Riassunto esame Giustizia amministrativa, prof. Goisis, libro consigliato Lezioni di giustizia amministrativa, Travi" e "La tutela del cittadino nei confronti delle sanzioni amministrative tra diritto nazionale ed europeo, Goisis

VANTAGGIO) - Interessi legittimi e diritti soggettivi

Il rapporto fra interesse legittimo e diritto soggettivo è al centro delle riflessioni della dottrina e della giurisprudenza. In passato si pensava che l'esercizio di un potere amministrativo determinasse una metamorfosi di posizioni soggettive: una degradazione da diritto soggettivo ad interesse legittimo (ad esempio, in caso di espropriazione), oppure un'espansione da interesse legittimo a diritto soggettivo (ad esempio, per il rilascio di un'autorizzazione commerciale). Oggi questa teoria non è più accettabile: si osserva, per esempio, che nel corso di una procedura espropriativa il proprietario del bene rimane tale fino al decreto di esproprio, e contemporaneamente durante il corso del procedimento espropriativo è titolare di un interesse legittimo. Si tratta quindi di un rapporto non di degradazione o espansione, bensì di un rapporto di coesistenza fra le due situazioni soggettive.

La responsabilità dell'amministrazione per i danni provocati dai suoi provvedimenti o dal suo silenzio rappresenta una componente importantissima per la tutela del cittadino. Fino agli ultimi anni del novecento le vertenze risarcitorie erano riservate al giudice civile, e la giurisprudenza ammetteva una responsabilità dell'amministrazione solo in caso di lesione di un diritto soggettivo, escludendo invece risarcimenti per la lesione di interessi legittimi. Inoltre si riteneva che se il provvedimento illegittimo aveva come effetto l'estinzione del diritto, allora solo l'annullamento del provvedimento poteva far risorgere il diritto soggettivo: in tale prospettiva, prima di rivolgersi al giudice ordinario per chiedere il risarcimento di eventuali danni, era sempre necessario rivolgersi al giudice amministrativo per chiedere l'annullamento del provvedimento amministrativo. Tale posizione fu a lungo criticata e venne definitivamente abbandonata con la

sentenza 500/1999 delle sezioni unite della cassazione: con un netto mutamento di indirizzo, la cassazione affermò che l'art 2043 c.c non doveva considerarsi esclusivamente accessorio alla tutela dei diritti soggettivi, ma assicurava una riparazione di tutti gli interessi giuridicamente qualificati (compresi interessi legittimi), escludendo quindi solo gli interessi di mero fatto. In tale prospettiva viene meno anche la necessità di subordinare il risarcimento dei danni al previo annullamento del provvedimento amministrativo, essendo sufficiente accertare solo la sua illegittimità: le due azioni (annullamento e risarcimento) divengono quindi autonome, e nonostante il vivace dibattito che nacque sul punto, tale soluzione venne confermata nel codice del processo amministrativo emanato nel 2010. Nella medesima sentenza la cassazione precisò che dovendo applicare pienamente l'art 2043 c.c per la responsabilità extracontrattuale, anche in caso di lesione.

di interessilegittimi per ottenere il risarcimento dei danni diventa necessario dimostrare l'elemento soggettivo della PA, cioè il dolo o la colpa. Alla pronuncia della cassazione fece seguito la legge 205/2000 che attribuì levertenze risarcitorie alla giurisdizione amministrativa. La pronuncia della cassazione fece sorgere numerose questioni problematiche, irrisolte ancora oggi. Oltre al problema dell'autonomia dell'azione di annullamento e di quella di risarcimento, risolto con l'emanazione del codice del processo amministrativo, una disputa importante nacque con riferimento al risarcimento dei danni per lesione di interessi pretensivi: da un lato infatti c'era chi riteneva che coloro a cui spettava un risultato utile che non è arrivato avessero diritto ad un risarcimento dei danni, mentre dall'altro lato c'era chi criticava questa prospettiva perché non si può sapere se il procedimento amministrativo legittimamentecondotto avrebbe avuto per forza un esito favorevole per il cittadino. In realtà già da alcuni anni la giurisprudenza civile ammetteva il risarcimento del danno per perdita di chance, e tale indirizzo venne fin da subito assorbito dalla giurisprudenza amministrativa. Un altra questione collegata riguardava il risarcimento per il danno da ritardo: c'era infatti chi riteneva che il cittadino potesse subire un danno se l'amministrazione avesse risposto tardivamente alla sua richiesta (x es il cittadino avrebbe utilizzato le sue risorse in altro modo se la PA avesse risposto subito con un provvedimento negativo). Tale soluzione fu in un primo tempo criticata dal consiglio di stato, ed ancora oggi la questione è piuttosto problematica. Un ulteriore problema riguarda l'elemento soggettivo della PA: discostandosi dalla giurisprudenza della cassazione, la giurisprudenza amministrativa sostenne che sussisteva in capo alla PA una sorta di presunzione di colpevolezza.

superabile solo con la prova di un errore scusabile. L'errore scusabile è sicuramente un elemento soggettivo, ma diverso da quelli previsti dall'art 2043 c.c (dolo e colpa). Addirittura nel 2010 la corte di giustizia UE ha escluso che l'elemento soggettivo della PA potesse condizionare il risarcimento dei danni, e la giurisprudenza amministrativa ha cercato di assorbire tale indirizzo. In questo modo diventa però sempre maggiore la distanza dal modello di responsabilità extracontrattuale fondata sul codice civile, con tutte le implicazioni in materia di prova, termine di prescrizione ecc.

