Riassunto esame Diritto urbanistico, prof. Simonati, libro consigliato Diritto urbanistico e delle opere pubbliche, Simonati, Depretis

l’urbanistica

Nella formulazione originaria, la Costituzione menzionava all’art 117

Cost tra le materie di competenza concorrente Stato-Regioni. Successivamente alla

riforma del 2001, tuttavia, il legislatore sembra a ver usato un’espressione di

significato più ampio: la materia rientra pur sempre tra le materie di competenza

governo del territorio

legislativa regionale, ma si usa lo locuzione “ ”, che sembra

ricomprendere s ia l’urbanistica e l’edilizia (peraltro, la Corte Costituzionale con

sentenza 203/2003 ha confermato che la prima vi rientra).

La Costituzione si occupa del governo del territorio anche agli artt. 41 e 42 Cost.:

Art 41 Cost.: la legge determina programmi controlli opportuni affinché

 l’attività di iniziativa

economica sia indirizzata e coordinata a fini sociali;

Art 42 Cost.: l’ordinamento tutela la proprietà privata ma al contempo ne

 garantisce la funzione sociale. Ovviamente l’ottimale utilizzo del suolo richiede

indirizzo e vigilanza da parte delle autorità sulle attività dei privati in tal ambito.

Tuttavia, se è vero che spesso il diritto urbanistico ha avuto ad oggetto interventi

pubblici di disciplina e pianificazione dell’uso della proprietà, tale profilo non è

esaustivo: poiché l’urbanistica mira a guidare lo sviluppo del territorio, cercando di

assicurare ordine e convivenza pacifica tra gli uomini, nonché rispetto delle libertà

individuali, allora ha anche a che fare con gli artt. 2 e 3 comma 2, Cost. che

obbligano la Repubblica a garantire i diritti inviolabili dei singoli e a promuovere un

modello di società civile basato su valori di uguaglianza e solidarietà.

Il governo del territorio nelle tendenze legislative

“governo del territorio”,

Il legislatore tende verso una nozione ampia di come

ambito concettuale a ll’interno del quale ricadono varie materie (più che una

materia esso stesso). Nel corso della XVII Legislatura, sono stati presentati due

disegni di legge di portata generale:

All’art 1 comma 2 proposta di legge n. 478/2013 (Principi

- fondamentali per il governo del territorio): il governo del territorio è

l ’insieme «delle attività conoscitive, valutative, regolative,

definito come

di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi,

nonché di vigilanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la

valorizzazione del territorio, la disciplina degli usi e delle trasformazioni

dello stesso e la mobilità in relazione a obiettivi di sviluppo del

territorio». «comprende

Si precisa, inoltre, che il governo del territorio

altresì l ’urbanistica, l’edilizia, l’insieme dei programmi

paesaggio e delle bellezze

infrastrutturali, la difesa del suolo, la tutela del

naturali, nonché la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a

tali materie». Se questo orientamento dovesse essere definitivamente

accolto dal legislatore, ne potrebbe risultare una variazione degli equilibri

con materie tradizionalmente ritenute limitrofe ma distinte dal punto di

vista dei contenuti, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio.

Art 1 comma 2 e 4 proposta di legge n. 872/2013 (Principi

- fondamentali per il governo del territorio. Delega al Governo in materia

governo del territorio «consiste

di fiscalità urbanistica e immobiliare), il

nell’insieme coordinato delle attività conoscitive, regolatorie,

programmatorie, valutative e attuative, nonché di vigilanza e di controllo

degli interventi di trasformazione e di uso del territorio, allo scopo di

perseguire: la tutela e la valorizzazione del patrimonio ambientale,

culturale e paesaggistico e del territorio rurale; l’utilizzo sostenibile delle

risorse non rinnovabili e la tutela della biodiversità; la riduzione del consumo

urbanizzato; il rapporto coerente tra localizzazione delle

di suolo non

funzioni, sistema della mobilità e infrastrutture tecnologiche ed

attivate dai

energetiche, in relazione alle risorse economiche e finanziarie

soggetti pubblici e privati». Il governo del territorio, inoltre, «comprende

l’urbanistica, l’edilizia, nonché, per le parti riguardanti gli aspetti

connessi alla programmazione e alla pianificazione del territorio, la

difesa del suolo, l’espropriazione e l’edilizia sociale». 2

1. La tutela dell’ambiente, dei beni culturali e del paesaggio

L’oggetto dell’urbanistica si sovrappone facilmente con l’oggetto di alte materie: es.

