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LA POSITIVIZZAZIONE DEL LIMITE DELL’INTERESSE NAZIONALE:

L’elencazione dei limiti che incontra la potestà legislativa concorrente delle Regioni dovrebbe considerarsi esaurita, ma

così non è. Il nuovo testo dell’art. 117, non contempla più il limite dell’interesse nazionale, puntando invece, a

positivizzarne il contenuto, al fine di rendere più esplicita e limitata la portata --> il vecchio limite si trova così trasfuso in

quelle disposizioni che riservano allo Stato alcune competenze esclusive. In realtà, tali competenze, mal si presentano

per rappresentare il principio di esclusività, in quanto finisco per integrarsi con le discipline dettate dalle leggi regionali

nei diversi settori di loro competenza, fungendo da limiti ulteriori a queste ultime.

LA CHIAMATA IN SUSSIDIARIETA’:

Nella stessa direzione si muove anche la sentenza n. 303/2003. Essa ha ad oggetto la legge obiettivo sulle grandi

infrastrutture impugnata da più regioni in quanto ritenuta lesiva dalla loro competenza residuale in materia di lavori

pubblici. Il disegno riformatore, sembra impostare il riparto della funzione legislativa rispetto a quelle delle funzioni

amministrative: il primo ispirato ad un principio di separazione, il secondo ispirato ad un principio più flessibile, quale

quello della sussidiarietà e dell’adeguatezza.

IL PRINCIPIO DI PREVALENZA:

L’applicazione del principio di sussidiarietà rappresenta uno strumento per dare flessibilità ad un modello di riparto delle

competenze normative tra Stato e Regioni, basato su distinti elenchi di materie. Allo stesso scopo, il principio di

prevalenza, viene utilizzato dalla Corte costituzionale. Ad esso, la Corte fa ricorso quando la disciplina sottoposta al

controllo di costituzionalità incide contemporaneamente su una pluralità di materie. In questo caso si tratta di stabilire se

il nucleo essenziale di tale disciplina appartenga ad una materia piuttosto che ad un’altra e quindi alla competenza dello

Stato o delle Regioni --> di qui, l’applicazione del principio di prevalenza. Principio già utilizzato dalla Corte quando un

certo ambito normativo non è qualificabile come materia, ma presenta aspetti diversi e suscettibili di essere ricondotti a

competenze legislative diverse, ora dello Stato, ora delle Regioni.

I LIMITI DELLA LEGGE REGIONALE RISPETTO ALLA POTESTA’ NORMATIVA DEGLI ENTI LOCALI:

I limiti sin qui descritti che incontra la legge regionale attengono ai suoi rapporti verso l’alto, ossia in relazione ad altre

fonti interne come la Costituzione o la legge dello Stato o a fonti interne od esterne all’ordinamento. In seguito alla

riforma del Titolo V, a tale elencazione va aggiunto anche un limite che opera verso il basso nei rapporti tra legge

regionale e fonti degli enti locali. Non a caso, ai sensi dell’art. 114. 1 Cost, i Comuni, le Province le città metropolitane,

sono enti autonomi con propri Statuti poteri e funzioni secondo principi fissati dalla Costituzione stessa: poteri che,

quanto alla potestà regolamentare, si specificano in quanto disposto dall’art. 117.6 Cost, il quale prevede che Comuni,

Province Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello

svolgimento delle funzioni a loro attribuite. Quest’ultima disposizione ha costituzionalizzato non solo un potere normativo

che già in passato gli enti locali esercitavano, ma sembrerebbe aver inteso disporre anche una sorta di riserva

regolamentare in ordine a determinati oggetti. Posto che le Regioni come lo Stato sono chiamati dall’art. 118 cOST. ad

attribuire funzioni agli enti locali secondo i principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, ne risulta che le leggi

regionali che provvedono a questo compito si trovano a confrontarsi con la riserva di competenza stabilita a favore dei

regolamenti degli enti locali. Nasce così il problema di dover stabilire fino a dove possano spingersi le leggi regionali

attributive di funzioni a fronte di questo nuovo limite e secondo quali criteri debbano regolarsi i rapporti tra le due fonti

normative. Un problema di difficile soluzione, risolto in una maniera poco chiara anche dalla legge 131/2003 che al punto

4.4 stabilisce che la disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento, della gestione della funzioni dei Comuni, delle

Province e delle Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell’ente locale, nell’ambito della legislazione

dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità. Nell’incertezza creata dal dato normativo, la

dottrina si è divisa tra coloro a favore nella ricostruzione dei rapporti tra regolamento dell’ente locale e la legge regionale

in termini di separazione e chi invece a puntato su una ricostruzione di quel rapporto in termini di mera preferenza per il

regolamento dell’ente con la conseguenza di lasciare uno spazio alla legge regionale in applicazione dei principi di

sussidiarietà ed adeguatezza. Al di la delle differenti adottate in dottrina, conviene richiamare a tal proposito le soluzioni

che si rintracciano in alcuni dei nuovi Statuti regionali. Ad esempio, nello Statuto della Toscana, l’art. 63.2 stabilisce che

la legge regionale, nei casi in cui risultino specifiche esigenze unitarie, può disciplinare l’organizzazione e lo svolgimento

delle funzioni conferite per assicurare requisiti essenziali di uniformità. La disposizione è stata impugnata dal Governo

per violazione del disposto del richiamato art. 117.6, oltre che all’art. 114 Cost, sulla base dell’assunto per cui in

presenza di esigenze unitarie, alla Regione si apre la strada del mantenimento di determinate funzioni amministrative in

capo all’amministrazione regionale e non quella per invadere la sfera di competenza normativa dell’ente locale.

Potestà legislativa residuale:

La disposizione fondamentale giacente alla potestà legislativa residuale è l’art. 117.4 Cost, posto che, anziché introdurre

un terzo elenco di materie, il legislatore di revisione costituzionale ha preferito alludere ad ogni altra materia non

espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Una formulazione che intende riferirsi ai settori che residuano al di

là di quelli espressamente enumerati.

Le materie:

Cos’ concepita, questa potestà legislativa si presenta senza un oggetto determinato e non facilmente determinabile.

Questo elemento ha generato l’impressione che questa novità avesse più un significato formale, simbolico, ma di poca

portata pratica, anche con gli innumerevoli rapporti con materie e submaterie. Tuttavia, un tentativo di isolare alcuni

settori riconducibili alla potestà residuale si possono fare, quanto meno con riferimento a quelle materie già di

competenza concorrente delle Regioni ad oggi non più ricomprese nell’elenco di cui all’art. 117.3. Sul problema

dell’individuazione delle materie innominate è intervenuto il giudice delle leggi, il quale si è orientato verso

un’interpretazione diversa da quella offerta da alcuni commentatori a prima lettura. Il fatto che una materia non figuri nei

due elenchi di cui agli artt. 117.2 e 117.3 non consente, secondo la Corte, di ricondurla automaticamente a quelle di

competenza residuale: la Corte contesta l’idea secondo la quale, in assenza di una disciplina legislativa di certi fenomeni

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sociali, alle Regioni debbano riconoscersi poteri illimitati di legiferare. Così operando, la potestà residuale è stata

riconosciuta solo in ambiti interstiziali: tuttavia, di recente si è assistito ad un progressivo allargamento del novero delle

materie riconducibile alla potestà legislativa:

- materia dell’istruzione e formazione professionale: istruzione e formazione che possono essere impartite sia negli

istituti scolastici a ciò destinati sia in strutture che le singole Regioni possono approntare in relazione alle peculiarità

della realtà locale.

