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Riassunto esame Economia, prof.Cerea, libro consigliato Corso di scienze delle finanze

Riassunto personale del corso frutto dello studio del libro consigliato e delle considerazioni fatte dal professore in aula (studiando su questi appunti ho superato l'esame con voto 27), dell'università degli Studi di Trento - Unitn, facoltà di economia.

Esame di Economia docente Prof. G. Cerea

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ESTRATTO DOCUMENTO

Uno stanziamento che non giunge nemmeno alla fase dell'impegno va in economia,

ossia costituisce un risparmio per il bilancio, mentre un'entrata prevista ma non

accertata costituisce una minore entrata ossia una perdita per il bilancio; uno

stanziamento che è stato impegnato nel corso dell'anno, ma che non è pagato,

rappresenta un residuo passivo, mentre un entrata accertata, ma non versata

costituisce un residuo attivo. Ovviamente i beneficiari della spesa potranno essere

pagati anche negli esercizi successivi e allo stesso modo lo Stato potrà incassare i suoi

crediti anche successivamente.

Bilancio di previsione di cassa: si riferisce alle entrate da versare e alle spese da

pagare nel corso del esercizio a prescindere dal momento in cui avvengono

l'accertamento e l'impegno; il bilancio di casa non tiene conto dunque del momento in

cui giuridicamente è maturato l'impego (ad esempio il bilancio di cassa del 2010 tiene

conto di tutte le spese e tutte le entrate previste per il periodo considerato,

indipendentemente che debbano maturare nel 2010 o che siano già maturate nel

2009).

Bilancio di previsione di competenza: fa riferimento alle entrate che si prevede di

accertare e alle spese che si prevede di impegnare nel corso dell'esercizio; quello di

competenza è un bilancio che pone l'enfasi sulla maturazione dei diritti a pagare e ad

incassare e, come tale, determina l'insorgere dei residui di bilancio.

Il bilancio di previsione dello Stato è dunque misto perché risulta essere sia di

competenza che di cassa; poiché una delle funzioni del bilancio di previsione è quella

di autorizzare l'esecutivo ad incassare e pagare, gli stanziamenti scritti in ciascuna

per competenza

unità di voto indicano: il limite massimo di impieghi che

per cassa

l'amministrazione può perfezionare nel corso dell'esercizio e il limite

massimo dei pagamenti che possono essere effettuati; chiaramente se si devono

pagare dei residui dagli anni precedenti, questi saranno scalati dalla cifra di

competenza, essendo che quanto approvato in bilancio è il massimo spendibile dal

Ministero. [VEDI ESEMPIO PAG.113]

Ci sono due tipi di classificazione delle poste in bilancio:

Classificazione economica:

- è del tutto simile a quella del conto economico

consolidato delle amministrazioni pubbliche:

Le entrate sono divise 4 titoli: i primi due riassumono le entrate correnti (entrare

tributaria ed extratributarie), le entrate di parte capitale compongono il titolo terzo e

sono costituite dalle entrate per alienazione dei beni patrimoniali e riscossione dei

crediti, infine il titolo quarto è formato dall'accensione di prestiti.

Le uscite si dividono in 3 titoli: il titolo primo è formato dalle spese di parte corrente

destinate al funzionamento, alla produzione di servizi pubblici e alla redistribuzione del

reddito, il titolo secondo invece è composto dalle spese di parte capitale rivolte

all'attività d'investimento diretto e indiretto (trasferimenti), a questi si aggiungono le

uscite per il rimborso dei debiti a medio-lungo termine che compongono il titolo terzo.

I titoli, a loro volta, sono divisi in categorie che definiscono in modo più preciso la

natura economica dei capitoli; si nota che a differenza del bilancio delle

amministrazioni pubbliche in questo caso sono considerate anche le spese e le entrate

finanziarie.

Classificazione funzionale:

- ha lo scopo di mettere in evidenza gli obiettivi dell'attività

pubblica, anche ai fini di una loro misurazione; le funzioni obiettivo di ciascun

ministero vengono definite annualmente in allegato al bilancio di previsione e sono

organizzate su quattro livelli: i primi tre seguano i principi comunitari, mentre il quarto

è lasciato all'iniziativa dei singoli paesi.

Il risparmio pubblico, pari alla differenza tra entrate correnti e spese correnti,

mostra il contributo dello Stato alla formazione del risparmio nazionale (se il risparmio

pubblico è negativo viene anche indicato come disavanzo corrente)

L'indebitamento netto, detto anche disavanzo, è pari alla differenza tra spese finali

ed entrate finali.

Il saldo netto da finanziare mostra la misura del ricorso al mercato monetario o

finanziario per coprire tutte le spese finali che eccedono le entrate finali.

Il ricorso al mercato mostra lo sforzo che il mercato deve sopportare in termini di

concessione di nuovi prestiti sia per finanziare le spese finali sia per impostare le rate

di ammortamento in scadenza.

Gli ultimi due saldi sono particolarmente rilevanti perché vengono assunti come saldi

obbiettivo.

Il processo di redazione del bilancio è assai lungo, infatti va da aprile dell'anno

precedente a luglio dell'anno seguente con l'approvazione per legge del rendiconto

consuntivo da parte del Parlamento; il processo di bilancio può essere diviso in tre fasi:

1) Corrisponde alla preparazione del bilancio di previsione dello Stato che

riguarda la formazione dei progetti di bilancio e della legge di stabilità da parte del

governo e la loro discussione e approvazione da parte delle Camere.

La preparazione inizia con la presentazione alle Camere del documento di economia e

finanza, in cui sono espressi gli obbiettivi che verranno maggiormente specificati a

Settembre con l'approvazione della Nota di aggiornamento del Documento di

economia e finanza. Entro il 15 ottobre vengono presentati dal Governo al Parlamento i

disegni di legge del bilancio e il disegno di legge di stabilità; con la presentazione di

questi disegni di legge si apre la fase parlamentare della sessione di bilancio in cui

progetti vengono discussi ed emendatio nelle commissioni e in aula. La preparazione

del bilancio si conclude quindi con l'approvazione della legge di stabilità e

successivamente l'approvazione del bilancio di previsione; entro gennaio possono

essere presentati i disegni di legge collegati, questi sono presentati fuori dalla

sessione di bilancio e contengono la legislazione di riforma di tipo settoriale.

2) La seconda fase riguarda la gestione del bilancio nel corso dell'esercizio

finanziario e comporta la possibilità di modificare nel corso dell'anno gli stanziamenti

previsti nel Bilancio di pressione; è prevista anche una fase di assestamento del

bilancio per tenere conto delle modificazioni eventualmente intercorse. Questa fase

inizia il primo gennaio, perché nel nostro ordinamento l'esercizio finanziario coincide

con l'anno solare, e si conclude quindi il 31 dicembre.

3) L'ultima fase riguarda la rendicontazione del bilancio: è solo con la messa a

punto del rendiconto consuntivo, che deve essere prima parificato dalla Corte dei

Conti e poi presentato dal Ministro del Tesoro al Parlamento per la sua approvazione,

che i risultati dell'esercizio finanziario vengono effettivamente fissati e divengono

intangibili; in questo momento quindi si stabilisce quanto realmente si è speso e

ricavato nell'esercizio.

Concentriamoci ora sulle regole del processo di bilancio: queste si trovano in norme di

legge e in regolamenti; dal punto di vista della gerarchia delle fonti la più importante

ovviamente è la Costituzione, seguono due leggi molto importanti cioè quella "di

contabilità e finanza pubblica" del 2009 e un’altra che modifica parzialmente la prima,

nel 2011, conseguentemente alle nuove regole adottate dall'Unione europea in

materia di coordinamento delle politiche economiche degli stati membri che adatta il

processo di bilancio alle novità introdotte nel semestre europeo.

Un ruolo importante è anche svolto dai regolamenti parlamentari che disciplinano lo

svolgimento dei lavori delle Camere e la possibilità di emendare i documenti finanziari.

Queste regole hanno subìto numerose variazioni, ma imprescindibile è l'articolo 81

della Costituzione, il quale dice:

COMMA 1: deve essere l'esecutivo, che ha esperienza nella gestione, a preparare il

Bilancio di previsione e a sottoporlo all'approvazione del Parlamento e dunque sia il

Bilancio di previsione che il Rendiconto consuntivo devono essere approvati per legge.

COMMA 2: l'esercizio provvisorio deve essere approvato per legge e non può essere

prorogato oltre i 4 mesi; per esercizio provvisorio si intende un istituto che garantisce

l’ordinario funzionamento dell'amministrazione nel caso in cui bilancio non venga

approvato entro il termine stabilito (31 dicembre).

Nel corso dell'esercizio provvisorio è consentito all'amministrazione di impegnare

spese con un ritmo mensile pari a 1/12 delle spese previste dal progetto di bilancio.

COMMA 3: con la legge di approvazione del bilancio non possono essere introdotte le

nuove spese e nuove entrate, la legge di approvazione del bilancio deve infatti avere

natura formale, ossia non deve contenere i precetti giuridici che sono invece i propri

della leggi sostanziali di spesa.

Questo perché l'approvazione del bilancio rappresenta l'atto più importante di

controllo politico del Parlamento su l'attività del governo e quindi è necessario che di

questo atto sia separato da decisioni quale l'introduzione di nuove spese pubbliche o

nuove imposte che potrebbero ritardare l'approvazione o sviare l'attenzione; questo

vincolo è stato superato dal 1978 con l'introduzione della legge finanziaria, poi

denominata Legge di stabilità (Ls).

COMMA 4: ogni legge che aumenti la spesa deve indicare i mezzi di copertura , questi

possono essere la riduzione di un’altra, aumento delle entrate oppure può essere

finanziato in disavanzo mediante l'accensione di prestiti; come si nota, questa legge

può dare addito a due interpretazioni: una più permissiva e una, quella che si sta

tentando di seguire in questi anni, più rigida che comporta il pareggio di bilancio; la

discussione su questo comma è tuttavia ancora vivissima.

Il processo di bilancio segue la seguente linea: dato il bilancio a legislazione vigente,

che esprime l'andamento delle entrate e delle spese passate e dati gli obiettivi

generali della politica di bilancio, la cui formulazione inizia ad aprile con la redazione

del Documento di economia e finanza (Def) e si conclude con l'approvazione della

Nota di aggiornamento del Def di settembre, si mette in atto una manovra di

correzione del Bilancio a legislazione vigente di cui la Legge di stabilità è lo strumento

principale.

La manovra dunque funge da cerniera tra il bilancio a legislazione vigente e gli

obiettivi ed ha la funzione di modificare gli andamenti "inerziali" delle spese delle

entrate per renderli conformi agli obiettivi generali; il risultato della manovra sul

previsioni iniziali

bilancio a legislazione vigente porta alla definizione delle del Bilancio

di previsione, ovvero all'approvazione della legge di bilancio che viene pubblicata sulla

Gazzetta Ufficiale come legge dello Stato.

[VEDI ESEMPIO A PAG.122----->MOLTO IMPORTANTE PER CAPIRE]

Come si è già ricordato, dopo 2011 il processo di definizione degli obiettivi ha subìto

una modifica per adattarsi al sistema europeo: rispetto all'assetto precedente risulta

pertanto rafforzato il modello top-dow di definizione degli obiettivi di finanza pubblica,

che hanno origine da un'intensa attività di concertazione a livello comunitario; ora il

Def dev'essere consegnato alle camere entro 10 aprile in modo che i suoi obbiettivi

possano essere comunicati entro 30 aprile all'Unione europea.

Il nuovo DEF si presenta notevolmente arricchito ed è costituito da tre sezioni: la prima

contiene lo schema del Programma di stabilità che mostra la coerenza della

programmazione nazionale con quella comunitaria, la seconda sezione recepisce i

contenuti che in precedenza erano i propri del REFP e in parte del DFP, mentre la

terza sezione contiene il Programma nazionale di riforma, chiesto dalla normativa

comunitaria.

Siccome il ciclo di definizione degli obiettivi della finanza pubblica prevede il

pronunciamento di diversi organismi comunitari la loro puntuale definizione slitta nel

Nota di aggiornamento del DEF

secondo semestre e viene rinviata alla che rientra a

pieno titolo tra gli strumenti del ciclo di bilancio; la Nota oltre a contenere gli eventuali

aggiornamenti degli obiettivi di finanza pubblica in seguito a mutamenti del quadro

macroeconomico (il DEF viene presentato circa 5 mesi prima), recepisce le eventuali

raccomandazioni approvate dal Consiglio dell'Unione Europea.

Legge di stabilità: come già visto è lo strumento principale per realizzare la manovra di

bilancio annuale; ha funzione di correggere l'andamento inerziale del bilancio a

legislazione vigente per renderlo coerente con gli obiettivi desiderati espressi con il

Documento di economia e finanza, a questo fine la legge di stabilità utilizza due tipi

strumenti: le tabelle e l'articolato.

Tabelle: sono cinque e svolgono funzioni diverse, le prime due una funzione di

programmazione e contengono i fondi speciali rispettivamente una di parte corrente e

l'altra di parte capitale, in cui è accantonata la copertura finanziaria per la normativa

in itinere , ossia per quelle proposte di legge che non sono ancora state approvate, ma

che si previene lo siano presto.

Le altre tre intervengono invece a correzione della normativa in vigore con la

possibilità di modificarne gli stanziamenti: la tabella C riguarda gli stanziamenti delle

leggi a carattere permanente, la cui quantificazione è espressamente demandata dalla

legge istitutiva alla legge di stabilità; la tabella D si riferisce alla spesa corrente e

indica le riduzioni di spesa a valere su autorizzazioni legislative in essere; la tabella E

si riferisce invece alle spese in conto capitale disposte da leggi a carattere pluriennale

e ne determina per ciascun anno del triennio considerato l'eventuale finanziamento,

riduzione o rimodulazione.

Articolato: indica

1) I due saldi obiettivo a cui deve rifarsi la manovra: il livello massimo del ricorso al

mercato del saldo netto da finanziare in termini di competenza.

2) La variazione delle aliquote, detrazioni e scaglioni di imposte indirette, tariffe, tasse,

canoni.

3) Importo complessivo massimo da destinare al rinnovo dei contratti dei dipendenti

pubblici.

4) Altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge di stabilità dalle norme

vigenti.

Tutti questi fanno quindi riferimento agli ambiti quantitativi delle leggi vigenti.

Dal 2009 si prevede che l’articolato della legge di stabilità possa ospitare nuove

norme: si tratta di norme che determina un miglioramento del saldo di bilancio

(aumenti di entrate o riduzioni di spesa) e delle norme eventualmente necessarie per

garantire l’attuazione del Patto di stabilità interno, nonché per realizzare il Patto di

convergenza, tuttavia ci sono una serie di limitazioni:

- il principio che tali norme siano “esclusivamente tese a realizzare effetti finanziari

con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio pluriennale”

- che non si tratti di norme di “delega o di carattere ordinamentale ovvero

organizzatorio”

- che non si tratti di norme contenenti interventi di natura localistica o microsettoriale

Disegno di legge di stabilità

Fase parlamentare: prosegue con la presentazione del e

Disegno di legge di bilancio

del alle Camere; questo momento segna l’inizio della fase

parlamentare del ciclo di bilancio, che si apre a metà ottobre e si conclude di norma

entro il 31 dicembre.

Dal 1983 si inaugura la sessione di bilancio: i mesi autunnali sono riservati alla

discussione del bilancio e della legge di stabilità, ed è stata fissata una precisa

scansione dei lavori parlamentari e della durata complessiva delle sessioni, a seconda

che l’iter di discussione inizi alla Camera o al Senato.

Le modificazioni nelle entrate e nelle spese disposte dalla Legge di stabilità, approvata

in parlamento, vengono recepite mediante nota di variazione al bilancio a legislazione

vigente; viene quindi approvato il Bilancio di previsione integrato, appunto, con le

variazioni introdotte dalla Legge di Stabilità.

Modificazioni in corso d’esercizio: Per le nuove e maggiori entrate non si pongono

particolari problemi perché il bilancio di previsione di competenza e di cassa indica

infatti il limite rispettivamente di impegni e pagamenti ed è quindi vincolante

solamente per le spese; le somme iscritte in entrata hanno invece la natura di mera

previsione.

Per le spese la tipologia delle procedure di variazione è complessa ed investe il

problema della copertura delle spese.

Un primo esempio riguarda l'approvazione di nuove leggi di spesa che presentino

effetti finanziari a partire dall'anno in corso; queste spese, che debbono essere

opportunamente coperte con maggiori entrate o riduzioni di precedenti utilizzazioni di

spesa) vengono assunte in bilancio incrementando lo stanziamento nella relativa unità

di voto o con l'apertura di una nuova unità se dispongono di una nuova tipologia di

spesa.

Vi sono più le leggi di spesa che vengono approvate nel corso dell'esercizio, ma la cui

copertura era già stata reperita in sede di Legge di stabilità: si tratta di provvedimenti

in itinere iscritti nei fondi speciali; in questo caso si assiste quindi ad uno storno dei

fondi.

Vi sono inoltre dei casi in cui non è necessaria una specifica leggi autorizzativa: il

tipico esempio è costituito dai fondi di riserva la cui copertura è già stata garantita

in appositi capitoli del bilancio e ai quali si può attingere con decreto del Ministro

dell'economia e delle finanze; si tratta di spese che servono per far fronte a carenze di

stanziamento senza il ricorso allo strumento legislativo.

Il complesso delle variazioni al bilancio in corso di esercizio ha introdotto la necessità

di aggiornare in maniera organica il bilancio: questo avviene nel mese di giugno con

l'assestamento del bilancio di previsione il quale si rende necessario per aggiornare le

autorizzazioni di cassa perché queste vengono definite in sede di approvazione del

bilancio preventivo quando lo stock dei residui passivi è solamente presunto, a giugno

invece, con la presentazione del Rendiconto consuntivo, l'ammontare dei residui

passivi è accertato e quindi è necessario aggiornare le autorizzazioni di cassa.

Nel 2011 è stato modificato l'articolo 81 della Costituzione con l'introduzione del

principio del pareggio di bilancio; in caso di ciclo favorevole si dovranno generare

avanzi da utilizzare nelle fasi critiche, mentre nelle fasi caratterizzate da grave

recessione economica si potrà fare ricorso all'indebitamento mediante autorizzazione

a maggioranza assoluta da parte delle camere.

Oltre a introdurre il principio del pareggio di bilancio, il disegno di legge propone la

soppressione dell'attuale terzo comma dell'articolo 81 riconoscendo il fatto che la

legge di bilancio ha ormai perso quel carattere formale che la rendeva non idonea a

prevedere nuove entrate e nuove spese, e interviene sul contenuto del quarto comma

che tratta la questione della copertura delle nuove e maggiori spese sciogliendo

l'ambiguità dell'espressione "indicare i mezzi per farvi fronte" e sostituendola con

l'espressione "provvede ai mezzi per farvi fronte", ossia stabilendo che ogni legge

deve reperire la copertura per i nuovi e maggiori oneri.

Prevede inoltre che il contenuto della legge di bilancio e i criteri volti ad assicurare

l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle Amministrazioni

pubbliche siano stabiliti con una nuova legge da provassi a maggioranza assoluta

entro il 30 giugno 2013.

Bilancio consultivo: ha struttura analoga a quello di previsione e descrive le operazioni

già avvenute e riporta i risultati di una gestione che si è conclusa.