paesaggio, ambiente, agricoltura. È bene definire con precisione i confini, perché

oltre ad avere dei regimi differenti, il legislatore prevede delle distinzioni anche dal

punto di vista sanzionatorio in caso di violazione della disciplina. La C ostituzione

disciplina delle materie che sono limitrofe all’urbanistica: tutela dell’ambiente,

Il fallito tentativo di riforma costituzionale

Nella Gazzetta Ufficiale nel 2016 è stato pubblicato il testo della legge di revisione costituzionale

«Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei

parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL

e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione», di iniziativa governativa. Come è

noto, la riforma è stata sottoposta a referendum confermativo il 4 dicembre 2016 , con esito

negativo. Ciò nonostante, è interessante ricordare che, in base alla formulazione riformata

dell’art. 117 comma 2 lett. s) Cost

., sarebbero rientrate nella potestà legislativa esclusiva dello

Stato la « tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici; ambiente ed ecosistema »,

nonché l’emanazione di « disposizioni generali e Comuni sulle attività culturali ». La rifora avrebbe

perciò ampliato la competenza legislativa dello Stato

in ambiti limitrofi a quello del governo del territorio , con conseguente rinvigorimento

dei beni culturali e del paesaggio.

tendenziale delle istanze centraliste.

Tutela dell’ambiente e dei beni culturali> art 117 comma 2 lett. s) Cost.: è di

- esclusiva dello Stato.

competenza legislativa competenza legislativa

Valorizzazione dei beni culturali e ambientali>

- Regioni.

concorrente di Stato e

L’articolo 117 non si occupa espressamente della tutela del paesaggio, ma lo

menziona l’art 9 fra i compiti della Repubblica: quindi questo vuol dire che anche

tutti i soggetti dell’ordinamento devono contribuire, comprese le Regioni. La Corte

Costituzionale concorda con ciò affermano che la tutela del paesaggio costituisce un

“valore etico-culturale”, che comporta l’instaurazione di rapporti di reciproca

collaborazione fra Stato e Regioni: Il Codice dei beni culturali e del paesaggio

«valori

(d.lgs. n. 42/2004) identifica i beni paesaggistici in quanto espressione dei

storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio». Il rapporto f ra

governo del territorio e tutela dell’ambiente e dei beni culturali è problematico,

perché spesso l ’organizzazione del territorio può intersecarsi con la protezione

dell’ambiente e del patrimonio culturale. Il fatto tuttavia che a riguardo vi è una

competenza legislativa esclusiva dello Stato non preclude alle Regioni qualsiasi

intervento: possono intervenire in materia di governo del territorio anche su aspetti che

riguardano l a tutela dell’ambiente e beni culturali, purché con la finalità

di garantire uso ottimale del territorio. Infatti l’art 9 impone una collaborazione nei

vari livelli istituzionali. La tutela dell’ambiente e dei beni culturali, la protezione del

paesaggio e il governo del territorio possono quindi esplicarsi nello stesso ambito e

riguardare lo stesso oggetto, ma si distinguono reciprocamente per gli interessi pubblici

su cui si basano e per gli obiettivi che perseguono:

T utela dell’ambiente: garantire la salute e la qualità della vita dei cittadini;

 Tutela dei beni culturali: individuazione del patrimonio culturale per garantirne

 la protezione e la conservazione in vista della fruizione da parte della

collettività;

Protezione del paesaggio: s alvaguardia dei valori relativi all’identità

 complessiva di un determinato

contesto;

Governo del territorio: corretta gestione delle trasformazioni urbanistiche ed

 edilizie del suolo per

a ssicurarne l’uso ottimale. 3

Dunque, n ella misura in cui l’organizzazione del governo del territorio interferisce con

la tutela dell’ambiente e dei beni culturali, le Regioni possono comunque intervenire

nonostante la riserva di legge statale. Invece, le Regioni non potrebbero esercitare la

loro competenza legislativa in materia di governo del territorio per modificare o

abrogare norme statali finalizzate alla protezione dell’ambiente o del patrimonio

culturale. Un passo ulteriore nella determinazione dei compiti dello Stato e delle