- artigianato: considerato come materia di competenza residuale, il che abilita le Regioni ad adottare misure di sviluppo

e sostegno del settore

- trasporto pubblico locale

- disciplina delle Comunità montane: riguarda la legislazione elettorale.

I limiti:

Le leggi regionali adottate nell’esercizio della potestà residuale incontrano solo i limiti che ogni legge regionale, senza

distinzione di tipologia, deve rispettare:

- limite costituzionale

- limite territoriale

- limite degli obblighi internazionali e comunitari

- competenze esclusive trasversali dello Stato

- chiamata in sussidiarietà

Questi due ultimi limiti inducono ad escludere che si possa parlare di una competenza esclusiva in senso stretto, bensì

di una potestà residuale che in determinate ipotesi può incontrare dei limiti anche in leggi dello Stato.

Potestà legislativa integrativa:

In virtù della Riforma del Titolo V, si è sostenuto che la potestà legislativa regionale facoltativa-integrativa doveva

considerarsi soppressa. Secondo questa opinione, la mancata previsione della disposizione contenuta nel testo

originario dell’art. 117, avrebbe dovuto portare a questa conclusione, tanto più che lo stesso art. 117 consente allo Stato,

di delegare alle Regioni la relativa potestà regolamentare. Questa tesi non pare del tutto convincente. Non vi sono

ragioni per ritenere che lo Stato non possa realizzare tale coinvolgimento delle Regioni anche sul piano della

legislazione. Va però ricordato che il fatto che alcuni Statuti speciali prevedessero questo tipo di potestà legislativa

regionale, non a impedito di ritenere che essa potesse essere esercitata da tutte le Regioni ad autonomia differenziata.

Inoltre, in un sistema di riparto della funzione legislativa tra Stato e Regioni che in realtà presenta continue e forti

interconnessioni, appare più ragionevole ritenere che in alcuni casi il rapporto tra i due interventi legislativi possa essere

ricostruito in termini analoghi a quello proprio della potestà legislativa integrativa. Una conferma viene anche fornita dalla

giurisprudenza costituzionale. In materia di tutela dei dati personali ad esempio, la Corte, pur riconoscendo la materia

dell’ordinamento civile, riconosce anche un ruolo normativo per i soggetti pubblici chiamati a trattare dati personali.

IL CONTROLLO:

Il controllo sulle leggi regionali:

Ai sensi dell’art. 127.1 Cost. il controllo sul rispetto dei limiti imposti alla legge regionale o provinciale è esercitato dallo

Stato attraverso lo strumento dell’impugnazione in via diretta alla Corte costituzionale della legge regionale che ecceda

la sfera di competenza della Regione. L’impugnazione può avvenire entro il termine di 60 giorni dalla pubblicazione della

legge stessa. Si trasforma dunque il controllo da preventivo, a successivo rispetto alla promulgazione ed alla

pubblicazione della legge, realizzando così un duplice obiettivo: quello di sottrarre le delibere legislative dei Consigli

regionali ad una sorta di stato di minorità a fronte delle analoghe delibere parlamentari e quello di porre fine alla prassi

caratterizzata da una sorta di concentrazione tra Governo e Consigli regionali in ordine al contenuto della legge

regionale. La Corte costituzionale ha dovuto precisare l’accentramento presso la stessa del controllo sulle leggi regionali:

per tali ragioni è stata dichiarata incostituzionale una disposizione contenuta del d.l n. 174/2012 che attribuiva alle

sezioni regionali della Corte dei conti funzioni di controllo sui bilanci preventivi e consuntivi delle Regioni.

Quanto ai profili di incostituzionalità che il Governo possa fare valere, l’art. 127 Cost. allude all’eccesso di competenza

da parte della legge regionale, con una formulazione che ripete quella già contenuta nel vecchio testo dello stesso

articolo. Questo elemento testuale ha spinto la Corte a confermare la sua precedente giurisprudenza, secondo la quale

lo Stato può contestare qualunque vizio di costituzionalità della legge regionale. Al riguardo, la Corte, ha affermato che

nel nuovo assetto costituzionale scaturito dalla riforma allo Stato debba essere riservata una posizione peculiare

desumibile non solo dalla proclamazione del principio di cui all’art. 5 Cost. ma anche dalla ripetuta evocazione di

un’istanza unitaria. La trasformazione del regime di controllo sulle leggi regionali da preventivo a successivo è alla base

di una novità che è stata introdotta dalla legge n. 131/2003, che all’art. 9.4 consente alla Corte di sospendere

l’applicazione della legge impugnata in via principale qualora la Corte ritenga che l’esecuzione dell’atto impugnato o di

parte di esso possa comportare il rischio di un irreparabile pregiudizio per l’interesse pubblico o all’ordinamento giuridico

della Repubblica. Si tratta di un istituto costruito in larga misura sull’analogo potere conferito alla Corte dall’art. 40 L.

87/1953 in materia di conflitti intersoggettivi di attribuzione: la disposizione è stata da. molti criticata sotto molteplici

profili:

- si è dubitato della legittimità costituzionale di una legge ordinaria che pretenda di disciplinare il regime degli atti ad

essa equiparati

- si è criticato il fatto che l’istituto della sospensione parrebbe utilizzabile solo d’ufficio da parte della Corte e non anche

ad istanza delle parti. A tal proposito va osservato come la richiesta sospensiva avanzata dalle parti non è da ritenersi

esclusa in linea di principio. La sospensione esclusivamente d’ufficio conferirebbe alla Corte una discrezionalità

maggiore nel selezionare le ipotesi di sospendibilità, ma si porrebbe in contrasto con la natura di processo sostanziale

di parti. Una recente ordinanza pare aver accolto la tesi dell’ammissibilità di una segnalazione dell’esigenza di

procedere alla sospenzione proveniente dalle parti: a fronte di una richiesta avanzata da una Regione, la Corte 11

respinge la richiesta perchè presenta in maniera sostanzialmente assertiva il provvedimento di sospensione. Al di la di

ciò va comunque sottolineato che ad oggi si segnalano solo due casi di sospensione, il che denota una scarsa

propensione della Corte in ordine di misura cautelare. Così ad esempio, nell’ordinanza 107/2010 viene ribadito che la

tutela in via d’urgenza può essere richiesta solo in presenza dei seguenti requisiti:

1. boni iuris

2. periculum in mora

3. il difetto di uno di essi deve comportare il rigetto dell’istanza.

Una novità rilevante è dato dall’esercizio del procedimento di Controllo della Corte costituzionale, attinente a questioni

circa il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari. La riconosciuta competenza regionale nel dare esecuzione ad

accorsi internazionali ed ad atti normativi, affida al giudice costituzionale il compito di garantire che tale attività di

esecuzione sia conforme al contenuto di detti atti.