CAPITOLO 3

Le entrate dello Stato

Ogni Stato ha necessità di reperire dei fondi per finanziare la produzione dei propri

beni e servizi i quali hanno caratteristiche e finalità particolari:

1) Certi beni e servizi non sono offerti dal mercato, ma dallo Stato perché presentano

in misura più o meno intensa le caratteristiche di non rivalità e non escludibilità; ad

esempio un'unità di servizio di difesa è infatti goduta nello stesso modo da tutti i

membri di una data collettività e non è possibile dividere il costo tra i cittadini sulla

base del beneficio di cui si è goduto; è la presenza di non escludibilità la

condizione che impone l'offerta pubblica

2) La motivazione che spinge lo Stato ad offrire servizi non è quasi mai connessa

all'ottenimento di un profitto, è invece presente in misura più o meno accentuata un

interesse pubblico.

La valutazione dell'interesse generale è effettuata dallo Stato per conto della

collettività e si prescinde dal legame stretto tra preferenze individuali e definizione

dell'ottimo collettivo che l'Economia del benessere cerca di realizzare.

Il concetto più vicino di "interesse generale" è quello di "bene meritorio" il quale mette

in evidenza come lo Stato in qualità di entità distinta dai cittadini, può perseguire

finalità che non necessariamente fanno riferimento alla volontà (e quindi alla

domanda) dei cittadini stessi.

In questo frangente è allora evidente che il prezzo del servizio non può essere definito

nell'ambito di un rapporto di scambio perché in questo caso emerge invece l'elemento

della coazione.

Vi sono varie forme di entrata pubblica:

1) Prezzo privato: se lo Stato produce beni e servizi con la medesima ottica di

un’impresa privata, cioè guarda alla massimizzazione del profitto; il prezzo privato è

individuato nel punto in cui costo e ricavo marginale sono uguali.

2) Prezzo semi privato: situazione in cui lo Stato, pur offrendo servizi al prezzo che

massimizza il profitto, segue un comportamento di regolazione del flusso di offerta che

nasconde in realtà una finalità pubblica, che l'imprenditore privato non avrebbe

realizzato (ad esempio il caso in cui lo Stato vende legname allo stesso prezzo di un

privato, ma ne vende meno al fine di tutelare il patrimonio boschivo...)

3) Prezzo pubblico: la produzione di beni o servizi con l'esplicito intendimento di

allargare il più possibile il loro consumo; offrire beni o servizi a prezzi inferiori a quelli

di mercato rinunciando quindi al profitto (esempio il trasporto urbano).

Il costo complessivo del servizio deve trovare però copertura nella somma

complessiva delle entrate dato che il vantaggio del trasporto si esaurisce

integralmente presso coloro che ne hanno fatto domanda; sono due gli elementi

caratterizzanti:

- La presenza della libera domanda da parte del cittadino

- Il complesso dei vantaggi del servizio è coperto dal complesso delle entrate

Il prezzo pubblico è quindi individuato dal rispetto della condizione prezzo=costo

medio, tuttavia la condizione che i ricavi coprano i costi non implica che il prezzo sia

unico: si possono fare delle discriminazioni di prezzo per gruppi di cittadini e

consumatori di servizi (ad esempio convenzioni per studenti, anziani...)

4) Tassa: l'interesse pubblico diviene ancora più intenso nel caso in cui il consumo del

servizio prodotto dallo Stato arrechi vantaggio non solo a coloro che ne hanno fatto

domanda, ma indirettamente anche alla collettività nel suo complesso (il caso classico

e quello dell'istruzione universitaria poiché è provato che convenga a tutti avere una

società con molti laureati), una caratteristica importante di tale vantaggio generale è

di non essere divisibile tra i membri della collettività; quando si verificano queste

condizioni appare razionale fissare un prezzo del servizio inferiore al costo medio,

lasciando la copertura del disavanzo che si viene a creare ad altre forme di entrata di

tipo coattivo (le imposte).

Il prezzo così fissato prende il nome di tassa; la presenza di disavanzi nella gestione di

taluni servizi collettivi prodotti e venduti dallo Stato in base alla domanda non è quindi

necessariamente un segno di squilibrio che debba essere sanato con inasprimenti

delle tariffe.

5) Contributi speciali: si hanno quando lo Stato offre servizi indipendentemente

dalla domanda dei cittadini ed i cui vantaggi non sono divisibili (ad esempio

l'illuminazione pubblica); a differenza della tassa in questo caso non vi è la domanda

da parte dei cittadini; lo Stato ha deciso infatti autonomamente la quantità di servizio

prodotto e impone coattivamente l'onere al gruppo che ne ha tratto vantaggio.

6) Imposta: quando poi il vantaggio, indivisibile, dei servizi prodotti corrisponde ad

un interesse generale, la forma di entrata più appropriata è l'imposta: questa è un

prelievo coattivo che non ha corrispondenza diretta con la prestazione di un servizio; è

la forma di finanziamento appropriata per servizi offerti indipendentemente dalla

domanda dei cittadini ed i cui vantaggi sono indivisibili.

Si tratta della forma più importante di entrata pubblica.

Le entrate pubbliche, in particolare le imposte, assolvono però anche altre funzioni

oltre alla copertura delle spese dello Stato:

Funzione redistributiva:

- la funzione più importante è quella di ridistribuire il reddito;

si tratta di spese che esulano da qualsiasi logica di controprestazione e che debbono

pertanto essere finanziate, a maggior ragione rispetto alle altre spese, con prelievi di

natura coattiva che non stiano in relazione con i vantaggi da esse offerti ai beneficiari;

in secondo luogo l'esistenza di una finalità redistributiva nell'intervento pubblico si

accompagna alla necessità di ripartire l'onere delle imposte anche per la parte delle

stesse finalizzata al finanziamento di beni e servizi di interesse generale, caratterizzati

dall'indivisibilità dei vantaggi, in modo tale da farne gravare l'onere in misura diversa

sui ricchi e sui poveri.

- Stabilizzazione economica

- Incentivazione economica (Attraverso sovratassazione o sgravi si disincentiva o

incentiva...)

Correzione di inefficienze e distorsioni del sistema economico

- (Es: Imposte

Pigouviane...)

Vengono definite generali le imposte che gravano nella medesima misura su tutti i

rami dell'attività economica e su tutti i contribuenti, mentre si chiamano speciali (o

selettive) le imposte che colpiscono soltanto o in misura diversa rispetto ad altri alcuni

rami dell'attività economica o alcune categorie di contribuenti.

Imposte

Si può effettuare una prima classificazione delle imposte distinguendole a seconda:

- del mercato in cui gravano (mercato dei fattori o mercato dei beni)

- che gravino su chi acquista o chi vende in quel mercato

- che debbano essere versate dai consumatori o dai produttori

- che riguardino le fonti o gli impieghi delle entrate di tali soggetti

È importante notare come ci siano imposte che, pur differenziandosi sotto uno dei

profili richiamati, insistono in realtà sulla stessa base imponibile: imposte con queste

caratteristiche sono definite imposte equivalenti (in un economia senza risparmio si

potrebbe stabilire un equivalenza tra un'imposta generale sull'acquisto dei fattori,

un'imposta generale sulla loro vendita, un'imposta generale su l'acquisto di beni e

un'imposta generale sulla loro vendita); l'equivalenza assumerà particolare significato

nell'analisi delle incidenze e degli effetti economici delle imposte.

I principali ambiti in cui agiscono le imposte sono la produzione, la distribuzione,

l'utilizzazione del reddito, il possesso e il trasferimento della ricchezza (Es: eredità,

donazioni...)

4 elementi costitutivi dell'imposta:

1) Presupposto d'imposta: è quella particolare situazione di fatto a cui la legge

ricollega l'obbligo di pagare l'imposta (ad esempio il perseguimento di un reddito, il

consumo di un bene...)

2) Soggetto passivo: è una persona fisica o giuridica che ha l'obbligo di pagare

l'imposta

3) Base imponibile: la traduzione quantitativa del presupposto; può essere espressa:

- in termini monetari (in base al valore di un bene...) l'imposta sarà allora definita ad

valorem

- in termini fisici (ad esempio litri di benzina...) l'imposta sarà allora definita specifica

(accisa)

È importante notare che nel passaggio dalla definizione del presupposto dell'imposta

alla determinazione della base imponibile della stessa possono venire introdotte

esclusioni, esenzioni e agevolazioni di altro tipo che comportano differenze fra la base

imponibile potenziale e quella effettivamente individuata dalla legge: questo

fenomeno che assume generalmente dimensioni significative è noto come erosione

della base imponibile.

4) Aliquota: indica quanto è dovuto dal contribuente per ogni unità di base

imponibile; nelle imposte ad valorem è fissata in termini percentuali, mentre nelle

imposte specifiche è invece fissata in unità monetarie per ogni unità di base

imponibile (ad esempio un euro al litro...).

Il prodotto tra aliquota e base imponibile determina il debito d'imposta del

contribuente; a livello aggregato il prodotto fra aliquota e base imponibile costituisce il

gettito dell'imposta.

L'aliquota in realtà può non essere unica, ma variare al variare della base imponibile,

per questo si distingue:

- Aliquota media: che è data dal rapporto fra debito d'imposta e base imponibile e

rappresenta quanto dovuto in media dal contribuente per ogni unità di base

imponibile.

- Aliquota marginale: indica invece di quanto varia il debito d'imposta al variare

della base imponibile e rappresenta quanto dovuto dal contribuente per un'unità

aggiuntiva di base imponibile.

In base all'andamento di tali aliquote è possibile individuare 3 diversi tipi di imposte:

Imposta proporzionale:

- all'aumentare della base imponibile il debito d'imposta

aumenta nella stessa proporzione; in questo caso aliquota media e aliquota marginale

sono uguali.

Imposta regressiva:

- all'aumentare della base imponibile il debito d'imposta aumenta

meno che proporzionalmente; in questo caso l'aliquota media diminuisce al crescere

della base imponibile ed è sempre superiore aliquota marginale.

Imposta progressiva:

- all'aumentare della base imponibile il debito d'imposta aumenta

più che proporzionalmente; in questo caso l'aliquota media aumenta all'aumentare

della base imponibile ed è sempre inferiore all'aliquota marginale.

Le imposte sul reddito sono un esempio di imposta progressiva attraverso cui lo Stato

attua una distribuzione del carico tributario a favore dei più poveri; ci si attiene

l'imposta non deve mai raggiungere un livello tale

comunque al principio secondo cui

da modificare l'ordinamento preesistente dei redditi , in altri termini si evita che un

contribuente più ricco di un altro prima di un'imposta risulti poi più povero dello stesso

dopo il pagamento delle imposte; questo principio implica che l'aliquota marginale

non deve mai essere superiore all'unità.

I principali metodi per attuare la progressività di un imposta sono:

1) Progressività continua: l'aliquota media viene espressa come funzione continua

decrescente del reddito imponibile; questo metodo è poco diffuso perché troppo

laborioso.

2) Progressività per scaglioni: è il sistema più diffuso e utilizzato anche per l'Irpef; il

reddito è suddiviso in scaglioni cui corrispondono aliquote via via crescenti (ad

esempio: se uno possiede 17'000 € i primi 10'000€ di reddito saranno tassati al 5% i

restanti 7'000€ al 10%); in questo caso l'aliquota marginale coincide con l'aliquota

stabilita per lo scaglione in cui rientra l'unità aggiuntivo di reddito.

3) Progressività per deduzioni per detrazioni: in questo sistema l'aliquota legale è

costante; tuttavia si ottiene la progressività attraverso:

- Deduzione (D): una riduzione del reddito complessivo (RC) che la norma prevede

debba essere operata per ottenere la grandezza del reddito imponibile (RI) a cui va

applicata l'aliquota (t):

sapendo che RI = RC-D, l'imposta (T) si calcola come: T = tRI = t(RC - D) = tRC - tD

- Detrazione (d): è un abbattimento dell'imposta; è la differenza tra imposta lorda

(Tl) e imposta netta (Tn):

sapendo che Tl = tRC = tRI allora Tn = tRC - d

L'introduzione di una discrepanza tra reddito complessivo e reddito imponibile fa sì che

sorga la necessità di distinguere tra aliquote legali e aliquote effettive di imposta:

le prime ci dicono quanto è dovuto dal contribuente per ogni unità di reddito

imponibile, se il reddito imponibile è significativamente più basso del reddito

complessivo l'aliquota legale non è un buon indicatore, per questo si introduce

l'aliquota effettiva chi ci dice quanto è dovuto dal contribuente per ogni unità di

reddito complessivo.

[VEDI ESEMPI MOLTO IMPORTANTI A PAG.142] la progressività è ottenuta con

La caratteristica principale dei sistemi fiscali in cui

deduzioni e detrazioni è quella di realizzare un imposta che è fortemente progressiva

per i redditi più bassi, ma che tende a diventare proporzionale al crescere del reddito:

questo tipo di imposta viene denominata flat tax rate .

Si definiscono modelli di Imposta negativa quei modelli che a fronte di valori

negativi d'imposta ottenuta applicando una deduzione una detrazione riconoscono

rimborso contribuente (VEDI GRAFICO PAG.143).

Spesso nella pratica deduzioni e detrazioni sono di ammontare variabile, spesso

decrescenti, al fine di rendere più intensa o meglio graduale la progressività o

comunque limitare i benefici fiscali riconosciuti a soggetti con reddito complessivo

aliquota marginale

elevato; a tal fine assume una notevole importanza il concetto di

effettiva pari alla variazione dell'imposta netta al variare del reddito complessivo, è

infatti questa la grandezza rilevante per valutare gli effetti di incentivo la produzione

del reddito d'imposta nel caso in cui gli operatori economici ragionino al margine.

L'aliquota marginale effettiva coincide con l'aliquota legale se deduzioni e detrazioni

sono costanti; il disegno dell'imposta rende infatti esplicita e trasparente la grandezza

rilevante per le decisioni economiche: l'aliquota legare, pari a quella marginale

effettiva.

Questa trasparenza viene però meno nel caso in cui deduzioni e detrazioni siano

variabili: conoscere come esse influiscano sulle aliquote marginali effettive è quindi

molto importante.

[VEDI ESEMPI PAG.145]

Finora ci siamo riferiti ad aliquote legali marginali costanti, ma questa è molto raro

nella realtà perché dovrebbero essere molto elevate, cioè del 50%-60%; per questo

quasi sempre le aliquote sono variabili e realizzate con modelli di progressività a

scaglioni: in questo caso le aliquote marginali effettive sono influenzate dalle

variazioni dell'aliquota regali.

Un altro fatto importante da considerare è che se viene concessa, ai contribuenti che

si trovino in una determinata condizione, la medesima detrazione d'imposta, questa

comporta lo stesso vantaggio per tutti, una detrazione riduce infatti in valore assoluto

l’onere tributario, il quale misura per ogni contribuente; una deduzione dall'imponibile,

al contrario, si traduce in uno sgravio fiscale il cui ammontare è tanto più elevato

quanto più elevata è l'aliquota marginale del contribuente, di conseguenza ne

beneficiano maggiormente gli individui ad alto reddito.

Ad esempio: la struttura del prelievo è quella in tabella, si suppone che il contribuente

possa scegliere tra una deduzione di 1000€ e una detrazione di 100€

Scaglioni Aliquota

0 - 10'000 10%

10'000 - 20'000 20%

L'individuo che ha reddito pari a 10'000 sarà indifferente all'una o all'altra perché in

ogni caso il suo debito d'imposta è pari a 900 euro; l'individuo invece con reddito pari

a 20'000 avrà un debito d'imposta pari a 2800 se opta per la deduzione e a 2900 se

opta per la detrazione; è quindi ovvio che egli preferirà la prima alla seconda; questo

risultato dipende dal fatto che la relazione d = tD che rende indifferenti deduzioni e

detrazioni è rispettata dall'aliquota marginale del primo soggetto, ma non da quella

del secondo.

Le imposte si distinguono in:

- dirette: quello che colpiscono manifestazioni immediate della capacità contributiva

(il reddito e il patrimonio).

- indirette: quelle che colpiscono manifestazioni mediate dalla capacità contributiva,

e cioè atti quali il consumo di beni o il trasferimento di attività che portano a

desumere l'esistenza di un reddito o di un patrimonio.

Un secondo approccio meno importante e conosciuto definisce dirette l'imposta il cui

onere grava effettivamente sul contribuente individuata dalla legge che si trova

nell'impossibilità di trasferirlo ad altri, ed indirette le imposte il cui onere può essere

trasferito dal contribuente ad un altro soggetto economico. L'insieme delle imposte

pressione tributaria,

indirette e delle imposte dirette danno la mentre la somma di

imposte dirette, imposte indirette e dei contributi sociali (a carico dei datori e dei

pressione fiscale.

lavoratori) danno la

Le imposte dirette sono generalmente considerate lo strumento più confacente per

una distribuzione equa del carico tributario perché spesso sono di tipo progressivo,

con o senza esenzioni per i redditi più bassi, al contrario le imposte indirette non solo

si rifanno a indici mediati, e quindi meno attendibili della capacità contributiva dei

soggetti, ma tendono anche ad essere regressive perché colpiscono maggiormente i

soggetti con più elevata propensione al consumo, quindi (nell'ipotesi ragionevole che

la propensione al consumo diminuisca all'aumentare del reddito) i soggetti più poveri.

La preferibilità relativa delle imposte dirette e indirette è poi da valutare anche sotto il

efficienza economica,

profilo della loro e cioè, della loro capacità di creare il gettito;

anche in questo caso i risultati cui si perviene non sono univoci: la superiorità delle

imposte dirette sulle indirette sotto il profilo dell'efficienza è stata dimostrata, si tratta

però di un ipotesi che poggia su alcune ipotesi semplificatrici ampliamente discusse

nella letteratura successiva.

Inoltre, negli ultimi vent'anni, hanno assunto peso le analisi volte a sottolineare gli

effetti distorsivi del prelievo diretto e in particolare il disincentivo che esso

introdurrebbe nei confronti dell'offerta dei fattori produttivi.

Da tutto questo ne discende che la ripartizione del prelievo tributario di un

paese tra imposte dirette e indirette non è di per sé un'indicazione

sufficiente a valutare l'equità e l'efficienza di tale prelievo.

Un’altra distinzione fra tipologie di imposte che si applica solo alle dirette è quella tra:

- Imposte reali: danno peso esclusivamente all'oggetto dell'imposta: una categoria di

reddito o una classe di patrimonio.

- Imposte personali: tassano gli stessi oggetti, ma tenendo conto delle

caratteristiche proprie di chi percepisce il reddito o possiede il patrimonio.

Questa distinzione comporta conseguenze significative sotto due profili:

- la progressività delle imposte

- la possibilità di tenere conto delle condizioni soggettive dei contribuenti

le imposte reali in un primo tempo predominanti sono state gradualmente sostituite

dall'imposta personale progressive su tutti i redditi dei contribuenti

discriminazione qualitativa dei redditi,

Per le imposte reali è stata introdotta la in

questo modo si possono attribuire un oneri differenziati ai diversi tipi di reddito; questa

discriminazione è stata generalmente pensata a favore dei redditi da lavoro, i quali

possono essere considerati meritevoli di un trattamento preferenziale rispetto agli altri

redditi sostanzialmente per due motivi:

- sono onerosi: richiedono al contribuente un sacrificio maggiore rispetto i redditi di

capitale

- sono temporanei: in quanto legati all'età e alla capacità di lavoro del contribuente

la discriminazione qualitativa può essere attuata mediante varie tecniche

1) Affiancando all'imposta personale e progressiva su tutti i redditi un imposta a

natura reale su tutti i redditi diversi da quelli di lavoro.

2) Concedendo nell'ambito dell'imposta personale progressiva detrazioni o deduzioni

differenziate a seconda della tipologia di reddito.

