Riassunto esame Elementi di diritto amministrativo, prof. Caputi Jambrenghi, libro consigliato Compendio di diritto amministrativo, Casetta

E LORO VICENDE

Premessa. Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche

Una delle funzioni essenziali dell’ordinamento giuridico è quella di risolvere conflitti di interessi inter-

soggettivi. Infatti, poiché gli interessi sono aspirazioni dei soggetti verso i beni ritenuti idonei a soddi-

sfare bisogni, la limitatezza dei beni rende assai probabile l’insorgere di conflitti.

La soluzione di un conflitto comporta però la qualificazione giuridica dei comportamenti dei soggetti

coinvolti (es. divieto) in relazione alla loro «situazione giuridica soggettiva», ossia alla concreta situa-

zione in cui sono collocati dall’ordinamento, o meglio di cui sono «titolari», con riferimento al bene che

costituisce oggetto di interesse. Le situazioni giuridiche sono svariate: diritto soggettivo, interesse le-

gittimo, potere, obbligo e dovere. Ognuna di esse peraltro deriva dalle c.d. qualità giuridiche, ossia dai

«modi di essere giuridicamente definiti di una persona, di una cosa, di un rapporto giuridico, di cui

l’ordinamento faccia altrettanti presupposti per l’applicabilità di disposizioni generali o particolari alla

persona, alla cosa, al rapporto» (es. la qualità di coniugato con prole, che costituisce il presupposto

per l’applicazione della disciplina in tema di assegni di famiglia). Più precisamente quindi, le situazioni

giuridiche possono essere definite come i modi concreti di essere giuridici di una persona in ordine a

interessi protetti dall’ordinamento.

Diversi sono invece gli status, che definiscono le qualità attinenti alla persona che globalmente deri-

vano dalla sua appartenenza necessaria o volontaria ad un gruppo e che rappresentano il presuppo-

sto per l’applicazione al soggetto di una serie di norme, le quali costituiscono quindi una situazione

giuridica uniforme e omogenea nei confronti di tutti i soggetti che posseggono un particolare status

(es. status di cittadino, di impiegato pubblico).

La riferibilità effettiva di situazioni giuridiche ad un soggetto presuppone però il riconoscimento della

capacità giuridica, ossia dell’idoneità dello stesso soggetto ad esserne titolare, sicché si è discusso a

lungo del carattere generale della capacità giuridica dei soggetti pubblici; oggi comunque l’opinione

prevalente è quella favorevole, visto che il soggetto pubblico prima ancora di essere ente pubblico è,

in quanto persona giuridica, soggetto di diritto comune e ha dunque la relativa capacità giuridica che

gli permette di impiegare tutti gli strumenti del diritto privato, seppur esclusivamente per la cura degli

interessi che la legge gli affida (es. un ente che persegue interessi ambientali non può stipulare un

contratto per l’acquisto di un macchinario impiegabile soltanto in ambito medico-chirurgico).

Dalla capacità giuridica si distingue poi la capacità di agire, che consiste nell’idoneità a gestire le vi-

cende delle situazioni giuridiche di cui il soggetto è titolare e che le persone fisiche acquistano con il

compimento del diciottesimo anno d’età, salvo che la legge stabilisca un’età diversa. Si discute per-

tanto se tale capacità sia esclusiva della persona fisica preposta all’organo che fa agire l’ente, o se la

stessa possa essere riferita direttamente a quest’ultimo in virtù dell’immedesimazione organica; que-

sta diversità di opinioni ha importanza soprattutto ai fini della qualificazione della natura della respon-

sabilità extracontrattuale degli enti pubblici: difatti, nel primo caso (e secondo l’opinione più attendibi-

le) la responsabilità dell’ente per gli illeciti commessi dalle persone fisiche preposte agli organi do-

vrebbe essere indiretta, mentre nel secondo caso (e secondo l’opinione oggi dominante) l’ente do-

vrebbe risponderne direttamente.

Infine dalla capacità di agire, che concerne categorie astratte di situazioni giuridiche, si distingue la

legittimazione ad agire, la quale si riferisce invece a situazioni specifiche e concrete attive o passive

(es. il soggetto ha la capacità di agire in relazione al potere di intervento nei procedimenti amministra-

tivi, ma ha la legittimazione ad agire soltanto se in concreto sia pendente un procedimento che coin-

volga suoi interessi). 29

Potere, diritto soggettivo, dovere e obbligo

Tra le situazioni soggettive che si collocano al di fuori dell’orbita di rapporti giuridici concreti, particola-

re importanza assume il potere che, in quanto preesistente rispetto al suo esercizio: definisce la po-

tenzialità astratta di tenere un certo comportamento, rappresenta l’espressione della capacità del

soggetto (sicché è impossibile trasferirlo da un titolare ad un altro) e consente di produrre vicende giu-

ridiche, ossia la costituzione, l’estinzione o la modificazione delle situazioni racchiuse in un rapporto

giuridico.