Il controllo sulle leggi statali:

Sempre l’art. 127.2 disciplina il potere delle Regioni di impugnare davanti alla Corte costituzionale una legge o un atto

avente forza di legge dello Stato che presentino un contenuto ritenuto lesivo della loro sfera di competenza entro il

termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell’atto impugnato. La questione di legittimità costituzionale è promossa

dal Presidente della Giunta, previa deliberazione della Giunta stessa, anche su proposta del Consiglio delle autonomie

locali: il ricorso va notificato prima dello scadere del termine previsto per l’impugnazione del Presidente del Consiglio dei

Ministri. Sulla scorta di quella tendenziale equiordinazione tra legge statale e legge regionale desumibile dal nuovo Titolo

V, si era sostenuta in dottrina la possibilità anche per le Regioni di impugnare le leggi dello Stato non solo per motivi

strettamente attinenti al riparto delle rispettive sfere di competenza legislativa, ma per ogni altro motivo attinente ad una

presunta incostituzionalità della legge statale stessa. La Corte non è stata di questo avviso: se è vero che la dizione ora

presente nel testo dell’art. 127 parla di lesione della sfera di competenza regionale, che sembrerebbe alludere ad un

fenomeno più ampio che non quello della mera invasione, appare plausibile ritenere che il legislatore della riforma abbia

inteso muoversi nel solco di una continuità con la situazione precedente. Pertanto, le Regioni possono impugnare una

legge statale solo a tutela della propria sfera di competenza garantita dalla Costituzione: esse possono far valere la

violazione di norme diverse da quelle relative all’autonomia regionale solo nel caso in cui si determini una lesione delle

loro competenze. Nell’ambito di questa giurisprudenza, la Corte ha ribadito che la lamentata violazione dei principi sia

suscettibile di comprimere le attribuzioni regionali. La juris costituzionale ha invece sostenuto che le Regioni possano far

valere la tutela degli enti locali. Così come lo Stato, anche le Regioni possono segnalare alla Corte l’esigenza di

procedere alla sospensione della sua esecuzione.

La potestà legislativa delle Regioni ad autonomia differenziata:

La disciplina dei poteri delle Regioni ad autonomia differenziata ha avuto, fino alla riforma del Titolo V della parte II della

Costituzione, la sua fonte esclusiva nei rispettivi Statuti. A seguito della Riforma la situazione è profondamente mutata:

con l’ampliamento della potestà legislativa prevista a favore delle Regioni di diritto comune, ha spinto ad introdurre nella

l. costituzionale 3/2001 l’art. 10. Si tratta di una disposizione che investe tutte le diverse forme di autonomia ed in primo

luogo quella legislativa. Tutto ciò in relazione non solo alla tipologia di potestà legislativa, ma anche delle materie che

ne sono oggetto, ai limiti ad al meccanismo di controllo cui sono soggette le leggi regionali.

A. LA TIPOLOGIA. Sul piano della tipologia di potestà legislativa, si può dire che il cambiamento è intervenuto in ordine

alla potestà residuale. La Corte Costituzionale ha infatti affermato che tale potestà legislativa non può essere

assimilata a quella primaria ed esclusiva delle Regioni ad autonomia differenziata, poichè incontrano limiti differenti,

ed in secondo luogo, in quanto potestà configurante di un’autonomia più ampia, deve essere riconosciuta anche

dalle Regioni speciale e dalle due Province autonome di Trento e Bolzano. Di conseguenza, la tipologia delle loro

potestà legislative si arricchisce di una nuova tipologia di potestà di tipo residuale. Ciò comporta che essa debba

essere riferita ad entrambi i tipi di Regione. Fatta salva l’applicazione dell’art. 10 l. n. 3/2001, la potestà primaria ed

esclusiva non è venuta meno a seguito della Riforma del Titolo V e deve esercitarsi in armonia con la Costituzione e

con i principi dell’ordinamento. Nulla cambia per la potestà concorrente, al cui configurazione nel nuovo testo dell’art.

117.3 non pone problemi di maggiore autonomia delle Regioni ordinarie.

B. LE MATERIE E I LIMITI. In relazione alle materie si tratta di stabilire se debbano essere assegnate alla

competenza legislativa delle Regioni ad autonomia speciale altre materie che non configurino in tali elenchi e che

invece spettino dopo la Riforma del Titolo V alle Regioni di diritto comune.

- quanto alla competenza primaria ed esclusiva poco cambia. Essa continua ad esercitarsi sulle materie elencate nei

rispettivi Statuti speciali incontrando i medesimi limiti ivi previsti.

- quanto alla potestà ripartita o concorrente l’applicazione dell’art. 10 della l. cost. 3/2001 ha portato ad

un’integrazione dei relativi elenchi degli Statuti speciali. E’ proprio in questa direzione che si è mosso il giudice

costituzionale per estendere la competenza legislativa concorrente della Provincia di Bolzano alla materia della

comunicazione.

- quanto alla competenza residuale le materie ritenute rientranti in questa potestà debbono considerarsi oggetto di

disciplina legislativa da parte di entrambi i tipi di Regionr.

- Infine è da sottolineare che l’applicazione della clausola per cui alle Regioni ad autonomia differenziata non possono

essere riconosciute le stesse forme di autonomia delle Regioni di diritto comune, ha portato anche ad un ampliamento

degli ambiti di disciplina di materie già contenute negli elenchi degli Statuti originari.

In relazione ai limiti si tratta di stabilire quali si applichino a seconda del tipo di potestà legislativa cui la nuova materia è

ascritta. Per quanto sopra esposto, la medesima impostazione dovrebbe essere seguita anche in considerazione dei

limiti, ragionando per tipologia di potestà legislativa.

C. IL CONTROLLO. I testi originari degli Statuti speciali presentavano delle discipline differenti rispetto a quella

ordinaria. Oggi, in applicazione dell’art. 10, si è arrivati ad una parificazione del regime di controllo sulle leggi di tutte

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le Regioni, con l’unica eccezione rappresentata dal particolare regime vigente della Regione Sicilia. Tale

parificazione era sancita dall’art. 9 L. n. 131/2003. E’ dunque rimasto in piedi un regime del tutto peculiare che

prevedeva un sistema di controllo preventivo ad impugnazione da parte del Commissario dello Stato nella Regione

siciliana entro cinque giorni dall’approvazione consiliare: un controllo che ove esercitato consentiva che il Presidente

della Regione potesse ugualmente promulgare la legge impugnata se la sentenza della Corte non fosse intervenuta

entro 30 giorni dall’impugnativa. La parificazione della disciplina del controllo non travolge quelle particolarità ad oggi

ancora presenti.

D. CONTENUTI ULTERIORI DELL’AUTONOMIA LEGISLATIVA. Un altro elemento di flessibilità o di differenziazione è

rappresentato dal disposto dell’art. 116.3, che consente un ulteriore ampliamento delle competenze legislative

regionali sia sul versante delle materie affidate all’esclusiva competenza statale, sia sul versante delle materie

ricondotte alla competenza concorrente. La disposizione stabilisce che ulteriori forme di autonomia possono essere

attribuite ad altre Regioni. La procedura per giungere a tale risultato prevede che l’iniziativa parta dalla Regione

interessata e che si arrivi all’approvazione di una legge dello Stato a maggioranza assoluta. Questo meccanismo si

rivolge non a tutte le Regioni, ma solo a quelle di diritto comune.

SEZIONE III

I regolamenti

La titolarità del potere regolamentare nelle Regioni a Statuto ordinario. Prima dell’entrata in vigore della l. cost.