Interessi legittimi e interessi semplici

Dal novero delle posizioni soggettive istituzionalmente garantite rimangono estranei gli interessi semplici (odi mero fatto). In genere essi vengono individuati in via negativa, nel senso che sono interessi semplici quelli interessi che non sono né diritti soggettivi né interessi legittimi: tali interessi sono di regola esclusi

dauna qualche tutela giurisdizionale, tranne in alcuni casi eccezionali (x es azioni popolari). Ciò ha però suscitato un ampio dibattito.La discussione ha riguardato in primo luogo gli interessi collettivi, o interessi di categoria. Nei confronti diatti amministrativi che riguardano specificatamente una categoria, può configurarsi in capo a ciascunappartenente un interesse qualificato. In questo ambito però operano anche organismi privati o pubblici chesono rappresentativi della categoria: la giurisprudenza amministrativa allora ha riconosciuto in capo a questiorganismi la capacità di far valere l'interesse della categoria come un proprio interesse legittimo.La discussione più vivace ha riguardato però gli interessi diffusi, cioè l'interesse generale dei cittadini a certibeni comuni (x es ambiente). Mentre la giurisprudenza degli anni 70 del novecento aveva escluso ogni tutela,in seguito il legislatore è

Intervenuto con alcune disposizioni speciali che ammettevano la tutela di determinati interessi diffusi, demandandola però non al singolo cittadino interessato bensì a particolari associazioni: tali associazioni però non sono titolari di un interesse legittimo come avviene per gli organismi rappresentativi delle categorie, ma sono semplicemente dotate di una particolare e speciale legittimazione ad agire.

I PRINCIPI SULLA TUTELA DEL CITTADINO NEI CONFRONTI DELLA PA-

I principi dei trattati europei e della CEDU

L'art 1 del codice del processo amministrativo afferma che la giurisdizione amministrativa deve attuare una tutela piena ed effettiva secondo i principi della costituzione e del diritto europeo, con la precisazione che con diritto europeo si intende sia il diritto dell'unione europea che il diritto contenuto nella CEDU.

Per quanto riguarda il diritto dell'unione europea vengono in rilievo innanzitutto i Trattati europei (trattato di Lisbona ecc).

L'art 6 del TUE richiama a sua volta la carta dei diritti fondamentali dell'UE (carta di Nizza), che afferma alcuni principi importanti sul rapporto fra cittadino e amministrazione comunitaria e sulla relativa tutela giurisdizionale. Vengono poi in rilievo le norme di diritto derivato: è ad esempio grazie alle direttive europee che hanno riconosciuto il diritto al risarcimento del danno in materia di appalti pubblici che nel nostro ordinamento ha iniziato a farsi strada l'indirizzo che ammetteva la risarcibilità dei danni per lesioni di interessi legittimi. Viene poi in rilievo la giurisprudenza della corte di giustizia, in particolare sulle misure cautelari nei confronti degli atti amministrativi (x es sentenze Factortame e Zuckerfabrick). Per quanto riguarda la CEDU, la cui violazione si tradurrebbe in una violazione dell'art 117 cost che impone al legislatore di rispettare i vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, assume un rilievo particolare.

l'art6: in base ad esso ogni persona ha diritto ad un equo processo che si concluda in un tempo ragionevole difronte ad un giudice terzo, imparziale e precostituito per legge (NB: sono canoni in buona parte già desumibili dalla nostra costituzione, ma talvolta interpretati in modo più rigoroso dalla Cedu).-I principi costituzionali in generaleI primi articoli del codice del processo amministrativo richiamano una serie di disposizioni/principi costituzionali, sottolineando la loro rilevanza come criterio interpretativo e applicativo del codice. Le principali disposizioni costituzionali che attengono specificatamente alla tutela del cittadino nei confronti dell'amministrazione possono essere articolate in: disposizioni sul giudice, disposizioni sull'azione, e disposizioni sull'assetto della giurisdizione amministrativa. Alcuni dei principi sul giudice e sull'azione confluiscono nel principio del giusto processo, introdotto dall'art 111 cost e di cuifan parte la pienezza el'effettività della tutela, la garanzia del contraddittorio, la parità delle parti, la ragionevole durata del processo e così via. Altre disposizioni costituzionali invece vengono in rilievo per l'attività giurisdizionale in generale, ma possono essere applicate anche al processo amministrativo. - I principi sul giudice La costituzione considera come valori essenziali l'indipendenza, l'imparzialità e la terzietà del giudice: si tratta di termini non equivalenti. L'imparzialità e la terzietà del giudice sono considerate dall'art 111.2 cost come componenti essenziali del giusto processo, e hanno lo scopo di garantire che le parti si trovino in una situazione di assoluta parità rispetto al giudice: l'imparzialità impone al giudice di decidere senza essere condizionato dalle parti, mentre la terzietà impone al giudice di decidere in una situazione di assoluta indifferenza.ed equidistanza rispetto agli interessi delle parti stesse. L'imparzialità e la terzietà vanno assicurate innanzitutto dall'organo giurisdizionale nella sua interezza, e poi da ogni singolo componente dell'organo giurisdizionale: per tale