita.

La costituzione ha previsto che la Repubblica è articolata in Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato,

tutti costituzionalmente dotati di autonomia. Il nuovo testo dell’art.114 pone sullo stesso piano lo Stato e gli altri enti

territoriali minori, garantendo a ciascuno una sfera di autonomia politica nell’ambito dell’unità complessiva che è la

Repubblica. Lo Stato ha perso la potestà legislativa generale perché d’ora in poi può legiferare solo nelle materie

individuate dalla Costituzione ed espressamente a lui riservate. Inoltre legge statale e legge regionale sono

sottoposte agli stessi limiti: devono rispettare la costituzione e i vincoli derivanti dall’ordinamento europeo e dagli

obblighi internazionali. Anche sul piano della potestà regolamentare, la competenza dello Stato è limitata alle

materie di competenza legislativa esclusiva, mentre in ogni altra materia la potestà regolamentare è riservata alle

Regioni. Come si è visto secondo l’interpretazione dell’originario testo doveva operare il principio del Parallelismo

delle funzioni, per cui nelle materie di competenza legislativa delle Regioni queste esercitavano anche le funzioni

amministrative, mentre in tutte le altre le funzioni amministrative erano imputate allo Stato. Con la legge Bassanini

prima e con la riforma costituzionale dopo si è tentato di superare questo principio con l’attribuzione ai Comuni della

generalità delle funzioni amministrative, con la sola eccezione di quelle conferite a Province, Città metropolitane,

Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà (il livello di governo superiore interviene solo quando

l’amministrazione più vicina ai cittadini non possa da sola assolvere al compito), differenziazione (enti dello stesso

livello possono avere competenze diverse) e adeguatezza (le funzioni devono essere affidate ad enti che abbiano

requisiti sufficienti di efficienza). Pertanto a seguito della riforma costituzionale tutte le funzioni dell’amministrazione

pubblica dovrebbero essere assegnate ad un’amministrazione locale, salvo l’esigenza di unificarne l’esercizio ad un

livello più elevato. Anche il nuovo testo costituzionale ha mantenuto le cinque Regioni speciali, il cui ordinamento e

funzioni sono stabiliti dai rispettivi statuti, approvati con legge costituzionale. Fino all’adeguamento di questi alla

disciplina del nuovo Titolo V della Costituzione è previsto che le nuove disposizioni costituzionali si applicano anche

alle Regioni Speciali e alle Province autonome di Trento e Bolzano. Occorre aggiungere che nel nuovo assetto

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costituzionale le differenziazioni tra Regioni potranno crescere e si parlerebbe così di diffusione della specialità.

Infatti le stesse Regioni ordinarie potranno ottenere forme ulteriori di autonomia rispetto a quelle previste dalla

disciplina costituzionale, con riguardo alle materie affidate alla potestà legislativa concorrente, all’organizzazione del

giudice di pace, alle norme generali sull’istruzione, alla tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

Negli Stati federali si pone il problema dei raccordi (ossia degli strumenti di collegamento e coordinamento) tra i

diversi livelli territoriali di governo. È ingenuo credere che ciascun ente territoriale operi in autonomi e

separatamente dagli altri, solo perché il testo costituzionale ha individuato le materie di competenza di ciascun ente.

In una società industriale mutevole e a forte sviluppo tecnologico, le materie sono interconnesse ed ogni problema

complesso richiede il coordinamento di tutti i centri di potere pubblico e non la parcellizzazione dell’indirizzo politico.

Alcune competenze statali sono di tipo trasversale, cioè tagliano più materie (come per le competenze statali

relative alla tutela della concorrenza, i livelli essenziali delle prestazioni pubbliche e la tutela dell’ambiente che

incidono su numerose materie, anche di competenza regionale. La riforma costituzionale del 2001 non ha previsto

quel meccanismo di raccordo presente in numerosi Stati federali che è la Camera delle regioni, che fa sì che –

inserendo le Regioni nello stesso procedimento di formazione della legge – l’esatta determinazione di ciò che può

fare lo Stato e ciò che è attribuito alle Regioni sia di volta in volta negoziato. Attualmente i raccordi principali sono:

- Commissione bicamerale integrata: la Commissione parlamentare per le questioni regionali è un organo

bicamerale previsto dalla Costituzione del 1948 per svolgere compiti consultivi, limitati all’ipotesi di scioglimento

anticipato dei Consigli regionali. La nuova disciplina introdotta con la riforma costituzionale del 1999 prevede che,

con decreto motivato del Presidente della Repubblica, sentita la Commissione bicamerale, siano disposti lo

scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari

alla Costituzione o gravi violazioni di legge o per ragioni di sicurezza nazionale. È stato l’articolo 11, legge cost.

3/2001 a valorizzare la Commissione, con l’attribuzione di rilevanti funzioni di raccordo tra Stato e Regioni. Esso

prevede che:

a) I regolamenti parlamentari possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle

Province autonome e degli enti locali alla Commissione bicamerale;

b) Quando un progetto di legge riguardante le materie in regime di competenza legislativa concorrente o

relativo all’autonomia finanziaria di entrata e di spesa, contenga disposizioni su cui la Commissione

parlamentare abbia espresso parere contrario o favorevole condizionato all’introduzione di modificazioni

specificamente formulate e la Commissione che ha svolto l’esame in sede referente non vi si sia adeguata,

queste parti del progetto di legge possono essere approvate solo se l’Assemblea delibera a maggioranza

assoluta dei suoi componenti.

Ma a diversi anni di distanza nessun atto attuativo è stato deliberato e l’ipotesi della Commissione bicamerale

integrata sembra essere abbandonata.

- Sistema delle conferenze: creato prima della riforma costituzionale del 2001 e costituisce il principale

strumento con cui si svolge la leale collaborazione tra Stato, Regioni e autonomie locali. Il nucleo fondamentale è la

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano (Conferenza

Stato-Regioni) che è stata affiancata dalla Conferenza Stato, Città e autonomie locali: per le materie ed i compiti di

interesse comune, le due conferenze sono riunite insieme nella Conferenza unificata. Queste conferenze sono

presiedute dal Presidente del Consiglio o da un ministro da lui delegato e sono formate da alcuni ministri e dai

Presidenti delle Regioni (Conferenza Stato-Regioni) o dai rappresentanti degli enti locali (Conferenza delle

autonomie locali). Sono sedi di confronto tra il Governo e le istituzioni regionali e locali coinvolte nell’elaborazione

del contenuto di alcuni atti del Governo che incidono sugli interessi e le competenze delle Regioni.

La giurisprudenza della corte costituzionale ritiene che il principio di leale collaborazione deve governare i rapporti

tra Stato e Regioni nelle materie e in relazione alle attività in cui le rispettive competenze concorrono o si

intersechino imponendo un contemperamento dei rispettivi interessi. Il bisogno di cooperazione tra i diversi livelli di

governo si fa sentire a seguito della riforma costituzionale del 2001, poiché il livellamento tra di essi ha tolto allo

stato la posizione di supremazia rappresentata dai richiami costituzionali alla prevalenza dell’interesse nazionale: il

Governo poteva bloccarle e provocare una decisione del Parlamento. Questo meccanismo non è mai stato attivato e

l’interesse nazionale è stato fatto valere dal Governo dinanzi alla Corte costituzionale, impugnando tutte le leggi che

contraddicevano ciò che secondo il Governo meritava una disciplina unitaria, non frazionabile. Avendo il controllo

preventivo sulle leggi regionali, il Governo godeva di una posizione di supremazia rispetto alle Regioni.

L’eliminazione del 2001 del riferimento all’interesse nazionale e l’imporsi di una visione dei rapporti tra diversi livelli

di governo che obbedisce ad una concezione orizzontale-collegiale più che ad una verticale-gerarchica, hanno

provocato un rafforzamento delle esigenze di cooperazione. Ad esempio le competenze trasversali dello Stato che

tagliano più materie attribuite alle regioni in modo che lo Stato possa intervenire in nome della tutela delle esigenze

unitarie e di coordinamento, sempre attraverso procedure di collaborazione con le Regioni. Un’altra esigenza di

raccordo riguarda l’esercizio del potere estero delle Regioni ed i rapporti delle stesse con l’Unione Europea: lo Stato

conserva la potestà legislativa riguardo la politica estera e rapporti internazionali dello Stato, i rapporti dello Stato

con l’Unione Europea, diritto d’asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione Europea;

tuttavia, nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con stati e intese con enti territoriali

interni ad altro stato (art.117.9), che quindi deve prevedere meccanismi che assicurino il raccordo tra la politica

estera dello Stato e le attività di rilievo internazionale delle Regioni. È anche previsto che le Regioni e le province

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autonome di Trento e Bolzano partecipino alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell’UE. Ma anche

in questo caso la partecipazione alla formazione e all’attuazione degli atti UE deve avvenire nel rispetto delle norme

di procedura stabilite da legge dello Stato che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo del Governo in

caso di inadempienza (art. 117.5). Inoltre il Governo può esercitare il potere sostitutivo nei confronti degli organi

delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni: il Governo può surrogarsi, emanando

direttamente o attraverso un commissario ad acta l’atto necessario. L’esercizio di questo potere straordinario è

circondato da garanzie per l’ente sostituito, che deve essere preventivamente diffidato e messo in termini per

adempiere spontaneamente.

Un problema che ha accompagnato l’evoluzione dello Stato regionale in Italia è stato quello dei rapporti tra Stato e

Regioni e gli enti locali (Comuni, Province e Città Metropolitane). Il testo originario della Costituzione del 1948

stabiliva che al Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali. Tuttavia quando le Regioni ordinarie sono state

istituite, i Comuni e le Province hanno dovuto fare i conti con un nuovo centralismo: quello delle Regioni che

evitavano di attribuire ai Comuni le funzioni amministrative nelle materie di loro competenza e tendevano a

mantenere una posizione di sopraordinazione e di controllo nei confronti degli enti locali. Con la legge 142/1990 che

ha riformato l’ordinamento degli enti locali rendendoli più efficienti, con la riforma del 1993 che ha introdotto

l’elezione diretta del sindaco e del presidente della Provincia è stato poi emanato il testo unico degli enti locali che

ha riordinato la materia. La nuova disciplina si basa su questi principi:

- Il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo

sviluppo;

- La Provincia è l’ente locale intermedio tra Comune e Regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli

interessi, promuove e coordina lo sviluppo;

- I Comuni e le Province hanno autonomia statuaria, normativa, organizzativa e amministrativa, impositiva e

finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e nell’ambito delle leggi di coordinamento della finanza

pubblica;

- La generalità dei compiti e delle funzioni va attribuita ai comuni e alle Province, con esclusione delle funzioni

che richiedono l’unitario esercizio regionale.

Con la riforma del 2001 sono state costituzionalizzate le Città metropolitane che possono essere istituite nelle aree

metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e altri comuni i cui

insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione territoriale, riguardo le attività economiche, servizi

essenziali alla vita sociale, alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali. Nelle aree metropolitane il Comune

capoluogo e gli altri ad esso uniti da contiguità territoriale possono decidere di costituirsi in Città metropolitana, la

quale acquisisce funzioni della Provincia ed assume un ordinamento differenziato determinato con proprio statuto.

Con la riforma costituzionale del 2001 l’autonomia dei Comuni, Province e Città metropolitane ottiene la più ampia

garanzia costituzionale, poiché questi enti vengono posti sullo stesso piano di Regione e Stato. Pertanto ciascuno di

essi ha il potere di darsi uno statuto, che stabilisce: le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e specifica

le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale

dell’ente anche in giudizio, i criteri generali in materia di organizzazione dell’ente, forme di collaborazione tra

Comuni e Province, della partecipazione popolare, del decentramento, dell’accesso dei cittadini alle informazioni e ai

procedimenti amministrativi, lo stemma. L’innovazione più importante della riforma consiste nella previsione

costituzionale secondo cu l’amministrazione pubblica deve essere un’amministrazione locale: le funzioni

amministrative sono attribuite ai Comuni (art.118); inoltre Comuni, Province e Città metropolitane sono titolari di

funzioni proprie oltre a quelle conferite con legge statale o regionale. Lo Stato conserva però la potestà legislativa

esclusiva riguardo legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città

metropolitane (art.117.2). riguardo i raccordi tra Regione ed enti locali, la Costituzione prevede che in ogni Regione

lo statuto disciplini il Consiglio delle autonomie locali, in cui siedono i rappresentanti degli enti locali e funziona come

organo con funzioni consultive.

Per federalismo fiscale si indica un sistema di finanza pubblica che riconosce l’autonomia finanziaria degli enti

territoriali (Stati membri o Regioni) con i connessi poteri di imposizione tributaria e di determinazione del modo in

cui spendere le risorse disponibili – quanto l’esistenza di interventi finanziari centrali – sotto forma di trasferimenti

con cui realizzare obiettivi di politica economica e sociale non tutelati dagli enti territoriali. l'art. 11’ Cost. garantisce

l’autonomia finanziaria sia sul versante delle entrate che su quello delle spese, a favore delle Regioni e degli enti

locali. Significa che gli enti territoriali devono avere entrate proprie ed il potere di concorrere a determinare la

composizione e la quantità e devono poter stabilire come spendere le risorse di cui dispongono. La Costituzione

prevede quindi che Regioni ed enti locali abbiano una finanza alimentata da tributi ed entrate proprie e dal prelievo

tributario realizzato mediante tributi previsti e applicati dallo Stato. L’autonomia finanziaria comporta che questi

potranno avere autonomia di scelta a livello di imposizione tributaria e su come impiegare le risorse disponibili.

Lo Stato non ha perso il potere di intervenire nella disciplina della finanza regionale: con l’art.117 lo Stato può

introdurre i principi fondamentali

Rimettendo tutto il resto alle Regioni. Questi principi comportano che Regioni ed enti locali saranno dotati di diverse

risorse finanziarie a seconda della ricchezza economia del territorio: il gettito dei tributi (il provento derivante

dall’applicazione dei tributi) di quelli statali riferibili al territorio regionale e devoluti alle Regioni e sia quelli istituiti

direttamente dalle Regioni varia a seconda della ricchezza tassata; pertanto le regioni più ricche avranno più risorse

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su cui contare e quelle povere meno mezzi finanziari. Per evitare che tra Regioni si creino eccessive differenze di

disponibilità finanziarie, mettendo a rischio l’unità del Paese, è previsto il fondo perequativo a favore dei territori

con minore capacità fiscale per abitante: esso ha la funzione di assegnare agli enti territoriali economicamente più

deboli delle risorse aggiuntive, consentendo così di finanziare le funzioni pubbliche loro attribuite. In aggiunta a

questo fondo, l’art. 119.5 prevede che lo Stato possa destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in

favore di alcuni enti, per promuovere lo sviluppo economico, coesione, solidarietà sociale o rimuovere gli squilibri

economici e sociali, favorendo così l’esercizio dei diritti della persona. Comuni, province, Città metropolitane e

Regioni hanno anche un proprio patrimonio, attribuito secondo principi generali fissati dallo stato e possono ricorrere

all’indebitamento, ma solo per finanziare spese di investimento (come costruire opere pubbliche).