1/1999 la titolarità del potere regolamentare spettava ai Consigli regionali, a fondamento del quale vi era l’art. 121.2

Cost. Tale disposizione era stata criticata dalla dottrina in quanto il potere regolamentare apparterrebbe per sua natura

all’esecutivo. Attraverso il ricorso ai regolamenti, l’esecutivo può soddisfare l’esigenza di interpretare leggi che

l’amministrazione trova a dover applicare con efficacia vincolante per l’amministrazione stessa. La prassi normativa

aveva visto una scarsa utilizzazione dei regolamenti, a ciò si aggiunga che l’adozione dei regolamenti non era favorita ne

da una maggiore celerità del procedimento di adozione ne dalla disciplina del controllo preventivo di legittimità che era

più complesso e meno favorevole rispetto a quello previsto dalle leggi all’art. 127 Cost. Lo scarso ricorso ai regolamenti

aveva favorito la discutibile prassi di leggi regionali a contenuto estremamente dettagliato e l’altrettanto discutibile

espansione di atti normativi delle Giunte. La l. cost. 1/1999 aveva operato un’ambigua revisione dell’art. 121.2,

limitandosi alla soppressione delle parole “regolamentari” senza espressamente individuare l’organo competente ad

adottare i regolamenti regionali. Sul punto, la dottrina si è divisa:

- alcuni hanno sostenuto che il venir meno della competenza consiliare determinasse il trasferimento della titolarità alla

Giunta

- un’altra parte della dottrina ha ritenuto che la questione dovesse essere rimessa ai nuovi Statuti, in quanto attiene alla

forma di Governo della Regione

La prassi aveva preliminariamente scartato la prima tesi, tanto che nel 2000 erano giù numerosi i regolamenti adottati

dalle Giunte --> la Corte costituzionale ha fatto propria la seconda tesi sulla base dei seguenti argomenti:

a. la competenza dei nuovi Statuti ad allocare il potere regolamentare stante la sua attinenza ai rapporti tra gli organi

costituzionali della Regione con l’ulteriore conseguenza che vale la distribuzione delle competenze normative già

stabilite nello Statuto medesimo.

b. la tesi giuntale finisce per comprimere l’autonomia statuaria che impedisce di ritenere l’esistenza di soluzioni

organizzative obbligate, in mancanza di una disciplina cosituzionale

c. l’autonomia statutaria non può essere costretta in un’alternativa tra competenza della Giunta e del Consiglio

d. lo stesso limite all’armonia con la Costituzione non può essere utilizzato per estendere alle Regioni le stesse

soluzioni fatte proprie a livello statale

e. la competenza giuntale non può essere dedotta dall’assetto della forma di governo delineata dalla legge cot. 1/1999

f. i nuovi Statuti possono immaginare soluzione articolate circa la titolarità della potestà regolamentare

g. i nuovi Statuti possono anche non regolare direttamente questi oggetti

Le scelte dei nuovi Statuti. La giurisprudenza costituzionale ha risolto il problema della titolarità del potere

regolamentare valorizzando le determinazioni dei nuovi statuti. I nuovi Statuti hanno recepito in pieno le potenzialità

aperte dalla giurisprudenza costituzionale. La sola Regione Abruzzo conserva in toto il potere regolamentare del

Consiglio, mentre il nuovo Statuto pugliese lo aveva attribuito alla Giunta. Gli altri hanno optato per:

1. prevalenza del Consiglio: Statuto delle Marche e del Veneto che attribuiscono la potestà del potere regolamentare al

Consiglio salvo i casi in cui le leggi regionali ne demandino l’approvazione alla Giunta

2. prevalenza della Giunta: Statuto piemontese, Statuto della Lombardia, disponendo che nelle materie di competenza

legislativa regionale la potestà regolamentare spessa alla Giunta regionale, secondo i principi e le modalità dettati

dalla legge regionale, salvo i casi in cui essa sia riservata al Consiglio regionale.

3. al di la di tali casi tutti gli altri Statuti hanno seguito un modello ispirato ad una più spiccata prevalenza della Giunta.

Questa scelta è temperata dal fatto che ben sette Statuti attribuiscono al Consiglio la titolarità dei regolamenti

delegati dallo Stato. Un secondo rilevante temperamento è dettato dal coinvolgimento delle commissioni consiliari nel

procedimento di adozione dei regolamenti che fanno capo alla Giunta.

Il procedimento di adozione. E’ delineato in maniera piuttosto sommaria nei nuovi Statuti: tutti prevedono

l’emanazione dei regolamenti da parte del Presidente della Regione. I nuovi Statuti prevedono anche la pubblicazione

dei regolamenti. Prima della loro emanazione, alcuni statuti prevedono che i regolamenti debbano essere sottoposti al

parere della commissione consiliare competente per materia. Alcuni Statuti prevedono poi ulteriori fasi procedimentali

precedenti all’emanazione. Deve ritenersi ammissibile il coinvolgimento del Consiglio delle autonomie locali qualora i

nuovi Statuti attribuiscano ad esso il compito di esprimere un parere anche su atti non legislativi. Non mancano le

previsioni volte a consentire l’intervento degli organi di garanzia statuaria anche su atti di. natura regolamentare: tale

intervento è previsto come necessario se la legge lo prevede o qualora si tratti di un regolamento di delegificazione. 13

Le tipologie regolamentari. Alcuni dei nuovi Statuti individuano espressamente le tipologie regolamentari o in modo

analogo a quanto previsto a livello statale nell’art. 17 della l. n. 400/1988.

i regolamenti esecutivi: i regolamenti di mera esecuzione e quelli di attuazione delle leggi regionali non pongono

particolari problemi circa la loro legittimità, trattandosi di una classica categoria di regolamenti. La giurisprudenza

costituzionale porta a ritenere di dubbia costituzionalità i casi in cui la legge regionale si limiti a demandare la

regolazione di un determinato ambito materiale del regolamento. Infatti il regolamento in questione appare ammissibile

ad un regolamento indipendente poichè la disciplina di una determinata materia finisce per essere interamente regolata

a livello secondario.

i regolamenti di delegificazione: Sono ammissibili anche i regolamenti di delegificazione, previsti da alcuni articoli dei

nuovi statuti. Sul punto è intervenuta la Corte che ha dichiarato infondate alcune questioni di costituzionalità sollevate

con riferimento all’art. 39 del nuovo Statuto umbro, il quale disciplina il fenomeno della delegificazione in modo analogo a

quanto previsto a livello statale dall’art. 17.2 l. n. 400/1988. La previsione statuaria di un modello di delegificazione

appare utile poichè essa è inderogabile per il legislatore regionale che non potrebbe disattenderla o violarla.

i regolamenti di attuazione di norme comunitarie: Questa potestà normativa deve rispettare quanto previsto dall’art.