3) Affiancando al prelievo su reddito un prelievo sul patrimonio, in tal modo si

assoggetterebbero ad un prelievo superiore i redditi di capitale rispetto a quelli di

lavoro poiché i primi originano da un patrimonio.

Una diversa tassazione per i redditi da lavoro è stata contestata dei sostenitori della

dual income tax che consiste nell'applicazione di un imposta proporzionale a tutti i

redditi di capitale, secondo un'aliquota uguale a quella delle imposte sulle società, e

all'aliquota marginale più bassa dell'imposta progressiva cui sarebbero assoggettati i

suoli redditi da lavoro e pensione e trasferimenti; sarebbero quest'ultimi redditi quindi

a subire un onere più elevato di imposta.

Deduzioni dall'imponibile e detrazione dall'imposta possono essere utilizzate per

arrivare a vari risultati:

- Possono essere utilizzate, come già detto, per disegnare un prelievo di tipo

progressivo.

- Possono essere viste come un importante strumento per la personalizzazione delle

imposte, in modo da concedere sgravi fiscali in relazione ai carichi familiari del

contribuente e al suo stato di salute.

- Si può attuare attraverso deduzioni e detrazioni la discriminazione qualitativa del

reddito.

- Un altro risultato importante e diffuso per il quale si ricorre agli strumenti in esame è

quello di incentivare specifici impieghi del reddito (ad esempio sgravi nella contrazione

di mutui per l'acquisto della prima casa...); questi sgravi gravano sul bilancio dello

Stato in termini minori entrate.

Gli incentivi sono quindi direttamente rivolti ad influenzare le scelte ed il

comportamento dei privati in direzione del conseguimento di obiettivi ritenuti di

interesse generale; le diminuzioni di gettito imputabili a previsioni legislative che

permettono non solo deduzioni dal reddito imponibile e detrazioni d'imposta, ma

anche esclusioni, esenzioni, aliquote preferenziali o differimento dell' imposizione sono

denominate tax expenditures, ad esse viene attribuita la natura di spese pubbliche,

sostenute però tramite sistema tributario, sono ritenute anche la causa principale del

erosione della base imponibile.

fenomeno che abbiamo indicato come

taxi expenditures

Le dovrebbero essere usate con moderazione perché sono meno

trasparenti di un trasferimento puro di risorse da parte dello Stato.

Criteri di ripartizione del carico tributario:

in termini generali, la ripartizione del carico tributario dipende fondamentalmente da

due fattori:

- la finalità che si assegna all'imposizione

- l'interpretazione che si dà dell'equità del prelievo o, più in generale, l'idea di giustizia

a cui si aderisce

In relazione alla valutazione che danno di tali problemi è possibile distinguere due

principali criteri normativi di distribuzione del carico tributario:

1) Principio del beneficio: è riconducibile alle teorie dello scambio volontario,

secondo le quali esiste un rapporto di scambio tra ciò che il cittadino paga allo Stato e

ciò che riceve in termini di beni e servizi; tale scambio è attuato sulla base di una

libera scelta da parte dei soggetti.

L'imposta pagata deve quindi essere commisurata ai benefici che si ricevono dai beni

e servizi pubblici e ne costituisce il prezzo, dunque con questo principio l'unica finalità

attribuibile alle imposte è quella di finanziare l'offerta di servizi e beni da parte dello

Stato, mentre è esclusa ogni finalità redistributiva.

Il criterio di giustizia che giustifica tale approccio è quello proprio dell'economia

classica e cioè il principio della supremazia dei diritti individuali rispetto la sovranità

statale; gli individui hanno infatti diritto di disporre liberamente dei propri guadagni

essi pagano per i servizi pubblici, in accordo con le loro preferenze, esattamente come

fanno per i beni privati.

Questo sistema è tuttavia di difficilissima applicazione nel caso di beni non rivali e non

escludibili a causa dei free riding che vedrebbe i contribuenti non incentivati a

dichiarare il prezzo che sarebbero disposti a pagare per il servizio; in secondo luogo le

imposte possono essere prelevate per finanziare beni e servizi che non derivano dalla

domanda individuale o dei cui vantaggi beneficiano anche coloro che non ne fanno

domanda: in entrambi questi casi quindi viene meno il requisito della volontarietà

dello scambio e l'applicazione del principio del beneficio risulta di fatto impossibile.

Il principio del beneficio risulta quindi debole, come criterio per l'effettiva ripartizione

delle imposte.

Vi è tuttavia un aspetto importante di questo metodo ed è il legame stretto che questo

principio stabilisce fra decisioni di spesa e decisioni di entrata, a tale legame può

essere attribuita la funzione di rendere trasparente il processo politico che porta alle

decisioni di spesa, responsabilizzando coloro che decidono nei confronti dei

contribuenti chiamati e finalizzare.

Public Choice

La teoria della dice che l'essenza di tale approccio è che, anche in un

contesto democratico, i cittadini sono nell'impossibilità di controllare le decisioni dei

politici, i quali possono quindi appropriarsi del gettito fiscale: la soluzione sarebbe

quella di vincolare il più possibile la libertà di scelta dei politici attraverso

l'introduzione di imposte che lascino libertà di scelta ai contribuenti (cioè imponibili

solo a beni non di prima necessità) e imposte di scopo, cioè tutte quelle per cui il

gettito sia vincolato al finanziamento di beni ben individuati; questi tipi di imposte

hanno due caratteristiche importanti:

- rendono evidente il collegamento tra entrate e spese pubbliche

- vincolato i politici ad utilizzare il gettito per i beni pubblici cui è destinato

2) Principio della capacità contributiva: il principio della capacità contributiva non

stabilisce un collegamento diretto tra imposte subite dal soggetto e vantaggi che egli

deriva dall'attività dello Stato; lo scopo delle imposte quindi non è poi soltanto quello

di finalizzare la produzione di beni pubblici, ma anche di finanziare l'attività di

redistribuzione del reddito e della ricchezza svolta dallo Stato.

La ripartizione delle imposte deve essere realizzata in modo equo e quest'ultimo

fattore è garantito se l'imposta è commisurata alla capacità contributiva dei soggetti;

il principio di capacità contributiva si articola secondo tre assunti fondamentali:

- Equità orizzontale: individui con uguale capacità contributiva (che non dipende solo

dal reddito, ma anche da situazioni familiari ecc.) devono pagare le stesse imposte.

- Equità verticale: individui con maggiore capacità contributiva devono pagare più

imposte.

- Preclusione di un aliquta maggiore all'unità

Nonostante la capacità contributiva si basi numerosi elementi d'ora in poi l'ottica si

concentrerà principalmente sulle imposte sul reddito.

Parlando di come deve essere ripartito l'onere d'imposta bisogna distinguere tra tre

diversi principi del sacrificio, che si differenziano per il fatto di richiedere l'uguaglianza

rispettivamente di:

1) Sacrificio assoluto

2) Sacrificio proporzionale

3) Sacrificio marginale

Prima di analizzare uno ad uno queste tipologie bisogna porre quattro premesse:

- l'unica determinante dell'utilità è il reddito

- il reddito prima delle imposte è un dato (non si considera quindi il fatto che esso sia il

risultato di una scelta del contribuente tra lavoro e tempo libero, perché in questo

caso potrebbe essere influenzato dall‘imposta)

- gli individui hanno uguali preferenze rappresentate da un uguale funzione di utilità,

cardinale rispetto al reddito

- l'utilità marginale del reddito è decrescente

Passiamo all'analisi dei singoli principi:

1) Principio del sacrificio assoluto uguale: tale principio richiede che sia

eguagliata, in valore assoluto, la perdita di utilità supportata dai due contribuenti a

seguito dell’introduzione dell'imposta; guardando il grafico del foglio seguente (degli

schemi) in altre parole è come dire che l'area CY1DE di P è uguale all'area C'Y2D'E' di

G, dove CY1 è l'imposta pagata dal povero, C'Y1 quella pagata dal ricco e con CY1 +

C'Y1 =Gettito dello Stato.

Se l'utilità marginale del reddito fosse costante, i contribuenti dovrebbero pagare la

stessa imposta, poiché si è invece ipotizzato che l'utilità marginale sia decrescente il

principio sarà soddisfatto solo se R viene gravato da imposte di entità maggiore

coerentemente con il criterio di equità verticale.

Il problema di questo sistema è che può diventare confiscatorio per il contribuente più

povero chiedendo la rinuncia integrale al proprio reddito.

2) Principio del sacrificio proporzionale uguale: comporta che sacrificio di utilità

richiesto sia una percentuale uguale per tutti i contribuenti, dell'utilità complessiva

che essi derivano dal proprio reddito; con riferimento sempre al grafico di prima se il

povero paga PY sopportando una perdita pari a PY1DK ed il ricco paga P'Y2

sopportando una perdita di utilità pari a P'Y2D'K', dovrà essere verificata la condizione:

PY1DK/0Y1DM = P'Y2D'K'/0'Y2D'M'

3) Principio del sacrificio marginale uguale (ovvero del sacrificio minimo

collettivo): il principio è soddisfatto se il sacrificio marginale di R è uguale a sacrificio

marginale di P; con riferimento sempre al grafico se il povero paga FY1 ed il ricco F'Y2,

allora il principio è soddisfatto se: FG = F'G'

Perché tale condizione sia rispettata occorre che i redditi dopo le imposte siano uguali:

0F = 0'F'

Questo principio comporta che il prelievo gravi dapprima sul contribuente più ricco e

solo se il gettito richiesto è superiore alla differenza fra il reddito del più ricco e quello

del più povero anche sul contribuenti e più povero; questo principio non ammette

aliquote marginali superiore l'unità, ma comporta il ricorso ad aliquote marginali pari

ad 1..

Questo principio è denominato anche "del sacrificio minimo collettivo": ciò deriva dal

fatto che ogni unità aggiuntiva d'imposta è sempre prelevato al contribuente più ricco

e cioè dal contribuente che sopporta la minor perdita di utilità a fronte della rinuncia

ad un'unità di reddito.

Le considerazioni fatte valgono per tutte le imposte del sistema tributario, è però

indubbio che l'imposta centrale del sistema tributario su cui si fondano le aspettative

di vedere realizzati i principi di razionalità, equità ed efficienza è l'imposta personale

sul reddito, la quale è tributo che porta il maggior gettito allo Stato e che si ispira a

modelli di progressività; entrando più nello specifico quindi ci si imbatte in problemi

più specifici e di grande rilievo tra i quali il principali sono:

- Scelta della base imponibile dell'imposta: una prima distinzione riguarda le fonti

e gli usi del reddito; le prime sono composte dai redditi da lavoro, dai redditi di

capitale, delle plusvalenze e dalle entrate straordinarie ed occasionali. Dal punto di

vista degli usi, invece, il reddito può essere speso in consumi di beni e servizi

finalizzati a soddisfare i bisogni individuali oppure tradursi in risparmio.

Le definizioni di reddito che fanno riferimento alle fonti sono:

- Reddito prodotto: questo concetto assume come punto di riferimento i redditi

ottenuti come corrispettivo della partecipazione ad un'attività produttiva in un dato

periodo di tempo; la base imponibile dell'imposta corrisponde quindi al valore di nuovi

beni e servizi che in un dato periodo sono stati prodotti con l'impiego di lavoro

dipendente (salari e stipendi), autonomo (proventi professionali), di capitale fisso

(profitti), di capitali finanziari (rendite finanziarie) e di fattori non riproducibili (rendite

fondiarie, agraria ed urbana).

Secondo alcuni studiosi questo concetto di base imponibile sarebbe il più appropriato

in quanto consente di stabilire la più stretta correlazione con il contributo che l'attività

finanziaria pubblica fornisce alla produzione del reddito, tuttavia la scelta del reddito

prodotto lascia aperte alcune problematiche come la definizione del reddito (lordo o al

netto dei costi sostenuti per la sua produzione? Ovviamente la definizione più corretta

è quella di reddito netto); un altro problema si ha sotto il profilo dell'equità perché

anche se questa definizione di base imponibile include le principali fonti del reddito si

può constatare tuttavia che alcune componenti come le plusvalenze e le entrate

straordinarie sono assenti e questo potrebbe creare delle vie per una facile elusione.

- Reddito di entrata: in questi contributi si sottolinea la presenza di altri elementi

rilevanti per la definizione della capacità contributiva che il reddito prodotto non pare

in grado di cogliere e, in particolare, di forme di reddito quali i guadagni o le perdite in

conto capitale relativi a beni patrimoniali o forme di entrate particolari come le vincite,

le liberalità, le donazioni ecc...

Tutti questi elementi costituiscono un entrata per il soggetto, cui non corrisponde la

produzione di un valore aggiunto e che quindi non rientra nel concetto di reddito

prodotto, nonostante si possano modificare anche significativamente le opportunità di

benessere e quindi la capacità contributiva.

Il reddito di entrata può quindi essere calcolato come la somma tra quanto consumato

nel periodo e la differenza tra il valore della ricchezza alla fine del periodo e lo stesso

valore all'inizio del periodo.

L'adozione del reddito di entrata consente quindi di sottoporre a tassazione tutte le

fonti del reddito incluso quindi anche il risparmio; nella pratica tuttavia sono frequenti

le esclusioni (ad esempio vengono quasi sempre escluse le donazione e l'eredità in

quanto solitamente sottoposte ad altri prelievi di tipo patrimoniale).

Anche questo metodo non è immune da problemi perché, ad esempio, la teoria

imporrebbe che le plusvalenze siano incluse nella base imponibile per il solo fatto che

maturino, ma questo nella pratica non è molto semplice da realizzare per cui

solitamente sì calcolano solo le plusvalenze già acquisite, inoltre anche il reddito

d'entrata può creare presupposti di elusione che possono nascere dal fatto che sia

ammessa la detraibilità delle minusvalenze: le imprese possono essere indotte in

questo modo a ricercare infatti i criteri di valutazione delle componenti patrimoniali

che consentano di ridurre l'imponibile.

Una definizione che prenda invece riferimento agli usi è:

- Reddito consumato (di spesa): è un modello di tassazione che critica fortemente

l'utilizzazione del reddito come base della tassazione personale e propone invece la

spesa o il consumo; propone come oggetto della tassazione la componente del

consumo, con esclusione del reddito risparmiato; i sostenitori del reddito di spesa

considerano più appropriato, come funzione di capacità contributiva, il consumo

effettivo, piuttosto che il consumo potenziale: tale opinione si fonda su giudizi di

valore sul significato del risparmio come atto virtuoso o del consumo come l'unico atto

di appropriazione privata delle risorse collettive.

Il reddito speso può essere calcolato partendo dal reddito prodotto, tenendo conto

delle variazioni che intervengono nei conti patrimoniali, a condizione che tutto

risparmio dei soggetti sia versato in conti registrati.

Un approccio analogo nella sostanza a quello dei conti registrati può essere seguito

per il calcolo e quindi la tassazione del reddito d'impresa: un modello della spesa,

applicato alla contabilità d'impresa, consente nella definizione del reddito di esercizio,

l'adozione del più pratico criterio di cassa, anzichè quello di competenza; la base

imponibile sarebbe costituita dalle entrate in casa in un periodo a cui si sottraggono le

uscita di casa del periodo inclusi gli acquisti di attività patrimoniali e donazioni.

Seguendo questo criterio tutte le spese di investimento possono essere dedotte

immediatamente dall'imponibile; sono così drasticamente eliminati problemi

retribuzione per competenza delle diverse componenti del reddito come ad esempio

gli ammortamenti, l'adozione di un criterio di cassa comporterebbe una modificazione

radicale della prassi contabile seguita dalle aziende a anche per queste ragioni

incontra considerevoli resistenze.

[VEDI ESEMPIO PAG.169]

In generale si può affermare che un imposta sulla spesa è equivalente ad un imposta

sul reddito che esenti redditi da capitale, le due imposte differiscono solo per il

momento in cui soggetto è tenuto a pagare; ciò rende evidente che dal punto di vista

dell'equità tassare la spesa equivale a tassare i soli redditi da lavoro, attuando così

una sorta di discriminazione qualitativa alla rovescia.

- Trattamento del risparmio nel ciclo di vita: anche se l'adozione rigorosa delle

nozioni di capacità contributiva valutata sul ciclo di vita non sembra applicabile ai

sistemi fiscali, si deve osservare che alcuni aspetti importanti di tale logica sono

presenti in alcuni sistemi: ciò si verifica per forme di risparmio rappresentato dai

contributi sociali prelevati sui redditi di lavoro destinati al finanziamento della

previdenza sociale e, in primo luogo, delle pensioni.

Dal punto di vista la contabilità nazionale i contributi sociali fanno parte dell'aggregato

dei redditi da lavoro lordi, essi però non corrispondono alla formazione della base

imponibile dell'imposta personale; in sintonia con la logica dell'imposta sulla spesa,

un'importante componente di "risparmio obbligatorio" è così esentata dalle imposte

sul reddito.

I contributi sociali possono essere considerati come una forma di risparmio il cui frutto

la pensione, appare quindi naturale valutare anche sotto il profilo fiscale

quest'operazione in un contesto intertemporale e domandarsi se e quando sia equo ed

efficace tassare i flussi di risorse che sono presenti in questa operazione.

In un'ottica pluriperiodale possiamo distinguere tre fasi logiche:

1) la fase della accantonamento

2) la fase dell'accumulazione

3) la fase della percezione del reddito (o pensione)

[VEDI ESEMPIO PAG.172]

Bisogna ora chiedersi come devono essere trattati fiscalmente i flussi riguardanti le tre

fasi citate:

- Se facciamo riferimento al reddito prodotto i flussi relativi alla prima fase dovrebbero

essere tassati, come anche quelli della seconda essendo interessi maturati; la terza

fase dovrebbe invece essere esente in quanto la pensione, al netto degli interessi

maturati, non rappresenta un valore aggiunto.

Essa infatti è pari alla somma del capitale e degli interessi maturati sullo stesso che

sono già stati tassati nelle fasi precedenti.

- Ad un risultato identico si perviene se adottiamo lo schema d'imposta sul reddito

d'entrata.

- Nel caso dell'imposta sulla spesa gli accantonamenti e gli interessi non concorrono

alla definizione dell'imponibile e viene tassata quindi solo la pensione.

- Scelta dell'unità impositiva: tra individuo e unità familiare; se si opta per una

tassazione individuale si soddisfa il criterio di giustizia secondo cui un sistema di

imposizione progressivo non dovrebbe interferire nella decisione se formare un vincolo

familiare o di convivenza, infatti se si adotta se la tassazione su base familiare una

coppia in cui entrambi lavorano pagherebbe, a parità di reddito familiare complessivo,

un'imposta più elevata della somma delle imposte calcolate sui redditi individuali.

Dal punto di vista dell'efficienza la tassazione individuale evita le distorsioni fiscali

nelle scelte dei membri del nucleo familiare riguardo alle decisioni relative alla

partecipazione al mercato del lavoro.

Vediamo ora le conseguenze se si assumesse come punto di riferimento:

- Famiglia: riguardo alla numerosità e alla composizione è ovvio che i bisogni di una

famiglia crescono al crescere dei suoi membri e che sarebbe quindi ingiusto tassarle

allo stesso modo; un modo alquanto rozzo, ma molto articolato prevede che i redditi

dei due coniugi vengano accumulati e divisi per due, attribuendo a ciascuno di essi un

uguale quota di reddito.

Un modo più articolato per affrontare anche questi aspetti è il sistema del quoziente

familiare che adotta come aliquota di tassazione per il reddito familiare l'aliquota

media d'imposta che si applicherebbe al reddito pro capite del nucleo stesso, corretto

però per le economie di scala; per calcolare questo reddito medio corretto i

componenti della famiglia non vengono pesati tutti nello stesso modo: per tenere

conto delle economie di scala i pesi attribuiti a ciascun membro sono via via

decrescenti, infatti il coefficiente attribuito il primo membro è sempre 1, l'aggiunta di

un secondo membro non comporta però raddoppio dei costi (il secondo componente

viene quindi pesato meno del primo, ad esempio 0,6) e così via per i membri

successivi.