La legge cost. 1/1999 ha modificato gli artt. da 121 a 126 della Costituzione e introdotto una forma di governo

regionale basata sull’elezione popolare diretta del Presidente della Regione: forma di governo transitoria che vige

sino a quando la Regione non disciplinerà autonomamente la sua forma di governo attraverso il proprio statuto ed

una propria legge elettorale. La forma di governo regionale si basa su 2 strutture egualmente legittimate dal corpo

elettorale:

- Consiglio regionale: eletto dagli elettori regionali, con funzione legislativa, di fare proposte alle Camere e di

altre funzioni conferitogli dalla Costituzione e dalle leggi e gode dell’insindacabilità dei suoi membri per le opinioni

espresse e i voti dati.

- Presidente della Regione: eletto a suffragio universale e diretto dall’intero corpo elettorale regionale.

Rappresenta la Regione, dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga le leggi ed emana i

regolamenti regionali, dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione. La Giunta regionale è

l’organo esecutivo della Regione ma è diretta politicamente dal Presidente eletto, cui la Costituzione affida il potere

di nominare i componenti della Giunta, nonché il potere di revocarli.

Le relazioni tra il Consiglio regionale ed il Parlamento eletto e la Giunta sono riconducibili alla forma di governo

neoparlamentare: il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante

motivazione motivata, sottoscritta da almeno 1/5 dei suoi componenti ed approvata per appello nominale a

maggioranza assoluta dei suoi componenti. Questa mozione non può essere messa in discussione prima che siano

trascorsi almeno 3 giorni dalla sua presentazione. L’approvazione della mozione di sfiducia determina le dimissioni

della Giunta e lo scioglimento del consiglio regionale, andando a nuove elezioni per il rinnovo di entrambi gli organi.

L’assetto della forma di governo regionale è previsto dalla Costituzione che però affida allo statuto di ciascuna

regione la competenza di determinare la forma di Governo e i principi fondamentali di organizzazione e

funzionamento. Lo Statuto regionale può quindi integrare e modificare il modello costituzionale e anche escludere

l’elezione diretta del Presidente della Regione. La legge regionale ha il compito di stabilire il sistema di elezione e i

casi di ineleggibilità e incompatibilità del Presidente ed altri componenti della Giunta regionale, nonché dei

consiglieri regionali, nei limiti dei principi fondamentali determinati con legge della Repubblica che fissa la durata

degli organi elettivi. In attesa dei nuovi statuti regionali (che gran parte delle Regioni ha approvato optando per

l’elezione diretta del Presidente), la disciplina transitoria ha previsto che si applichi la legge elettorale del 1995:

- Sono candidati alla Presidenza della Regione i capilista delle liste regionali;

- È proclamato presidente il candidato che ha conseguito il maggior n. di voti validi in ambito regionale;

- Il Presidente della Regione fa parte del Consiglio regionale;

- Entro 10 gg dalla proclamazione, il Presidente della Regione nomina i componenti della Giunta, tra cui il

vicepresidente e può revocarli;

- Se il consiglio approva una mozione di sfiducia, entro 3 mesi si procede all’indizione di nuove elezioni del

consiglio regionale e del Presidente della Regione.

Secondo l’art.123 Cost. ogni Regione ha uno statuto che ne determina la forma di governo e i principi fondamentali

di organizzazione e funzionamento, potendosi anche discostare da quella transitoria prevista.

La forma di Governo del Comune e della Provincia si basa sull’elezione popolare diretta del Sindaco e del Presidente

della Provincia. Riguardo l’elezione dei Consigli comunali è prevista una combinazione di elementi del maggioritario

e del proporzionale che si realizza secondo modalità diverse per:

- Comuni con popolazione fino a 15000 abitanti: ogni candidato Sindaco deve essere collegato ad una

lista di candidati a consigliere comunale. L’elettore esprime un voto per il candidato Sindaco e per la lista a esso

collegata e può esprimere un voto di preferenza per uno dei candidati della lista. È eletto sindaco il candidato che

ottiene il maggior numero di voti (maggioranza relativa). In caso di parità di voti, si procede al ballottaggio tra i 2

che hanno ottenuto più voti. La lista collegata al candidato sindaco che risulta vincitore ottiene 2/3 dei seggi del

Consiglio, mentre i rimanenti sono ripartiti tra le altre liste con formula proporzionale.

- Comuni con oltre 15000 abitanti e per le Province: il candidato sindaco deve essere collegato ad una o

più liste di candidati a consigliere comunale. L’elettore vota contemporaneamente per un candidato sindaco e per

una delle liste. Egli può esprimere il suo voto anche per una lista diversa da quelle collegate al candidato sindaco

che ha votato (possibilità di voto disgiunto). Nell’ambito della lista scelta può esprimere una preferenza per uno dei

candidati della lista. È eletto sindaco il candidato che ha ottenuto la metà +1 dei voti validamente espressi

(maggioranza assoluta). Se nessun candidato ha ottenuto la meta + 1 si procede ad un secondo turno elettorale di

ballottaggio tra i 2 candidati che hanno ottenuto più voti. Al secondo turno, i due candidai possono dichiarare di

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collegarsi ad altre liste oltre a quelle cui erano collegati al primo turno. Viene così eletto candidato che ottiene il

maggior numero di voti. Al fine di assicurare al Sindaco eletto la disponibilità di una sicura maggioranza consiliare

che realizzi l’indirizzo approvato dal corpo elettorale, è prevista l’attribuzione di un premio di maggioranza alla lista

o alle liste collegate al candidato sindaco eletto. Precisamente:

- Se un candidato sindaco viene eletto al primo turno, alla lista o alle liste a lui collegate che non abbia

conseguito il 60% dei seggi in Consiglio ma abbia ottenuto almeno il 40% dei voti validi, è assegnato il 60% dei

seggi (non si attribuisce questo premio di maggioranza qualora un’altra lista o gruppo di liste abbia superato il 50%

di voti validi);

- “ viene eletto al secondo turno, alla lista o al gruppo di liste a lui collegate, che non abbia conseguito il 60%

dei seggi in consiglio, è assegnato il 60% dei seggi (anche in questo caso non si attribuisce questo premio di

maggioranza qualora un’altra lista o gruppo di liste abbia superato il 50% di voti validi).

Sindaco e Presidente di Provincia durano in carica 5 anni e non possono ricoprire più di due mandati consecutivi

(salvo che uno dei due mandati abbia avuto una durata inferiore a 2 anni, 6 mesi e 1 giorno).

L’elezione del presidente della Provincia e del Consiglio provinciale avviene con il raggiungimento della maggioranza

assoluta ed è previsto il premio di maggioranza (solo in Sicilia è ammessa la possibilità del voto disgiunto).

Per tutte le elezioni negli Enti locali è prevista la clausola di sbarramento: non sono ammesse all’assegnazione dei

seggi quelle liste che non abbiano ottenuto al primo turno meno del 3% dei voti validi e che non appartengono a

nessun gruppo di liste che abbia superato tale soglia.

PARTE 2 CAPITOLO 1 FONTI DEL DIRITTO

FONTI DI PRODUZIONE

Per fonte del diritto s’intendono gli strumenti di produzione del diritto. Atto o fatto abilitato dall’ordinamento

giuridico a produrre norme giuridiche, cioè a innovare all’ordinamento giuridico stesso.

L’istituzione dell’ordinamento giuridico varia a seconda delle condizioni storiche. Per gli ordinamenti primitivi

potrebbero essersi formati lentamente attraverso un’evoluzione delle tradizioni ed usi, cioè da un diritto

consuetudinario ad uno basato sulla volontà di un determinato soggetto o organo a cui la comunità ha riconosciuto

poteri normativi. Con linguaggio tecnico si potrebbe parlare dell’evoluzioni dalle fonti-fatto alle fonti-atto. Gli

ordinamenti moderni si istituiscono attraverso un processo costituente. Ciò significa che è la stessa Costituzione a

indicare gli atti che possono produrre il diritto, cioè le fonti: non tutte, perché in un ordinamento a struttura

gerarchica basta che la Costituzione indichi le fonti ad essa immediatamente inferiori dette fonti primarie (leggi ed

atti ad esse equiparati), che regoleranno le fonti ancora inferiori (fonti secondarie). Si tratta di un compito tipico e

necessario di ogni Costituzione regolare le fonti primarie (come avviene nella nostra negli artt. 70-81). Le norme di

un ordinamento giuridico che indicano le fonti abilitate a innovare l’ordinamento stesso si chiamano norme di

riconoscimento o fonti sulla produzione delle norme.

FONTI DI COGNIZIONE

Le fonti di cognizione sono strumenti attraverso cui si conoscono le fonti di produzione. In Italia si classificano in

fonti di cognizione ufficiali e fonti private. La più importante delle fonti ufficiali è la Gazzetta ufficiale della

Repubblica Italiana: in essa sono pubblicati tutti gli atti normativi dello Stato, che vengono inseriti nella Raccolta

ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. Questa viene stampata annualmente mentre la Gazzetta

Ufficiale è pubblicata tutti i giorni non festivi, corredata da serie speciali dedicate alle sentenze della Corte

Costituzionale (il mercoledì) e agli atti dell’Unione europea (lunedi e giovedì con funzione notiziale), alle leggi

regionali (sabato con funzione notiziale) e ai concorsi pubblici. Altre fonti ufficiali sono i bollettini ufficiali delle

Regioni e la gazzetta ufficiale dell’unione europea.

È importante che siano ufficiali perché il testo in esse pubblicato è quello che entra in vigore, diventa obbligatorio

per tutti. Tutti gli atti normativi, affinchè vengano riconosciuti dai cittadini e dagli organi preposti all’applicazione del

diritto, devono essere pubblicati su una fonte ufficiale. Per consentirne lo studio e la conoscenza dei nuovi atti, non

entrano in vigore immediatamente dopo la pubblicazione ma solo dopo la vacatio legis: periodo di regola di 15 gg

in cui gli effetti del nuovo atto sono sospesi. Trascorso questo periodo, il nuovo atto è obbligatorio: vige la

presunzione di conoscenza della legge e l’obbligo del giudice di applicarla, senza bisogno che siano le parti a

provarla.

Le fonti non ufficiali possono essere fornite da soggetti pubblici (ministeri o regioni ad es) o privati (ad es case

editrici o riviste specializzate) ed essere cartacee o informatiche. Al contrario di quelle ufficiali, le notizie che esse

pubblicano non hanno valore legale perché sono strumenti più o meno utili alla conoscenza delle norme in vigore,

ma la pubblicazione in essi non incide sull’efficacia delle norme.

FONTI FATTO E FONTI ATTO

Le fonti di produzione si distinguono in 2 categorie

- FONTI ATTO (atti normativi): sono parte degli atti giuridici che sono comportamenti consapevoli e

volontari che danno luogo a effetti giuridici ed hanno 2 caratteristiche specifiche:

a) Hanno la capacità di porre norme vincolanti per tutti (perciò sono fonti del diritto);

b) Implicano l’agire volontario di un organo che è abilitato a ciò dall’ordinamento giuridico. 47

La norma di riconoscimento attribuisce ad un determinato organo il potere di emanare un determinato atto

normativo. Ogni fonte ha una sua forma essenziale che i singoli atti devono rispettare per essere riconoscibili come

appartenenti a quella fonte. La forma tipica dell’atto è data da:

Intestazione all’autorità emanante: es Decreto del Presidente della Repubblica, decreto ministeriale

 Nome proprio dell’atto: legge, decreto-legge, legge regionale ecc

 Procedimento di formazione: sequenza di atti preordinata al risultato finale che è l’emanazione dell’atto

 normativo;

L’atto è suddiviso in articoli e questi in commi; gli articoli, che spesso sono corredati ad una rubrica che ne indica

l’argomento, possono essere raggruppati in capi e questi in titoli e parti.

- FONTI FATTO (fatti normativi): tutte le altre fonti che l’ordinamento riconosce e di cui ordina o consente

l’applicazione non perché prodotte dalla volontà di un determinato soggetto indicato dall’ordinamento, me per il

semplice fatto di esistere. Appartengono alla categoria dei fatti giuridici, cioè eventi naturali (es nascita) o sociali

che producono conseguenze rilevanti per l’ordinamento. Ciò che differenzia i fatti normativi dai fatti giuridici è che

dai primi l’ordinamento fa dipendere il sorgere di norme vincolanti per tutti.

Una volta si diceva che la fonte fatto per eccellenza fosse la consuetudine: questa nasce da un comportamento

sociale ripetuto nel tempo sino al punto che, dimenticata o ignorata la sua origine, viene sentito come obbligatorio

e giuridicamente vincolante. Negli ordinamenti che si sono sviluppati lentamente, il diritto comune o anche

riconosciuta come antica tradizione dei padri veniva considerata come la più alta delle fonti del diritto. Oggi la

consuetudine è quasi scomparsa dagli ordinamenti moderni che si ispirano al sistema della codificazione. Spesso si

fa riferimento alle consuetudini interpretative che con la consuetudine non hanno nulla a che fare: non sono

comportamenti sociali a cui la stessa comunità attribuisce forza vincolante, ma la costante interpretazione di una

disposizione di legge (quindi di una fonte-atto) da parte degli interpreti. Queste non sono fonti del dritti ma il frutto

di un atteggiamento stabile degli interpreti del diritto rispetto al significato di una certa disposizione. Fenomeno

che spesso si confonde con il diritto vivente: una certa disposizione, benchè il suo tenore letterale possa sostenere

un’interpretazione diversa, è fatta vivere dalla generalità degli interpreti secondo un determinato significato; quindi

da una determinata disposizione gli interpreti derivano la stessa unica norma (fatto di interpretazione delle fonti-

atto). La Costituzione all’art.10.1 parla di consuetudini internazionali: norme che non hanno origine nei trattati

ma in regole non scritte né poste da un determinato soggetto ma che sono considerate obbligatorie dalla

generalità degli stati. Quando un giudice italiano accerta l’esistenza di questo tipo di norma, deve applicarla

immediatamente come se fosse una norma interna dello stesso rango della norma che la richiama. Questo

meccanismo di rinvio automatico dell’ordinamento italiano alle norme prodotte da altri ordinamenti si chiama

rinvio mobile.