117.5 Cost secondo il quale le Regioni attuano gli atti dell’Unione europea nel rispetto delle norme di procedura stabilite

da legge dello Stato che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

Il riparto delle competenze materiali tra regolamenti statali e regolamenti regionali. Prima dell’entrata in vigore

della l. cost. 3/2001 la giurisprudenza costituzionale aveva affermato l’inammissibilità dell’esercizio di poteri normativi

secondari dello Stato in materie di competenza regionale: tale assunto trova fondamento nella lettera b dell’art. 17.1

della L. 400/1988. Tuttavia la Corte aveva consentito alcune brecce in tale divieto: aveva legittimato l’uso dei regolamenti

statali per il recepimento di direttive comunitarie che potevano trovare applicazione fino all’entrata in vigore delle singole

leggi regionali di attuazione; la cedevolezza dei regolamenti statali era inoltre consentita anche a proposito dei

regolamenti di delegificazione. Lo scenario mutò dopo l’entrata in vigore della Riforma del Titolo V. L’art. 116.6 afferma

che la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva salva delega delle Regioni. La

potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I comuni, le Province e le Città metropolitane hanno

potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni attribuite. L’unico

limite che incontra la potestà regolamentare delle Regioni è quello della potestà regolamentare indipendente --> la ratio

dell’art. 117.6 è quello di valorizzare il regolamento regionale, destinato a divenire una fonte fondamentale

dell’ordinamento. Non solo, ma la disposizione costituzionale sembra preludere un’ulteriore ritrazione dei regolamenti

statali attraverso la previsione dei regolamenti delegati dallo Stato nelle materie di propria potestà esclusiva.

I regolamenti regionali delegati dallo Stato. Un tema fondamentale è quello della previsione dei regolamenti delegati

nelle materie di competenza esclusiva dello Stato. La ratio di tale previsione è quello di temperare la rigida distribuzione

del potere regolamentare tra Stato e Regioni, facendo in modo che il primo possa disciplinare le materie di propria

spettanza. Fino ad oggi l’art. 117.6 Cost ha avuto applicazioni sporadiche: la limitazione della potestà regolamentare

dello Stato non ha incoraggiato il legislatore a cedere ulteriori quote di potestà normativa secondaria alle Regioni. Una

parte della dottrina ha posto una differente interpretazione la quale non è stata del tutto convincente: essa non risulta

sufficientemente suffragata dalla lettera dell’art. 117.6 che sembra invece riferirsi con chiarezza alla delega della potestà

regolamentare. La formulazione dell’art. 117.6 è differente rispetto all’abrogato art. 117.2 che contemplava la potestà

integrativa. Quanto premesso, i problemi posti dall’art. 117.6 attengono:

1. alla titolarità del potere regolamentare delegato: tale problema si pone per il fatto di promanare da una legge statale e

di risultare non meno significativa sul piano dei contenuti della stessa potestà legislativa. Da questo punto di vista

appare condivisibile la scelta della maggioranza di attribuire la titolarità di questi regolamenti al Consiglio e non alla

Giunta: su questo punto la Corte ha osservato che questa scelta appare tutt’altro che irragionevole, in considerazione

della maggiore rilevanza di questa ipotetica normazione secondaria regionale.

2. alla collocazione dei regolamenti in questione nel sistema delle fonti: intervenendo in materie di competenza

legislativa esclusiva dello Stato, i regolamenti delegati sono destinati a regolare oggetti indisponibili per lo stesso

legislatore Regionale. Da ciò si è concluso che i regolamenti delegati finiscono per atteggiarsi come fonti primarie e

riservate, disciplinando ambiti preclusi alla legge regionale. A fronte di questo rapporto con le fonti primarie occorre

allora chiedersi se non sia opportuno affermare la necessità dell’estensione del sindacato della Corte costituzionale in

ordine ad essi.

I regolamenti di attuazione degli obblighi comunitari. Nella sentenza n. 424/1999 si affermava che lo Stato per la

forza della responsabilità che esso porta sul piano comunitario è abilitato a mettere in campo tutti gli strumenti idonei ad

assicurare l’adempimento degli obblighi di natura comunitaria. Nella stessa sentenza sono stati fissati tre punti

fondamentali:

1. mancanza di una disciplina regionale in materia

2. natura cedevole dei regolamenti in questione rispetto al diverso contenuto di successive leggi regionali

3. rispetto del principio di legalità in senso formale e sostanziale

La tesi positiva può essere affermata in considerazione dell’art. 117.5, che riconosce la competenza delle Regioni di

attuare gli atti dell’Unione: disposizione dalla quale sono state tratte le seguenti conclusioni:

- ove le Regioni non abbiano provveduto ad attuare le direttive comunitarie nelle materie di loro competenza sussiste il

potere-dovere dello Stato di attuare tali direttive attraverso proprie fonti normative

- le norme poste dallo Stato in via sostitutiva sono applicabili solo nell’ambito dei territori delle Regioni che non abbiano

provveduto e sono comunque cedevoli

- ove lo Stato intervenga in via sostitutiva per l’attuazione di obblighi comunitari, deve essere sentita la Conferenza

Stato-Regioni 14

- poichè l’art. 117.5 Cost. legittima l’esercizio del potere sostitutivo solo nei casi di inadempienza, la norma statale

sostituiva può essere adottata anche anterioramente al termine di scadenza dell’obbligo comunitario di attuazione della

direttiva, ma ha effetto solo successivamente ad esso nei confronti delle sole Regioni inadempienti.

Regolamenti regionali e regolamenti degli enti locali. Uno degli aspetti di più difficile interpretazione della Riforma del

Titolo V è quello relativo agli effetti della costituzionalizzazione dei poteri normativi degli enti locali: il nuovo art. 114.2

menziona genericamente la potestà statuaria, mentre il nuovo art. 117.6 afferma che gli enti locali hanno potestà

regolamentare relativamente alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni a loro attribuite. Circa il

rapporto tra i regolamenti regionali ed i regolamenti statali, appare rilevante la sentenza n. 246/2006, con la quale la

Corte ha ritenuto incostituzionale una disposizione legislativa regionale che consentiva ai regolamenti regionali di

disciplinare ambiti rimessi a regime al potere regolamentare degli enti locali, fino a quando questi ultimi non fossero

entrati in vigore. La tesi della cedevolezza dei regolamenti regionali rispetto ai successivi regolamenti locali è stata

ritenuta in contrasto con l’art. 117.6.

Il potere regolamentare nelle Regioni a Statuto speciale. Riguardo alla titolarità del potere regolamentare, gli Statuti

delle Regioni ad autonomia differenziata presentano soluzioni differenti: gli Statuti della Sicilia, Friuli e Trentino

attribuiscono alla Giunta regionale la potestà regolamentare per l’esecuzione delle leggi regionali, mentre quelli della

Valle D’Aosta e della Sardegna prevedono la competenza del Consiglio.

Per quanto riguarda queste ultime è da ricordare la sentenza n. 371/1985 con la quale la Corte ha dichiaro l’illegittimità

dell’art. 4.2 d.p.r n. 327/1950 che prevedendo che i regolamenti d’esecuzione delle leggi regionali sarde fossero

approvati con deliberazioni della Giunta regionale anzichè dal Consiglio. Occorre a tal proposito domandarsi se la legge

statuaria introdotta dalla L. cost. 2/2001 possa avere riflessi riguardo al potere regolamentare --> nelle Regioni in cui il

potere regolamentare appartiene già alla giunta non sembra possibile l’attribuzione di esso anche ai singoli assessori,

presumibilmente la legge statuaria potrebbe allocare al Consiglio la potestà regolamentare delegata dallo Stato. Al

contrario, nelle due Regioni in cui il potere regolamentare è rimesso al Consiglio non sembra possibile per la legge

statuaria modificare questa scelta anche se ormai da ritenersi anacronistica.