Codice d ell’ambiente

Regioni è stato effettuato nel “ ” (d.lgs. 152/2006), che

all’art 3-bis comma 1, si pone espressamente come normativa di principio; inoltre,

all’art 3-quinquies comma 2, ammette la possibilità che le Regioni e le Province

autonome d i Trento e Bolzano introducano forme di tutela giuridica dell’ambiente

più restrittive di quelle assunte a livello statale, purché sia richiesto da situazioni

particolari esistenti sul loro territorio e non comporti discriminazioni arbitrarie. Di

regola, restano, invece, inammissibili deroghe in peius rispetto alla disciplina statale.

Governo del territorio, tutela dell’ambiente e dei beni culturali: l’orientamento della Corte

Costituzionale

Già da molti anni la Corte Costituzionale riconosce allo Stato il potere-dovere di legiferare a

tutela di i nteressi nazionali prevalenti, come la protezione della natura e

dell’ambiente. Dopo la riforma costituzionale del 2001, tale potere è codificato nell’art 117

Cost. Per la Corte, l a tutela dell’ambiente c ostituisce una sorta di “ macromateria ” e configura

«una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie rispetto alle quali il

legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per a ssicurare a tutti, sull’intero territorio

nazionale, il godimento di prestazioni garantite ». Peraltro, ciò

«non esclude la sussistenza, in capo alle Regioni, di competenze legislative su materie (governo

del territorio, salute, ecc.) per le quali quel valore costituzionale assume rilievo ». Occupandosi

della questione di costituzionalità di una legge regionale posta espressamente a salvaguardia

dell’ambiente e del paesaggio, la Corte ha affermato che, in materia di tutela dell’ambiente, lo

Stato ha il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni (n.

307/2003), ma le Regioni possono emanare leggi in materia di governo del territorio che, nel

rispetto dei parametri nazionali, integrino la disciplina dello Stato e la adattino alle esigenze

locali in vista dell’uso ottimale del territorio . In un’altra occasione, la Corte costituzionale ha

ritenuto legittima una legge regionale che attribuisce alla p ianificazione urbanistica, tra l’altro, il

compito di individuare gli interventi e gli usi ammissibili nel territorio occupato da beni culturali :

nonostante la tutela dei beni culturali rientri nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, le

Regioni, esercitando la loro competenza legislativa concorrente in materia di governo del

territorio, hanno il potere di stabilire che i piani urbanistici predispongano dei meccanismi di

protezione del patrimonio culturale dettando una normativa aggiuntiva e non sostitutiva di quella

2. Il sistema delle competenze nell’ambito del governo del territorio

La disciplina legislativa

La riforma del 2001 non h inciso profondamente sul riparto di competenze in

materia urbanistica tra Stato e Regioni:

Quanto ai rapporti Stato-Regioni a statuto ordinario, la materia rimane di

 competenza concorrente (i principi generali li fissa lo Stato). Quindi le

Regioni (a statuto ordinario) possono legiferare in materia, ma entro certi

legge “cornice”

limiti che possono essere indicati nella c.d. o desunti dalla

normativa statale in materia:

Limite del territorio entro cui la legge esplica i propri effetti;

 Limite delle disposizioni generali previste nella legge statale;

 Limite degli obblighi Comunitari e internazionali.



Il disegno di revisione costituzionale bocciato dal referendum del 2016 in realtà

non modificava molto tale assetto, anzi prevedeva un inasprimento dei poteri dello

disposizioni

Stato (fissazione delle 4

generali e Comuni sul governo del territorio in materie non

nonché intervento

riservate alla legislazione esclusiva quando lo richiedesse la tutela dell’unità

giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse

nazionale).

Le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano

 competenza legislativa

godono di autonomia maggiore, poiché sono dotate di

esclusiva in materia urbanistica, nel rispetto di principi costituzionali e generali

dell’ordinamento, dei vincoli Comunitari e internazionali. Possono poi discostarsi

dai principi della materia che emergono nella disciplina nazionale.