Il reddito complessivo della famiglia viene diviso per la somma dei pesi attribuiti a

ciascun membro al fine di determinare un reddito medio pro capite corretto per le

economie di scala.

Inoltre se si volesse applicare un criterio più raffinato, in una famiglia in cui entrambi i

coniugi lavorano si dovrebbe tenere conto del costo di produzione del reddito.

In conclusione, se dal punto di vista economico il riferimento all'unità familiare

presenta evidenti aspetti di razionalità, non va dimenticato che l'esigenza di non

creare discriminazioni tra famiglie legalmente costituite ed altre forme di convivenza

può creare problemi di applicazione del principio.

- Individuo: ciò non significa che il riferimento al nucleo familiare venga del tutto

trascurato, i sistemi fiscali hanno infatti individuato strumenti che sono in grado di

tenere conto della numerosità e composizione della famiglia.

Con riguardo alla numerosità lo strumento utilizzato consiste nella concessione di

detrazione dall'imposta per i figli e familiari a carico; nel caso in cui entrambi i coniugi

lavorino la detrazione o deduzione viene suddivisa fra di essi.

Con riferimento alla struttura economica, l'obiettivo più frequente perseguito è un

trattamento di favore per le famiglie monoreddito: lo strumento utilizzato è una

detrazione o una delusione per il coniuge a carico.

Queste politiche hanno finalità di contrasto la povertà e di sostegno alle responsabilità

familiari.

L'imposta si redditi delle società di capitali

Nella quasi totalità di sistemi tributari i redditi d'impresa prodotti da imprese

individuali e società di persone sono attribuiti dall'imprenditore o ai soci (in relazione

alla loro quota di partecipazione agli utili) e tassati in capo agli stessi come

componente del loro reddito complessivo nell'ambito dell'imposta personale. Per i

redditi prodotti da società di capitali è invece normalmente prevista una tassazione in

capo alla società: sotto il profilo equitativo le società di capitali devono essere

assoggettate ad una propria imposta solo se si ritiene che esse abbiano una capacità

contributiva autonoma rispetto a quella dei soci che ne detengono il capitale, ciò può

essere considerato vero se si fa riferimento la distinzione tra controllo e proprietà

tipiche delle società capitalistica avanzate.

In quest'ottica è corretto tassare gli utili in capo alla società e tassarli nuovamente in

capo agli azionisti al momento della distribuzione degli utili: questo regime di doppia

sistema classico.

imposizione prende il nome di

Gli utili potrebbero allora essere tassati in capo al socio, come reddito ordinario al

momento della distribuzione, ma resterebbe il problema di come tassare al capo il

socio gli utili non distribuiti; esistono due ipotesi di soluzione di tale problema:

- l'utile della società di capitali potrebbe essere attribuito pro quota ai soci e tassato in

capo agli stessi come componente del loro reddito complessivo

- considerando che l'esistenza di utili non distribuiti si riflette in un aumento del valore

delle azioni, gli utili non distribuiti potrebbero essere tassati in capo al socio,

assoggettando a tassazione le plusvalenze maturate sulle azioni.

Le difficoltà hanno indotto la maggior parte dei paesi ad adottare una soluzione

alternativa, che consiste nel mantenimento di un'imposta a carico delle società, a cui

viene riconosciuta la funzione di tassare gli utili non distribuiti.

I principali tributi italiani sono 7:

- Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF): è un'imposta personale

progressiva a base individuale che colpisce il reddito monetario complessivo delle

persone fisiche; il presupposto del tributo è la percezione di un reddito, i soggetti

passivi sono le persone fisiche, la base imponibile viene calcolata partendo dal reddito

complessivo del soggetto passivo a cui vengono sottratte alcune spese sostenute

(deduzioni); le plusvalenze sono tassate se conseguite nell'esercizio di imprese o

assoggettate a tributi sostitutivi; sono esclusi dalla base imponibile i contributi sociali

che rappresentano una forma di risparmio seppur obbligatorio.

Ai fini della composizione della base imponibile i redditi sono classificati in sei

categorie: redditi fondiari, redditi da capitale, redditi da lavoro dipendente, redditi da

lavoro autonomo, redditi d'impresa e redditi diversi.

L'elenco include anche i redditi da capitale, anche se la stragrande maggioranza delle

fattispecie di questi redditi è esclusa dalla base imponibile e sottoposta ad imposte

sostitutive; a causa dell'esclusione di questi redditi ed in parte dei redditi fondiari

(sottoposti ad Imu), la componente principale della base imponibile risulta essere il

reddito da lavoro.

Le deduzioni sono principalmente costituite dai contributi sociali obbligatori versati ai

fini previdenziali.

La progressività è per scaglioni con l'applicazione di aliquote legali che vanno dal 23%

per i redditi fino a 15 mila euro al 43% per i redditi oltre i 75 mila euro.

Esiste un sistema di detrazioni dall'imposta lorda per:

1) fonte di reddito, allevia il carico fiscale per redditi da lavoro e pensione realizzando

il principio della discriminazione qualitativa.

2) carichi familiari, concorre a correggere gli esiti distributivi della tassazione

individuale per tenere conto di aspetti importanti di equità orizzontale connessi alla

presenza di figli e familiari a carico.

Entrambe queste detrazioni sono decrescenti rispetto al reddito.

3) Oneri personali, sono solitamente pari al 19% di spese di vario titolo, sostenute dal

contribuent, ritenute meritevoli di considerazione fiscale (spese funerarie, per

l'istruzione...)

4) Incentivare, hanno lo scopo di incentivare una data attività (ristrutturazione...)

Quest'imposta spesso viene pagata da un sostituto che effettua delle ritenute a titolo

di acconto dell'IRPEF dalla retribuzione dei propri dipendenti: in questi casi il

contribuente deve versare allo Stato, al momento della dichiarazione dei redditi, solo

la differenza tra imposta netta e ritenuta a titolo d'acconto che ha già subito alla fonte.

- Imposte sostitutive (ISOS): i redditi da capitale e le plusvalenze azionarie e

finanziarie percepiti da persone fisiche sono quasi sempre sottoposti ad imposte

sostitutive proporzionali.

- Imposta sul reddito delle società (IRES): i redditi dell'impresa conseguiti dalle

società di persone sono assoggettati all'IRPEF e da imputare al socio la quota di utile

prodotto dalla società in proporzione alla propria quota di partecipazione. Diverso è

invece nel caso di società per capitali visto che questi sono sottoposti ad un imposta

autonoma in capo alla società (l'IRES) nel presupposto che tali soggetti abbiano un

autonoma capacità contributiva; gli utili quando vengono distribuiti ai soci sono

sottoposti ad una seconda tassazione.

Il presupposto è la produzione di un reddito societario, i soggetti passivi sono

principalmente le società per capitali, la base imponibile è definita sostanzialmente

sulla base delle stesse regole che disciplinano i redditi d'impresa in sede di Irpef e

l'aliquota è del 27,5%.

- Imposta sul valore aggiunto (IVA): è un'imposta generale ad valorem su tutti gli

scambi di beni e le prestazioni di servizi.

Il presupposto è la cessione di beni e la prestazione di servizi, i soggetti passivi sono i

residenti che esercitano l'attività d’impresa e tutti i soggetti che effettuano

importazioni (i soggetti passivi hanno però l'obbligo di rivalersi nei confronti degli

acquirenti), la base imponibile è data dal valore della cessione dei beni e dalla

prestazione di servizi, l'aliquota normale è del 21%, ma esistono due aliquote ridotte

del 10% e del 4%.

È un'imposta plurifase in quanto i beni e servizi sono tassati ad ogni stadio del

processo produttivo, tuttavia l'applicazione dell'IVA presenta particolarità che evitano il

cumulo dell'imposta nelle diverse e successive fasi produttive per rendere l'imposta

non cumulativa (ad esempio il rimborso per l'IVA pagata non all'ultima fase di

commercializzazione...).

[VEDI ESEMPIO PAG.185]

Nel caso dell'IVA in ciascuna fase l'imposta che viene fatturata è sempre pari alla

somma dell'Iva incassata dallo Stato all'inizio del processo produttivo fino a quella

fase.

L'applicazione dell'IVA crea dei problemi nel caso di scambi con l'estero, per evitare la

principio di origine,

doppia tassazione si possono applicare due criteri: il secondo cui il

principio di

bene è tassato con le aliquote del paese in cui è stato prodotto, oppure il

destinazione, secondo cui il bene è tassato con le aliquote del paese in cui il prodotto

è venduto; quest'ultimo principio ha il vantaggio di ammettere la possibilità che due

paesi diversi possano applicare aliquote diverse per lo stesso bene e, in questo modo,

non determina discriminazioni nei prezzi relativi dato che nel mercato in cui i beni

sono consumati si applica la medesima aliquota. rimborsi

Per le aziende che producono in Italia e vendono all'estero esistono i

all'esportazione che servono a rimborsare l'IVA sugli acquisti dei beni destinati

all'estero.

- Imposta sugli oli minerali: insieme dei tributi che appartengono alla categoria

delle accise, nel caso della benzina senza piombo l'imposta ad oggi è pari a 70

centesimi per litro; la finalità di queste imposte è riconducibile a principi di efficienza

dato che gravano su beni il cui consumo produce esternalità negative sotto il profilo

ambientale.

- Imposta regionale sulle attività produttive (IRAP): è la principale imposta delle

Regioni; la sua peculiarità consiste nel fatto che tassa il reddito non al momento della

sua percezione, ma nella fase antecedente, quella della sua formazione, in capo a

coloro che esercitano un'attività di produzione o di scambio di beni e servizi, è dovuta

indipendentemente dal fatto che l'attività economica svolta abbia prodotto un inutile

positivo.

Il presupposto dell'imposta è l'esercizio abituale di un'attività diretta alla produzione e

scambio di beni e servizi; i soggetti passivi sono gli imprenditori individuali, le società

e gli esercenti le amministrazioni pubbliche e gli enti; la base imponibile è costituita

dal valore aggiunto netto prodotto nel territorio regionale: sono quindi esclusi gli

ammortamenti; l'aliquota ordinaria è del 3,9%, ma esistono poi aliquote differenziate

per agricoltura, banche, assicurazioni e determinate categorie di concessionari.

Esiste un esteso il tema di deduzioni per lo più introdotte per attenuare le forti

resistenze che questa imposta ha incontrato: tra le più significative vanno ricordate le

deduzioni dall'imponibile dei contributi previdenziali e assistenziali a carico dei datori

di lavoro e di 4600 euro per ogni lavoratore, entrambe sono riferite solo ai lavoratori a

tempo indeterminato.

- Impostazioni municipale unica (IMU): rappresenta la tipica imposizione

patrimoniale dirette governi locali, la tassazione delle proprietà immobiliari consente

di realizzare un collegamento tra benefici e servizi locali (che si riflettono sul valore

degli immobili).

Il presupposto dell'IMU è il possesso di fabbricati, aree fabbricabili e terreni agricoli nel

territorio del Comune, destinati a qualsiasi uso, inclusa l'abitazione principale (sono

inclusi anche gli immobili diretti all'attività d'impresa); la base imponibile è il valore

degli immobili determinato dal prodotto delle rendite catastali rivalutata del 5% per

appositi moltiplicatori diversificati per gruppi catastali; l'aliquota d'imposta è pari allo

0,76% e può essere modificata in più o in meno per 0,3 punti da parte dei Comuni,

l'aliquota è ridotta allo 0,4% per le abitazioni principali ed i comuni posso modificarla

in più o in meno di 0,2 punti.

È prevista una detrazione dell'imposta dovuta sulle abitazioni principali e le sue

pertinenze pari a 200 euro.

L'imposta riduce sempre il benessere di chi deve pagarla che deve rinunciare a una

parte delle proprie risorse che fluiscono coattivamente allo Stato: l'introduzione di

effetto reddito,

un'imposta crea un che spinge il consumatore a lavorare di più o a

effetti

consumare di meno a fronte dell’imposta che ha dovuto sostenere, e degli

allocativi, quando le imposte alterano i prezzi relativi di beni con cui il contribuente si

confronta lo inducono a sostituire quelli che comporta una maggior tassazione con

quelli che ne comporta una inferiore.

Un'imposta troppo elevata non produce gettito perché l'effetto allocativo fa si che

nessuno compri più quel bene.

All'effetto reddito non si associa nessuna perdita di efficienza in quanto ad esso non si

accompagna nessuna distorsione nelle scelte del contribuente, egli consumerà meno o

lavorerà di più in quanto impoverito dall'imposta, ma le sue scelte saranno sempre

effettuate sulla base dei prezzi relativi che si sarebbero determinati in assenza di

imposte.

Quando invece le imposte alzano i prezzi relativi il contribuenti è indotto a sostituire il

bene tassato con quello non tassato, ciò comporta non solo una perdita di benessere

per il contribuente, ma anche una perdita di efficienza del sistema: l'imposta influisce

sull'allocazione delle risorse, alterando le condizioni di efficienza che si sarebbero

altrimenti determinate.

[VEDI GRAFICO PAG.192---->MOLTO IMPORTANTE]

Dall'analisi del grafico emergono due considerazioni importanti:

l'eccesso di pressione è funzione positiva dell'elasticità della domanda

- : quanto più la

domanda è elastica rispetto al prezzo tanto maggiore sarà la diminuzione della

domanda indotta dall'aumento dei prezzi che consegue all'imposta; nel caso di

domanda perfettamente rigida l'eccesso di pressione sarebbe invece pari a zero e la

perdita di utilità del contribuente coinciderebbe con il gettito dello Stato; dunque se

l'obiettivo dello Stato è il ricorso ad imposte efficienti esso dovrà tassare

maggiormente i beni con minor elasticità, il problema è che questi sono i beni di prima

necessità che gravano soprattutto sui poveri.

l'eccesso di pressione aumenta più che proporzionalmente all'aumentare della

-

aliquota marginale d'imposta: un importante implicazione normativa di questa

considerazione è che per ridurre gli effetti distorsivi dell'imposizione a parità di gettito

sarà preferibile distribuire il carico tributario su più beni che su uno solo.

Le imposte che non determinano alcun eccesso di pressione e che hanno quindi solo

un effetto reddito sono efficienti (neutrali); le imposte che determinano effetto di

sostituzione di sottoporre quindi il contribuente ad un eccesso di pressione sono

invece inefficienti, esse distorcono le scelte perché così il debito d'imposta dipende dal

comportamento del contribuente.

Gli effetti delle imposte sono classificati nel modo che segue:

- Rimozione: quando, in seguito all'aumento di un imposta sul reddito, un soggetto

decide di risparmiare di più o lavorare meno.

- Percussione: individua il momento in cui lo Stato definisce il soggetto passivo

dell'imposta, che viene chiamato percosso. In seguito alla percussione, il contribuente

può mettere in atto comportamenti economici (tipicamente modificazioni delle proprie

decisioni di spesa, di produzione e offerta, di fissazione di prezzi...) che hanno lo scopo

di trasferire a carico di qualche altro soggetto l'onere effettivo dell'imposta.

- Traslazione in avanti: quando dai comportamenti economici di cui si è parlato nel

caso della percussione risulta che colui che sarà di fatto gravato dall'imposta è un

soggetto che si trova a valle del processo produttivo rispetto al percosso (ad esempio

il grossista rispetto il produttore, il consumatore rispetto al dettagliante).

- Traslazione indietro: quando invece colui che sarà di fatto gravato dell'imposta è

un soggetto che si trova a monte del processo produttivo rispetto al percosso (ad

esempio il lavoratore che fornisce servizi di lavoro al produttore percosso, il fornitore

materie prime).

Un esempio di traslazione è quando, a seguito dell'introduzione di un imposta, il

venditore aumenta il prezzo in modo da farla ricadere sul consumatore; la traslazione

può essere totale e parziale.

- Incidenza: è la fase in cui si individua colui che supporta di fatto l'onere dell'imposta

che viene chiamato inciso.

- Elusione: consiste nel tentativo da parte del contribuente di usare vie lecite per

evitare di essere sottoposti al carico fiscale.

- Erosione: è il fenomeno che porta ad una riduzione del gettito d'imposta; la causa

del fenomeno va ricercata, più che nei comportamenti del contribuente che sfruttano

le smagliature del sistema tributario, nel consapevole disegno di sistema fiscale

realizzato dal legislatore.

- Evasione: consiste in comportamenti illeciti di occultamento parziale o totale della

base imponibile.

- Ammortamento dell'imposta: riguarda l'effetto che sul valore di uno stock

patrimoniale a un'imposta che incide il flusso di reddito del bene patrimoniale stesso

(SE VUOI VEDI ESEMPIO PAG.226).

Teoria dell'incidenza

Un'imposta finisce sempre per influire sulla condizione economica e sul benessere dei

membri della società considerata; la teoria dell'incidenza tradizionale considera gli

individui distinguendoli secondo il criterio di produttori e consumatori, l'analisi può

essere condotta secondo due contesti diversi:

- Contesto dell'equilibrio parziale di derivazione marshalliana: secondo questa

impostazione il centro dell'interesse è l'industria, costituita dall'insieme di imprese che

producono un determinato bene supponendo che i prezzi dei fattori e degli altri beni

siano esogeni; questa analisi non può essere considerata pienamente soddisfacente a

causa delle ipotesi di lavoro appena citate che ne condiziona le conclusioni.

- Contesto dell'equilibrio economico generale di derivazione walrasiana: più

soddisfacente dal punto di vista teorico il problema è l'estrema complessità del

sistema e soprattutto la difficoltà di raggiungere conclusioni definite nello studio dei

diversi problemi dell'incidenza. incidenza assoluta

Prenderemo in considerazione il concetto di che considera le

variazioni delle imposte isolatamente, prescindendo dalla considerazione degli effetti e

dal loro impiego; anche se in questo modo di procedere è inappropriato sarà quello

che viene preso in considerazione.

Successivamente si considereranno le decisioni delle imprese relative alla produzione

e alla formazione dei prezzi in due forme polari di mercato come la concorrenza

perfetta ed il monopolio; dove non specificato supporremmo che le imprese

determinino la quantità prodotta con l'obiettivo di massimizzare il profitto, vincolate a

curve di costo caratterizzate dai consueti andamenti.

EFFETTI DELLE IMPOSTE INDIRETTE IN CONCORRENZA PERFETTA: opera un numero

molto grande di imprese, ciascuna delle quali non è in grado isolatamente di

modificare il prezzo, quest'ultimo è quindi un dato e la condizione generale di massimo

profitto è prezzo = costo marginale; il prezzo e la quantità di equilibrio sono

determinati al livello dell'industria sul cui mercato si presentano la somma delle

domande dei consumatori e la somma delle offerte dei produttori.

Imposte sulle quantità prodotte (accise): l'imposta può essere vista come un aumento

dei costi per l'impresa; considerando l'aliquota t (t euro per ogni unità prodotta), si

otterrà:

CT = C(Q) + tQ anziché CT = C(Q)

CM = C(Q)/Q + tQ/Q = CM + t anziché CM = CT/Q

Cmg = C'(Q) + t anziché Cmg = C'(Q)

Quindi costo medio e marginale aumentano nella stessa misura dell'aliquota.

[VEDI GRAFICI DA PAG.229---->MOLTO IMPORTANTE PER CAPIRE]

EFFETTI DELLE IMPOSTE INDICE NEL MONOPOLIO: Vedi pagine 234-237 sul libro perché

è spiegata con i grafici.