Quanto alla ripartizione della potestà regolamentare tra Stato e Regione ed enti locali, occorre domandarsi se sia

estensibile anche alle Regioni a Statu soeciale l’art. 117.6 Cost. A tal proposito, se il riparto tra regolamenti statali e

regolamenti regionali non sembra presentare particolari difficoltà, maggiori problemi suscita l’estensione alle Regioni

speciali della previsione riguardante il potere normativo degli enti locali. L’applicabilità integrale dell’art. 117.6 Cost è

stata affermata sulla base del fatto che l’autonomia anche normativa degli enti locali costituisce un punto cardine ed

essenziale della Riforma del Titolo V. Questa tesi, non ha avuto un confronto con la giurisprudenza costituzionale che

sembra muoversi in un’ottica diversa da quella dell’estensione dell’art. 10 della L. cost. n. 3/200.

SEZIONE IV:

Le altre fonti:

L’ammissibilità o meno delle fonti rinforzate. Occorre domandarsi se gli Statuti ordinari possano prevedere l’adozione

di fonti atipiche o rinforzate.

La possibilità per gli Statuti di prevedere fonti rinforzate può essere argomentata come segue:

a. il fenomeno delle fonti regionali rinforzate non è nuovo poichè vi sono tracce precise della loro esistenza già negli

Statuti del 1971

b. è possibile per gli Statuti ordinari in quanto fonti chiamate a disciplinare la produzione normativa regionale, prevedere

un procedimento legislativo rinforzato tanto più se esso è limitato all’approvazione delle leggi

c. una previsione statuaria di questo tipo non limita ne la competenza del Governo ad impugnare la fonte rinforzata ne il

sindacato della Corte costituzionale su di essa

d. implicitamente è lo stesso art. 123 Cost a presupporre l’esistenza di leggi approvate a seguito di un iter aggravato

e. il fatto che la Costituzione preveda l’approvazione di un atto normativo con maggioranze speciali non pare ostativo

alla possibilità che il legislatore statuario possa prevederne altre

In linea di fatto i nuovi Statuti hanno previsto l’adozione di fonti rinforzate in alcuni casi limitati. A tal proposito la juris

costituzionale ammette la legittimità di tali previsioni.

L’ammissibilità o meno di atti con forza di legge regionali. La dottrina maggioritaria e la juris costituzionale,prima

dell’entrata in vigore della L. cost. 1/1999, erano concordi nell’escludere l’ammissibilità di atti con forza di legge delle

Giunte a livello regionale. La ragione di tale preclusione è ravvisabile nel necessario fondamento costituzionale delle

fonti primarie e dunque al loro numero chiuso: a livello statale, la possibilità per il Governo di adottare atti con forza di

legge si fonda su espresse previsioni anch’esse di rango costituzionale. La previsione di tali atti sembrava incompatibile

con la procedura di controllo che l’art. 127 Cost prevedeva espressamente per le sole leggi regionali: procedura che

prevedeva il rinvio governativo al Consiglio regionale per una nuova deliberazione. Tale procedura, la cui ratio era quella

di impedire l’entrata in vigore di leggi regionali a prescindere dal controllo governativo, sembrava incompatibile sia con i

decreti legge regionali sia con i decreti legislativi.

I Testi unici. L’assenza della delegazione legislativa rende difficoltoso per le Regioni l’attuazione di politiche di

razionalizzazione, realizzate attraverso l’adozione dei testi unici. Con essi, si intendono quelle fonti normative che

riescono a coordinare i testi organici e completi la normativa precedente contenuta in più atti distinti. I testi unici si

distinguono in

- novativi: quando possono produrre innovazioni sostanziali rispetto al contenuto delle fonti pregresse

- autorizzati o di mero riordino: quando possono procedere al solo coordinamento della legislazione preesistente

- meramente compilatori: quando sono adottati spontaneamente da organi pubblici in assenza di un’apposita delega

I referendum.

CAPITOLO IV: LA FORMA DI GOVERNO

SEZIONE I: L’EVOLUZIONE DELLA FORMA DI GOVERNO ALLA LUCE DELLE LEGGI COST. NN. 1/1999 E 2/2001

15

La forma di governo prima della L. cost. n. 1/1999. La forma di governo delle Regioni a Statuto ordinario era stata

qualificata dalla dottrina come parlamentare a tendenza assemblare, per il forte rafforzamento dei poteri del Consiglio.

Ad onor del vero, tale modello non si è mai inverato nella prassi.

- La centralità del Consiglio ha dovuto fare i conti con la frammentazione dei gruppi politici in esso presenti; in tal modo,

l’esecutivo della Regione ha dovuto assumere un ruolo maggiore, finendo con l’appannare la funzione del Consiglio.

- Inoltre, si è registrato un frequente ricorso da parte delle Giunte ad atti normativi secondari.

- Infine, a partire dagli anni 80, si è venuto a rafforzare un rapporto privilegiato tra Giunte regionali ed Esecutivo

nazionale. Processo culminato con la messa a punto del sistema delle conferenze.

- un altro fattore che dimostra la centralità del Consiglio solo a livello teorico è rappresentato dal fatto che le stesse crisi

della Giunta non erano quasi mai determinate da un voto di sfiducia del Consiglio stesso, ma piuttosto dalla volontà di

uno o più partner della coalizione

- altro fattore patologico della forma di governo regionale era costituito dall’eclissi della collegialità delle Giunte in favore

di un modello di governo per assessorati.

Tutto ciò spiega come a partire dalla meta degli anni 80 si siano sviluppati progetti di riforma. In questo contesto,

caratterizzato da un’instabilità governativa, è stata adottata la legge n. 43/1995 che oltre a riformare il sistema elettorale,

introduce congegni incidenti sulla forma di governo.

La forma di governo nella legge cost. 1/1999. Tale legge ha profondamente modificato l’assetto della forma di governo

regionale. Tale riforma distingue una forma di governo transitoria, imposta alle Regioni a Statuto ordinario fino all’entrata

in vigore dei nuovi Statuti ed una forma di governo a regime determinata dai nuovi Statuti.

forma di governo transitoria: vigente in Basilicata. i CAPISALDI di tale forma di governo sono i seguenti:

- il Presidente della Giunta è eletto a suffragio universale e diretto contestualmente al Consiglio regionale

- l’elezione di entrambi gli organi avviene ai sensi della l. n. 43/1995 con alcuni limitati correttivi

- i canditati alla Presidenza della Giunta sono i capilista delle liste regionali

- è proclamato eletto il candidato che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale

- il Presidente della Giunta regionale eletto fa parte del Consiglio regionale

- L’elezione del Presidente determina l’assegnazione alla lista o alle liste ad esso collegate della maggioranza dei seggi

in Consiglio regionale

- i restanti seggi sono attribuiti con metodo proporzionale

- è eletto consigliere regionale anche i candidato Presidente che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente

inferiore a quello del candidato eletto

- entro dieci giorni dalla proclamazione, il Presidente della Giunta nomina i componenti della Giunta, fa i quali un

Vicepresidente

- nel caso in cui il Consiglio regionale approvi a maggioranza assoluta una mozione motivata di sfiducia nei confronti del

Presidente della Giunta regionale, si procede entro tre mesi all’indizione di nuove elezioni

- si procede a nuove elezioni del Consiglio e del Presidente della Giunta anche nel caso di dimissioni volontarie

forma di governo a regime:

- la disciplina della forma di governo è demandata allo Statuto ordinario

- il Presidente della Giunta regionale è eletto a suffragio universale

- il presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta

- il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della giunta mediante una mozione

motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei componenti

- l’approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente eletto a suffragio universale e diretto determina le

dimissioni del Presidente e lo scioglimento del Consiglio

- Le stesse conseguenze si determinano in caso di rimozione, impedimento permanente, morte, dimissioni del

Presidente

- il Presidente della Giunta rappresenta la Regione, dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga le leggi

ed emana i regolamenti regionali

- il sistema di elezione ed i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta

regionale sono disciplinati con legge della Regione.

