Riassunto esame Giustizia amministrativa, prof. Goisis, libro consigliato Lezioni di giustizia amministrativa, Travi" e "La tutela del cittadino nei confronti delle sanzioni amministrative tra diritto nazionale ed europeo, Goisis

LEZIONI INTRODUTTIVE

Il diritto amministrativo sostanziale ricerca l'equilibrio fra la PA, che deve disporre di strumenti adeguati per

perseguire i suoi scopi, ed i cittadini, che devono essere garantiti da comportamenti arbitrari o sacrifici

indebiti imposti dalla PA.

Con il termine "giustizia amministrativa" si intendono appunto gli istituti, NON tutti di carattere

giurisdizionale, diretti ad assicurare la tutela dei cittadini nei confronti dell'amministrazione (si tratta di una

tutela successiva). Accanto agli istituti tipici di giustizia amministrativa (giurisdizionali o non che siano)

esistono anche i controlli sull'attività amministrativa: anch'essi sono strumenti di tutela successiva, valutano

la legittimità e non il merito dell'atto, e possono portare all'annullamento dell'atto amministrativo, ma si

distinguono dagli atti tipici in quanto attuano un interesse oggettivo e non specifico di un singolo soggetto.

Negli stati europei la giustizia amministrativa si contrappone alla giustizia comune, ossia agli istituti che

tutelano i cittadini nei rapporti con soggetti equiordinati. Anche gli istituti di giustizia amministrativa, come

quelli di giustizia ordinaria, sono stati condizionati dalle vicende particolari dei singoli paesi: ciò ha

determinato l'affermazione di modelli e soluzioni diverse. Uno dei modelli più significativi, anche per

valutare l'evoluzione del nostro ordinamento, è quello francese.

E' proprio in Francia che, sulla base del principio della separazione dei poteri, nacque l'idea che gli atti

dell'esecutivo non dovevano essere soggetti al sindacato dei giudici, altrimenti questi ultimi avrebbero

interferito nell'attività amministrativa. Tutto ciò non comportava l'esclusione di ogni possibilità di tutela per

il cittadino: il ministro che era al vertice dell'apparato amministrativo infatti era responsabile dell'operato

dell'amministrazione; inoltre i cittadini potevano usufruire dei ricorsi gerarchici, potevano cioè rivolgersi

all'organo gerarchicamente sovraordinato a quello che aveva emanato l'atto per verificarne la legalità. Le

relative autorità superiori potevano decidere solo dopo aver acquisito il parere di alcuni organi consultivi, fra

cui il più importante era senz'altro il consiglio di stato (istituito nel 1799, allora era un organo consultivo).

Prima transitoriamente, e poi definitivamente nel 1872, al consiglio di stato fu riconosciuta la competenza a

decidere direttamente il ricorso: risultava quindi istituito un giudice capace di sindacare la legittimità degli

atti della PA. Ciò non significava però una deroga al principio di separazione dei poteri, in quanto il

consiglio di stato era un autorità ben distinta dai giudici ordinari e non inserita nell'ordine giudiziario, tant'è

che continuò ad esercitare funzioni consultive.

Oggi in Francia è quindi radicato un sistema di contenzioso amministrativo nel quale le controversie fra

cittadino e amministrazione sono sottratte al giudice ordinario e sono devolute ad un giudice speciale (il

consiglio di stato è il giudice di ultima istanza): si tratta di un giudice dotato di status diverso da quello dei

magistrati ordinari, in quanto fa parte del potere esecutivo e non gode di tutte le garanzie previste per il

magistrato ordinario. La sua giurisdizione è pienamente separata da quella ordinaria, con la conseguenza che

non si può ricorrere al giudice ordinario contro la decisione del giudice speciale o viceversa. In altri paesi

invece le controversie fra cittadini ed amministrazione sono affidate ai giudici ordinari, oppure a giudici

amministrativi che però fan parte del potere giurisdizionale.

LE ORIGINI DEL NOSTRO SISTEMA DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

-Introduzione

L'assetto della giustizia amministrativa in Italia è stato notevolmente influenzato, in origine, dal modello

francese. Nella seconda metà dell'ottocento però si sono affermate tendenze diverse e in ampia misura

originali ed il contenzioso amministrativo francese fu soppresso.

-La giustizia amministrativa nel regno di Sardegna

I sistemi di giustizia amministrativa degli stati preunitari ebbero una scarsa rilevanza sull'evoluzione

dell'Italia unita. L'unica eccezione è data dal Regno di Sardegna, che influenzò notevolmente l'assetto post

unitario determinando una significativa continuità fra i due sistemi di giustizia amministrativa.