CAPITOLO 4

Debito pubblico

Ha quattro funzioni principali:

- Modificazione nel tempo del livello dell'attività economica (funzione di

stabilizzazione): è fondamentalmente legata alla tradizione della macroeconomia

keynesiana e pone l'accento sul ruolo dello strumento fiscale nell'influenzare il livello

dell'attività economica e/o dei prezzi.

- Redistribuzione degli oneri di spese pubbliche tra diverse generazioni: è

connessa all'idea che il finanziamento della spesa pubblica con debito, anziché con

imposte, significa addossare a generazioni future l'onere di decisioni prese dalle

generazioni presenti (questa tesi è tuttavia molto controversa).

- Realizzazione di una distribuzione ottimale delle aliquote fiscali: questa

funzione parte dalla constatazione che a causa dei costi di benessere prodotti

dall'inevitabile applicazione di imposte distorsive, sarebbe ottimale la distribuzione

delle aliquote fiscali costante nel tempo. Il debito pubblico è lo strumento che

permette di realizzare tale obbiettivo, evitando inasprimento o riduzioni troppo

brusche delle aliquote in presenza di shock della spesa indotti da fattori esogeni come

guerre, calamità...

- Eliminazione delle cause di fallimento del mercato (attribuibili alla

presenza di incompletezza di mercati): vede nel debito lo strumento che consente

agli operatori economici di realizzare transazioni rispetto a possibili eventi futuri che

diversamente, a causa dell'incompletezza dei mercati finanziari, non sarebbero

possibili; l'emissione di debito pubblico potrebbe essere un modo per aprire mercati

non esistenti, lo Stato agirebbe quindi come innovatore finanziario.

Il debito pubblico nella teoria macroeconomica keynesiana:

Il debito pubblico dal punto di vista di coloro che lo hanno sottoscritto è una forma di

impiego finanziario della ricchezza, che esercita i propri effetti sulle variabili

macroeconomiche attraverso gli stessi canali delle altre componenti della ricchezza,

che la indicheremo con W. Un aumento di W determina un effetto positivo sia sui

consumi, sia sulla domanda di attività finanziarie. Secondo questo modo di ragionare

un aumento della spesa pubblica finanziata con titoli, determinerebbe un aumento di

W e quindi un ulteriore spostamento della curva IS verso destra e uno spostamento

della curva LM verso l'alto.

Un punto rilevante dell'argomentazione è che i soggetti dell'economia terranno conto,

nel valutare la propria ricchezza, dell'onere che in futuro graverà su di essi a causa

delle imposte che lo Stato dovrà introdurre per trovare copertura finanziaria agli

interessi da versare ai sottoscrittori dei titoli e per restituire, alla scadenza del debito,

il capitale preso a prestito.

Se gli operatori hanno un comportamento razionale e una previsione perfetta, al

valore positivo di tutti i titoli posseduti dai detentori dei titoli pubblici si contrappone

un debito fiscale di uguale a montare dei contribuenti che dovranno pagare le imposte

il debito pubblico non andrebbe

future. La conclusione di questo ragionamento è che

computato nella valutazione della ricchezza nazionale . Qualora invece gli operatori

non abbiano una previsione perfetta e non anticipino integralmente gli oneri futuri

connessi al debito, i titoli sottoscritti potranno, in tutto o in parte, contribuire alla

definizione della ricchezza W.

Solo nel caso di totale mancanza di previsione degli oneri futuri, i titoli potrebbero

rientrare pienamente nella definizione di ricchezza.

Analisi del debito pubblico di Ricardo:

si occupa di momenti particolari della vita finanziaria di un paese, ad esempio la

guerra, in cui i governi devono affrontare grandi e impellenti spese di carattere

eccezionale; i governi in questi momenti si sono sempre chiesti se finanziare queste

spese straordinarie con un imposta straordinaria sul patrimonio o con l'emissione di un

prestito.

L'analisi di Ricardo porta a conclusioni molto chiare: prestito e imposta sono strumenti

equivalenti; l'analogia tra debito pubblico e debito privato non è corretta; l'onere di

debito pubblico non può essere trasferito sulle generazioni future.

Ricardo presenta due tesi una di macroeconomia e una di microeconomia,:

- secondo la tesi di macroeconomia i prestiti pubblici implicano il pagamento di

interessi ai scrittori dei titoli per cui lo Stato dovrà necessariamente ricorrere a

maggiori imposte. L'onere del debito, inteso come trasferimento reale di risorse, è

avvenuto una volta per tutte al momento della sottoscrizione, esattamente come

sarebbe accaduto se lo Stato avesse fatto ricorso allo strumento dell'imposizione

straordinaria; secondo una efficace espressione il prestito non può trasferire al futuro

"non si possono combattere con i cavalli di domani le guerre di

alcun onere perché

oggi".

- secondo la tesi microeconomica per un contribuente non c'è differenza fra avere una

somma maggiore su cui graveranno delle imposte e avere una somma minore, ma di

cui si è già pagato l'imposta.

Ricardo immagina una possibile obiezione: nel caso del prestito, non sarebbe

razionale pensare di non dover pagare le imposte future, dato che l'orizzonte

temporale degli uomini è necessariamente finito; a questa tesi replica che se

l'individuo ha interesse a lasciare ai propri eredi la sua fortuna l'argomento della

limitatezza dell'orizzonte diviene irrilevante, se invece sconta il benessere dei suoi

eredi si ripropone la conclusione dell'equivalenza.

Questa tesi appena citata potrebbe indurci a sdrammatizzare il problema del debito

pubblico, infatti l'onere reale del debito risultato sopportato al momento

dell'emissione, oggi si tratta solo di gestire la distribuzione tra sottoscrittori e

contribuenti; se poi questi coincidessero, si potrebbe annullare parte del debito

pubblico in cambio di detrazioni fiscali, ma questo è vero solo in via teorica perché

nella pratica non è fattibile perché non vi è perfetta corrispondenza tra titolari del

debito pubblico e contribuenti.

In tema di debito pubblico la fiducia e la reputazione del debitore hanno un importanza

decisiva e questa considerazione è un buon punto di partenza per introdurre il

problema dei limiti del debito pubblico:

quando il debito è molto elevato ed i sottoscrittori hanno la sensazione che la sua

dinamica possa sfuggire dal controllo del governo, di conseguenza si possono

determinare improvvise crisi di sfiducia che inceppano la complessa gestione del

debito.

Non è il valore assoluto del debito la grandezza che può generare sfiducia: in

un'economia che cresce e si sviluppa è infatti del tutto naturale che aumenti il volume

delle attività e passività finanziarie, fra le quali è compreso anche il debito dello Stato;

l'attenzione degli operatori spesso si concentra sul rapporto debito/Pil,

tuttavia non abbiamo conoscenze abbastanza sicure per prevedere se e quando il

raggiungimento di un dato rapporto tra debito pubblico e PIL dia inizio ad una crisi

finanziaria.

[VEDI ANALISI DI DOMA SUGLI APPUNTI A PENNA]

CAPITOLO 5 - Il decentramento fiscale

La struttura per livelli di governo di uno Stato deve trovare una sua giustificazione

nella Carta costituzionale o comunque nella legge, che deve indicare quali funzioni

dovranno essere svolte da ogni livello di governo.

Vi sono tre modelli, ognuno con un diverso livello di accertamento:

- Modello centralista: agli enti decentrati è lasciato il minor numero possibile di

funzioni che vengono esercitate sotto stretta sorveglianza dello Stato dal punto di

vista sia della quantità che della qualità dei servizi.

- Modello regionale: prevede un maggior trasferimento di funzioni e una parziale

autonomia fiscale, senza tuttavia attribuire ai livelli regionali la potestà di istituire

nuovi tributi.

- Modello federale: a differenza di quanto avviene negli altri due modelli, è di solito

originariamente assente il carattere unitario dello Stato da cui promana l'articolazione

per livelli di governo. In uno stato federale la modificazione dei rapporti interstatuali,

sancito la Carta Costituzionale, non può realizzarsi se non con il consenso di ciascuno

degli Stati federati.

Un alternativa all'articolazione delle funzioni del settore pubblico potrebbe ispirarsi ad

criterio funzionale,

un in questo caso il settore pubblico è articolato in enti che hanno

competenza sull'intero territorio nazionale e svolgono una sola funzione (come ad

esempio la sanità, la scuola...), gli organi di governo di questi enti possono essere

nominati dallo Stato centrale direttamente dai cittadini; chi sostiene questa tesi

prevede l'opportunità di articolare il sistema tributario imposte di scopo con

destinazione vincolata a specifiche funzioni.

Ci sono vari motivi che possono giustificare il decentramento:

Ragioni ideologiche: principio di sussidiarietà

- si basano sul secondo cui se un ente di

livello inferiore è in grado di svolgere in modo corretto ed efficiente una funzione,

l'ente di livello superiore non deve intromettersi, ma limitarsi casomai a

supervisionare; questa ideologia è sancita anche dall'Art.118 della Costituzione.

I bisogni e i valori che possono essere coltivati e perseguiti a livello di comunità locale,

possono essere realizzati da una pluralità di istituzioni: il Comune in primis, ma anche

organizzazioni senza fini di lucro, fondazioni...

Ragioni politiche:

- anche se la teoria politica ha da tempo messo in luce

l'impostazione centro vista dell'organizzazione dello Stato, il decentramento:

1) Accentuerebbe la partecipazione dei cittadini alle decisioni politiche e quindi

rafforza la democrazia, perché fa sentire i cittadini più vicini a chi governa.

2) Aumenterebbe il controllo perché gli amministratori locali sono più controllabili da

parte dei cittadini di quanto non lo sia il governo centrale.

3) Consentirebbe di tenere conto della differenza di composizione sociale (linguistiche,

etniche...)

Ragioni organizzative:

- da questo punto di vista in strutture troppo accentrate è facile

che si manifestino elementi di disordine organizzativo; inoltre il decentramento

consente maggiore sperimentazione ed innovazione nelle modalità di offerta dei

servizi collettivi e ciò può indurre miglioramenti di produttività per tutti.

Si è già detto che le funzioni principali dello Stato sono tre: allocazione, distribuzione e

stabilizzazione; è però importante chiedersi se queste siano appropriate per essere

decentrate o meno:

Funzione di stabilizzazione:

- è considerata fondamentale una funzione centrale perché

il problema che affronta, cioè il mantenimento del pieno impiego, è nazionale; inoltre

la sua realizzazione è certamente perseguita in modo più efficiente a livello centrale,

infatti una politica di sostegno delle attività economiche messa in atto dalla comunità

locale correre il rischio produrre i propri effetti non all'interno della propria

giurisdizione.

Funzione di redistribuzione:

- la redistribuzione del ricco e il povero, tra generazioni

diverse, dal sano al malato, è da considerarsi oggetto dei governi centrali; questo per

mantenere l'equità in tutto lo Stato; una seconda ragione rilevante dal punto di vista

dell'efficienza sottolinea la tendenziale inefficienza di politiche distributive livello

locale in quanto la loro realizzazioni in modo differenziato stimolerebbe la mobilità

territoriale sia dei cittadini ricchi (in zone con tassazione meno elevata) sia di quelli

poveri (in zone con tassazione elevata) ciò metterebbe in difficoltà le comunità locali

che vogliono offrire programmi redistributivi perché questi alla lunga si rivelerebbero

finanziariamente insostenibili.

Funzione allocativa:

- presenta invece aspetti che sono di grande interesse per i livelli

inferiori di governo, infatti se si escludono i pochi esempi di beni pubblici puri (come

l'esercito, la giustizia...) quasi sempre i servizi pubblici hanno connotazioni locali molto

spiccate, inoltre una componente molto elevato di servizi offerti a livello locale avviene

sulla base della domanda degli stessi da parte del cittadino e quindi non possiede

pienamente i connotati di bene pubblico.

L'ultimo aspetto da considerare riguarda la gestione del debito pubblico, nonostante

non ci siano problemi nel decentrare anche solo di parte del debito con la

configurazione i titoli emessi dai governi locali insieme a quelli statali (BOT), la

gestione del debito è però molto delicata, soprattutto in un economia aperta, in un

contesto di elevata liberalizzazione valutaria. Essendo che la garanzia che può fornire

la gestione debito

un governo centrale agli investitori è superiore è prudente che

avvenga, nella maggior misura possibile, a livello centrale.

Per bene pubblico locale s'intende un bene pubblico in cui le caratteristiche di non

rivalità e non escludibilità sono limitate territorialmente (ad esempio i trasmettitori dei

programmi televisivi...); è di questo tipo la maggior parte dei beni pubblici per i quali

la soluzione del problema dell'offerta si potrebbe realizzare a livello decentrato. È

importante ricordare che spesso tali beni non sono beni pubblici puri, ma beni misti o

impuri, passibili cioè di forme di congestione; il consumo da parte di altri individui,

oltre un certo limite, diminuisce il benessere del soggetto considerato.

Oltre alla teoria dei beni pubblici locali, ci sono altri due importanti schemi concettuali

che sono rilevanti per spiegare le articolazioni territoriali dell'offerta dei servizi

pubblici: il Teorema del decentramento di Oates e il Modello del voto con i piedi di

Tiebout; prima di procedere con la loro analisi è importante inquadrerli in una

comunità in cui gli atteggiamenti dei partecipanti possono essere classificati in tre

Loyalty

categorie: è l'atteggiamento cooperativo di chi condivide i fini della comunità e

collabora alla sua realizzazione o di chi, pur non condividendo la conduzione corrente,

pensa vi siano valori di lungo periodo che devono essere salvaguardati e che meritino

Voice

la conservazione di atteggiamenti di fedeltà; la è la protesta di chi dissente sulla

conduzione della vita comunitaria, ma resta sul campo a manifestare le proprie idee;

Exit è il dissenso profondo che si manifesta con l'abbandono della comunità.

In una democrazia è bene che tutte le forme di rappresentanza siano presenti e si

alternino nel tempo:

1) Teorema del decentramento di Oates: si tratta di un'idea semplice, ma importante:

in presenza di preferenze differenziate è sempre preferibile una soluzione che

consenta diverse articolazioni dell'offerta dei beni pubblici, rispetto ad una sola e

uniforme. Nel caso di soluzione centralizzata infatti il governo sarebbe indotto a fornire

un ammontare di bene pubblico locale in modo uniforme senza tener conto delle

preferenze delle diverse comunità: questo comporterebbe una perdita di benessere

perché solo l'elettore mediano (via di mezzo tra le opinioni delle comunità estreme)

sarebbe pienamente soddisfatto, mentre la soluzione decentrata consentirebbe ad

ogni comunità di realizzare l'offerta ottimale.

Questo modello fa l'ipotesi che nella soluzione centralizzata il bene venga fornito in

misura uguale per tutte le comunità, questo perché spesso è difficile e oneroso

giustificare una diversità di trattamento sotto questo punto di vista.

Inoltre il teorema presuppone che il costo marginale dell'offerta del bene locale sia

costante, è però possibile che nella produzione di servizi pubblici locali siano presenti

economie di scala, in tal caso la soluzione decentrata a un livello inferiore potrebbe

non essere necessariamente quella migliore.

Un'altra ipotesi che si fa è che le preferenze degli individui della stessa comunità siano

distribuite in modo identico, ma ciò è poco realistico.

2) Modello del voto con i piedi di Tiebout: riguardo le situazioni in cui le preferenze

degli individui per i beni pubblici locali siano eterogenei; i beni pubblici locali sono beni

non escludibili e non rivali solo con riferimento ai cittadini della collettività in cui

vengono offerti, dalla fruizione di un bene pubblico locale è invece possibile escludere

cittadini di altre comunità.

È allora possibile immaginarsi la formazione di un meccanismo di decentramento

istituzionale caratterizzato dal formarsi di un insieme molto ampio di comunità locali

che si differenziano l'una dall'altra per il mix di imposte e servizi locali che offrono ai

propri cittadini, tra di esse l'individuo potrebbe scegliere la sua preferita dove andare a

vivere; in questo modo si realizzeremo quindi un meccanismo di allocazione

volontaria, infatti in questo modello i cittadini, scegliendo di andare ad abitare in una

comunità, soddisfano le proprie preferenze e allo stesso tempo accettano di pagare le

imposte che corrispondono a quei servizi, rivelando così la propria disponibilità a

pagare.

Questo modello si fonda su una serie di ipotesi restrittive (completa mobilità dei

soggetti, conoscenza perfetta delle differenze presenti tra i diversi governi, numero

elevato di enti, rilevanza limitata degli effetti di traboccamento, produzione di servizi a

costi costanti) che lo rendono capace di spiegare solo in parte la realtà; questo

modello creerebbe però instabilità sociale perché i ricchi saranno interessati ad

escludere i poveri dalle loro comunità perché è lecito pensare che i servizi ed il reddito

siano correlati.

La dimensione ideale dei livelli di governo

Una prima considerazione riguarda la ricerca della presenza o meno di economie di

scala nella produzione di servizi pubblici locali: la dimensione ottimale dovrebbe

essere quella che corrisponde al costo medio minimo di lungo periodo della produzione

di un servizio, ad esempio un comune di piccole dimensioni può non avere le

caratteristiche ottimali per produrre un servizio al minor costo.

La dimensione ottimale, in termini di popolazione, di un ente locale corrisponde a

quella in cui si raggiunge il punto di minimo costo medio, il problema che si pone è

ovviamente che per servizi diversi questo numero è spesso diverso; le informazioni

che si possono trarre dalle curve di costo sono utili per individuare quali servizi

possono essere prodotti e offerti in modo associato da una pluralità di enti locali

sottodimensionati rispetto a quella funzione.

Uno dei problemi principali che ci si pone è la determinazione del livello ottimale della

dimensione del governo, tenendo presente che a determinare la dimensione di un ente

concorrono al popolazione della comunità e la quantità del servizio prodotta.

Il costo di un servizio pro capite sarà tanto minore quanto maggiore sarà il numero dei

componenti della popolazione, d'altro canto all'aumentare della popolazione possono

manifestarsi fenomeni di congestione nell'uso dei servizi che creano disutilità.

Anche in questo caso si supporranno i costi marginali costanti, la realizzazione del

principio di corrispondenza e l'omogeneità delle preferenze dei membri della

collettività locale.

[VEDI GRAFICI PAG.270--->IMPORTANTE ]

Dopo aver analizzato i grafici si deduce che:

una data quantità,

- Per la dimensione ottimale della popolazione è quella in cui si

verifica l'uguaglianza tra il beneficio marginale derivante dalla riduzione del costo pro

capite, dovuto alla partecipazione di un soggetto in più al finanziamento del servizio, e

la riduzione marginale di benessere derivante da un aumento della congestione.

un dato livello di popolazione,

- Per la quantità ottimale di servizio è quella in cui si

verifica l'uguaglianza tra il beneficio marginale di un unità addizionale di servizio

(decrescente all'aumentare della quantità per il fenomeno della saturazione dei

bisogni) e il costo marginale del servizio, supposto costante.

La sostanza di queste teoria è che per definire la dimensione ottimale di un ente locale

è necessario determinare simultaneamente sia il livello della popolazione che il livello

dell'attività, realizzato da una dimensione ottimale di entrambe; tale equilibrio è

descritto dall'ultima espressione in cui il sacrificio marginale in termini di congestione

derivante dall'aumento di un membro della popolazione per il numero dei membri

deve eguagliare il beneficio marginale di un unità di servizio addizionale per il numero

delle unità complessive.