I limiti alla potestà statuaria delle Regioni a Statuto ordinario in materia di forma di governo. I limiti costituzionali

di carattere generale attengono a disposizioni costituzionali che esprimono vincoli indefettibili e come tali si impongono a

prescindere dalle scelte statuarie.

1. un primo limite è dato dall’individuazione degli organi di vertice della Regioni. Tale limite porta ad escludere la liceità

della scelta per una forma di governo semipresidenziale che presuppone uno sdoppiamento della figura del

Presidente da quella del Primo ministro

2. un secondo limite è quello di cui all’art. 121.4 ai sensi del quale il Presidente della Giunta rappresenta la Regione,

dirige la politica, ne è responsabile, promulga leggi e ne è responsabile. Limite che si traduce nell’impossibilità do

scegliere una forma di governo direttoriale che postula la pariordinazione dei componenti dell’Esecutivo

3. un terzo limite è costituito dall’art. 126.2 che sancisce la possibilità per il Consiglio di esprimere la mozione di sfiducia

nei confronti del Presidente della Giunta. Limite inderogabile che esclude modelli di forma di governo con esso

incompatibili (presidenziale, direttoriale)

4. quarto limite di carattere generale è costituito dall’impossibilità che lo Statuto disciplini la materia elettorale

La forma di governo regionale nel quadro della teoria delle forme di governo. La forma di governo prevista come

preferenziale dalla legge cost. 1/1999 si può definire come un governo di legislatura con elezione diretta del vertice

dell’Esecutivo. Si tratta di un modello difficilmente riconducibile alle forme di governo tradizionalmente individuate dalla

dottrina costituzionalistica. L’elezione diretta del vertice dell’esecutivo è tipica delle forme di governo presidenziali. A ciò

16

si aggiunga che in molti modelli presidenziali si accompagna la possibilità dello scioglimento del Parlamento. Studi

recenti hanno mostrato che non vi è stato un radicamento della forma presidenziale a livello regionale: sembra che i

Consigli abbiano ritrovato un peso non irrilevante. Tale recupero dei Consigli per alcuni profili si presenta problematico.

La forma di governo nelle Regioni a Statuto speciale dopo la legge cost. n. 2/2001. Tale legge costituzionale ha

apportato innovazioni anche riguardi alla forma di governo delle Regioni a Statuto speciale. Per quanto riguarda

Sardegna, Friuli si prevede l’estensione della stessa forma di governo transitoria di cui all’art. 5 l. cost. n. 1/1999 fino

all’entrata in vigore della legge statuaria. Attualmente in Sardegna vige ancora tale forma di governo; per quanto

riguarda il Friuli la legge statuaria n. 17/2007 conferma la forma di governo transitoria dopo che una proposta di legge

statuaria era stata respinta nel 2001 dal corpo elettorale. Per quanto riguarda la Sicilia la legge cost. 2/2001 ha

introdotto alcuni correttivi rispetto a quanto previsto per le due precedenti Regioni: la forma di governo transitoria è

articolata in due fasi distinte:

a. la prima fase ha avuto luogo con le prime elezioni successive all’entrata in vigore della l. cost. 2/2001

La peculiarità della Valle d’Aosta e del Trentino Alto Adige. Disposizioni diverse sono previste per queste Regioni in

considerazione delle loro peculiarità.

VALLE D’AOSTA:

La l. cost. n. 2/2001 prevede la possibilità di dotarsi di una legge statuaria avente gli stessi contenuti per le precedenti

regioni, con l’unica differenza che fino alla sua entrata in vigore rimane vigente la forma di governo descritta dallo Statuto

speciale, ovvero una forma di governo caratterizzata dall’elezione del Presidente e degli assessori. La legge statuaria

21/2007 prevede che il Presidente della Regione sia eletto dal Consiglio regionale all’inizio della legislatura, a

maggioranza assoluta dei componenti, previa illustrazione del programma di governo e proposta nominativa degli

assessori: vengono eletti per mezzo di un’unica votazione. E’ prevista una mozione di sfiducia costruttiva: il Consiglio

regionale può a maggioranza assoluta esprimere sfiducia al Presidente attraverso una mozione motivata. La sua

approvazione comporta la cessazione della carica dello stesso e della Giunta regionale.

TRENTINO ALTO ADIGE:

La prima novità consiste nel fatto che il Consiglio regionale è costituito dalla somma dei due Consigli provinciali di Trento

e Bolzano. Il Presidente della Regione è eletto dal Consiglio regionale a scrutinio segreto ed a maggioranza assoluta. La

composizione della Giunta deve adeguarsi alla consistenza dei gruppi linguistici rappresentati dal Consiglio regionale. I

vice-presidenti appartengono uno al gruppo linguistico italiano e l’altro a quello tedesco. Per quanto riguarda le due

province, la legge cost. 2/2001 pone disposizioni diverse:

--> TRENTO: si prevede l’adozione di una legge statuaria sulla forma di governo ed il sistema elettorale sul modello

previsto per le altre Regioni a Statuto speciale. La provincia di Trento ha adottato la propria legge statuaria con la quale

si ribadisce l’elezione diretta del Presidente.

--> BOLZANO: ha approvato una legge statuaria sulla forma di governo: la legge stat. prov. 5/2013 ha introdotto il

meccanismo dell’elezione a scrutinio segreto del Presidente da parte del Consiglio con la maggioranza assoluta dei

componenti e previa presentazione di una dichiarazione di governo.

SEZIONE II: IL SISTEMA ELETTORALE PER I CONSIGLI REGIONALI E PER IL PRESIDENTE DELLA REGIONE

Il sistema elettorale prima dell’entrata in vigore della legge cost. 1/1999.