Le fonti fatto sono anche tutte quelle fonti che producono norme richiamate dal nostro ordinamento, ma non

prodotte dai nostri organi:

- Le norme dell’UE: sono fonti scritte e volute dagli organi dell’unione europea: sono cioè delle fonti atto per

l’ordinamento europeo. Tuttavia, essendo prodotte da organi non appartenenti al nostro ordinamento, sono

considerate meri fatti normativi.

- Norme di diritto internazionale privato: norme che regolano l’applicazione della legge quando i soggetti

o beni coinvolti nel caso sottoposto al giudice sono collegati a ordinamenti giuridici diversi. Un giudice italiano

può trovarsi ad applicare leggi di un altro paese: queste fonti che sono indubbiamente fonti atto nel rispettivo

ordinamento di appartenenza, sono invece fonti fatto per il nostro.

TECNICHE DI RINVIO AD ALTRI ORDINAMENTI

Principio di esclusività: attribuisce allo Stato il potere esclusivo di riconoscere le proprie fonti, cioè di indicare i

fatti e gli atti che possono produrre norme nell’ordinamento. Le norme degli altri ordinamenti possono valere

nell’ordinamento dello Stato solo se le disposizioni di quest’ultimo lo consentono. Per consentire ciò, si opera

attraverso la tecnica del rinvio: strumento con cui l’ordinamento di uno Stato rende applicabili al proprio interno le

norme di altri ordinamenti. Solitamente si distinguono 2 tecniche di rinvio:

- Rinvio mobile (formale o non recettizio): meccanismo con cui una disposizione dell’ordinamento statale

richiama una fonte di un altro ordinamento. Per questo, con il rinvio mobile l’ordinamento statale si adegua a tutte

le modifiche che nell’altro ordinamento si producono nella normativa posta dalla fonte richiamata.

- Rinvio fisso (rinvio materiale o recettizio): meccanismo con cui una disposizione dell’ordinamento

statale richiama un determinato atto in vigore in un altro ordinamento, atto che di solito viene allegato. Si dice

fisso perché recepisce uno specifico e singolo atto, ordinando ai soggetti dell’applicazione del diritto (giudici e

amministrazione pubblica) di applicare le norme ricavabili da questo atto come norme interne. Se l’atto recepito

subisce modifiche, queste non produrranno effetti nel nostro ordinamento senza un altro apposito atto di

recepimento.

Il rinvio fisso pone ai soggetti dell’applicazione del diritto di interpretare il testo normativo richiamato come se fosse

un atto interno, il rinvio mobile pone ai soggetti dell’applicazione del diritto anche di ricercare le disposizioni in

vigore nell’ordinamento straniero, tenendo conto dei mutamenti che si sono prodotti in esso.

L’atto normativo è un documento scritto dotato di determinate caratteristiche formali. Attraverso di esso, il

legislatore che è colui che emana atti normativi disciplina una determinata materia. L’atto normativo è articolato in

enunciati: espressione linguistica minima che ha significato completo. Tramite gli enunciati il legislatore esprime la

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sua volontà normativa, pertanto per la loro caratteristica imperativa, gli enunciati degli atti normativi si chiamano

disposizioni. L’atto normativo non può avere significato univoco ma più sfumature di significato a seconda del

contesto. Occorre quindi dare coerenza e univocità alle disposizioni, affidando il tutto all’interprete. Occorre

innanzitutto distinguere tra:

- Applicazione: applicazione di una norma generale e astratta a un caso particolare e concreto. La norma

dice che se il comportamento X è compiuto da chiunque (generalità) e in qualsiasi circostanza (astrattezza), deve

esserci una conseguenza: si tratta di un sillogismo giudiziale. Se vi è la premessa maggiore (norma) e la

premessa minore (fatto) ne deriva una conclusione (applicazione della norma al fatto). Ma in natura non esistono

norme e fatti, poiché la norma è frutto dell’interpretazione delle disposizioni, il loro significato; il fatto è frutto di

interpretazione e si costruisce qualificando singoli eventi e comportamenti. Cioè: per quanto una disposizione

possa essere scritta chiaramente, il suo significato non è mai scontato: vi è sempre una circostanza in cui è in

dubbio se la disposizione può essere interpretata ricavandone una norma da applicare. Il legislatore può risolvere

dubbi interpretativi aggiungendo nuove disposizioni alle vecchie, cercando di precisarne il significato. Si tratta dell’:

- Interpretazione autentica: si emana una disposizione con cui si dice che un’altra disposizione va intesa in

undeterminato significato.

Le antinomie sono contrasti tra norme: si verificano quando le disposizioni esprimono significati incompatibili, cioè

norme che qualificano lo stesso comportamenti in modi contrastanti. È compito dell’interprete risolverle,

individuando la norma applicabile al caso. Questo è possibile con gli strumenti dell’interpretazione, ossia attribuendo

alle disposizioni in gioco un significato che le renda reciprocamente compatibili (interpretazione sistematica). Ma non

sempre il testo delle disposizioni consente di ricavarne norme coerenti, allora bisogna scegliere. I criteri di soluzione

delle antinomie sono impliciti nell’ordinamento e sono:

1) CRITERIO CRONOLOGICO: in caso di contrasto tra due norme si deve preferire quella più recente a quella più

antica; si tratta di un criterio indiscutibile negli ordinamenti moderni che devono sempre adeguarsi al continuo

cambiamento della realtà. La prevalenza della nuova norma sulla vecchia si esprime attraverso l’abrogazione: si

tratta dell’effetto che la norma più recente produce nei confronti di quella meno

recente la cui efficacia cessa. L’efficacia è l’idoneità di un fatto o di un atto a produrre effetti giuridici, cioè a

costituire, modificare o estinguere situazioni giuridiche. L’efficacia di una norma è la sua applicabilità come regola

dei rapporti giuridici. Una norma diventa efficace quando l’atto che la contiene entra in vigore e quindi dopo la

pubblicazione di esso e trascorsa la vacatio legis. Vige il principio di irretroattività degli atti normativi:

dispongono solo per il futuro e non hanno effetti per il passato. Si tratta però di un principio generale non recepito

dalla Costituzione, che vieta solo la retroattività delle norme penali incriminatrici: nessuno può essere punito se

non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Il principio di irretroattività vale

anche per l’abrogazione: si dice che l’abrogazione opera “ex nunc” da ora, solo per il futuro; la vecchia norma

perde efficacia dal giorno in cui entra in vigore il nuovo atto e questo vuol dire che essa non sarà più la regola dei

rapporti giuridici sorti dopo quella data ma anche che tutti i rapporti precedenti rimangono regolati da essa. Può

infatti capitare che il giudice si ritrovi ad applicare norme abrogate da anni. L’art 15 delle Preleggi elenca 3 ipotesi

di abrogazione:

- abrogazione espressa per dichiarazione espressa del legislatore: è il contenuto di una disposizione; di solito si

tratta di uno degli articoli finali della legge in cui si scrive che sono abrogate le seguenti disposizioni e segue

l’elenco degli atti, articoli, commi e singole porzioni di enunciati legislativi; ciò che il legislatore dispone vale per

tutti.

- abrogazione tacita per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti: non è il legislatore a disporre

l’abrogazione, anzi: non si è preoccupato, emanando le nuove disposizioni, di eliminare le vecchie. Quindi il

giudice o l’interprete deve far pulizia, perché si trova dinanzi ad un’antinomia: deve ritenere che valga la norma

successiva; il giudice non può eliminare le disposizioni, perché esse appartengono al mondo dei testi, ma può

operare con gli strumenti dell’interpretazione che gli dicono di preferire la norma più recente e considerare la

vecchia come abrogata.

- abrogazione implicita perché la nuova legge regola l’intera materia già regolata dalla legge anteriore: non c’è

una disposizione che dichiari l’abrogazione della legge precedente ma è l’interprete che trae dal fatto che il

legislatore abbia riformato la materia che la vecchia legge debba ritenersi abrogata e le sue norme non devono

essere più applicate ai rapporti successivi. Questa abrogazione, come la tacita, opera sul piano

dell’interpretazione con la differenza basata sulle strategie argomentative seguite dall’interprete: mentre la

prima, basata su un contrasto tra singole norme, porta a ritenere abrogata una o più disposizioni, la seconda,

basandosi sul fatto che la disciplina della materia è stata riformata, porta a ritenere abrogata una o più leggi. Non

sempre però il risultato di questa abrogazione è netto, poiché ad esempio la nuova legge può riformare solo parte

della materia disciplinata dalla legge precedente, pertanto sta all’interprete valutare se la vecchia disciplina resti

o sia stata abrogata senza la produzione di nuove norme.

Riguardo gli effetti temporali, la tacita è identica all’esplicita, cioè operano ex nunc; ciò non vale per gli effetti

spaziali perché, mentre le disposizioni del legislatore valgono per tutti, quelle intellettuali del giudice

(interpretazione) vale per il singolo giudizio e non valgono per gli altri giudici. Si dice infatti che il giudice è

soggetto solo alla legge e non anche all’interpretazione degli altri giudici.

ABROGAZIONE: la vecchia norma perde efficacia dal giorno dell’entrata in vigore del nuovo atto, che diventa la

regola dei rapporti giuridici sorti dopo quella data, mentre la vecchia rimane regola dei rapporti precedenti. La

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norma abrogata perde efficacia per il futuro e può tornare a produrre effetti solo se il legislatore emana

un’ulteriore disposizione che lo prescriva (riviviscenza della norma abrogata);

DEROGA: nasce da un contrasto tra norme in cui la norma derogata è una norma generale mentre quella

derogante è una norma particolare: eccezione alla regola. La norma derogata non perde la sua efficacia ma viene

limitato il suo campo di applicazione: se dovesse essere abrogata la norma derogante, si riespanderebbe l’ambito

di applicazione della regola generale.

SOSPENSIONE: sospensione dell’applicazione di una norma limitata ad un certo periodo di tempo e a singole

categorie o zone.

2) CRITERIO GERARCHICO: in caso di contrasto tra due norme si deve preferire quella che nella gerarchia delle

fonti occupa il posto più elevato. Quando la Costituzione dispone che la Corte costituzionale giudica della

legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge disegna una gerarchia, per cui in caso di

contrasto la Costituzione prevale sulla legge e sugli atti a questa equiparati. Le Preleggi disegnano una gerarchia:

la legge prevale sul regolamento che prevale sulla consuetudine. La prevalenza della norma superiore su quella

inferiore si esprime con l’annullamento: effetto della dichiarazione di illegittimità che un interprete pronuncia

nei confronti di un atto, di una disposizione o di una norma. A seguito della dichiarazione di illegittimità, l’atto, la

disposizione o una norma perdono validità: conformità di un atto o di un negozio giuridico rispetto alle norme

che lo disciplinano. L’atto invalido è un atto viziato. I vizi possono essere di due tipi:

- Formali: riguardano la forma dell’atto: ad es perché è emanato da un organo non competente oppure

perché il procedimento seguito per la sua formazione non corrisponde a quanto prescritto nelle norme

superiori;

- Sostanziali: riguardano i contenuti normativi di una disposizione, cioè le norme: la disposizione sarà viziata

perché produce un’antinomia con norme tratte da disposizioni di rango superiore.

Quando un giudice dichiara l’illegittimità di un atto normativo, questa dichiarazione ha effetti generali: in seguito

ad essa, l’atto annullato non può essere più applicato a nessun rapporto giuridico, anche se sorto in precedenza

all’annullamento. Quindi al contrario dell’abrogazione, l’annullamento non opera solo per il futuro ma anche per il

passato. I suoi effetti però si avvertono solo per quei rapporti giuridici che l’interessato può sottoporre ad un

giudice: i cosiddetti rapporti pendenti o aperti, in contrapposizione ai rapporti esauriti o chiusi che non

possono più essere dedotti dinanzi al giudice. I rapporti si chiudono con il decorso del tempo (per prescrizione o

per perdita della possibilità di esercitare il diritto, cioè decadenza) oppure per volontà dell’interessato

(acquiescenza) o perché il rapporto è stato definito con una sentenza non più impugnabile (giudicato).

3) CRITERIO DELLA SPECIALITA’: in caso di contrasto tra 2 norme si deve preferire la norma speciale a quella

generale, anche se questa è successiva. Si verificano difficoltà di codificazione perché cosa sia genere e cosa sia

specie è questione di opinioni. In più non sono chiarissimi gli effetti dell’applicazione del criterio di specialità e

risulta complesso il rapporto tra criterio di specialità e altri criteri. La preferenza per la norma speciale non si

esprime con riferimento all’efficacia (come per l’abrogazione) o in riferimento alla validità ( come per

l’annullamento). Le norme in conflitto rimangono entrambe valide ma è l’interprete a scegliere quale applicare. La

prevalenza della norma speciale non è distinguibile dalla deroga: anzi, la deroga è l’effetto tipico della prevalenza

della norma speciale su quella generale. Il criterio di specialità opera esclusivamente sul piano

dell’interpretazione che spetta all’interprete che deve risolvere l’antinomia e sciogliere il conflitto applicando il

criterio di specialità.

4) CRITERIO DELLA COMPETENZA: serve a spiegare come è organizzato attualmente il sistema delle fonti, più

che a risolvere le antinomie. Questo criterio ci dice che all’interno dello stesso grado gerarchico , cioè tra atti che

hanno la stessa posizione gerarchica, ci sono suddivisioni non spiegabili in termini di forza (gerarchia) ma di

competenza (materia). Benchè il criterio di competenza non sembri avere una propria consistenza, autonoma

dagli altri criteri, è tuttavia assunto dalla Corte costituzionale come criterio che deve guidare i giudici in alcune

situazioni, come nei rapporti tra atti normativi statali e atti normativi regionali, o quando si trovino di fronte al

contrasto tra una norma dell’ordinamento italiano e una dell’ordinamento dell’UE.

RISERVA DI LEGGE E PRINCIPIO DI LEGALITA’

La riserva di legge è lo strumento con cui la Costituzione regola il concorso delle fonti nella disciplina di una

determinata materia. Essa impone al legislatore di disciplinare una determinata materia, impedendogli di lasciare

che essa venga disciplinata da atti che stanno ad un livello gerarchico più basso della legge.