Finanziamento degli enti di livello inferiore

Tre sistemi di finanziamento principali:

- Tariffe e tasse: una parte consistente dei servizi locali è divisibile e quindi trovano

appropriata applicazione prezzi pubblici e tariffe; a un'altra parte sembra

corrispondere il modello della tassa (scuola, servizio antincendio, polizia locale) in

quanto si manifestano aspetti esterni piuttosto forti; in ogni caso l'uso di strumenti di

finanziamento fondati sul principio del beneficio trova a livello decentrato solide

motivazioni teoriche.

- Imposte: esiste una categoria di servizi pubblici locali che presenta il carattere del

indivisibilità dei vantaggi e per la quale pare appropriato fare riferimento alle imposte;

nei contesti istituzionali il finanziamento con entrate tributarie può assumere diverso

modalità:

Tributi propri:

1) forme di prelievo di cui il governo locale è libero di definire almeno le

aliquote e in alcuni casi anche la base imponibile; sono gli unici tributi che configurano

una situazione di vera autonomia finanziaria dell'ente decentrato.

Addizionale:

2) quando il governo locale definisce a proprio favore un aliquota che si

somma a quella fissata dal governo centrale.

Sovraimposta:

3) quando l'aliquota fissata localmente si commisura al gettito di tributi

nazionali già esistenti; non è la stessa cosa dell'addizionale perché in questo caso la

decisione da parte dell'ente centrale di modificare le proprie aliquote influisce sulle

risorse disponibili a livello inferiore.

Compartecipazioni:

4) sono quote di gettito di un imposta, amministrata da un livello

di governo superiore, devolute a favore di un ente inferiore sulla base di qualche

criterio che tenga conto di aspetti locali (ad esempio il gettito riscosso); se la misura

della compartecipazione è prefissata della legge non si può parlare di autonomia

tributaria in quanto il comportamento dell'ente decentrato risulta di discrezionalità.

Prima di parlare dei trasferimenti, è interessante individuare i criteri che devono

guidare le forme di imposizione degli enti locali:

* Tributi in cui prevale la logica del beneficio e della controprestazione.

* Tributi le cui le basi imponibili siano un poco mobili (Es: Tributi sugli immobili...).

* Queste in parte non devono essere esportabili, cioè non devono essere congegnate

in modo da ricadere in misura rilevante sui residenti di altre comunità (ad esempio un

imposta regionale che colpisca gli acquisti fatti nella regione anche da non

residenti...).

* Basi imponibili distribuite in modo uniforme nel territorio in grado di consentire la

copertura di un livello minimo i servizi uguale per tutti.

E' molto difficile trovare imposte che soddisfino tutti i requisiti appena citati, forse

quelle che si avvicinano di più sono le imposte sui beni immobili come i terreni ed i

fabbricati, anche le imposte sulle attività produttive e professionali sono adatte a

livello locale perché si conciliano bene con il principio del beneficio.

- Trasferimenti: riguardano il passaggio di denaro tra i diversi livelli di uno Stato; le

motivazioni di tutto ciò sono richiudibili in due categorie:

* La prima categoria fa riferimento alla presenza di tendenze naturali, che operano sia

sul versante delle entrate sia su quello delle spese, che portano ad una sotto

dotazione strutturale di risorse finanziarie per il sistema dei livelli inferiori di governo.

Nell'ambito di questo gruppo le motivazioni i vanno ricercate nella concorrenza

fiscale e nell'effetto Baumol: la prima dice che gli enti locali sono spinti a ridurre le

aliquote per attirare base imponibile da altre comunità e se questo fenomeno assume

vaste proporzioni le risorse a disposizione delle comunità locali finisco per non essere

più sufficienti e si rendono necessarie integrazione dal centro; l'effetto Baumol

riguarda la spesa degli enti e dice che la produzione di servizi pubblici locali nel medio

periodo possiede una maggiore intensità di lavoro, infatti per questi servizi la dinamica

della produttività del lavoro è molto più lenta di quella realizzabile in altri servizi

pubblici o nella produzione di beni privati che riescono meglio ad incorporare gli

aumenti di produttività legati al progresso tecnologico (ad esempio per un servizio

come il nido saranno sempre necessari rapporti predefiniti e difficilmente riducibili tra

numero di educatrici e numero di bambini che frequentano il nido e ciò comporta una

dinamica dei costi dei servizi locali particolarmente elevata).

* La seconda categoria di motivazioni fa invece riferimento alle conseguenze di vincoli

imposti dal governo centrale agli enti decentrati o alla presenza di vincoli di carattere

istituzionale non facilmente rimovibile nel breve periodo.

A questa seconda categoria possono invece essere ricondotte le seguenti motivazioni:

1) Per ragioni di carattere distributivo il governo centrale può ritenere opportuno che

in ogni comunità locale esista un consumo minimo di determinati servizi; questa

sovrapposizione di volontà del governo centrale al governo locale deve trovare una

contropartita in finanziamenti dal centro, che saranno di norma condizionati dalla

spesa per il servizio ritenuto meritevole.

2) Un'altra ragione riguarda il finanziamento degli investimenti pubblici dei livelli

inferiori di governo poiché, come si è visto, sono posti dei limiti legislativi alla capacità

di indebitamento degli enti decentrati, si rende necessaria una compensazione in

forma di trasferimento o nella creazione di speciale canali di intermediazione

finanziaria che consentano di svolgere in misura adeguata le attività degli enti

inferiori.

3) nella realtà la dimensione amministrativa di un ente locale difficilmente coincide

con l'area entro cui i benefici dei servizi da esso amministrati hanno il loro effetto; la

correzione di questi effetti di traboccamento può essere realizzata attraverso dei

sussidi.

Tipologie ed effetti economici dei sussidi

I trasferimenti possono essere disegnati in modi diversi con riferimento a tre aspetti:

discrezionali,

- Misura del trasferimento: possiamo avere i trasferimenti la cui

misura è definita volta per volta dal livello superiore di governo, o trasferimenti

automatici, in cui ammontare è definito da una regola stabilita una volta per tutte.

limitati (closed-ended)se

I trasferimenti possono essere inoltre nel disegnare il

trasferimento il livello di governo superiore destina una somma complessiva massima

(nel caso in cui tale somma si riveli insufficiente per tutti gli aventi diritto le risorse

addizionale dovranno essere messe a disposizione dall'ente inferiore o verranno

illimitati (open-ended)se

inseriti criteri per selezionare i potenziali beneficiari) oppure il

livello superiore di governo è responsabile del finanziamento dei trasferimenti a tutti

coloro che ne hanno diritto. condizionati

- Modalità di utilizzo: i trasferimenti si dividono in (in cui il

trasferimento può essere utilizzato dal livello inferiore di governo solo se è destinato al

non condizionati

programma per cui è stato istituito) oppure (se il suo utilizzo è senza

vincoli). in somma fissa (non-

- Modalità di distribuzione: i trasferimenti possono essere

marchingegno lump sum) cofinanziamento (matching),

o o di in quest'ultimo caso il

contributo fornito dal livello superiore di governo per finanziare un dato programma di

attività è solo una frazione della spesa autonomamente deciso per tale programma dal

livello inferiore di governo (questi trasferimenti hanno funzione di responsabilizzare i

livelli inferiori nella partecipazione all'offerta di servizi).

I quadri concettuali di riferimento entro cui si possono studiare gli effetti dei

trasferimenti sono molteplici; possiamo distinguere 3 approcci:

Approccio paternalistico:

- l'obiettivo dell'analisi è massimizzare il benessere del livello

superiore di governo che ha funzioni decisionali, nell'ipotesi implicita che esso sia in

grado di interpretare correttamente il livello di benessere dei livelli inferiori di governo

e dei i suoi cittadini.

Approccio individualistico:

- l'obiettivo dell'analisi è la massimizzazione del benessere

dei cittadini delle comunità locali interessati, ma incontra insormontabili difficoltà nella

definizione di regole di scelte collettive.

Approccio dell'elettore mediano:

- è l'impostazione più diffusa e fa riferimento alle

preferenze dell'elettore mediano, il ricorso a questo approccio richiede che l'elettore

mediano sia sempre lo stesso soggetto prima e dopo trasferimento e che le decisioni

di spesa dell'autorità locale siano effettivamente prese in accordo con le preferenze

espresse dell'elettore mediano (di seguito ci riferiremo sempre a questo approccio).

I trasferimenti hanno come finalità ultima quella di stimolare l'offerta di servizi locali

attraverso un aumento delle risorse dei cittadini (effetto reddito) o attraverso una

riduzione del prezzo relativo dei servizi in questione (effetto sostituzione); l'effetto

finale dipende ovviamente da l'elasticità del reddito ai prezzi della domanda dei

cittadini, in particolare un aumento del reddito dei cittadini potrebbe tradursi, in tutto

o in parte, anche una aumento di domanda di beni privati anziché di beni pubblici

locali.

I trasferimenti possono quindi avere tre diversi effetti:

1- Addizionale diretta netta: quando il trasferimento risulta efficace nel finanziare i

servizi pubblici locali che non sarebbero stati altrimenti prodotti (questa è la sua

finalità propria).

2- Addizionale indiretta netta: è un effetto che stimola, pur senza volerlo, anche il

consumo di altri servizi pubblici diversi da quello a cui finanziamento era diretto.

3- Spiazzamento: quando il trasferimento centrale è usato impropriamente dall'ente

locale, non per ampliare la propria offerta di servizi pubblici, ma per sostituire le

imposte locali come fonte di finanziamento.

Prima di procedere all'analisi di alcune tipologie di trasferimenti è importante

sottolineare che nell'ambito del progetto che studia gli effetti dei trasferimenti con

riferimento le preferenze dell'elettore mediano, per quanto riguarda il lump sum, è

assolutamente indifferente che esso versato all'elettore mediano o all'ente che ne

riflette le preferenze; per quanto riguarda il confinamento si può argomentare che le

decisioni dell'elettore mediano circa quanto spendere nel servizio che beneficia del

trasferimento determinano l'ammontare del trasferimento stesso.

In altri termini l'analisi di entrambi i trasferimenti può essere condotta come se essi

fossero direttamente corrisposti all'elettore mediano; i trasferimenti si traducono in

aumenti delle risorse disponibili dell'elettore mediano stesso, che è legato ad un

vincolo di bilancio e le cui preferenze tra il servizio pubblico e altri beni sono

rappresentate da un sistema di curve di indifferenza.

Vediamo ora alcuni tipi di trasferimenti:

* Trasferimento non condizionato in forma fissa (non matching): un

trasferimento in somma fissa determina lo spostamento in parallelo verso destra del

vincolo di bilancio e un nuovo equilibrio.

[VEDI BENE ANALISI DEL GRAFICO A PAG.279]

* Trasferimento condizionato non-matching (in somma fissa): può essere

rappresentato come un trasferimento di una data quantità di servizio pubblico a cui

non corrisponde alcun costo da parte dell'elettore mediano; l'effetto che tale

trasferimento ha sul vincolo di bilancio dell'editore mediano è del tutto identico a

quello di trasferimento specifico: in sostanza l'uso di un trasferimento condizionato ha

l'effetto di imporre all'elettore mediano un consumo di bene pubblico pari almeno al

trasferimento stesso, in casi particolari della struttura delle preferenze dell'elettore

mediano questi risulta forzato a tale scelta che non avrebbe compiuto nel caso di

trasferimento non condizionato: questi infatti non può destinare l'aumento del reddito

che deriva dal trasferimento al consumo di un altro bene questo vincolo gli impedisce

di raggiungere il livello di benessere superiore conseguibile nel caso di assoluta libertà

di scelta.

* Trasferimento matching open-ended: in questo caso il trasferimento è pari ad un

TOT di euro per ogni unità di servizio pubblico consumato dell'elettore mediano,

essendo matching esso si configura come una riduzione del prezzo per il servizio

pubblico. In questo caso cambia l'inclinazione del vincolo di bilancio; confrontandolo

no matching

con un metodo si evince che se la finalità del trasferimento considerato

fosse non di incrementare il consumo di bene pubblico, ma di perequazione, sarebbe

no matching (lume sum)

più opportuno ricorrere al trasferimento che, lasciando più

autonomia all'elettore mediano su quali servizi consumare, lo porrebbe su una più alta

curva di indifferenza garantendo un più alto livello di benessere.

[VEDI BENE ANALISI DEL GRAFICI A PAG.280]

* Trasferimento matching closed-ended: il trasferimento di tipo managing

modifica l'inclinazione del vincolo di bilancio e non può superare dato ammontare in

quanto si immagina che esista un vincolo alla somma che il livello superiore intende

spendere; il vincolo di bilancio dopo il sussidio acquista una forma spezzettata.

[VEDI BENE ANALISI DEI GRAFICI A PAG.282]

Riassumendo, posto che la finalità della politica del governo superiore sia quella di

incentivare l'offerta e il consumo di un dato servizio pubblico, le forme di trasferimento

lump sum matching,

più efficaci ci sono i trasferimenti e quest'ultimo risulta

comparativamente più efficace del trasferimento l'lump sum in quanto all'effetto

reddito si aggiunge anche un effetto sostituzione; qualora la finalità del trasferimento

lump sum,

sia di tipo perequativo appare preferibile un trasferimento a cui non sono

associati effetti distorsivi.

Tuttavia ci sono molte obbiezioni riguardo questo metodo, la prima delle quali è il fatto

che le decisioni dell'ente locale non necessariamente riflettono quelle degli elettori

perché, com'è noto dalla teoria delle votazioni, la stessa regola della maggioranza non

è in grado di garantire che l'aggregazione delle preferenze individuali dia luogo ad un

ordinamento di scelte collettive transitivo.

Il teorema dell'elettore mediano vale infatti in ipotesi molto restrittive, inoltre ci sono

altri due problemi: il primo è il fatto che esso ignora i problemi redistribuitivi e il

secondo che l'identità stessa dell'elettore mediano può cambiare per gli effetti che

l'insieme delle imposte locali e centrali e dei trasferimenti intergovernativi esercita sul

reddito disponibile degli elettori.

Un ulteriore critica è poi legate al: lump sum

EFFETTO FLY-PAPER: l'approccio è equivalente ad un aumento del reddito

dell'elettore mediano e quindi un aumento del trasferimento da parte il livello

superiore di governo dovrebbe produrre una variazione nell'offerta e nel consumo del

servizio pubblico identica a quella indotta da un aumento del reddito disponibile dei

lump sum

cittadini; è stato dimostrato che un trasferimento non condizionato ha in

realtà l'effetto di stimolare la spesa per il bene pubblico maggiormente rispetto ad un

analogo aumento del reddito disponibile dell'elettore mediano: questo effetto prende il

Fly-paper effect

nome di (effetto carta moschicida) perché i soldi tendono a rimanere

là dove cadono.

Schemi di trasferimento perequativi

Per semplificare l'analisi si prenderà in considerazione una società composta solo da

due livelli di governo ed inoltre si ipotizza che il trasferimento sia dal governo centrale

al livello inferiore, cioè sia un trasferimento verticale (in un contesto più articolato si

potrebbe considerare anche la possibilità di trasferimenti orizzontali in cui le comunità

con un eccesso di risorse forniscano mezzi finanziari a quelle in deficit, senza

l'intermediazione del livello di governo superiore).

Nonostante queste semplificazioni la decisione sulla ripartizione dei finanziamenti è un

azione complessa che richiede, da parte del centro di controllo, il possesso di

informazioni difficili da acquisire, quale il costo standard delle funzioni attribuite agli

enti decentrati e una valutazione della capacità di fidanzamento di queste con entrate

autonome ad essi attribuite; supponiamo che questi problemi siano stati risolti e

spostiamo l'ottica sui criteri sulla quale si possa fare riferimento per ripartire il fondo.

Il primo criterio è la popolazione perché è naturale assumere come primo punto di

riferimento gli abitanti e quindi fare riferimento a trasferimenti pro capite, ma fermarsi

a ciò sarebbe riduttivo perché non necessariamente una popolazione che è composta

dalla metà dei membri di un'altra, abbia anche la metà dei bisogni (ad esempio se

deve gestire un territorio più grande...).

Si ritengono meritevoli di compensazione quelle differenze che dipendono dalla

ristrettezza della base imponibile e dalla presenza di diversità di bisogni.

Nella difficoltà di definire i costi standard delle funzioni e le capacità fiscali, la

domanda verso il centro spesso si trasforma in una richiesta di risorse non inferiori a

quelle sufficienti a garantire un dato livello di spesa storica; se tale prassi si

generalizza l'equilibrio politico porta a privilegiare un trasferimento che è pari alla

in loco,

differenza tra la spesa effettiva di ciascun ente ed il gettito raccolto per tenere

conto delle situazioni di più evidente carenza dei governi locali più poveri e/o disagiati

sotto qualche profilo.

Col metodo della spesa storica ogni ente potrà disporre di una somma pari alla spesa

che ha deciso di effettuare indipendentemente da standard di costi e dalla politica

tributaria effettuata a livello locale; se un ente decidesse di abbassare l'aliquota

dell'imposta autonoma per non far apparire sgradito ai propri elettori locali, lo Stato si

farà carico anche di questi comportamenti, è chiaro che nessun ente avrà interesse ad

aumentare le aliquote della propria imposta dato che il gettito non affluisce la

comunità locale; si potranno avere un ampliamento del disavanzo pubblico o la

copertura del fondo perequativo con entrate centrali comunque pagate dai

contribuenti generando così trasferimenti impliciti tra enti locali che dipendono dal

modo in cui il gettito centrale si distribuisce dai contribuenti dei diversi enti locali.

Questo modello è malvisto perché deresponsabilizza gli enti locali; a fronte di tutto ciò

la teoria federalista ha proposto alcuni criteri alternativi, tra cui i più importanti sono:

- Performance: ha l'obbiettivo di mettere a disposizione del governo decentrato risorse

pari alla differenza tra il fabbisogno standard ed il gettito effettivo realizzato dell'ente

decentrato sul proprio territorio, dove per fabbisogno standard si intende

quell'ammontare di risorse che consentono di soddisfare in misura mediamente

adeguata i bisogni locali; in condizioni di equilibrio e di omogeneità dei bisogni

corrisponde alla spesa procapite media e se il bilancio è in pareggio sarà anche uguale

al gettito medio.

[VEDI ESEMPIO NUMERICO PAG.288]

- Capacità: si propone di mettere a disposizione dell'ente decentrato la differenza tra il

fabbisogno standard e un gettito potenziale definito dal prodotto tra un'aliquota media

e la base imponibile locale.

[VEDI ESEMPIO NUMERICO PAG.289]

- Potenziale fiscale: si propone di realizzare trasferimenti in misura tale da pareggiare

le dotazioni di risorse complessive agli enti che decidono di attuare il medesimo sforzo

fiscale (misurato ad esempio bel rapporto tra l'ipotenusa di un prodotto da letto e

locale è quella media nazionale).

[VEDI ESEMPIO NUMERICO PAG.291]

Finanziamento degli enti decentrati in Italia

In Italia i livelli di governo previsti dalla Costituzione sono 5: i Comuni, le Province, le

Città metropolitane, le Regioni e lo Stato. Accanto alle Regioni ordinarie sono inoltre

presenti anche le Regioni statuto speciale e due Province a statuto speciale; la

locazione delle funzioni tra i livelli di governo può essere sinteticamente sintetizzata

così: le Regioni hanno una funzione di programmazione dell'intero sistema decentrato

(nel nostro paese essi hanno la titolarità di una delle più importanti funzioni di spesa di

welfare, il sistema sanitario); le Province rappresentano un livello di governo sub-

regionale in cui prevalgono funzioni di coordinamento e monitoraggio di funzione

svolte dai Comuni e altri Enti locali, esse svolgono in modo più autonomo ed esteso

funzioni nel campo della politica ambientale e della formazione; ai Comuni spettano

ampie funzioni di offerta di servizi pubblici generali o a domanda.