In particolare nel 1831 Carlo Alberto costituì un consiglio di stato articolato in 3 sezioni: sezione

dell'interno, sezione di giustizia, sezione di finanza. Il consiglio di stato svolgeva principalmente funzioni

consultive, ma talvolta il suo parere era obbligatorio per l'adozione di certi atti e infine aveva alcune

competenze contenziose.

Nel 1847 fu istituito in vero e proprio sistema di contenzioso amministrativo. Il sistema si fondava sulla

distinzione fra controversie riservate all'amministrazione, in cui era esclusa una qualsiasi tutela

giurisdizionale ed era ammesso solo un ricorso ad un autorità amministrativa (l'intendente), e controversie di

amministrazione contenziosa, in cui era previsto un ricorso in primo grado ad un consiglio di intendenza e in

secondo grado alla camera dei conti.

Una serie di decreti reali del 1859 accolsero e confermarono il sistema del contenzioso amministrativo,

articolato ora in consigli di governo e consiglio di stato, rispettivamente organi di primo e di secondo grado

che insieme formavano i giudici ordinari del contenzioso amministrativo. Tali giudici non avevano alcun

potere di annullamento degli atti amministrativi dedotti in giudizio, ma potevano solo prescindere da essi

nella decisione della causa: l'annullamento era competenza esclusiva dell'amministrazione stessa.

E' però importante sottolineare che non ogni attività amministrativa era soggetta al sindacato

giurisdizionale. a) Innanzitutto era esclusa da qualsiasi sindacato la cosi detta amministrazione economica,

cioè l'attività amministrativa non disciplinata da norme di legge e rimessa a valutazioni discrezionali della

PA: in questi casi era possibile solo un ricorso gerarchico. b) Inoltre la tutela dei cittadini nei confronti della

PA era demandata ai giudici ordinari del contenzioso amministrativo solo nelle materie individuate dalla

legge, mentre in altre materie individuate dalla legge la tutela era demandata a giudici speciali del

contenzioso amministrativo: corte dei conti per controversie in materia di contabilità pubblica, e consiglio

di stato per controversie in materia di pensioni. Ciò denotava la doppia natura del consiglio di stato, da un

lato giudice in unico grado in materia di pensioni, dall'altro lato giudice d'appello per alcune materie indicate

dalla legge. c) Infine in tutti gli altri casi la competenza spettava al giudice ordinario.

Eventuali conflitti fra amministrazione e giudici o fra giudici del contenzioso amministrativo e giudici

ordinari, positivi o negativi che fossero (positivi quando due autorità rivendicano la medesima competenza,

negativi quando due autorità escludono entrambe la propria competenza), vennero disciplinati con una legge

del 1859: la soluzione veniva presa con decreto reale, su proposta del ministro dell'interno previo parere del

consiglio di stato e del consiglio dei ministri.

-Il declino dei tribunali del contenzioso amministrativo

La presenza di giudici speciali (i giudici del contenzioso amministrativo) fece nascere fin da subito delle

discussioni.

A sostegno del sistema del contenzioso amministrativo vi erano 3 considerazioni: innanzitutto esso garantiva

meglio la tutela dell'interesse pubblico, tenendo conto della specifica formazione dei giudici speciali: in

secondo luogo i giudici del contenzioso amministrativo non godevano delle garanzie di inamovibilità e

imparzialità previste per i giudici ordinari, e quindi era molto più semplice ed efficace far valere una loro

eventuale responsabilità; infine le materie di competenza dei giudici amministrativi erano speciali, cioè

riguardavano istituti diversi da quelli del diritto comune, e sembrava perciò opportuno che a decidere di esse

fosse un giudice altrettanto speciale e specificatamente competente.

Gli oppositori del sistema del contenzioso amministrativo invece ritenevano che tutte le controversie, anche

quelle fra cittadino e amministrazione, dovessero essere risolte dal giudice ordinario: solo un giudice

estraneo all'amministrazione e dotato di tutte le garanzie previste per i giudici ordinari avrebbe potuto

assicurare l'imparzialità necessaria per una decisione in cui parte in causa era la PA. La presenza di un

giudice speciale si traduceva invece in un ingiustificato regime processuale privilegiato per

l'amministrazione.

Tali discussioni fecero si che già poco dopo il 1859 alcune vertenze vennero sottratte alla competenza dei

giudici del contenzioso amministrativo, fra cui il contenzioso fiscale (da qui la separazione del diritto

tributario dal diritto amministrativo). Ma l'innovazione più importante avvenne 4 anni dopo l'unificazione

dell'Italia, con la legge 2248/1865.