Diverso significato ha il principio di legalità: secondo questo principio, l’esercizio di qualsiasi potere pubblico deve

fondarsi su una norma attributiva della competenza: il suo compito è assicurare un uso regolato, controllabile e

giustiziabile del potere. L’introduzione della Costituzione rigida ha comportato l’estensione del principio di legalità

anche alle attività in cui si esprime la sovranità e che prima erano considerate libere. La funzione legislativa è

sottoposta al principio di legalità: essa è regolata e limitata dalla Costituzione. Ci sono 2 concetti:

- Principio di legalità formale: richiede che l’esercizio di un potere pubblico si basi su una previa norma di

attribuzione della competenza;

- Principio di legalità sostanziale: richiede che l’esercizio di un potere pubblico sia limitato e diretto da

specifiche norme di legge che restringano la discrezionalità dell’autorità agente.

La riserva di legge è una delle regole limitative poste dalla Costituzione al potere legislativo.

Ci sono diverse tipologie di riserve: 50

- Riserve di legge e riserve a favore di altri atti;

- Le riserve di legge classificate in riserve alla legge formale ordinaria e riserve alle fonti primarie;

- Le riserve alle fonti primarie si possono distinguere in varie tipologie (assolute, relative, rinforzate..)

a) Le riserve a favore di atti diversi dalla legge sono rare e sono:

- Riserve a favore della legge costituzionale

- Riserve a favore dei regolamenti parlamentari

- Riserve a favore dei decreti di attuazione degli statuti speciali

b) La riserva di legge formale ordinaria impone che sulla materia intervenga il solo atto legislativo prodotto

attraverso il procedimento parlamentare. La ragione di questa riserva è semplice: sono riservate all’approvazione

parlamentare tutte quelle leggi che rappresentano strumenti attraverso cui il Parlamento controlla l’operato del

Governo. È il governo a stipulare trattati internazionali e a chiedere al Parlamento di autorizzarne la ratifica da

parte del Presidente della Repubblica; è il governo a predisporre i bilanci e chiederne l’approvazione al

Parlamento ecc. in tutti questi casi il Parlamento esprime con la legge la sua partecipazione ad un procedimento

decisionale che ha il Governo come protagonista: siccome gli atti con forza di legge sono tutti atti del Governo, se

non vi fosse una riserva di legge formale, il Governo approverebbe il suo operato con un suo atto.

c) Le semplici riserve di legge prescrivono che la materia da esse considerata sia disciplinata da legge

ordinaria, escludendo o limitando l’intervento di atti di livello gerarchico inferiore alla legge, cioè dei regolamenti

amministrativi la ratio della riserva di legge è assicurare che la disciplina di materie particolarmente delicate

venga decisa con la garanzia tipica del procedimento parlamentare. A seconda del rapporto tra legge e

regolamento si distinguono due tipi di riserve di legge:

- Riserva assoluta: esclude qualsiasi intervento di fonti sub-legislative dalla disciplina della materie che

pertanto dovrà essere integralmente regolata dalla legge formale ordinaria o da atti ad essa equiparati. Riserve

di questo tipo si trovano soprattutto nella parte della Costituzione dedicata alle libertà fondamentali: l’es. tipico

è l’art.13.2 che consente che la libertà personale sia limitata tramite arresto perquisizioni ecc nei soli casi e

modi previsti dalla legge. Le libertà fondamentali sono rivendicate contro il potere, contro lo stato ed il suo

potere coercitivo che è detenuto dal Governo e dalle strutture dei pubblici poteri che dipendono da esso. Ecco

perché le limitazioni di queste libertà devono essere decise con le garanzie della legge. Inoltre, siccome la legge

lascia un certo margine di discrezionalità a chi deve applicarla, per vincolare ulteriormente l’attività dei poteri

pubblici in materia di libertà fondamentali, molte disposizioni costituzionali aggiungono alla riserva assoluta di

legge quella di giurisdizione: ogni atto dei poteri pubblici che incida sulla libertà deve essere previsto in

astratto dalla legge e deve essere autorizzato in concreto dal giudice;

- Riserva relativa: non esclude che alla disciplina della materia concorra anche il regolamento

amministrativo, ma richiede che la legge disciplini preventivamente almeno i principi a cui il regolamento deve

attenersi. Ponendo la riserva relativa di legge, la Costituzione pone contemporaneamente un vincolo al

legislatore (che deve dettare almeno la disciplina generale della materia) e al potere esecutivo (i cui atti sono

sottoposti in forza della riserva relativa al principio di legalità sostanziale).

d) Le riserve rinforzate: meccanismo con cui la Costituzione non si limita a riservare la disciplina di una

materia alla legge, ma pone ulteriori vincoli al legislatore. Distinguiamo:

- Le riserve rinforzate per contenuto: si hanno nei casi in cui la Costituzione prevede che una determinata

regolazione possa essere fatta dalla legge ordinaria soltanto con contenuti particolari. Es:

L’art.14.3 consente al legislatore di dettare regole speciali meno rigide per le perquisizioni domiciliari ma solo



per motivi di sanità e incolumità pubblica oppure per fini economici e fiscali (è per questo motivo che la

Guardia di finanza può entrare negli uffici a controllare i documenti contabili senza il mandato del giudice;

L’art.16.1 consente al legislatore di limitare la libertà di circolazione ma solo con regole che dispongono in



generale per motivi di sanità e sicurezza;

La ratio di queste riserve è limitare il potere del legislatore in modo che le eventuali leggi che intendessero

comprimere la sfera di libertà individuali potranno essere considerate legittime solo a condizione che siano

razionalmente giustificabili in relazione ai fini indicati dalla Costituzione o che non siano ispirate a intenti

discriminatori o che siano limitate a casi specifici.

- Le riserve rinforzate per procedimento: prevedono che la disciplina di una determinata materia segua

un procedimento aggravato o rinforzato rispetto al normale procedimento legislativo:

L’art.7 prevede che i rapporti tra Stato e Chiesa cattolica, già regolati dal Concordato, possano essere



modificati solo previo accordo tra le due parti. Nel procedimento di formazione della legge avremo un

aggravamento nel senso che l’iniziativa legislativa sarà anticipata da un accordo stipulato tra Governo e Santa

sede e il Parlamento non potrà procede a emendamenti senza che sia prima raggiunto l’accordo su di essi

Il nuovo art.116.3 prevede con legge formale approvata a maggioranza assoluta (primo rafforzamento) sulla



base di intese tra Stato e Regione interessata (secondo rafforzamento) su iniziativa della stessa e sentiti gli

enti locali (terzo rafforzamento per procedimento) si possono riconoscere a determinare Regioni forma e

condizioni particolari di autonomia riguardanti specifiche materie (rafforzamento per contenuto).

La ratio di queste riserve di legge è limitare il potere della maggioranza politica nei confronti delle minoranze,

siano esse comunità religiose o comunità locali: la maggioranza può fare la legge solo al costo di ottenere il

consenso dei soggetti che rappresentano la comunità minoritaria interessata. 51

LEGGE: sinonimo di diritto

LEGGE FORMALE: legge approvata dal Parlamento

LEGGE ORDINARIA: che include anche gli atti con forza di legge

CAPITOLO 2 LA COSTITUZIONE

Le fonti sono tra loro gerarchicamente ordinate, e questa gerarchia si deduce dalla rigidità della stessa Costituzione: siccome la legge

ordinaria non può contrastare la Costituzione allora diremo che c'è un rapporto gerarchico tra la Costituzione e tutte le altre fonti. Il

rapporto gerarchico, evidente tra Costituzione e legge, si ripete anche tra le fonti sottostanti alla Costituzione in modo da individuare una

scaletta, ove collocare, in ragione del grado, ciascuna fonte.

Il conflitto tra fonti gerarchicamente diverse si risolve in favore della fonte gerarchicamente superiore, poiché l'atto normativo di grado

inferiore che contiene norme contrastanti con l'atto normativo di grado superiore è invalido.

Costituzione e dalle Leggi costituzionali

1. Superprimarie: il livello più alto è occupato dalla , per quanto tra queste

sussista anche una microgerarchia, perché le leggi costituzionali incontrano limiti nella Costituzione;

Reg. Parlamentari, legge statale e

2. Primarie: intrattengono con la Costituzione un rapporto diretto e immediato (

regionale, atti con forza di legge); (Reg. Governativi e Reg. regionali)

3. Secondarie: subordinate a la legge reg. ministeriali,

4. Subsecondarie: sono le fonti che, come i sono istituite con legge e disciplinate in modo tale da essere

sottomesse alle fonti di tipo secondario. Si tratta di una categoria tendenzialmente aperta alla creatività del legislatore;

5. l'ultimo grado è occupato dalle consuetudini che in quanto fonti-fatto sono subordinate a tutte le fonti atto.

I punti 3, 4 , 5 sono da considerarsi fonti sub-legislative.

Sulle fonti super primarie vigila la CORTE COSTITUZIONALE, sulle altre fonti un qualsiasi giudice che se è ordinario può disapplicarle se è

un giudice amministrativo può annullarle. Ovviamente il criterio gerarchico implica che una norma di livello inferiore non debba essere in

contraddizione o non abroghi una norma di livello superiore.

I giuristi guardano alla Costituzione come ad un testo normativo collocato al vertice della gerarchia delle fonti. A loro

serve per decidere se un determinato atto o comportamento sia conforme o difforme rispetto alla Costituzione, se

sia legittimo o meno. La Costituzione come documento scritto è un fenomeno recente, frutto di un movimento

filosofico e politico: il costituzionalismo che fece della Costituzione scritta un obiettivo irrinunciabile, sinonimo di

libertà. La Costituzione come manifesto politico (che segna il trionfo di un ideale, che ha una visione politica

dell’organizzazione sociale; un documento proiettato al futuro, pieno di promesse di cambiamento, programmi e

speranze, obiettivi) e la Costituzione come testo normativo (collocato al vertice delle fonti, da cui derivano diritti e

doveri, obblighi e divieti giuridici) nascono insieme: il testo è la traduzione in regole giuridiche del manifesto.

L’emanazione della Costituzione segna il passaggio tra due fasi storiche e due situazioni giuridiche diverse. Con la

Costituzione si esaurisce il potere costituente (potere libero) ed inizia il potere costituito. Non è sempre vero che il

potere costituente sia del tutto privo di vincoli giuridici. L’esito del referendum costituzionale del 1946 poneva un

limite alle scelte che l’Assemblea costituente poteva compiere in Italia: si vieta di modificare la forma repubblicana.

L’Assemblea costituente, vincolata da una decisione del popolo a scrivere una Costituzione repubblicana non

avrebbe potuto consentire che gli organi del potere costituito modificassero quella decisione. I condizionamenti di

cui risente il potere costituente sono di natura politica. Il nuovo regime politico deve ottenere il consenso interno,

perché nessun regime politico può durare a lungo con i soli strumenti di coercizione e violenza, ma le regole del

gioco politico che si intende introdurre nella Costituzione devono essere condivise dalla maggioranza delle forze

politiche che a loro volta rappresentino valori ed interessi della gran maggioranza sociale. Non meno importante è il

consenso esterno degli altri Stati, che si esprime attraverso la pratica del riconoscimento internazionale.

Insomma il nuovo regime per affermarsi deve fornire garanzie che sono scritte nella Costituzione. Le Costituzioni

sono fenomeni storici ed ognuna guarda al proprio passato cercando di scrivere regole necessarie a rimediare le

cause che hanno prodotto la crisi del vecchio regime e l’instaurazione del nuovo ordinamento. Riflettendo sulle

diverse situazioni storiche che hanno prodotto le moderne costituzioni, si può cogliere il significato tra:

- Costituzioni flessibili: costituzioni che non prevedono un procedimento particolare per la loro

modificazione, ma consentono che questa avvenga attraverso la normale attività legislativa. Non è prevedibile una

forma di controllo giudiziario della corrispondenza delle leggi alla Costituzione, perché se la legge dispone

diversamente, è la Costituzione a cedere, non la legge. Sono le tipiche Costituzioni dell’800, gentilmente concesse

dal sovrano assoluto e sono brevi, poiché si limitano a disciplinare le regole generali dell’esercizio del potere

pubblico e della produzione delle leggi.

Le costituzioni dell’800 segnavano la fine del potere assoluto ed erano concesse dal sovrano che giuravano

solennemente di rinunciare ad esercitare il potere da solo e sottoporsi alla legge, che sarebbe diventata il prodotto di

un procedimento legislativo del Parlamento, attraverso cui si doveva realizzare la convergenza della volontà del re e

dei rappresentanti della Società. Il senso della Costituzione dell’800 era decretare il passaggio della titolarità del

potere dal Re al Re in parlamento: procedura di codecisione. L’unica norma fondamentale era il procedimento

legislativo, forma giuridica con cui doveva esprimersi l’accordo consensuale del re e delle rappresentanze

parlamentari in merito alla decisione da prendere. Le garanzie delle libertà fondamentali erano affidate dalla

Costituzione alla legge che doveva disciplinarle: se diritti e libertà erano solennemente professati, il consenso delle

Camere e del re poteva plasmarli a piacimento. Le costituzioni di allora guardavano al passato, non al futuro e in

esse prevaleva l’essere manifesto politico più che essere testo normativo: motivo per cui si proclamava

l’irrevocabilità della concessione, anziché badare alle modifiche future, proprio come faceva lo Statuto albertino. Si

nota che la Costituzione flessibile ha qualche margine di ambiguità: è flessibile nella parte in cui non pretende di

essere una regola che si impone sulle leggi, ma è più che rigida nella parte in cui attribuisce la sovranità alla legge e

52

al suo procedimento di formazione. Perciò queste costituzioni flessibili sono anche brevi: le dichiarazioni di

inviolabilità dei diritti avevano una funzione di manifesto ed erano rivolte alla conquista del consenso, ma non

avevano forza regolativa, se non quella di vietare le restrizioni di libertà non consentite dalla legge.

Lo Statuto concesso da Carlo Alberto nel 1848 era flessibile: con esso il re piemontese rinunciava a essere sovrano

assoluto. Lo Statuto era modificabile poiché si riteneva che la sua flessibilità potesse garantire la stabilità

dell’ordinamento. Il potere di revisione era affidato al Re in Parlamento, notando che se tale potere fosse esercitato

da solo, vi sarebbe stata violazione costituzionale (irrevocabilità così intesa). L’idea più diffusa era che tutto si

potesse modificare, salvo il principio per cui ci voleva l’accordo del Re e delle Camere per legiferare.