Prima di passare alla descrizione delle istituzioni del nostro paese, è utile citare due

modelli polari di relazioni finanziarie tra più livelli di governo:

Modello statale-policentrico:

- le funzioni svolte dalle autonomie locali sono

caratterizzate solo da parziale autonomia; l'offerta dei servizi pubblici è concentrata

nei Comuni; le fonti di finanziamento delle funzioni svolte a livello decentrato

dipendono quasi esclusivamente dal sistema finanziario centrale che svolge non solo

funzioni di perequazione delle risorse finanziarie, ma anche di finanziamento delle

funzioni svolte dalle Regioni e Comuni; anche i rapporti finanziare tra i livelli inferiori di

governo, vale a dire tra Regione e Comuni, hanno un certo rilievo, ma più che il

finanziamento ha rilievo la funzione di coordinamento da parte delle Regioni delle

attività dei Comuni.

Modello regionale-federalista:

- le funzioni dello Stato e delle autonomie locali sono

meno intrecciate; le funzioni statali sono nettamente distinte da quelle delle

autonomie locali; rapporti finanziari tra Stato e autonomie sono presenti, ma prevale la

funzione di perequazione delle risorse delle Regioni; questa funzione si svolge con

modalità che possono anche assumere la forma di trasferimenti di tipo orizzontale tra

Regioni, in cui non esiste un fondo centrale da distribuire, ma si traducono in

trasferimenti/prelievi positivi e negativi.

Il sistema delle autonomie dispone di forme di entrata proprie o di compartecipazioni

definite da leggi statali tali da consentire il finanziamento di tutte le funzioni ad esso

attribuite dalla legge; se le funzioni di perequazione esercitate dallo Stato sono dirette

alle Regioni, è probabile che si debbano prevedere più rilevanti forma di finanziamento

dei Comuni da parte delle Regioni; la dipendenza finanziaria dei Comuni dalle Regioni

diventa molto più importante.

In Italia si è andati sempre più verso un sistema federale, ma molto timidamente.

Prima di proseguire con l'analisi è interessante specificare che il successo di un

ordinato sistema di relazioni finanziarie tra diversi livelli di governo è molto

condizionato dal grado di disuguaglianza esistente tra le Regioni dello Stato nazionale;

in Italia la variabilità regionale del reddito pro capite è molto più accentuata di quella

del consumo, indice questo della presenza di forti i componenti di sussidio a favore del

reddito disponibile degli abitanti delle regioni più povere.

È naturale che in questa situazione si osservi un intenso ruolo di redistribuzione

attuato dal bilancio dello Stato centrale, ma ciò ha come contrappeso una scarsa

valorizzazione dell'autonomia fiscale.

I trasferimenti perequativi dal centro alla periferia non sempre hanno avuto effetti

positivi sulla capacità dei governi delle Regioni meno agiate di soddisfare la

produzione di servizi collettivi, infatti vi sono indicazioni convergenti sul fatto che

l'offerta dei servizi pubblici locali sia meno ampia e qualitativamente più carente al

Sud rispetto che al Nord.

In Italia la prima fonte normativa a cui fare riferimento è la Carta Costituzionale, il cui

Titolo V della parte II interessa in modo particolare le relazioni tra livelli di governo, è

stato oggetto di un importante riforma nel 2001; ad essa ha fatto seguito, 8 anni dopo,

la legge delega n.42 del 2009 sul federalismo fiscale in attuazione dell'articolo 119

della Costituzione: questa legge prevede l'emanazione di molteplici decreti legislativi.

Dopo il 2001 per taluni aspetti si può argomentare che il ruolo del governo regionale

sia addirittura più rilevante di quello dello Stato; la lettura della Costituzione è molto

rilevate ai fini della configurazione delle:

Funzioni di spesa (ART.117):

- dipendono strettamente da com'è articolata la potestà

legislativa che la Costituzione ha affidato allo Stato e alle Regioni, inoltre è introdotta

la distinzione tra potestà legislativa esclusiva e concorrente dello Stato e delle Regioni:

la prima conferisce all'ente che ne è titolare il potere di produrre norme in completa

autonomia, mentre la seconda indica che, su una data materia, alla produzione

legislativa concorrono sia lo Stato sia le Regioni.

L'articolo 117 fissa le materie che costituiscono oggetto di potestà legislativa esclusiva

da parte dello Stato, quelle di competenza concorrente tra Stato e Regioni e per

differenza le materie di competenza esclusiva Regionale.

Le materie che costituiscono potestà legislativa esclusiva da parte dello Stato solo le

funzioni economiche fondamentale dello Stato centrale quale produttore di beni

pubblici puri (come la difesa e la giustizia); lo Stato è sovrano solo con riferimento al

sistema tributario erariale.

Nelle materie con potestà concorrente troviamo gran parte delle attività pubbliche di

carattere economico produttivo (come trasporti ed energia) e tipiche del Welfare

State, ad esclusione della previdenza sociale (sanità, tutela, sicurezza del lavoro...).

Nelle materie diverse da quelle esclusive e concorrenti, come già detto, la potestà

legislativa è da intendersi affidata in via esclusiva alle regioni; con questo principio si

afferma il ribaltamento del ruolo relativo tra Stato e Regioni rispetto all'impianto

costituzionale precedente.

Autonomia tributaria (ART.119):

- la massima autonomia si ha quando un livello di

governo ha la possibilità di istituire nuovi tributi con proprie norme, regolandone tutti

gli aspetti rilevanti (il presupposto, la base imponibile, i soggetti passivi, le

caratteristiche e l'aliquota); una seconda accezione, meno forte, di autonomia

tributaria riguarda la possibilità di un livello di governo di definire aspetti del tributo

nell'ambito dei principi generali fissati da una norma dello Stato; in un ultima

accezione il governo inferiore può esercitare la propria autonomia solo nella

definizione del livello delle aliquote, generalmente negli intervalli definiti, di un tributo

disciplinato dalle norme dello Stato.

Lo Stato, in quanto organo di governo centrale, ha la potestà legislativa solo sul

proprio sistema tributario (ossia su quello erariale); la grande novità della riforma è

che anche le Regioni e gli Enti locali possono stabilire tributi propri con limiti molto

generali, infatti la Costituzione dice che "...tale attività deve essere svolta in armonia

con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del

sistema tributario..." questi ultimi due principi sono di competenza concorrente tra

Regioni e Stato, a cui è riservata in esclusiva la potestà di determinazione dei principi

fondamentali.

Si possono configurare quindi due sistemi tributari primari: quello dello Stato e quello

delle Regioni (non ha forti elementi di subordinazione con il primo), mentre ha un

carattere subordinato il sistema tributario degli Enti locali.

La Costituzione con l'articolo 119 disciplina anche altre forme di finanziamento come

compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile a loro territorio

le e due tipologie

di trasferimento (trasferimenti diversi da questi non sono ammessi):

Trasferimenti derivanti da un fondo perequativo

- , senza vincoli di destinazione, per i

territori con minore capacità fiscale per abitante (per territori si intendono sia le

Regioni che gli Enti locali).

Trasferimenti per interventi speciali

- "...per promuovere lo sviluppo economico, la

coesione e la solidarietà sociale, rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire

l'effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal

normale esercizio delle loro funzioni".

Le risorse derivanti dalle fonti indicate devono essere di ammontare sufficiente a

consentire ai Comuni, alle Province, alle città metropolitane e alle Regioni di finanziare

integralmente le funzioni pubbliche a loro attribuite.

Prima del 2009 la caratteristica principale dello schema istituzionale italiano era

costituita da un duplice rapporto Stato-Regioni e Stato-Comuni, con un ruolo tutto

sommato poco sviluppato delle Regioni e del loro rapporti con gli Enti comunali; a

partire dalla metà degli anni 90, i meccanismi di finanziamento dei livelli inferiori di

governo hanno subìto riforme significative con l'obiettivo di ampliare l'autonomia

tributaria degli enti decentrati e di modificare i modelli dei trasferimenti dal centro alla

periferia; vediamo ora come venivano finanziate le regioni ordinarie e di cumuli:

- Regioni ordinarie: sono nate negli anni 70; fino al 1995 gran parte del

finanziamento è stato di tipo derivato e dipendeva da molteplici fondi statali per

specifiche finalità definite ogni anno dalla legge finanziaria (tra questi il più importante

del fondo sanitario). Il punto di svolta si è avuto alla fine degli anni 90, quando

processi di riforma hanno modificato in misura significativa il quadro di finanziamenti

con due obiettivi principali: la separazione netta delle fonti di finanziamento statali e

regionali con la quasi integrale soppressione dei trasferimenti dello Stato (diversi dal

fondo sanitario) e la creazione di un sistema di entrate regionali proprie.

Tributi propri: l'innovazione più rilevante è rappresentata dall'introduzione dell'Irap nel

1998 e la contestuale abolizione dei contributi sanitari; sull'IRAP le Regioni possono

esercitare anche una significativa autonomia tributaria variando, entro i limiti, aliquote

e modalità di applicazione.

Alle Regioni è stato poi riconosciuto un insieme di tributi genericamente collegabili a

tributo speciale

finalità ambientali, altre due entrate tributarie minori regionali sono il

sul deposito in discarica dei rifiuti solidi tassa regionale per il diritto allo studio

e la da

destinarsi all'erogazione di borse di studio e prestiti.

Addizionali: in occasione dell'introduzione dell'IRAP è stata anche introdotta una

addizionale all'IRPEF distinta in due componenti: una obbligatoria, di

compartecipazione, la cui misura è definita dal governo centrale s una facoltativa, che

può essere autonomamente introdotta e variata dalle Regioni entro i limiti prefissati

della legge nazionale.

Compartecipazione: mono presenti una rilevante compartecipazione all'IVA, con la

funzione principale di finanziare la perequazione delle risorse regionali, e una

compartecipazione all'accisa sulle benzine.

Trasferimenti: hanno subìto una revisione a partire dal 2001 perché si prevede la

graduale abolizione di tutti i trasferimenti a favore delle Regioni ordinarie, incluso il

fondo sanitario nazionale; tra le fonti finanziaria delle regioni hanno poi una discreta

rilevanza i trasferimenti dall'Unione europea per l'attuazione dei programmi

cofinanziati.

- Comuni: la riforma fiscale degli anni 70 aveva comportato l'eliminazione di gran

parte dei tributi locali, non adeguatamente sostituiti, gran parte delle risorse era

quindi garantita da trasferimenti dello Stato; un imperfetta definizione dei meccanismi

istituzionali ha consentito ai Comuni di accedere all'indebitamento per finanziare

anche la spesa corrente, ponendo poi lo Stato centrale nella condizione di dover

regolare "ex post" gli sbilanci degli enti: in questa fase si assiste al massimo grado di

irresponsabilità fiscale degli enti decentrati spesso accompagnata da mancanza di

criteri razionali e tempestività nell'allocazione delle risorse da parte del governo

centrale, il quale non si è sempre mostrato in grado di tenere conto dei crescenti costi

unitari dei servizi locali (inoltre si aggiunge la tendenza del centro di assegnare alla

periferia un numero sempre più ampio di funzioni).

Il quadro delle fonti di finanziamento dei Comuni in essere fino all'inizio del 2011 era

costituito tributi propri, addizionali e tariffe e da trasferimenti, soprattutto a parte dello

Stato:

Tributi propri: l'ICI (poi sostituiti dall'Imu), inoltre il Comune ha la possibilità di istituire

un addizionale comunale facoltativa all'IRPEF.

Compartecipazioni: tra queste la principale è quella al gettito dell'IRPEF.

Tariffe: rappresentano i corrispettivi che i cittadini pagano per i servizi divisibili offerti

dal Comune, il loro peso è aumentato del tempo; la più importante è la tassa di

smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU).

Trasferimenti: provengono in misura principale dallo Stato e sono articolati in molti

fondi: il fondo ordinario è quello più importante il cui meccanismo di ripartizione si

ispira fondamentalmente al modello della performance, i trasferimenti sono meno di

un terzo della spesa degli enti locali; nel 2011 questi fondi sono stati aboliti e sostituiti

con altri fondi che verranno descritti di seguito parlando della legge delega sul

federalismo fiscale.

Legge delega sul federalismo fiscale (legge n.42/2009):

Nonostante sia molto lacunosa, rappresenta un passo fondamentale per stabilire i

rapporti tra Enti decentrati e Stato: i principali dubbi sorgono riguardo le modalità di

livelli essenziali delle prestazioni (LEP)

finanziamento dei previsti dall’articolo 117, che

devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, e il finanziamento delle altre

funzioni previste dall'articolo 119 su cui Regioni ed Enti locali hanno maggiori margini

di autonomia.

Forme di entrata previste per i livelli di governo decentrati: sotto questo punto di vista

la legge accoglie, quantomeno i principi generali, molte indicazione della teoria

federalista; si afferma il principio di assegnare risorse autonome secondo il principio

della territorialità; si esplicita la tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e

beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio, in modo da favorire la

corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa; si auspica

l'introduzione dei tributi con base imponibile stabile e distribuita in modo

tendenzialmente uniforme sul territorio; si sottolinea la necessità che i tributi locali

non alterino i criteri di progressività del sistema tributario e il rispetto del principio di

capacità contributiva; per i comuni si ammettono imposte di scopo.

Il finanziamento del fabbisogno relativi alla fornitura dei livelli essenziali delle

prestazioni deve essere garantito dal governo centrale attraverso forme di entrata

distinte da quelle che sono previste per il finanziamento delle altre funzioni degli Enti

decentrati e da quelle destinate a svolgere la tradizionale funzione di perequazione tra

aree con diversa capacità fiscale; in particolare per le spese relative ai LEP deve

essere garantito dal governo centrale un finanziamento integrale commisurato a

fabbisogni e costi standard.

I livelli essenziali delle prestazioni sociali (LEP) devono essere fissati da legge statale

in piena collaborazione con Regioni ed Enti locali, ma non sono stabiliti i criteri con cui

stabilirli; per quanto riguarda la sanità sono in voga da un pezzo i LEA "livelli essenziali

dell'assistenza sanitaria" e quindi ci si basa su questi, mentre per quanto riguarda le

spese per assistenza (nido, handicap, povertà...) la definizione normativa appare

ancora complessa: infatti la legge 328/2000 è molto vaga e stabilisce solo i gli ambiti

(contrasto alla povertà, sostegno delle donne in difficoltà, disabili, anziani, minori...) in

cui si deve avere un impegno degli Enti locali con il sostegno finanziario del governo

centrale, quest'ultimo, attraverso gli strumenti di programmazione nazionale, può

dare indicazioni sul l'articolazione complessiva per aree.

Si può dire che la legge della sul federalismo non ha alterato la struttura esistente di

finanziamento tra Stato, Regioni comuni, mantenendo un duplice canale dallo Stato

alle Regioni e dallo Stato agli Enti locali.

La dottrina ha messo a fuoco alcuni desiderabili requisiti dei LEP: innanzitutto la loro

identificazione dovrebbe far riferimento ad una molteplicità di dimensioni che abbia

come punto di riferimento sia i soggetti destinatari dei servizi, sia gli enti che sono

chiamati a erogarli; si tratta di individuare:

- individuare le condizioni che attribuiscono al cittadino il diritto ad una data

diritti esigibili).

prestazione (si parla in questo caso di LEP come

- prescrivere agli enti che hanno compiti amministrativi di garantire un livello di offerta

di servizi adeguato sotto il profilo quantitativo e qualitativo (ad esempio ogni comune

deve mettere a disposizione posti al nido pari ad almeno una data percentuale della

indicatori di

popolazione), in questo caso i LEP sono garantiti dell'adeguatezza degli

offerta.

- definire un processo effettivo di valutazione dell'offerta e di monitoraggio delle

politiche seguite degli Enti locali e prevedere sanzioni nel caso di inadeguatezza del

servizio offerto.

Fabbisogno standard: un aspetto importante della legge 42/2009 riguarda la

misurazione del fabbisogno finanziario relativo ai LEP, una novità è il riferimento alla

nozione di fabbisogno standard, nozione determinata tenendo conto del costo

standard che deve essere sostenuto per garantire i LEP in modo uniforme in tutto il

territorio nazionale; in questo modo si cerca di superare il criterio della spesa storica.

Raccogliere le informazioni per l'applicazione di questo processo non è semplice; la

definizione dei costi standard potrebbe oscillare tra due modelli polari che si possono

definire:

- Approccio micro-ingegneristico: consiste nell'elencare tutte le prestazioni sociali che

concorrono a definire i LEP e calcolare per ciascuna di esse i costi standard unitari

definiti con riferimento ad un dato standard qualitativo; il fabbisogno standard viene

conseguente definito calcolando il prodotto del numero dei beneficiari potenziali delle

singole prestazioni per il costo standard ad esso attribuito.

- Approccio macro: consiste nell'assumere come definito, sulla base di considerazioni

politiche o di compatibilità finanziaria, il livello assoluto della spesa che può essere

destinata ad una determinata funzione e nell'individuare poi formule più o meno

sofisticate per distribuire la spesa fra le diverse Regioni.

Il primo metodo sarebbe più corretto, ma è di difficile applicazione, mentre secondo

può dar luogo a conflitti fra Regioni e tra queste e governo centrale, ma essendo di più

facile calcolo è quello più utilizzato (ad oggi anche per la sanità).

Funzioni e finanziamento delle Regioni a statuto ordinario:

Le spese delle Regioni sono ripartite in tre categorie:

- Spese relative ai LEP: è la componente più importante (quasi l'80% della spesa

corrente regionale); in attesa della legge che definisca i LEP, i livelli essenziali delle

prestazioni devono essere stabiliti prendendo a riferimento macro aree d'intervento

(sanità, assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale e altre materie che potranno

essere individuate con legge ordinaria); per ciascuna delle macroaree dovranno essere

definiti i costi ed i fabbisogni standard, nonché le metodologie di monitoraggio e di

valutazione dell'efficienza e dell'appropriatezza dei servizi offerti.

Ogni anno nell'ambito del processo di formazione del bilancio saranno stabiliti, tramite

intesa tra Stato e Regioni, i servizi dare erogare, aventi caratteristiche di generalità e

permanenza, e il relativo fabbisogno, nel rispetto dei vincoli della finanza pubblica.

Disposizioni apparentemente più dettagliate sono fornite per la determinazione di

fabbisogni e costi standard per la sanità, tuttavia la spesa standard complessiva risulta

definita del governo centrale all'interno di un processo di confronto con le Regioni,

mentre la sua allocazione tra le Regioni risultata definita in relazione ad un unico

indicatore: la popolazione ponderata (divisa per età).

Nulla è l'attenzione posta ai LEP diversi dalla spesa sanitaria, la loro disciplina sembra

rientrare nel processo decisionale transitorio, ma in questo caso il decreto non offre

alcun elemento atto ad individuare ne le prestazioni, ne l'ammontare dei fabbisogni e

dei costi standard necessari per finanziare.

Le fonti di finanziamento dei LEP sono:

- Gettito IRAP per la parte derivante dall'applicazione dell'aliquota standard

- Una quota dell'addizionale all'IRPEF

- Altre entrate sanitarie

- Compartecipazione regionale all'IVA

La compartecipazione regionale all'IVA ha una duplice funzione: da un lato fornisce

una componente di finanziamento tributario delle Regioni, dall'altro lato alimenta un

fondo perequativo che interessa n-1 Regioni ordinarie; in sostanza dovranno essere

determinate due percentuali di compartecipazione.