In particolare l'allegato D, legge sul consiglio di stato, disciplinava l'assetto di quest'organo. La legge non

prevedeva particolari garanzie di indipendenza ne per la nomina ne per la inamovibilità dei dipendenti.

Inoltre veniva confermata l'articolazione in 3 sezioni e veniva attribuita la possibilità ai ministri di intervenire

nelle sue sedute: ciò sottolineava una forte continuità e affinità dell'organo con l'esecutivo.

Al consiglio di stato erano assegnate competenze consultive, ma in alcuni casi il suo parere era obbligatorio:

fra questi, il parere era prescritto sui ricorsi straordinari fatti al re, cioè sui ricorsi contro la legittimità dei

provvedimenti amministrativi sui quali non si poteva più ottenere tutela in via gerarchica. In alcune ipotesi

tassativamente previste, il consiglio di stato esercitava funzioni giurisdizionali in veste di giudice speciale: in

questi casi la sua decisione poteva comportare l'annullamento dell'atto amministrativo. Inoltre al

consiglio di stato fu attribuita la competenza a risolvere conflitti fra amministrazione e autorità

giurisdizionale: in questo modo veniva realizzato un certo equilibrio fra potere esecutivo e giudiziario, che

sarebbe stato sbilanciato a favore del primo se la soluzione dei conflitti fosse rimasta affidata al ministro

dell'interno, o a favore del secondo se tale competenza fosse stata attribuita ad un giudice ordinario.

L'allegato E viene designato come legge di abolizione del contenzioso amministrativo, perchè all'art 1

disponeva la soppressione dei giudici ordinari del contenzioso amministrativo: nessuna innovazione era

invece apportata alla giurisdizione dei giudici speciali del contenzioso amministrativo.

L'art 2 prevedeva che tutte le cause per contravvenzioni e tutte le cause in cui veniva in rilievo un "diritto

civile e politico" (nozione antenata di "diritto soggettivo") venissero assegnate al giudice ordinario,

indipendentemente dal fatto che parte in causa fosse un amministrazione: tale articolo individuava quindi i

cosi detti limiti esterni della giurisdizione civile nei confronti dell'amministrazione, cioè l'ambito delle

controversie di competenza del giudice ordinario.

L'equilibrio fra tutela giurisdizionale e separazione dei poteri veniva assicurato grazie ai cosi detti limiti

interni della giurisdizione civile: prima di tutto il giudice ordinario poteva sindacare solo la legittimità

dell'atto amministrativo, ma non il merito che poteva essere valutato esclusivamente dall'amministrazione

stessa; in secondo luogo il giudice ordinario non poteva annullare o modificare o revocare l'atto, ma

poteva solo disapplicarlo (art 4), cioè decidere la causa prescindendo da esso; infine la valutazione del

giudice ordinario circa la legittimità dell'atto amministrativo produceva i suoi effetti solo all'interno

del giudizio pendente, e non effetti generali erga omnes. L'art 4 comunque prevedeva che

l'amministrazione era tenuta a conformarsi al provvedimento del giudice, ovviamente nei limiti del caso

deciso.

L'art 3 prevedeva poi che le materie non comprese nell'articolo 2, quindi quelle non aventi natura penale e

che non riguardavano un diritto civile e politico, venivano affidate alle autorità amministrative. In

quest'ambito riservato all'amministrazione venivano però introdotte alcune garanzie per i cittadini, segno che

il legislatore aveva percepito i problemi che potevano sorgere da uno strumento di tutela NON

giurisdizionale. In primo luogo l'art 3 prevedeva che le autorità amministrative dovevano provvedere con

decreti motivati, con l'osservanza del contraddittorio delle parti interessate e previo parere di organi

consultivi. In secondo luogo nei confronti di questi decreti motivati era consentito il ricorso in via gerarchica,

ed eventualmente anche il ricorso straordinario al re.