- Costituzioni rigide: costituzioni che dispongono di un procedimento particolare per la modificazione del

testo normativo. Per queste è normale che la prevalenza della Costituzione sulla legge ordinaria sia garantita da un

giudice che ha il compito di non consentire che vengano applicate leggi contrarie alla Costituzione. Sono tipiche del

900 e sono lunghe perché non si limitano a disciplinare le regole generali dell’esercizio del potere pubblico e della

produzione delle leggi, ma contengono principi e disposizioni che riguardano le materie più disparate, dal credito al

risparmio, dall’ambiente alla famiglia.

Le Costituzioni rigide pretendono che tutte le loro disposizioni abbiano forza regolativa e siano trattate come regole

inderogabili. In esse è presente una componente pattizia tra parti, politiche, religiose e sociali che vuole garantire

che la parte che ottiene la maggioranza nelle elezioni non si impossessi definitivamente del potere e non minacci la

sopravvivenza delle componenti che si ritrovino in minoranza: per raggiungere questo obiettivo occorre limitare il

potere legislativo, impedendo che le scelte compiute dalla maggioranza parlamentare cambino le regole del gioco

politico, le garanzie delle libertà individuali e dei diritti politici, i valori che ogni componente ritiene fondamentali e

irrinunciabili. È una costituzione garantita: è garantita la prevalenza delle sue regole rispetto a qualsiasi altra regola.

Le garanzie sono di due tipi: procedimento di revisione costituzionale e controllo di legittimità delle leggi. il

procedimento di revisione è più gravoso del normale procedimento legislativo: se per fare una legge basta come in

Italia basta la maggioranza relativa, per modificarla la Costituzione bisogna raggiungere consensi più ampi,

realizzando condizioni simili a quelle che hanno prodotto il compromesso iniziale, che ha reso possibile

l’approvazione della Costituzione. Nessuna Costituzione è rigida al punto da non ammettere alcun cambiamento;

ognuna cerca di raggiungere un punto di equilibro tra la stabilità delle regole costituzionali e la sottrazione di esse

alla volontà delle maggioranze politiche che si alternano al potere e quella del mutamento, dell’adeguamento delle

regole ai problemi che l’esperienza costituzionale pone. L’introduzione di un procedimento gravoso per cambiare la

Costituzione non avrebbe senso se non vi fosse un’autorità in grado di verificare che quelle procedure siano

rispettate e che i cambiamenti non siano introdotti di soppiatto nella legislazione ordinaria. Questo compito è

affidato ad un giudice estraneo ai giochi politici.

LA COSTITUZIONE ITALIANA

La Costituzione Repubblicana italiana entrò in vigore il 1 gennaio 1948. Fu approvata dall’assemblea costituente,

eletta contemporaneamente al referendum istituzionale. L’Assemblea costituente eletta il 2 giugno 1946 con il

sistema proporzionale era composto da 556 membri. Furono le prime elezioni a suffragio universale anche femminile

svolte in Italia; l’a.c. ebbe il compito di scrivere la Costituzione, eleggere il Capo provvisorio dello Stato (Enrico de

Nicola), far valere la responsabilità politica del Governo e approvare leggi in materia costituzionale, elettorale e i

trattati internazionali. Nominò la commissione dei 75 per il numero di membri con l’incarico di elaborare un progetto

di Costituzione su cui iniziò a discutere, sino all’approvazione del testo finale il 22 dicembre del 1947. La

Costituzione fu approvata con quasi il 90% dei voti dell’AC. Il fatto che il testo finale della Costituzione sia stato

approvato da quasi il 90% di un’assemblea politicamente così divisa spiega alcune caratteristiche della nostra

Costituzione: è lunga perché un consenso così vasto si è creato sommando le istanze, gli interessi e i valori delle

diverse componenti; aperta perché elenca i diversi interessi lasciando alla legislazione successiva il compito di

individuare il punto di bilanciamento. È vero che la Costituzione italiana afferma valori opposti e spesso conflittuali,

senza dire quale dovrà prevalere, ma questo suo carattere aperto indica la sua natura pluralista: ci dice quali valori

non possono essere totalmente sacrificati me non quelli che devono prevalere. Questa sua dinamicità le attribuisce

la capacità di adattarsi ai tempi.

La Costituzione italiana del 1948 si compone di parti diverse ed inizia con i 12 principi fondamentali che contengono

norme di principio non collegate che rappresentano premesse ideologiche e politiche che i costituenti hanno tratto

dai diversi e opposti manifesti politici, con la consapevolezza che i loro ideali sarebbero stati destinati a coesistere,

senza sovrastarsi. Tra le disposizioni vi sono quella secondo cui la Repubblica è fondata sul lavoro (1) e che lo

riconosce come diritto fondamentale (4), ma sono affermazioni di significato essenzialmente politico: ispirano

l’ordinamento giuridico ma non bastano a fondare pretese che un giudice possa soddisfare direttamente, senza che

il legislatore fornisca gli strumenti adatti. Ma non si tratta di disposizioni inutili sotto il profilo giuridico, essendo la

Costituzione un testo normativo e non puro manifesto politico. Pertanto, prescrivendo esse obiettivi al legislatore, i

giudici possono impugnare le leggi che ostacolano il raggiungimento di essi. Le altre disposizioni vanno lette come

compromesso tra principi opposti: ad es. il secondo comma dell’art 1 pone il principio democratico della sovranità

popolare ma subito ne limita la portata affermando che essa si esercita nelle sole forme individuate dalla

Costituzione. Altri principi regolano i rapporti che l’ordinamento statale ha al proprio interno con le comunità

religiose e al suo esterno con l’ordinamento internazionale. Una seconda sezione della Costituzione pone le garanzie

delle libertà individuali, dei diritti sociali e delle libertà economiche, nonché i modi in cui il popolo esercita la sua

sovranità. Segue una parte dedicata all’organizzazione costituzionale dello Stato, cioè al Parlamento, al Presidente

53

della Repubblica, al Governo e ai loro rapporti reciproci, alla disciplina della pubblica amministrazione e della

magistratura, delle Regioni e delle autonomie locali e delle garanzie costituzionali, cioè la Corte costituzionale e la

revisione della Costituzione. Nell’ambito del titolo dedicato al Parlamento vi è una sezione dedicata alla formazione

delle leggi e agli altri atti con forza di legge.

CAPITOLO 3 FONTI DELL’ORDINAMENTO ITALIANO

COSTITUZIONE E LEGGI COSTITUZIONALI

La Costituzione della Repubblica italiana del 1948 rappresenta il vertice della gerarchia delle fonti dell’ordinamento

italiano. È fondamento di validità delle fonti primarie di cui detta la disciplina. È una Costituzione rigida il cui

mutamento anche detto revisione costituzionale è soggetto ad un procedimento particolare, utilizzato anche per

approvare le altre leggi costituzionali che la Costituzione stessa prevede per la sua integrazione.

La costituzione predispone un procedimento di formazione della legge costituzionale che è disciplinato

dall’art.138 Cost. e prevede 2 deliberazioni successive da parte di ciascuna camere, 4 deliberazioni in totale sul

medesimo testo: 2 per ogni ramo del Parlamento.

La prima deliberazione è a maggioranza relativa: basta che i si superino i no; siccome in questa fase le Camere

possono apportare al progetto di legge costituzionale qualsiasi emendamento, il progetto è destinato a viaggiare tra

Camera e Senato (effetto navetta) tante volte quante sono necessarie ad ottenere il voto favorevole di entrambe sul

medesimo testo. La seconda votazione può essere effettuata dopo 3 mesi dalla prima. I regolamenti delle Camere

vietano che siano portati emendamenti al testo votato in precedenza, perché altrimenti il procedimento dovrebbe

ripartire dall’inizio. Nella seconda approvazione si aprono 2 strade alternative: se il consenso della riforma è così

ampio che nella votazione in ciascuna Camera si esprime a favore la maggioranza qualificata dei 2/3 di essa, la

legge è fatta e viene promulgata dal Presidente della Repubblica. Se ciò non avviene basta che la legge sia

approvata a maggioranza assoluta (50%+1 dei membri di ciascuna camera. Ma in questo caso non si tratta di

approvazione definitiva: il testo approvato viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale in modo da darne la massima

pubblicità; entro 3 mesi dalla pubblicazione può essere chiesto un referendum popolare in modo da sottoporre il

testo ad approvazione popolare. Lo possono chiedere minoranze del corpo elettorale con la raccolta di 500000 firme,

minoranze territoriali con 5 consigli regionali e minoranze politiche: bastano le firme di 1/5 dei membri di una

Camera. Se nel referendum, per la cui validità non è richiesto un quorum minimo di votanti (al contrario del

referendum abrogativo), i consensi superano i voti sfavorevoli (o se il referendum non è richiesto), la legge viene

promulgata, altrimenti la volontà della maggioranza parlamentare è vanificata.

La via principale per modificare la Costituzione è il consenso di uno schieramento di forze politiche così vasto da

riprodurre le stesse condizioni di compromesso tra le diverse componenti politiche che hanno consentito alla

Costituzione di nascere. Per non rendere troppo difficile il meccanismo si è prevista la possibilità che la modificazione

della Costituzione sia voluta e decisa dalla sola maggioranza di governo, salvo la possibilità per le opposizioni di

ricorrere al corpo elettorale. In Italia non sono previsti procedimenti differenziati per le piccole modifiche del testo

costituzionale e per le riforme di grande rilievo: il procedimento è lo stesso.

Non tutta la costituzione è revisionabile e vi è un limite esplicito espresso nell’art.139: la forma repubblicana non

può essere oggetto di revisione costituzionale. La locuzione “forma repubblicana” comprende non solo il carattere

elettivo e non ereditario del Capo dello Stato, ma anche il principio della sovranità popolare, che si applica in vari

modi, tra cui l’elezione del Capo dello Stato. L’art.139 è stato collegato all’art.1, cioè la forma repubblicana è

considerata inscindibile dal carattere democratico della Repubblica e dall’appartenenza della sovranità al popolo. Al

riparo dalla revisione vi sono anche quei principi indispensabili per definire democratico un ordinamento politico:

carattere elettivo e rappresentativo delle istituzioni, libertà e eguaglianza del voto, libertà di espressione,

associazione, riunione ecc. Per estendere e arricchire di limiti la revisione costituzionale, è stata elaborata un’altra

via sulla base dell’interpretazione di altre disposizioni costituzionali: l’art. 2 dichiara inviolabili i diritti dell’uomo,

ponendo così al riparo dalla revisione anche le libertà elencate dagli artt 13 e successivi (definiti inviolabili); l’art 5,

dichiarando la Repubblica una e indivisibile, escluderebbe ogni ipotesi legale di secessione o divisione del paese.

LEGGE FORMALE ORDINARIA E ATTI CON FORZA DI LEGGE

La legge formale è l’atto normativo prodotto dalla deliberazione delle Camere e promulgato dal Presidente della

Repubblica ed è la fonte del diritto per eccellenza. Con l’espressione legge formale si indica sia la legge che occupa

nella gerarchia delle fonti lo stesso gradino della Costituzione (legge costituzionale), sia la legge che occupa il

gradino immediatamente inferiore (legge formale ordinaria). Gli atti con forza di legge sono invece atti

normativi che non hanno forma di legge (cioè non sono prodotti dalla deliberazione delle camere e promulgati dal

Presidente della Repubblica) ma sono equiparati alla legge formale ordinaria: occupano la sua stessa posizione nella

scala gerarchica e perciò possono validamente abrogarla (hanno la stessa forza attiva della legge ordinaria) ed

essere da essa e solo da essa abrogati (forza passiva). Leggi formali ordinarie e atti con forza di legge costituiscono

le fonti primarie. A questa categoria si contrappone quella delle fonti secondarie poste ad un gradino inferiore

nella gerarchia delle fonti e costituite da regolamenti amministrativi.

Mentre la regola detta la disciplina di massima che attribuisce alle Camere la funzione legislativa (70-74), gli atti con

forza di legge rappresentano un eccezione, cioè i casi in cui la funzione legislativa non è svolta in forma legislativa.

Essi non possono essere previsti da fonti che non hanno il rango costituzionale; sono infatti espressi dagli articoli

successivi della Costituzione (75-78): 54

- Referendum abrogativo delle leggi;

- Decreto legislativo delegato

- Decreto legge

- Decreti del governo in caso di guerra

A questi atti si aggiunge il decreto di attuazione dello Statuto, aggiunto dalle leggi costituzionali che hanno

approvato gli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale.

Questi e non altri sono atti con forza di legge dello Stato previsti attualmente nel nostro ordinamento. Eventuali

innovazioni all’elenco possono essere introdotte solo con legge costituzionale; qualsiasi tentativo da aprte del

legislatore di introdurre nuovi tipi di atti con forza di legge

sarebbe illegittimo (divieto alla legge ordinaria di creare fonti con essa concorrenziali)

PROCEDIMENTO LEGISLATIVO

Il procedimento legislativo è una serie coordinata di atti rivolti ad un risultato finale che è la legge formale. Gli atti di

cui si compone sono:

- Iniziativa legislativa: si presenta un progetto di legge ad una Camere. Questo è chiamato disegno di

legge se presentato dal Governo altrimenti si chiama proposta di legge. Esso è costituito da:

Testo dell’articolato che il proponente sottopone all’esame della Camera, nella speranza che venga

 trasformato in legge;

Relazione che accompagna l’articolato e che ne illustra scopi e caratteristiche



L’iniziativa legislativa è riservata ad alcuni soggetti indicati dalla Costituzione o da altre leggi costituzionali:

a) Iniziativa governativa: il Governo è l’unico soggetto che ha potere di iniziativa su tutte le materie, anzi su

alcune materie l’iniziativa legislativa è riservata al Governo. I casi sono espressamente indicati dalla

Costituzione che pone un obbligo di iniziativa a carico del Governo (iniziativa doverosa o vincolata). Per i trattati

internazionali non si può parlare di iniziativa riservata del Governo, anche se è difficile immaginare che altri

soggetti compiano le procedure diplomatiche necessarie alla stipula di un trattato. La formazione del disegno di

legge è organizzata in un procedimento: vi è l’iniziativa di uno o più ministri, la deliberazione del Consiglio dei

ministri e l’autorizzazione del Presidente della Repubblica, infine vi è la presentazione alla Camera.

b) Iniziativa parlamentare: ogni deputato e ogni senatore può presentare progetti di legge alla Camera cui

appartiene, salvo per le materie riservate al Governo. È frequente che le proposte siano collettive, sottoscritte

cioè da più parlamentari (spesso dai capi di vari gruppi parl).

c) Iniziativa popolare: il progetto di legge può essere proposto da parte di 50.000 elettori; non ci sono limiti a

quest’iniziativa, salvo sempre le materie riservate all’iniziativa governativa.

d) Iniziativa del CNEL: la sua iniziativa legislativa non ha limiti normativi, ma solo quelli dovuti alla scarsa

funzionalità dell’organo.