Il ruolo del diritto Comunitario nell’urbanistica: l’esempio della VAS

Nel diritto urbanistico, l’impatto dell’ordinamento dell’Unione europea non assume primario

rilievo. Però, il progressivo arricchimento degli obiettivi dell’Unione consente interventi per così

dire “ trasversali” che possono riguardare aspetti non estranei al governo del territorio in

senso ampio . Va segnalata, in particolare, la direttiva n 42/2001 , che ha determinato

l’introduzione nell’ordinamento italiano della (VAS),

VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA

attualmente disciplinata nel “Codice d ell’ambiente” (art. 4 ss.): si tratta di una procedura che

richiede lo svolgimento di consultazioni, verifiche, valutazioni e attività di monitoraggio, al fine

di garantire che gli effetti sull’ambiente e sul p atrimonio culturale che derivano dall’attuazione

di piani e programmi di intervento sul territorio siano presi in considerazione durante la loro

elaborazione.

dell’edilizia,

Nell’ambito l’individuazione dei principi che regolano la materia è

agevole: vige infatti il T.U. Edilizia (d.lgs. 380/2001), che si occupa di disciplinare il

settore, fungendo da legge cornice dello Stato e vincolando le Regioni. Sono

riconosciuti come ulteriori principi generali:

La possibilità per le Regioni di emanare una legislazione più restrittiva di quella

- statale quanto

a ll’attività edilizia in assenza di pianificazione;

La delimitazione dell’efficacia temporale di istituti eccezionali come le misure

- di salvaguardia ordinarie;

Le disposizioni relative ai titoli abilitativi per gli interventi edilizi e le norme

- nazionali che definiscono le varie categorie di interventi edilizi;

Altri principi sono tratti a livello sistematico:

- Tutela del patrimonio paesaggistico (art 9 Cost);

 Principio di salvaguardia : le trasformazioni del territorio devono

 trovare prima consacrazione in una valutazione amministrativa sul tipo

di variazione compatibile con l ’interesse pubblico. Non è

consentita alcuna trasformazione immobiliare se il potere pubblico non

ha definito cosa se è compatibile con l‘interesse della collettività. Quindi la

P.A. deve svolgere un’istruttoria adeguata, prima di compiere le sue

valutazioni, al fine di considerare ‘interesse pubblico e motivare

adeguatamente la sua scelta.

dell’urbanistica,

Nell’ambito l’individuazione dei principi generale è invece più

complessa, in quanto manca u n’apposita legge cornice. Oggi i fa riferimento alla

“legge urbanistica” (L 1150/1992), modificata spesso ed affiancata da leggi

settoriali. I principi vanno quindi desunti dal quadro normativo statale: nelle materie

di competenza concorrente, le Regioni esercitano potestà legislativo entro i limiti stabiliti

dallo Stato o in difetto entro quelli desumibili dalle leggi statali vigenti (in tal senso, L

. Non bisogna poi pensare che la legge

131/2003 e sentenze della Corte Costituzionale)

che venga emanata dallo Stato assuma sempre rilevanza e vincolatività nei confronti

delle Regioni, nel senso che deve essere sempre interpretata per verificare se può

essere considerata portatrice di un principio generale. Il contenuto della legge

statale non può poi essere tanto da generale da apparire vuoto: anzi, deve recare

indicazioni che indirizzino gli interventi in materia da parte delle Regioni. 5

governo del territorio

In merito al lo Stato ha il compito di fissare i requisiti delle

varie tipologie di strumenti urbanistici, mentre le Regioni emanano la normativa di

dettaglio e procedimentale. La Corte ha affermato che le Regioni possono

disciplinare le procedure per la formazione di un determinato tipo di piano u

rbanistico, senza poter però eliminare l’obbligo per i Comuni di trasmettere alle

Regioni i piani urbanistici attuativi di quelli regionali dopo la loro approvazione

(principio secondo cui l’ente regionale deve vigilare sulle scelte pianificatorie a livello

comunale). Tutte le Regioni, a statuto speciale e ordinario, hanno legiferato in materia

urbanistica, non tanto sostituendo completamente la legge nazionale, ma piuttosto

integrandola o sostituendola in parte (hanno attribuito ruolo più significativo ai

dottrina

Comuni, autori dei piani regolatori generali). Anche la ha cercato di

individuar