Tra i vari tipi di poteri particolare importanza rivestono i poteri amministrativi che il soggetto pubblico

può esercitare prescindendo dalla volontà del privato e dunque producendo unilateralmente una vi-

cenda relativa alla sfera giuridica dello stesso. Le norme, che producendo poteri, riconoscono interes-

si pubblici «vincenti» su quelli privati, sono definite norme di relazione, caratterizzate cioè dal fatto di

risolvere conflitti intersoggettivi di interessi; esse peraltro, in ossequio al principio di legalità e onde

evitare che vi siano rischi di autoattribuzione da parte dell’amministrazione, circoscrivono il potere en-

tro precisi limiti, individuandone gli elementi essenziali (in particolare il soggetto al quale esso è attri-

buito, l’oggetto, il contenuto, la forma con cui dovrà essere esercitato e l’interesse da perseguire).

Al contrario, allorché la legge attribuisca al titolare la possibilità di realizzare il proprio interesse indi-

pendentemente dalla soddisfazione dell’interesse pubblico curato dall’amministrazione, si profila la

situazione giuridica di immunità dal potere, costituita dal diritto soggettivo.

Accanto poi alle situazioni di vantaggio che esorbitano da rapporti concreti, vi sono altresì situazioni

sfavorevoli, riconducibili alla figura del dovere, definito come vincolo giuridico a tenere un dato com-

portamento positivo (fare) o negativo (non fare); l’amministrazione ad esempio deve osservare il do-

vere di buona fede e correttezza. Allorché invece la necessità di tenere un comportamento sia corre-

lata a un diritto altrui si versa nella situazione di obbligo, che rappresenta quindi il vincolo di compor-

tamento di un soggetto in vista di uno specifico interesse di chi è titolare della rispettiva situazione di

vantaggio (es. il diritto di credito, che è connesso all’obbligazione del debitore).

L’interesse legittimo

Esistono infine interessi soggettivi, che seppur tutelati dall’ordinamento, non dispongono di alcuna ga-

ranzia di realizzazione finale perché necessariamente collegati con l’esercizio del potere amministrati-

vo. Il soggetto che ad esempio partecipa ad un concorso a pubblico impiego ha un interesse pretensi-

vo nei confronti dell’ente, cui l’ordinamento ha attribuito un potere di selezione giudicando evidente-

mente prevalente l’interesse pubblico rispetto all’interesse privato di assunzione; analogamente il

soggetto che riceve un’ordinanza di esproprio di beni immobili per la costruzione di opere di pubblica

utilità ha un interesse oppositivo nei confronti dell’amministrazione, cui l’ordinamento ha attribuito il

relativo potere giudicando evidentemente prevalente l’interesse pubblico rispetto all’interesse privato

di conservazione della proprietà del bene. In entrambi i casi quindi il privato si trova in uno stato di

soggezione, poiché la fruizione e il mantenimento del suo interesse dipendono dall’esercizio del pote-

re dell’amministrazione; egli però non è affatto privo di tutela, in quanto ha la pretesa, giuridicamente

tutelata dall’ordinamento, che l’attività della pubblica amministrazione si svolga in modo corretto. Tale

pretesa corrisponde alla figura dell’interesse legittimo, che in definitiva può definirsi come una situa-

zione soggettiva di vantaggio a progressivo rafforzamento, la cui unitarietà permane in ragione

dell’attinenza a un medesimo interesse finale, cui l’individuo aspira e il cui conseguimento può essere

assicurato nei limiti della legittimità dell’azione; in una prima fase infatti esso garantisce la mediazione

dell’amministrazione in forza di tipici poteri, il cui esercizio è sindacabile dal giudice, mentre

nell’ambito della seconda fase esso rileva il profilo della legittimità dell’azione, che peraltro costituisce

il limite di soddisfazione dell’aspirazione del soggetto.

Per quanto attiene ai poteri riconosciuti al titolare dell’interesse legittimo si possono ricordare, in primo

luogo, i tradizionali poteri di reazione, il cui esercizio si concretizza nei ricorsi amministrativi e nei ri-

corsi giurisdizionali volti ad ottenere l’annullamento dell’atto amministrativo; accanto a questi si ag-

giungono poi i poteri di partecipare al procedimento amministrativo, attraverso documenti e osserva-

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zioni che rappresentano il punto di vista del cittadino, e il potere di accedere ai documenti della pub-

blica amministrazione.

Interessi diffusi e interessi collettivi

Peraltro, accanto alla questione della definizione dell’interesse legittimo sussiste anche quella costitui-

ta dalla sua concreta individuazione. Tradizionalmente si afferma infatti che l’interesse legittimo è un

interesse qualificato perché preso in considerazione da una norma che lo protegge, seppur in modo

indiretto, e in quanto tale risulta differenziato rispetto alla pluralità degli interessi che fanno capo ai

consociati.

Di conseguenza, il problema della differenziazione e della qualificazione emerge con riferimento ai

c.d. interessi superindividuali, che a loro volta sono distinti in:

interessi diffusi, che dal punto di vista soggettivo appartengono a una pluralità di soggetti men-

• tre dal punto di vista oggettivo attengono a beni non suscettibili di fruizione differenziata;

interessi collettivi, che invece fanno capo ad un gruppo organizzato.

•

Il legislatore, comunque, è intervenuto per attribuire una legittimazione ex lege a talune organizzazioni

rappresentative di interessi superindividuali, sicché ad esempio le associazioni dei consumatori e degli

utenti rappresentative a livello nazionale sono legittimate ad agire a tutela degli “interessi collettivi”;

mentre le associazion