La riforma, in astratto idonea a tutelare i diritti dei privati verso l'amministrazione, si rivelò un insuccesso

principalmente per due motivi: innanzitutto, nelle materie non di competenza del giudice ordinario, i ricorsi

gerarchici risultarono fortemente screditati dalla tendenza dell'amministrazione a non assumere indecisioni

imparziali, lasciandosi condizionare dai suoi particolari interessi; ma soprattutto era a causa del consiglio di

stato in qualità di giudice dei conflitti che la riforma si dimostrò un mezzo fallimento, in quanto l'organo

forniva una lettura molto restrittiva dei limiti esterni del giudice ordinario, nel senso che emergeva dalle

sue decisioni la tendenza ad escludere la competenza del giudice civile quando la vertenza riguardava

provvedimenti dell'autorità amministrativa. Sembrava perciò necessario che anche i conflitti fossero decisi da

un organo indipendente e super partes, data la stretta relazione istituzionale fra il consiglio di stato ed il

governo: ma solo un giudice ordinario poteva dare queste garanzie. E cosi la legge sui conflitti del 1877

attribuì alla corte di cassazione di Roma la competenza a risolvere conflitti, sia positivi che negativi, fra

amministrazione e autorità giudiziaria (conflitti di attribuzione) o fra giudici ordinari e giudici speciali

(conflitti di giurisdizione): in tutti questi casi la cassazione doveva decidere a sezioni unite. La legge del

1877 tuttavia non produsse l'effetto auspicato da gran parte della dottrina: la cassazione proseguì nella lettura

restrittiva dei limiti esterni del giudice ordinario, segno che tale indirizzo rifletteva un ideologia ben radicata

e non semplicemente una posizione esclusiva del consiglio di stato.

-L'istituzione della quarta sezione

L'insuccesso della riforma del 1865 aveva comportato un indebolimento delle garanzie offerte al cittadino.

Sorse quindi un duplice problema: da un lato doveva essere fornita una tutela più ampia ed incisiva per gli

interessi del cittadino nei confronti dell'amministrazione, che in base all'art 3 della riforma del 1865 erano

tutelati in via gerarchica; mentre dall'altro lato andava individuato l'organo a cui affidare tale tutela. A tale

esigenza diede risposta la legge 5992/1889, che attribuì la tutela degli interessi dei privati al consiglio di

stato, con la precisazione però che questa funzione contenziosa era assegnata non alle 3 sezioni già esistenti,

che svolgevano funzione consultiva, ma ad una nuova sezione: la quarta sezione del consiglio di stato.

La riforma del 1889 proponeva quindi una distinzione fra posizioni soggettive: la tutela dei diritti

soggettivi era affidata al giudice ordinario anche qualora fosse parte in causa la PA, e qui non si registrano

modifiche rispetto al passato; ai diritti soggettivi si contrapponevano però gli interessi dei cittadini (designati

successivamente come interessi legittimi), la cui tutela veniva affidata alla quarta sezione. Rimaneva infine

un ambito di attività riservato all'amministrazione: la legge del 1889 precisava infatti che il ricorso alla

quarta sezione era ammesso solo contro provvedimenti definitivi, cioè contro provvedimenti per i quali

fossero già stati usati tutti gli strumenti di tutela gerarchica, prevedendo inoltre e di conseguenza un

rapporto di alternatività fra ricorso a quarta sezione e ricorso straordinario al re.

Al centro del contenzioso si collocava il provvedimento amministrativo, e senza di esso non vi era

competenza della quarta sezione: la tutela del cittadino era quindi una tutela contro il provvedimento

amministrativo. Il ricorso era un mezzo di tutela successiva e non preventiva, e quindi poteva essere

presentato solo contro provvedimenti produttivi di effetti giuridici; inoltre non aveva automaticamente effetti

sospensivi: solo per gravi ragioni e solo su richiesta del ricorrente la quarta sezione poteva sospendere

l'esecuzione del provvedimento. Non potevano in ogni caso essere impugnati i cosi detti atti politici, cioè gli

atti riconducibili a funzioni superiori di governo.

Il ricorso poteva essere proposto dal cittadino solo per impugnare un provvedimento amministrativo affetto

dai vizi tassativamente indicati dalla legge: incompetenza, che si ha quando l'atto viene emanato da un

organo che non aveva il potere di emanarlo; eccesso di potere, che si ha quando l'organo competente fa un

uso gravemente scorretto del suo potere discrezionale violando alcuni principi generali, come quello di

trasparenza ed imparzialità (su tale base fu ammesso il ricorso contro atti di amministrazione economica, un

tempo esclusi dal sindacato del giudice ordinario del contenzioso amministrativo); violazione di legge, che si

ha quando un elemento del provvedimento o del procedimento per la sua adozione contrasta con una norma

di legge o di altra fonte del diritto.

Il sindacato della quarta sezione era quindi di mera legittimità, ed in caso di accoglimento del ricorso la

tutela si traduceva nell'annullamento dell'atto amministrativo. In