Chiaro è che il peso dell’iniziativa è diverso: marginale quella popolare, regionale e del CNEL, mentre gran parte dei

progetti sono di iniziativa governativa e parlamentare: il Governo disponendo della maggioranza nelle Camere avrà

più successo e influirà sul successo e sul fallimento delle proposte presentate dagli altri soggetti; numerose sono

anche le proposte parlamentari poiché la presentazione di strumenti di legge è lo strumento più rilevante con cui

dimostrare agli elettori di essersi preso carico dei loro interessi. Alcune delle più importanti leggi approvate nel

campo dei diritti civili (leggi sul divorzio, aborto, obiezione di coscienza, riforma del diritto di famiglia) sono state

promosse dall’iniziativa parlamentare: più l’argomento è lontano dall’indirizzo politico-economico del Governo, più

l’iniziativa ha peso determinante.

L’iniziativa legislativa non crea mai obbligo per la Camera di deliberare. Il progetto di legge presentato è stampato

e distribuito ai membri della Camera a cui il presidente da notizia: ma che la sua discussione sia inserita nei

programmi di lavoro della Camera dipende dalla valutazione politica della Conferenza dei capigruppo, cui spetta il

potere di selezionare gli argomenti da trattare. L’insabbiamento è il risultato del disinteresse che i gruppi

parlamentari dimostrano nei confronti della proposta.

- Deliberazione legislativa delle Camere: un progetto di legge non può essere discusso direttamente dalla

Camera perché deve essere prima esaminato dalla commissione permanente competente. Le funzioni che questa è

chiamata a svolgere dipendono dalla sede in cui lavora la commissione che influenza le funzioni che l’assemblea è

chiamata a svolgere. In base alle funzioni che svolgono la commissione e l’aula, si distinguono 3 procedimenti

principali:

1) Procedimento ordinario: spetta al presidente della Camera individuare la commissione competente per

materia, salvo che (ma solo nella Camera dei deputati) un presidente di gruppo o 10 deputati propongano

un’assegnazione diversa, provocando un voto dell’aula. Il presidente della commissione o un relatore da lui

incaricato espone le linee generali della proposta di legge, provocando una discussione generale su di essa,

passando ad una discussione articolo per articolo e alla votazione degli eventuali emendamenti (modifiche del

testo originale). Alla fine il testo viene approvato assieme ad una relazione finale in cui vengono esposti attività

svolta e orientamenti emersi durante i lavori; viene nominato un relatore con l’incarico di riferire all’aula; se le

divergenze d’opinioni sono forti, possono essere presentate relazioni di minoranze. La discussione procede per 3

letture: la prima è introdotta dai relatori e consiste nella discussione generale e può chiudersi con il voto di un

ordine del giorno di non passaggio agli articoli, che decreterebbe la conclusione negativa del procedimento;

altrimenti si passa alla seconda lettura che prevede la discussione dei singoli articoli, degli eventuali 55

emendamenti e la votazione del testo definitivo di ogni articolo. Terminata questa fase si procede alla terza

lettura che consiste nell’approvazione finale dell’intero testo della legge che risulta diverso a seguito degli

emendamenti. Per le votazioni si procede per voto palese mediante procedimento elettronico; la maggioranza

richiesta è quella semplice o relativa.

2) Procedimento per commissione deliberante: particolarità del nostro ordinamento ereditata dal

fascismo; consente alla commissione di assorbire tutte le fasi del procedimento di approvazione sostituendo

l’aula: esaurisce le 3 letture senza che il progetto di legge debba essere discusso o votato dall’assemblea. Data

la particolarità di questo procedimento, è circondato da molte garanzie:

- Alcune materie sono escluse;

- La commissione deliberante deve rispettare il criterio della rappresentanza proporzionale dei gruppi

parlamentari

- Riguardo l’assegnazione della proposta alla commissione che nel Senato spetta al Presidente e non è

opponibile, alla Camera il regolamento prevede che il presidente abbia solo un potere di proposta che si

considera accettata solo se nessun deputato chiede di sottoporla al voto dell’assemblea. In qualsiasi

momento, sino all’approvazione finale della legge in commissione, il progetto di legge è rimesso all’assemblea

quando ne fanno richiesta il Governo o minoranze politiche della Camera o della commissione stessa.

3) Procedimento per commissione redigente: non è previsto dalla Costituzione ma dai regolamenti

parlamentari, con differenze tra Camera e Senato. Questo procedimento sgrava l’assemblea dalla discussione e

approvazione degli emendamenti, decentrandoli in commissione e riservando all’aula l’approvazione finale.

Valgono per questo procedimento le garanzie che circondano il procedimento per commissione deliberante per

quanto riguarda l’esclusione delle materie coperte da riserva di assemblea e la richiesta che il progetto sia

rimesso all’aula.

Oltre a questi, i regolamenti delle Camere prevedono procedure abbreviate per progetti di legge urgenti, costituite

da meccanismi di riduzione dei tempi richiesti per il compimento delle fasi dei procedimenti descritti. Esauriti i

lavori in una Camera, il progetto di legge viene trasmesso

all’altra Camera in cui inizia il procedimento di approvazione dall’inizio, essendo la seconda camera libera di

scegliere il procedimento da seguire. Essa può apportare qualsiasi emendamento al testo approvato dalla prima

camera, con la conseguenza che questa dovrà di nuovo approvare il testo del progetto, così il progetto di legge

potrà viaggiare più volte da una Camera all’altra (effetto navetta) sino a quando le due Camere non avranno

approvato il medesimo testo. Solo allora la fase dell’approvazione sarà conclusa.

- Promulgazione: conclusa la fase dell’approvazione, la legge è perfetta ma non efficace (produttiva di effetti

giuridici). Questa è data dalla promulgazione da parte del Presidente della Repubblica entro 30 gg

dall’approvazione definitiva da parte della seconda Camera, dopo che gli è stata trasmessa dal Governo. Il

Presidente della Repubblica svolge un controllo formale (il testo approvato dalle due camere deve essere identico)

e sostanziale: egli ha il potere di rinviare la legge alle Camere con un messaggio motivato. Non sono perfettamente

definiti i motivi per cui potrebbe disporre il rinvio della legge: potrebbe farlo per illegittimità costituzionale ma non

può farlo per contestare le scelte politiche compiute dal Parlamento. Occorre considerare che: l’atto di

promulgazione e il messaggio di rinvio devono essere controfirmati dal Governo che quindi è in grado di svolgere

un controllo cui corrisponde l’assunzione di responsabilità politica: talvolta capita che sia il Governo a suggerire il

rinvio; il rinvio può essere compiuto una sola volta e se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve

essere promulgata. Alla promulgazione segue la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

LEGGI RINFORZATE E FONTI ATIPICHE

Le leggi rinforzate sono leggi che si discostano per certi connotati formali-procedimentali della normale legge

approvata dal Parlamento e seguono il meccanismo di legge rinforzata per procedimento, procedimento più

complesso di quello ordinario. Le leggi rinforzate sono tali, perché:

a) è reso più complesso dell’ordinario il procedimento di formazione del progetto di legge.

b) I procedimenti rinforzati sono procedimenti specializzati, seguite anche per produrre leggi specializzate.

c) Anche per la loro posizione nel sistema delle fonti, essi presentano un aspetto molto particolare, perché si

distinguono dalle leggi comuni sia per forza attiva (possono abrogare solo le leggi che hanno quello specifico

contenuto), che per forza passiva (possono essere abrogate solo dalle leggi formate con quello specifico

provvedimento).

Le fonti atipiche sono leggi che pur presentando la stessa forma della legge, hanno una posizione particolare nel

sistema delle fonti, perché:

a) dotate di una forza passiva potenziata: non sono abrogabili dal referendum;

b) leggi meramente formali: cioè non introducono norme capaci di produrre effetti giuridici nell’ordinamento (leggi di

approvazione di bilancio e legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali).

LEGGE DI DELEGA E DECRETO LEGISLATIVO DELEGATO

La legge di delega è la legge con cui le Camere possono attribuire al Governo l’esercizio del proprio potere

legislativo. 56

Il decreto legislativo chiamato anche decreto delegato è il conseguente atto con forza di legge emanato dal

Governo in esercizio della delega conferitagli dalla legge.

La delega di funzioni legislative al Governo è un’eccezione alla regola generale per cui la funzione legislativa è

esercitata dal Parlamento. L’art. 76 delimita il potere di delega:

- Può essere conferita con legge formale (infatti è il Parlamento che delega l’esercizio del suo potere

legislativo;

- Può essere conferita solo al Governo inteso nella sua collegialità (consiglio dei ministri) e non ai singoli organi

che lo compongono (ministri ecc)

- La legge di delega deve contenere indicazioni minime (contenuti necessari) riguardanti l’ambito tematico

della funzione, in quanto la delega deve essere circoscritta a singoli argomenti: può trattarsi di una delega

riguardante un argomento molto specifico come di una delega che riguarda settori ampi della legislazione; deve

restringere l’ambito temporale della funzione delegata, indicando un tempo limitato entro cui il decreto deve

essere emanato; la delega non può essere permanente ma a termine ma non sono fissati limiti sulla durata

massima. Se il termine però eccede di 2 anni, il Governo deve sottoporre lo schema di decreto delegato al parere

delle Commissioni permanenti delle due Camere; deve determinare gli interessi da soddisfare e gli scopi da

perseguire.

La carenza nella legge di delega di norme sostanziali che valgono come principi e criteri direttivi è equilibrata

dall’introduzione di norme procedurali: al Governo viene prescritto di sottoporre lo scema di decreto delegato al

parere di determinati organi, che sono per lo più commissioni permanenti competenti per materia o soggetti esterni

al Parlamento, come le Regioni. La Corte ha poi affermato che il decreto delegato prodotto in violazione di questi

ulteriori limiti sarebbe considerato illegittimo per eccesso di delega.

Il potere legislativo esercita la propria funzione attraverso la forma del decreto. I decreti sono anche gli atti che il

Governo emana nell’esercizio delle attribuzioni legislative che gli sono riconosciute dalla Costituzione. Riguardo i

decreti delegati, la loro formazione segue questo procedimento:

- Proposta del ministro o ministri competenti;

- Delibera del Consiglio dei ministri;

- Eventuali adempimenti ulteriori se prescritti dalla legge di deroga;

- Eventuale deliberazione definitiva del Consiglio dei ministri;

- Emanazione da parte del Presidente della Repubblica

Nella premessa del decreto sono indicate tutte le fasi procedimentali. I decreti delegati vengono pubblicati sulla

Gazzetta Ufficiale con la denominazione di decreto legislativo e con la numerazione progressiva delle leggi. Devono

essere presentati alla firma del Capo dello Stato almeno 20 gg prima della scadenza; il P.d.R non ha una funzione

solo formale ma può esercitarvi un controllo. Perciò il termine è posto a garanzia sia delle prerogative del Presidente

della Repubblica che necessita del tempo necessario per l’esame, sia per gli interessi del Governo stesso: poiché se

Il Presidente dovesse richiedere un riesame del decreto all’ultimo momento, si rischierebbe di far scadere la delega.

Quando la delega legislativa non costituisce il principale contenuto della legge ma un suo completamento è detta

delega accessoria. Un esempio

è quella che autorizza il Governo a coordinare le leggi esistenti raccogliendole in un testo unico. Si tratta di un

lavoro di semplificazione legislativa, perché il Governo può selezionare le norme vigenti, abrogando esplicitamente

quelle ritenute superflue o tacitamente abrogate.

DECRETO LEGGE E LEGGE DI CONVERSIONE

Atto con forza di legge che il Governo può adottare in casi straordinari di necessità e urgenza: entra in vigore

immediatamente dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale ma gli effetti prodotti sono provvisori poiché i decreti

legge perdono efficacia sin dall’inizio se il Parlamento non li converte subito il legge entro 60 gg dalla loro

pubblicazione. Il decreto legge non può essere emanato per le materie coperte da riserva di assemblea e non può

conferire deleghe legislative. Il decreto deve essere deliberato dal Consiglio dei ministri, emanato dal Presidente

della Repubblica e pubblicato sulla Gazzetta ufficiale. Il decreto legge deve essere pubblicato con la denominazione

di decreto legge e con l’indicazione delle circostanze straordinarie di necessità e urgenza che ne giustificano

l’adozione. Inoltre deve contenere la clausola di presentazione al Parlamento per la conversione in legge, stabilendo

il momento della sua entrata in vigore che solitamente è il giorno stesso della pubblicazione o il giorno successivo. Il

giorno stesso della pubblicazione, il decreto legge deve essere presentato alle Camere che anche se sciolte sono

appositamente convocate e si riuniscono entro 5 giorni: infatti la conversione del decreto legge rientra tra i poteri

delle Camere in regime di prorogatio. Presentando il decreto legge, il Governo chiede al Parlamento di produrre la

legge di conversione, per cui il decreto legge è presentato come allegato di un disegno di legge. Si da così avvio

ad un procedimento legislativo che deve concludersi, compresa la promulgazione, entro 60 gg. Il procedimento di

conversione, rispetto al procedimento legislativo ordinario, presenta variazioni dettate dall’esigenza di assicurare

tempi brevi e consentire alle Camere di svolgere un controllo attento sulla sussistenza dei presupposti della

necessità e urgenza. Il regolamento del Senato e della Camera, a tal proposito sono differenti: il regolamento del

primo prevede il parere obbligatorio espresso preliminarmente dalla Commissione affari costituzionali sulla

sussistenza dei requisiti di necessità e urgenza, che deve esprimersi entro 5 gg e se da parere negativo, deve

deliberare l’aula entro 5 gg. Alla Camera è stato introdotto un filtro più complesso: nella relazione del Governo, che

accompagna il disegno di legge di conversione, si deve tener conto dei presupposti di necessità e urgenza per

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l’adozione del decreto legge e vengono descritti gli effetti attesi e le conseguenze sull’ordinamento; la Commissione

referente, a cui è assegnato il disegno di legge di conversione, può chiedere al Governo di integrare gli elementi

forniti nella relazione ed infine il decreto legge è sottoposto alla Commissione referente competente e al Comitato

per la legislazione che, entro 5 gg, esprime parere alle Commissioni competenti.