La prima percentuale dovrà essere di misura tale da consentire, insieme all'IRAP, una

quota dell'addizionale IRPEF ed entrate sanitarie, il finanziamento integrale del

fabbisogno standard delle spese LEP in almeno una regione, quella in cui il divario pro

capite tra fabbisogni da finanziare e capacità fiscale dedicata a tale componente di

spesa è minore.

Una seconda percentuale dell'addizionale verrà determinata in misura tale da

generare trasferimenti perequativi a favore di tutte le Regioni e da garantire l'integrale

finanziamento dei fabbisogni standard, questi ultimi sono pari ai costi standard.

- Altre spese autonome: le fonti di finanziamento sono costituite dalle componenti

manovrabili dalle singole Regioni:

- Il gettito dell'IRAP, residuo rispetto a quello destinato alle spese LEP e degli altri

tributi propri delle Regioni non modificati dalla riforma.

- Il gestito della quota residua dell'addizionale all'IRPEF non destinate al finanziamento

delle spese LEP.

- Il gettito di eventuali nuovi tributi che le Regioni potranno istituire, in omaggio alla

loro allargata potestà tributaria, su presupposti non ancora sottoposti a tassazione da

parte dello Stato centrale.

Si produrranno trasferimenti dalle Regioni con capacità fiscale superiore alla media

alle altre; la capacità fiscale è misurata dal gettito per abitante dell'addizionale

regionale all'IRPEF.

Ulteriori requisiti del trasferimento sono che esso non dovrà alterare la preesistente

graduatoria in termini di capacità fiscale per abitante e dovrà tenere conto delle

particolari esigenze delle Regioni con minor popolazione, per compensare dei maggiori

costi fissi.

Per quanto riguarda l'IRAP verrà ripristinata la possibilità di innalzare l'aliquota fino ad

un massimo 0,92 punti percentuali; verrà invece attribuita alle regioni la facoltà di

diminuirà, fino ad azzerarla.

Per quanto riguarda l'addizionale IRPEF, la misura dell'aliquota di base dovrà essere

aumentata dall'attuale livello in misura tale da generale risorse pari ai trasferimenti

dello Stato alle Regioni che, all'avvio della riforma, verranno aboliti.

- Spese di cui all'art.119 c.5: finanziate con contributi speciali, finanziamenti

dell'Unione europea e con cofinanziamenti nazionali.

Funzioni e finanziamento degli enti locali:

Per il finanziamento di enti locali la legge delega e decreto legislativo 216/2011

delineano un modello simile a quello descritto per le regioni.

Le spese degli enti locali sono classificati in tre gruppi:

- Spese riconducibili alle funzioni fondamentali citate nell'articolo 117 comma 2

- Spese relative ad altre funzioni autonome

- Spese finanziate con contributi speciali previste dall'articolo 119 comma 5

Deve ancora essere stabilito quali siano le funzioni fondamentali perché la Carta delle

autonomie locali è ancora in corso di approvazione e quindi, per il momento, sono

sancite dalla legge delega:

1) Amministrazione, gestione e controllo del 70% delle spese certificate dall'ultimo

conto del bilancio disponibile alla data 5 maggio 2009

2) Polizia locale

3) Istruzione pubblica, compresi gli asili nido, l'assistenza scolastica e l'edilizia

scolastica

4) Viabilità e trasporti

5) Gestione del territorio e dell'ambiente

6) Settore sociale

Per stabilire i fabbisogni standard saranno utilizzate una molteplicità di fonti

statistiche, già esistenti o da creare, e verranno elaborati i modelli di stima dei

fabbisogni sulla base di tecniche economiche appropriate; si avrà attenzione anche ai

diversi modelli organizzativi dell'offerta dei servizi: la realizzazione di questi

presupposti è delegata alla società per gli studi di settore Sosa s.p.a., la quale svolge

anche funzioni di monitoraggio e di revisione nel tempo dei fabbisogni.

Questo sistema dovrebbe entrare in vigore in modo definitivo nel 2016, ma sembra

che non sarà così a causa dei ritardi.

Se si esaminano le funzioni fondamentali si nota che in esse sono incluse anche spese

che rientrano nella sfera dei LEP questo crea interferenze e sovrapposizioni con le

norme riguardanti il finanziamento delle stesse spese per le Regioni; si prevede la

definizione di obiettivi di servizio che devono essere garantiti dalle amministrazioni

regionali e locali, inoltre si prevede che vengano definite norme di coordinamento

volte realizzare l'obiettivo della convergenza dei costi e dei fabbisogni standard di vari

livelli di governo (gli obiettivi di servizio sembrano quindi porsi come step intermedi

nel percorso che dovrebbe portare ai LEP e con riferimento ad esso dovrebbe essere in

prima istanza definito il fabbisogno standard).

Le fonti di finanziamento dei Comuni sono definite secondo due fasi temporali:

- Fase transitoria (che doveva rimanere in vigore fino al 2013): prevede la devoluzione,

totale o parziale, ai Comuni di imposte erariali sugli immobili, quindi le fonti sono:

1) Imposte collegate ai redditi e ai trasferimenti immobiliari: tra cui l'imposta di

registro e bollo, l'Irpef relative redditi fondiari...

2) Compartecipazione all'IVA

Queste fonti dovrebbero assicurare risorse pari ai trasferimenti erariali che sono stati

aboliti.

Questa impostazione non si rispetta appieno perché infatti il gettito dei tributi

immobiliari affluisce in parte in un fondo perequativo transitorio che verrà distribuito

con criteri ancora da definire.

Continua a far parte delle fonti di entrata dei Comuni l'addizionale Irpef che i comuni

possono manovrare entro lo 0-0,8%; è prevista la possibilità di un articolazione delle

aliquote per scaglioni di reddito.

I Comuni turistici posso inoltre introdurre un imposta di soggiorno.

- Fase a regime (che doveva entrare in vigore dopo 2014): non è ancora entrata in

vigore, prevede tre fonti:

1) IMU

2) Imposta Municipale secondaria, accorpa una serie di tributi esistenti collegati

all'occupazione di spazi pubblici o sui mezzi pubblicitari.

3) Tributo comunale sui rifiuti e sui servizi, per coprire i costi di gestione dei rifiuti

urbani; questo nuovo tributo prevede come soggetti passivi coloro che occupano o

detengono locali suscettibili di produrre rifiuti urbani.

La disciplina dei trasferimenti perequativi a regime è ancora largamente non definita,

per i Comuni il fondo è alimentato con quote dei tributi immobiliari devoluti ed è

articolato in due componenti: una per le funzioni fondamentali, l'altra per quelle non

fondamentali, divise in corrispondenza della determinazione dei fabbisogni standard e

riviste in funzione della loro dinamica.

Volendo tracciare una valutazione in sintesi di questa riforma si può fermare che i

principi generali del federalismo sono enunciati in modo abbastanza chiaro ed i criteri

taxi assignment

più ragionevoli nel disegno del e dei trasferimenti perequativi sono

accolti; gli aspetti più critici riguardano la confusione del processo normativo.

Particolarmente problematiche sono le scelte compiute sul lato delle entrate, in

particolare la mancanza di coordinamento fra i tributi erariali e locali comporta: per il

contribuente la difficoltà di individuare il livello di governo responsabile della

variazione del carico tributario, per il sostituto d'imposta la necessità di inseguire le

modificazioni nelle scale di aliquote e nella disciplina di altri aspetti del tributo decisi

da diversi livelli di governo, per le amministrazioni la forte interazione fra decisioni

prese da un livello di governo sull'altro livello.

Per quanto riguarda le spese, un primo problema è la sovrapposizione dei ruoli della

Regione e degli Enti locali nello svolgimento delle funzioni che appartengono all'area

dei LEP.

Vi sono inoltre grandi disparità territoriali nei livelli di benessere e nell'articolazione

della spesa pubblica: da un lato il fatto di aver previsto per le spese diversi dai LEP un

meccanismo di perequazione parziale incontra le critiche delle regioni più povere, ma

dall'altro il percorso di convergenza e i meccanismi di attribuzione delle risorse dal

centro per il finanziamento dei livelli essenziali potrebbero diventare insostenibili.

Su un piano ancora più generale la riforma non affronta molti problemi di fondo come

ad esempio la rinuncia scegliere esplicitamente un modello regionalista-federale

anche a causa delle resistenze degli stessi enti locali poco favorevole la presenza di un

livello di governo regionale forte.

Un altro problema che dovrebbe essere affrontato ridefinizione dell'ambito territoriale

delle regioni e degli enti locali: è di attualità il tema dell'abolizione delle Province, ma

anche il numero delle Regioni e dei Comuni dovrebbe essere variato (la dimensione

efficiente, corrispondente al punto in cui la curva dei costi raggiunge il minimo, per la

gran parte dei Comuni si colloca largamente al di sopra di quella attuale).

Un ultima considerazione che andrebbe fatta riguarda l'abolizione delle Regioni delle

Province a statuto speciale perché la distinzione con quelle ordinarie oggi ha perso

gran parte della proprio validità.

Patto di stabilità interno

I doveri di rigore finanziario che impone la partecipazione all'Unione economica e

monetaria, condensati nel rispetto del Patto di stabilità e crescita, rendono più difficile

l'azione di una riforma in senso federale. L'obiettivo di realizzare una costante

diminuzione del rapporto debito/Pil pone al governo centrale il problema di individuare

gli strumenti per controllare i comportamenti fiscali delle Amministrazioni locali. Per

Patto di stabilità interno vale

questa ragione a partire dal 1998 è stato introdotto il

a dire un'indicazione di natura programmatica, contenuta nella Legge di stabilità, che

prevede l'impegno degli enti decentrati a contribuire misura predefinita alla

realizzazione dell'obiettivo del governo centrale i termini di indebitamento netto.

Per le regioni ordinarie si impone un duplice vincolo sulle spese finali, sia di

competenza, sia di casa; dai vincoli è comunque esclusa la spesa sanitaria.

Per i comuni si applica solo a quelli con popolazione superiore a 5000 abitanti, per essi

l'obiettivo nel triennio è di realizzare un saldo finanziario pari alla differenza tra entrate

finali e spese finali di un ammontare pari a determinate percentuale della media di

spesa corrente nel periodo precedente.

La ripartizione del nuovo onere costringe molti comuni a realizzare sensibili avanzi di

bilancio; le regioni possono consentire ai propri comuni di derogare ai vincoli per la

realizzazione di spese in conto capitale, assumendosi però un corrispondente

inasprimento dei propri vincoli di competenza o di casa; è inoltre possibile la

regionalizzazione del Patto di stabilità in quanto gli Enti locali di una determinata

Regione e la Regione stessa possono concordare una ripartizione dell'onere diversa al

loro interno rispetto a quella prevista dalla legge statale.

Il mancato rispetto del patto di stabilità comporta sanzioni in termini di taglio dei

trasferimenti.

Uno dei punti che hanno suscitato maggiore contenzioso ha riguardato il fatto che i

vincoli ai comportamenti delle Regioni e degli Enti locali vengono definiti su livelli di

spesa e non sui saldi del bilancio degli Enti decentrati.

CAPITOLO 6 - La politica fiscale nell'Unione economica e monetaria

I principali vantaggi dell'Unione Europea sono politici, ma accanto a questi ce ne sono

degli altri economici: infatti alle origini dell'Unione Europea troviamo organismi come

la Comunità economica del carbone e dell'acciaio ed i paesi entrati successivamente si

sono uniti con finalità di definizioni di una politica tariffaria comune e di trasferimenti a

sostegno dei prezzi agricoli.

Dal 2012 l'Unione Europea risulta composta da 27 paesi; un momento politicamente

molto rilevante è stato nel 1986 con l'approvazione da parte dei membri della

Comunità europea dell'Atto Unico da cui hanno preso il via ai lavori che hanno portato

da prima al mercato unico e nel 1993 al trattato fondamentale dell'Unione Europea, il

Trattato di Maastricht, in cui viene posto l'obiettivo della moneta comune.

Dal 1999 con la nascita dell'Euro è cominciata l'ultima fase dell'Unione monetaria che

comprende 17 paesi; a partire dal 2001 l'Unione ha anche percorso una fase

costituente, è stata istituita un apposita convenzione che ha elaborato una proposta di

Carta Costituzionale dell'Unione Europea approvato dal Consiglio europeo nel 2004,

tuttavia per entrare in vigore la carta avrebbe dovuto essere approvato da tutti i paesi

membri e il mancato successo del referendum di approvazione in Francia e Olanda ha

quindi determinato una battuta di arresto per un paio d'anni.

Nel 2008 si è comunque arrivati a definire un nuovo trattato di riforma che recepisce

gran parte delle innovazioni contenute nella Costituzione: il nuovo trattato di Lisbona è

stato approvato dal Consiglio europeo nel 2007 ed è entrato in vigore nel 2009.

Volendo concentrarsi sugli scopi che hanno spinto i paesi a firmare il contratto di

Maastricht si può rilevare che, dal punto di vista economico, l'obiettivo portante è la

costruzione di un mercato unico basato sulle libertà di movimento di beni, dei servizi,

delle persone e di capitali; rispondono invece ad obbiettivi di sfruttamento della

capacità competitiva la promozione della ricerca e dello sviluppo, e all'esigenze di

internalizzare effetti esterni negativi la politica ambientale comune.

Al di là delle intenzioni è ora importante spostare l'ottica su quale siano le

manifestazioni più evidenti della presenza di un'attività sovrana europea: un ruolo

molto importante hanno le funzioni tradizionali dell'Unione, consistenti nella gestione

del bilancio della Comunità, in gran parte dedicato alla politica agricola comunitaria e

alla gestione di trasferimenti a favore di Regioni degli Stati membri finalizzate allo

sviluppo, sulla base di specifici programmi di azioni definiti dagli organi comunitari.

Oltre a questo, rivestono un ulteriore importanza anche i seguenti temi:

1) La moneta unica e la gestione centralizzata della politica monetaria: i 17 paesi che

hanno aderito all'Unione economica e monetaria hanno trasferito al Sistema europeo

delle Banche centrali (formato da BCE e tutte le banche centrali dei paesi aderenti) le

proprie competenze monetarie; la rinuncia al controllo dell'offerta di moneta è senza

dubbio una delle massime espressioni di cessione dell'autorità nazionale.

2) I vincoli alle politiche fiscali nazionali che hanno trovato sanzione nel Patto di

stabilità e crescita: l'imposizione di vincoli alle politiche fiscali può essere vista come

una conseguenza della creazione di un autorità centrale autonoma; non si potrebbe

gestire in modo centralizzato la creazione di moneta se gli stati nazionali avessero

mano libera nella creazioni debito pubblico (perchè questo inciderebbe sul valore della

moneta stessa).

3) Politiche di armonizzazione dei sistemi tributari, delle politiche del lavoro e delle

politiche di welfare.

4) Direttive in materia di liberalizzazione dei mercati.

5) Politiche di supporto l'agricoltura e alla coesione.

Il raggiungimento dei vincoli posti all'ingresso nell'Unione monetaria ha indotto gli

Stati nazionali ad attuare politiche fiscali di risanamento finanziario e di controllo dei

saldi di bilancio che hanno avuto riflessi negativi sulla crescita delle economie

europee.

Sui terreni di armonizzazioni finalizzate alla realizzazione del mercato unico, come

quella fiscale, le resistenze offerte dagli Stati nel cedere potere al centro hanno molto

rallentato integrazione; il principio di sussidiarietà è da molti visto come il punto di

riferimento fondamentale a cui associare un modello di Unione a geometria variabile,

in cui le autorità nazionali restano forti e si aggregano con modalità e intensità diverse

a seconda degli obiettivi (in questa prospettiva le regole della politica monetaria

possono essere più stringenti di quelle relative alla politica fiscale e delle

organizzazioni sistemi fiscali e dei sistemi di welfare...).

Altri punti di vista particolarmente sostenuti dai federalisti europei vedono nell'unione

politica lo sbocco dei processi politici in corso: in questo caso si sottolinea l'importanza

di disporre di un bilancio comune e dimensioni sufficientemente ampie per poter

effettuare una politica anticiclica.

[VEDI ISTITUZIONI DELL'UNIONE EUROPEA A PAG.328]

Bilancio dell'Unione europea

È di dimensioni molto modeste di poco superiore all'1% del PIL del complesso dei paesi

dell'Unione; la sua gestione non prevede, a differenza dei bilanci pubblici nazionali, il

ricorso all'indebitamento e deve quindi essere sempre in pareggio.

Le aree di spesa più rilevanti sono:

- Politica agricola comune: è l'area di spesa più importante che ha lo scopo di

sostenerlo l'agricoltura

- Operazioni strutturali: includono i grandi programmi di trasferimenti di riequilibrio

regionale dello sviluppo e di valorizzazione delle risorse umane; queste operazioni

sono organizzata all'interno di tre grandi obiettivi:

* Obbiettivo convergenza: è l'obiettivo più importante, con finalità di sviluppo e

aggiustamento strutturale delle aree arretrate: gli interventi sono destinati a Regioni

con reddito pro capite inferiore al 75% della media comunitaria.

* Obbiettivo competitività regionale e occupazione

* Obbiettivo di cooperazione territoriale europea: rafforzamento della cooperazione

transfrontaliera.

fondo di coesione

Esiste poi il con interventi a favore di nazioni più favorite che hanno

un reddito pro capite inferiore al 90% della media comunitaria.

A questo comparto dei trasferimenti comunitari si possono applicare le nozioni

apprese a proposito degli effetti economici dei trasferimenti dal centro alla periferia;

l'uso dei contributi di tipo matching è stato ad esempio fortemente privilegiato

dell'Unione Europea.

- Politiche interne: riguardanti le reti transeuropee, ricerca e innovazione, istruzione e

formazione, ambiente, azioni a favore delle piccole e medie imprese.

- Azione esterna: ha per oggetto le spese di difesa.

Le principali entrate sono invece rappresentate da:

- Dazi agricoli: prelievi,

denominati anche comprendono anche l'imposta sulla

produzione di zucchero

- Dazi doganali

- Iva comunitaria: avente un aliquota dello 0,5% su una base potenziale calcolata in

modo comune per tutti i paesi membri e comunque non inferiore al 50% del PIL degli

Stati membri; una volta era la fonte più importante, ma il suo ruolo è stato diminuito

perché la distribuzione della base sostanzialmente proporzionale ai consumi degli Stati

conteneva un elemento di regressività.

- Quarta risorsa: un trasferimento proporzionale al PIL dei paesi membri e quindi

esente da difetti di regressività segnalati per l'IVA (è la fonte principale).

Oltre alle risorse che affluiscono dal bilancio, la comunità dispone anche gli altri due

strumenti di finanziamento: il bilancio della Comunità europea del carbone e

dell'acciaio e il fondo europeo di sviluppo.

Tutto ciò ha portato ad alcuni punti critici:

* Il bilancio dell'Unione Europea è di dimensione modesta e di conseguenza sono

limitate le sue possibilità operative

* È evidente uno squilibrio nell'articolazione delle destinazioni della spesa: la politica

agricola conserva un peso che appare troppo ampio, tale da sacrificare risorse

disponibili per altri interventi

* Secondo alcuni l'esito delle politiche attuate con i fondi strutturali è stato meramente

redistributivo e non avrebbe dato un contributo alla crescita delle aree più arretrate

* Le politiche di bilancio dopo l'allargamento sono sottoposti ad un ampio processo di

riforma: l'allargamento ha infatti determinato un aumento molto consistente della

popolazione e una sensibile riduzione del reddito pro capite.

Patto di stabilità e crescita


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DETTAGLI
Esame: Economia
Corso di laurea: Corso di laurea in amministrazione aziendale e diritto
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher CD94 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Economia e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Cerea Gianfranco.

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