I decreti legge se non convertiti in legge entro 60 gg perdono efficacia sin dall’inizio. Della mancata conversione per

decorrenza del termine o del rifiuto di conversione da parte del Parlamento, viene data notizia in Gazzetta Ufficiale.

La perdita di efficacia del decreto legge è chiamata decadenza: fenomeno unico nell’ambito delle fonti del diritto

che travolge tutti gli effetti prodotti dal decreto legge perché costituiscono degli illeciti e va ripristinata la situazione

precedente. Talvolta non è possibile ripristinare la situazione precedente, perciò l’art. 77 Cost. appresta 2 strumenti

attraverso cui trovare una soluzione:

- La Legge di sanatoria degli effetti del decreto legge decaduto ed è una legge riservata alle Camere con cui

regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Attraverso questo strumento, il Parlamento

risolve il problema, ma vanno considerati 2 aspetti:

1) Il Parlamento quando decide di non convertire il decreto legge, non è tenuto ad approvare la legge di

sanatoria; è una decisione politica libera, politica di coprire o meno la responsabilità del Governo;

2) Non è una soluzione praticabile sempre e comunque; se ad es decade il decreto che ha introdotto una nuova

imposta, il Parlamento può regolare i modi di restituzione dell’indebito (compensandolo con imposte ancora da

versare) ma non può sanare: chi ha pagato non può chiedere una restituzione. Inoltre, essendo la legge di

sanatoria una legge tipicamente retroattiva, incontra tutti i limiti in cui incorrono le deroghe al principio di

irretroattività.

- Il Governo adotta sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori; si tratta di responsabilità giuridica

nei suoi vari tipi:

1) Responsabilità penale: i ministri che hanno partecipato alla riunione del consiglio dei ministri in cui è stato

approvato il decreto legge, rispondono degli eventuali reati commessi con l’emanazione del decreto legge;

2) Responsabilità civile: i ministri rispondono solidalmente degli eventuali danni prodotti ai terzi (es

demolizione di un bene immobile);

3) Responsabilità amministrativo-contabile: i ministri che hanno espresso voto favorevole al decreto legge

rispondono solidalmente degli eventuali danni prodotti allo Stato (danno erariale); se lo Stato ha dovuto

risarcire un danno subito dal terzo, per responsabilità civile, si deve rivalere sui ministri e sarà la procura della

Corte dei conti a promuovere l’azione di responsabilità

Se un decreto legge è adottato per varare una disciplina complessa, per la quale il procedimento legislativo sarebbe

stato troppo dispersivo, è improbabile che 60 gg bastino all’esame parlamentare. Così è invalsa la prassi delle

reiterazione del decreto legge: alla scadenza dei 60 gg il Governo emana un nuovo decreto legge che riproduce

senza o con minime variazioni quello precedente, ormai scaduto, e ne sana gli effetti attraverso meccanismi diversi,

tra cui la retroazione degli effetti del decreto legge reiterante, alla data in vigore del decreto legge reiterato. Si

formano così catene di decreti legge a cui, solo la Corte costituzionale con una sentenza 360/1996, ha messo un

argine.

Questa sentenza ha sdrammatizzato anche il problema degli emendamenti in sede di conversione. Le

statistiche ci dicono che negli anni antecedenti la sentenza, più di ¾ di decreti convertiti hanno subito emendamenti

in fase di conversione. La discussione degli emendamenti richiede tempo e impone la reiterazione del decreto:

spesso il governo approfittava della reiterazione per introdurre nel nuovo decreto le modifiche già approvate dal

Parlamento. Il rischio è che dopo anni, il decreto legge venga convertito in un testo assai diverso sino allora vigente.

L’efficacia temporale degli emendamenti è legata alla natura degli emendamenti stessi. Un conto è se una

disposizione del decreto legge è aggiunta dalla legge di conversione, un altro se è soppressa (es il Parlamento

cancella una delle imposte introdotte dal decreto legge). Gli emendamenti aggiuntivi operano solo per il futuro;

l’effetto degli emendamenti soppressivi equivale alla mancata conversione del decreto legge, con la

conseguenza che la disposizione non convertita decade; lo stesso accade nel caso in cui la disposizione originale sia

sostituita in toto dalla disposizione della legge di conversione (emendamenti sostitutivi).

ALTRI DECRETI CON FORZA DI LEGGE

Sebbene il decreto legge e il decreto legislativo delegato siano i 2 atti principali con forza di legge, ci sono altri 2

decreti che occupano quella posizione nella gerarchia delle fonti:

- Decreti emanati dal Governo in caso di Guerra: le Camere deliberano lo Stato di guerra e conferiscono

al Governo i poteri necessari. Tra i poteri conferiti all’esecutivo ci può essere una delega anomala al Governo cui è

concesso il potere di emanare norme con forza di legge, derogando alle procedure legislative ordinarie. Questi atti

potrebbero essere autorizzati anche a sospendere determinate libertà costituzionali.

- Decreti legislativi di attuazione degli Statuti speciali: atti attraverso cui si provvede all’attuazione

dello Statuto e al trasferimento delle funzioni degli Uffici e del personale, dallo Stato alla Regione stessa, come

previsto dagli Statuti delle regioni speciali, che sono leggi costituzionali. Questo decreto legislativo è emanato dal

P.d.R, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta della commissione paritetica formata da membri

designati in parti eguali dal governo e dall’assemblea regionale. Sono atti con forza di legge la cui emanazione

avviene senza una delega legislativa del Parlamento. 58

REGOLAMENTI PARLAMENTARI E DI ALTRI ORGANI COSTITUZIONALI

Il regolamento parlamentare è l’atto cui l’art.64 Cost. riserva la disciplina dell’organizzazione e del

funzionamento di ciascuna camera, con riferimento al procedimento legislativo. È approvato a maggioranza assoluta

dalla Camera e pubblicato in Gazzetta Ufficiale. Nonostante il nome regolamento, i regolamenti parlamentari sono

fonti primarie, inferiori solo alla Costituzione: attraverso essi si manifesta l’autonomia delle Camere, in quanto organi

costituzionali, e la loro indipendenza. Quest’ultima è assicurata a ciascuna camera rispetto agli altri poteri dello

Stato e dall’altra Camera, e comporta che la riserva di regolamento rappresenti un limite alla sfera di applicazione

delle leggi e delle altre fonti dell’ordinamento generale.

I regolamenti parlamentari non rientrano tra le leggi e atti con forza di legge, ma sono espressione dell’indipendenza

garantita al Parlamento anche dalla Corte costituzionale e dal giudizio di legittimità che ad essa compete.

I regolamenti degli altri organi costituzionali:

- Il Governo non è dotato della stessa autonomia del Parlamento, pertanto il suo regolamento non può essere

considerato come fonte primaria: il suo fondamento ed il suo limite è costituito dalla legge ordinaria che ne

disciplina il procedimento di formazione e non dalla Costituzione;

- Il Presidente della Repubblica adotta dei regolamenti per disciplinare i servizi della Presidenza: non si

tratta di fonti dell’ordinamento generale ma di semplici strumenti di gestione amministrativa degli uffici e dei

servizi di un organo cui deve essere garantita l’indipendenza dagli altri poteri. L’indipendenza del P.d.R costituisce

un limite all’ambito di applicazione delle leggi e delle altre fonti dell’ordinamento generale.

- La Corte costituzionale può disciplinare l’esercizio delle sue funzioni con regolamento approvato a

maggioranza dei suoi componenti e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e che il regolamento può stabilire norme

integrative di procedura. REFERENDUM ABROGATIVO COME FONTE

Il referendum è la richiesta fatta al corpo elettorale di esprimersi su una determinata questione. È uno strumento

di democrazia diretta: una delle forme in cui la Costituzione prevede che il popolo eserciti la sua sovranità senza

l’interposizione di rappresentanti. La Costituzione prevede solo 4 tipi di referendum e nell’ambito delle fonti statali,

accanto al referendum costituzionale e a quello previsto in alcune fonti rinforzate, una funzione normativa la svolge

il referendum abrogativo: strumento con cui il corpo elettorale può incidere direttamente sull’ordinamento

giuridico attraverso l’abrogazione di leggi o atti con forza di legge dello Stato oppure di singole disposizioni in essi

contenute. È una forma di legislazione negativa: serve solo ad abrogare disposizioni di legge e non ad aggiungerne

nuove. Ciò non vieta al referendum la possibilità di essere uno strumento di creazione di nuove norme: sottraendo

singole parole dalle proposizioni scritte dal legislatore o singole proposizioni dal testo legislativo, si producono

significati diversi da quelli originali, cioè norme nuove. Il referendum abrogativo richiede un lungo procedimento.

Esso può essere proposto da 500.000 elettori o da 5 Consigli regionali e il procedimento si differenzia in base a chi

richiede il referendum:

- Richiesta popolare: l’iniziativa parte dai promotori, cioè da un gruppo di almeno 10 cittadini iscritti nelle

liste elettorali che depositano il quesito che intendono sottoporre a referendum presso la Cancelleria della Corte di

Cassazione e ne viene data notizia in Gazzetta Ufficiale. Entro 3 mesi devono essere raccolte su appositi fogli

vidimati 500.000 firme, debitamente autenticate, e depositate presso la cancelleria della Cassazione.

- Richiesta regionale: i Consigli di almeno 5 Regioni devono approvare la richiesta a maggioranza assoluta,

indicando tutti lo stesso quesito. La richiesta va depositata, tramite appositi delegati, presso la Cancelleria della

Cassazione. Le richieste vanno depositate tra il 1 gennaio e il 30 dicembre di ciascun anno: non possono essere

depositate nell’anno precedente alla scadenza della legislatura e nei sei mesi successivi alla convocazione dei

comizi elettorali.

Presso la Cassazione si costituisce l’ufficio centrale per il referendum (composto da 3 presidenti di sezione più

anziani e dai 3 consiglieri più anziani di ciascuna sezione) che esamina le richieste per giudicarne la conformità alla

legge. Entro il 31 ottobre può rilevare le eventuali irregolarità che possono essere sanate; può proporre la

concentrazione dei quesiti analoghi. Questa fase deve chiudersi entro il 15 dicembre con una decisione definitiva

dell’Ufficio sulla legittimità dei quesiti, assunta con ordinanza.

I quesiti dichiarati legittimi vengono trasmessi alla Corte costituzionale per il giudizio di ammissibilità. Il parametro di

giudizio della Corte costituzionale non è la legge ordinaria ma la Costituzione: l’art. 75.2 prevede che alcune materie

(leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e indulto, autorizzazione della ratifica dei trattati internazionali) siano

escluse dal referendum. La decisione della Corte deve essere pubblicata entro il 10 febbraio dell’anno successivo: se

la corte dichiara ammissibile il referendum, il Presidente della repubblica deve fissare il giorno della votazione tra il

15 aprile e il 15 giugno. Gli elettori trovano stampato sulla scheda il quesito “volete che sia abrogata” e possono

votare si o no. L’ufficio centrale accerta che alla votazione abbia preso parte la maggioranza degli aventi diritto al

voto, altrimenti l’iniziativa fallisce e la legge resta in vigore; in caso contrario, accertata la somma dei voti validi

favorevoli e la somma dei voti validi contrari, proclama il risultato del referendum. Se i no superano i si, lo stesso

quesito non può essere riproposto prima che siano trascorsi i 5 anni. Se il risultato è favorevole

all’abrogazione, il Presidente della Repubblica dichiara l’avvenuta abrogazione della legge, dell’atto o della

disposizione. Il decreto del Presidente della repubblica è pubblicato immediatamente in Gazzetta Ufficiale e

l’abrogazione ha effetto dal giorno successivo alla data di pubblicazione; tuttavia il Presidente d.R., su proposta del

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Governo, può ritardare l’entrata in vigore dell’abrogazione per un termine non superiore ai 60 gg dalla data di

pubblicazione. Solo in 2 casi le procedure descritte s’interrompono:

- In caso di scioglimento anticipato delle Camere: il procedimento è automaticamente sospeso e riprende un

anno dopo l’elezione;

- Nel caso in cui la legge venga abrogata prima dello svolgimento del referendum

REGOLAMENTI DELL’ESECUTIVO

I regolamenti dell’esecutivo rappresentano l’attività normativa secondaria del Governo, diretta a produrre norme

subordinate a quelle primarie (leggi ordinarie, decreti legislativi, regolamenti comunitari). La Costituzione non

disciplina i regolamenti dell’esecutivo: si limita a disciplinare la formazione della legge formale e gli atti ad essa

equiparati. La riforma costituzionale del Titolo V ha stabilito il principio di parallelismo tra funzioni legislative e

funzioni regolamentari, limitando la potestà del Governo di emanare regolamenti alle materie su cui lo Stato ha

potestà legislativa esclusiva e riservando alle Regioni il potere regolamentare in tutte le altre materie. Perciò oggi i

regolamenti del Governo sono fonti a competenza limitata dalla Costituzione.

A seconda del soggetto che li emana si distinguono in:

- regolamenti del Presidente del Consiglio, emanati dal Presidente del Consiglio dei Ministri nell'esercizio delle sue

funzioni;

- regolamenti ministeriali (D.M.), emanati da singoli ministri nell'ambito delle competenze del Dicastero o Ministero

che presiedono;

- regolamenti interministeriali (D.P.C.M.), emanati dal Presidente del Consiglio dei Ministri e riguardanti materie

afferenti a più Ministeri.

A seconda del contenuto e dell'oggetto i regolamenti si distinguono in:

- regolamenti di esecuzione delle leggi: adottati anche senza una specifica autorizzazione legislativa quando si

avverte la necessità di emanare norme che assicurino l’operatività della legge, dei decreti con forza di legge e i

regolamenti dell’UE.

- regolamenti di attuazione e integrazione: per integrare o attuare i principî contenuti all'interno di una legge o

di un decreto legislativo, sempre che si tratti di materie non coperte da una riserva di legge assoluta;

- regolamenti indipendenti: con cui il Governo detta norme nei più svariati settori di interesse pubblico al di là

di quanto già previsto dalle legge, determinando spesso nuovi diritti e doveri dei cittadini. Vengono disciplinate

infatti materie non già regolate da leggi o atti aventi forza di legge, sempre che non siano coperte da riserva di

legge;

- regolamenti di organizzazione: con cui il Governo organizza e disciplina i Pubblici uffici;

- regolamenti delegati o autorizzati: delegati dal Parlamento al Governo; questi provocano un apparente

effetto abrogativo delle leggi precedenti. La loro funzione è di produrre la delegificazione: sostituzione della

precedente disciplina di livello legislativo con una nuova disciplina di livello regolamentare.

I regolamenti vengono emanati con D.P.R. ovvero con Decreto del Presidente della Repubblica, devono passare il

controllo di legittimità della Corte dei Conti e sono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. Tutti i regolamenti devono

recare nel titolo la denominazione di regolamento, utile a tipizzare la fonte regolamentare, distinguendola dai

numerosi decreti presidenziali e ministeriali che farciscono la Gazzetta Ufficiale.

CAPITOLO 4 LE FONTI EUROPEE

L’Unione europea è un’istituzione complessa e in divenire e il sistema delle fonti che formano l’ordinamento giuridico

europeo non è semplice da disegnare. Occorre distinguere tra:

- fonti del diritto convenzionale: consistono nei trattati con cui l’Unione europea è stata istituita e

successivamente modificata e sviluppata. Nei trattati sono disciplinati gli organi dell’Unione e i loro poteri

normativi: questi si esprimono attraverso atti normativi che costituiscono le

- fonti del diritto derivato: queste si distinguono in atti non vincolanti - che includono le

raccomandazioni UE (inviti rivolti agli Stati a conformarsi ad un certo comportamento) e i pareri (che esprimono

il punto di vista di un organo su un determinato oggetto) che ogni organo può emanare e non esprimono norme in

senso tradizionale, vincolanti e sanzionabili – e fonti vincolanti pienamente normativi. Queste ultime si

distinguono in 3 tipologie:

1) Regolamenti UE: hanno caratteristiche tipiche della legge; non si rivolgono a determinati soggetti ma

pongono norme generali e astratte; non possono essere applicati solo parzialmente nei singoli stati (salvo che

non sia il regolamento stesso a prevederlo) ed è direttamente applicabile: non è necessario e neppure

ammesso un atto dello Stato che ne ordini l’esecuzione nell’ordinamento nazionale, perché il regolamento

s’impone per forza propria e la sua applicazione è obbligatoria per tutti, compresi giudici e pubblica

amministrazione dello Stato membro. Di qui nascono i contrasti tra regolamenti dell’UE e le leggi interne.

2) Direttive UE: atti normativi destinati agli stati membri (quindi non tutti i soggetti giuridici dell’Unione, come

per i regolamenti) e vincolanti. Lo Stato ha un obbligo di risultato che deve raggiungere entro il termine fissato

dalla direttiva; ha discrezionalità per ciò che riguarda la scelta delle forme e dei mezzi: ciò significa che lo Stato

può scegliere se dare attuazione alla direttiva con legge, con regolamento o anche solo con comportamenti

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dell’amministrazione pubblica, purchè assicuri piena attuazione. Capita che la direttiva UE non si limiti a fissare

obiettivi ma detti discipline particolareggiate “direttive dettagliate” per limitare la discrezionalità dello stato.

3) Decisioni UE: obbligatorie in tutti i loro elementi e sono direttamente applicabili come i regolamenti UE; ma

a differenza di questi hanno portata particolare, si rivolgono a soggetti specifici che possono essere uno Stato

membro o una determinata persona giuridica. Sono atti con cui gli organi dell’Unione europea applicano le

norme generali e astratte poste dalle fonti normative europee alle fattispecie particolari e concrete. Per queste

loro caratteristiche le decisioni UE non rientrano nel concetto di fonte del diritto, che comprende regolamenti e

direttive.

La diretta applicabilità è una qualità di determinati atti europei che producono immediatamente i loro effetti

giuridici nell’ordinamento nazionale, senza l’interposizione di un atto normativo nazionale. Caratteristica tipologica

dei regolamenti UE che li differenzia dalle direttive UE: mentre queste ultime sono norme esterne che si fermano di

fronte ai confini della sovranità dell’ordinamento nazionale e possono essere applicate solo in forza di un’apposita

disposizione interna di esecuzione o di rinvio, i regolamenti UE sforano la membrana della sovranità e s’impongono

per forza propria nell’ordinamento nazionale, senza che lo Stato debba o possa frapporre un proprio atto di

intermediazione. La diretta applicabilità è definita dal Trattato che determina quando e con quali procedure sono

emanati i regolamenti.

L’effetto diretto è la capacità di una norma europea di creare direttamente diritti in capo ai singoli, anche senza

l’intermediazione dell’atto normativo statale. Questa nozione è stata introdotta per garantire la prevalenza del diritto

europeo sul diritto interno anche nei casi in cui lo Stato membro, chiamato ad attuare una disposizione sfornita di

immediata applicabilità, ritardi l’emanazione delle norme interne, paralizzando l’operatività della norma europea nel

proprio territorio. In questo effetto vi è una componente sanzionatoria nei confronti dello stato negligente che ritarda

l’attuazione degli impegni posti dalle fonti europee e una componente di garanzia per i singoli, che potranno far

valere i propri interessi tutelati dal diritto europeo, anche contro lo Stato inadempiente.

Incrociando l’effetto diretto alla diretta applicabilità otteniamo:

- Norme direttamente efficaci espresse da atti direttamente applicabili: norme che caratterizzano i

regolamenti UE, poiché con la loro entrata in vigore negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, si producono

effetti giuridici da essi previsti senza alcuna interposizione del legislatore.

- Norme non direttamente efficaci espresse da atti direttamente applicabili: ci sono alcuni

regolamenti UE che definiscono un quadro normativo che deve essere attuato da altri regolamenti o da norme

nazionali;

- Norme direttamente efficaci espresse da atti non direttamente applicabili: divieti posti da direttive

o dagli stessi Trattati, così come interpretati dalla Corte di giustizia.

- Norme non direttamente efficaci espresse da datti non direttamente applicabili: norme che di

regola derivano dalle direttive UE. Non sono in grado di far sorgere posizioni soggettive azionabili senza un

preventivo intervento del legislatore nazionale.

RAPPORTI TRA NORME EUROPEE E NORME INTERNE

Aderendo alla Comunità europea, l’Italia ha accettato le condizioni di appartenenza fissate dal Trattato: ha accettato

che le leggi europee entrassero direttamente nel proprio ordinamento, senza l’intermediazione del legislatore

nazionale. La Corte di giustizia ha precisato che l’effetto diretto comporta la prevalenza del diritto europeo su quello

interno, quindi delle norme europee su quelle interne contrastanti. La prevalenza del diritto europeo sulle leggi

nazionali segna un cedimento della sovranità nazionale, che viene limitata dall’adesione dell’Italia alla Comunità.

L’ufficiale trasferimento all’Unione europea del controllo di importanti leve di politica economica come la moneta e la

politica estera, hanno segnato un’estensione della limitazione di sovranità subita dagli Stati membri. L’unica fonte

che disciplina l’adesione dell’Italia è la legge di autorizzazione alla ratifica del Trattato di Roma e l’ordine di

esecuzione in essa contenuta. La Corte ha letto nell’art.11 un’autorizzazione costituzionale per aderire, in condizioni

di parità all’UE. Così si è legittimata l’appartenenza dell’Italia all’UE con gli impegni e le limitazioni conseguenti.

Cosa accade se una norma interna è in contrasto con una norma europea? La Corte costituzionale, più volte

chiamata a decidere sul contrasto tra leggi ordinarie e i regolamenti dell’UE, ha dato risposte differenti, applicando

diversi criteri di risoluzione delle antinomie. La Corte costituzionale

ha applicato il criterio cronologico: i conflitti tra leggi italiane e leggi europee si sarebbero dovuti risolvere secondo le

regole della successione delle leggi nel tempo, quelle più recenti abrogavano quello meno recenti. Ma che una

norma nazionale abrogasse un regolamento UE non poteva che costituire un’infrazione del diritto europeo.

Così la C.C. cercò di applicare il criterio gerarchico: le leggi italiane che contrastassero con un precedente

regolamento UE, dovevano essere impugnate dinanzi alla C.C. per violazione indiretta dell’art.11 Cost., cioè degli

impegni e delle limitazioni che l’Italia aveva assunto ratificando il Trattato in attuazione dell’art.11 stesso.

Dalla sentenza 170/1984 detta La Pergola e dalle sentenze successive che la Corte C. ha emanato si ricava il

seguente quadro dei rapporti tra norme europee e norme interne:

a) Contrasto tra legge ordinaria e norme UE self-executing: si applica la norma europea e la legge italiana non

va applicata. Però:

- Questa regola vale solo e per tutte le norme europee munite di effetto diretto, quindi non solo le norme dei

regolamenti UE, ma tutte le norme self-executing comportano la non applicazione della legge italiana

contrastante; 61

- Questa regola è rivolta a tutti i soggetti dell’applicazione del diritto: non solo gli organi giudiziari, ma le

stesse strutture della pubblica amministrazione hanno il potere-dovere di non applicare la legge ordinaria

contraria ad una norma europea self-executing;

b) Contrasto tra legge ordinaria e norme UE non self executing: se la norma europea non può avere effetto

diretto, significa che non ha le caratteristiche che rendono la sua applicazione immediata alle situazioni interne,

come regola del caso. Ma il principio di prevalenza del diritto europea impedisce al giudice di continuare una

norma interna contrastante con la norma europea, perché violerebbe l’art.11 e di conseguenza gli obblighi e le

limitazioni di sovranità che l’Italia ha accettato con il Trattato.

c) Contrasto tra norme sublegislative e norme europee: la Corte costituzionale ha ammesso che le norme

europee possono comportare deroghe alle norme costituzionali di dettaglio, ma non ai principi fondamentali della

Costituzione (teoria dei controlimiti: sulla distinzione tra principi e dettaglio). Il vero problema è cosa accade se la

norma europea leda un principio fondamentale della costituzione: la sola via possibile è impugnare l’unica

disposizione con forza di legge del nostro ordinamento, in forza della quale tutte le norme europee devono essere

applicate in Italia: cioè l’ordine di esecuzione del Trattato.

I giudici hanno uno strumento specifico per risolvere i problemi che derivano dall’intreccio tra i due sistemi: rinvio

pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’UE che può essere impiegato quando il giudice ha dubbi circa la validità di

una norma rispetto ai Trattati o circa l’interpretazione delle disposizioni europee (in questo modo il giudice può

risolvere il problema se una norma europea abbia o meno effetto diretto).

La legge comunitaria è una legge che il Parlamento approva ogni anno su iniziativa del Governo con la quale

vengono disciplinate le modalità di attuazione della normativa comunitaria nell’ordinamento italiano. La sua

emanazione è stata disposta dall’art. 2 della legge La Pergola. direttive decisioni

I ritardi accumulati dal nostro ordinamento nel recepimento delle e delle con lo strumento della

delega legislativa, ha portato a gravi inadempienze dello Stato italiano nei confronti della Comunità e alle

conseguenti condanne della Corte di Giustizia.

Per accelerare il processo di adeguamento alla normativa comunitaria, la L La Pergola ha previsto che entro il 31

gennaio di ogni anno il governo presenti un disegno di legge recante “Disposizioni per l’adempimento degli obblighi

derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee”. Tale legge consente di dare attuazione nel nostro

ordinamento alle disposizioni comunitarie attraverso:

normazione diretta.

— la In questo caso si abrogano o si modificano norme interne in contrasto con quelle

comunitarie direttamente attraverso la legge comunitaria. Questo metodo è utilizzato soprattutto per il recepimento

di disposizioni di non rilevante complessità;

delega al Governo.

— la In questa ipotesi, dopo aver ricevuto le necessarie autorizzazioni, l’esecutivo emana

raccomandazioni CECA

disposizioni di attuazione delle direttive comunitarie e delle tramite decreto, regolamento o

altro atto amministrativo, a seconda della materia oggetto della norma comunitaria.

Le direttive europee possono essere attuate seguendo 3 modalità:

- Attraverso la legge comunitaria o un’altra legge del parlamento;

- Attraverso decreti legislativi sulla base della delega contenuta nella legge comunitaria;

- Attraverso regolamenti del Governo

Inoltre, se vi è inerzia da parte delle Regioni e delle Province autonome nell’attuare le norme europee, lo Stato può

adottare le disposizioni necessarie per la loro attuazione previo parere della Conferenza Stato-Regioni; gli atti

normativi statali adottati in sostituzione delle Regioni sono cedevoli, perdono cioè efficacia quando la Regione adotta

una sua disciplina di attuazione.

È prevista la presentazione al Parlamento da parte del Governo di una relazione semestrale, nella quale viene

esaminato lo stato di conformità dell’ordinamento interno a quello comunitario e le eventuali procedure di

infrazione. CAPITOLO 5 FONTI DELLE AUTONOMIE

Le fonti dell’ordinamento regionale sono: Statuto, legge regionale e regolamento regionale.

STATUTO

Tutte le Regioni hanno uno Statuto, ma questi sono di tipo diverso: pertanto si distinguono le Regioni a statuto

speciale e quelle a statuto ordinario. Gli statuti delle Regioni speciali servono a disciplinare i loro poteri e alla loro

organizzazione, costituiscono il fondamento dell’autonomia, di cui definisce i limiti e i modi di esercizio. Gli Statuti

delle regioni ordinarie servono a ridefinire la forma di governo della Regione. Con la legge 2/2001 anche alle Regioni

speciali è stata concessa una certa autonomia nello scegliersi la forma di governo. Un’unica legge costituzionale ha

modificato ogni singolo statuto speciale, prevedendo che la regione o la Provincia autonoma possa dotarsi di una

propria legge statuaria che ridisegni la forma di governo e il sistema elettorale. Si tratta di una legge regionale

rinforzata perché deve essere approvata a maggioranza assoluta e può essere sottoposta ad un referendum

approvativo se lo richiede una frazione del corpo elettorale o dell’assemblea regionale.

a) Lo statuto delle regioni speciali: è una legge costituzionale particolare per 2 ragioni:

- Parte delle sue disposizioni sono derogabili attraverso una legge regionale rafforzata: lo statuto quindi

subisce un depotenziamento di alcune sue parti nel senso che la disciplina che in esse è dettata può essere

modificata con legge regionale, subendo un processo di decostituzionalizzazione, ossia di declassamento dal

livello della Costituzione a quello della legislazione ordinaria; 62