Prima dell’entrata in vigore della suddetta legge, la disciplina del sistema elettorale dei Consigli e delle Regioni ed

autonomia ordinaria spettava alla legge statale, cui era riservata l’individuazione del numero dei consiglieri regionali e

dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità di questi. La legge elettorale per tali Regioni si era caratterizzata per la scelta

di un sistema di tipo proporzionalistico. Tale sistema elettorale è stato in parte modificato dalla legge n. 43/1995,

emanata per allineare anche la legislazione elettorale regionale alla riforma dei sistemi elettorali del Parlamento

nazionale e degli enti locali avvenuta due anni prima. La ratio della legge anzidetta è stata quella di conseguire più

obiettivi differenti:

a) garantire un premio di maggioranza alla lista o alla coalizione di liste che ottenessero il maggior numero di voti

b) caratterizzare le liste regionali tramite il capolista designato per la Presidenza della Giunta

c) disincentivare la prestazione di liste poco rappresentativa

d) ridurre il numero di preferenze

La potestà legislativa in materia elettorale alla luce dell’art. 122.1 Cost. Per quanto riguarda la materia elettorale, la

novità più significativa è costituita dalle modifiche apportate all’art. 122.1 Cost. Fino all’entrata in vigore dei nuovi Statuti,

l’art. 5 L. cost. n. 1/1999 sancisce la perdurante applicabilità della L. n. 43/1995 con due importanti correzioni:

a) la qualificazione del capolista delle liste regionali come candidato alla Presidenza della Regione

b) l’elezione a consigliere regionale del candidato alla Presidenza della Regione più votato dopo quello risultato eletto

Le novità apportate all’art. 122.1 Cost sono rilevanti: articolo volto ad affrontare i seguenti temi:

- rapporti tra legge statale e legge regionale in materia elettorale

- rapporti tra legge statale e legge regionale con gli Statuti ordinari

- contenuti delle nuove leggi elettorali regionali

rapporti tra legge statale e legge regionale in materia elettorale: A seguito dell’entrata in vigore della L. cost. n.

1/1999, la dottrina si era chiesta se la potestà legislativa in materia di elezioni regionali fosse pienamente riconducibile

alla legislazione concorrente, dunque il fatto che anche le Regioni potessero legiferare in assenza di una legge cornice a

livello statale. Il problema fu risolto dalla Corte la quale chiarificò che la potestà legislativa disposta dall’art. 122.1, non

era differente da quella disposta nell’art. 117.3 Cost. E’ stato il Parlamento nazionale nel 2004, con la Legge 165, a

stabilire una legge statale cornice prevedendo limitazioni all’elettorato passivo. Ad ogni modo, è desumibile dall’art. 117.7

il principio delle pari opportunità, demandando così alla legge elettorale regionale il compito di promuovere la parità di

accesso tra uomini e donne alle cariche elettive. 17

rapporti tra Statuti e leggi elettorali regionali: La giurisprudenza costituzionale ha escluso che la materia elettorale

potesse essere disciplinata dagli Statuti ordinari. Dato che sul piano concettuale la determinazione della forma di

governo dovrebbe comprendere anche la materia elettorale, l’art. 122 Cost ha previsto che quest’ultima materia debba

essere regolata mediante la legge. Più precisamente sono senz’altro riconducibili a fonte statuaria:

- la scelta si rinunciare o meno all’elezione diretta del Presidente

- gli aspetti del funzionamento degli organi elettivi che non incidono direttamente sulla materia elettorale

- la disciplina dei poteri degli organi della Regione a seguito dell’annullamento delle elezioni regionali

- le scelte in materia di forma di governo che condizionano la materia elettorale

- le modalità di elezione del Presidente qualora lo Statuto rinunci all’elezione diretta dello stesso

Sfugge dalla competenza dello Statuto ogni determinazione relativa al sistema elettorale del Consiglio o per il

Presidente. Tale netta separazione di competenze è stata criticata da una parte della dottrina.

contenuti delle leggi elettorali regionali: La legge 165/2004 si limita a porre una serie di principi entro i quali le

Regioni dovrebbero esercitare la propria autonomia legislativa. Riguardo al sistema elettorale in senso stretto, l’art.4 si

limita a richiedere:

- l’individuazione di un sistema elettorale che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel Consiglio regionale

- la contestualità dell’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale se il Presidente è eletto a

suffragio universale diretto

- il divieto di mandato imperativo, promozione della pari opportunità tra uomo e donne

La disciplina dell’elettorato attivo e passivo.

Elettorato attivo. la sua disciplina è contenuta nell’art. 4 della L. 108/1968. La disciplina delle limitazioni all’elettorato

attivo nei casi di cui l’art. 48 Cost. è contenuta nell’art. 2 del d.p.r. n. 223/1967 e nelle successive modificazioni ed

integrazioni. La materia dell’elettorato attivo non sembra disciplinabile dal legislatore regionale. Così ad esempio, non

sembra possibile che la legislazione regionale possa ampliare la platea dell’elettorato attivo alle elezioni regionali anche

agli stranieri residenti.

Elettorato passivo. L’art. 1 L. n. 154/1981 lo riconosce a tutti gli elettori in qualsiasi Comune della Repubblica che

abbiano compiuto il 18esimo anno d’età nel primo giorno fissato per la votazione.

Le cause di ineleggibilità, incompatibilità, incandidabilità.

Ineleggibilità. Gli artt. 2 e 3 della legge n. 165/2004 recano disposizioni circa le cause di ineleggibilità ed incompatibilità.

Per quanto concerne la prima, riguarda quelle attività p funzioni del candidato che possano condizionare o turbare in

modo diretto la libera decisione di voto degli elettori.

Incompatibilità. ricorrono in caso di conflitto tra le funzioni svolte dal Presidente o altre situazioni o cariche, comprese

quelle elettive, suscettibili di compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

Incandidabilità. Viene vietata ad alcune categorie di soggetti di essere ricompresi nelle liste dei candidati per il timore

che la sola candidatura di essi possa alterare il libero confronto elettorale. Tale divieto riguarda coloro che siano stati

condannati con sentenza passata in giudicato per alcuni gravi delitti o che siano stati colpiti da misure definitive di

prevenzione inerenti a pericolosità di tipo mafioso.

La disciplina elettorale nelle Regioni a Statuto speciale.

Prima dell’entrata in vigore della legge cost. 2/2001 tutte le Regioni a Statuto speciale avevano adottato sistemi elettorali

di tipo proporzionato seppur diverso l’uno dall’altro. La scelta di questo tipo di sistema era generalizzata per tutti i livelli

istituzionali. La ratio della riforma 2/2001 è stata quella di allineare le 5 Regioni a Statuto speciale a quelle a Statuto

ordinario. I punti principali di tale riforma sono:

1) materia elettorale rimessa alla competenza della legge statuaria, a differenza di quanto accade per le Regioni a

statuto ordinario. Si tratta di una scelta più razionale

2) la legge statuaria incontra i suoi limiti nel rispetto e nell’armonia della Costituzione

3) il sistema elettorale della Provincia di Bolzano prevede un sistema proporzionato a tutela delle minoranze

linguistiche.

4) per quanto attiene alla disciplina dell’elettorato attivo e passivo sono da segnalare due novità: l’art. 25 dello Statuto

del Trentino conferma l’obbligo di residenza ininterrotta per 4 anni, ma solo con riferimento all’elezione del Consiglio

provinciale. il nuovo art. 16 dello Statuto valdostano diminuisce ad un solo anno la residenza nel territorio della

Regione

5) la disciplina transitoria è stata diversamente stabilita: per Sardegna e Friuli, elezione diretta del presidente della

regione; per la Sicilia è stata disposta una normativa transitoria scandita in due fasi.

SEZIONE III: L’ORGANIZZAZIONE DELLA REGIONE.

La questione del numero degli organi della Regione. Prima dell’entrata in vigore della riforma la dottrina si

interrogava circa la possibilità per gli Statuti ordinari di prevedere organi di vertice dell’ordinamento regionale. La ratio

dell’art. 121.1 non è quella di dettare un elenco tassativo, bensì quella di individuare gli organi necessari della Regione.

Il Consiglio regionale:

Il numero dei componenti del Consiglio regionale. Prima dell’entrata in vigore della l. cost. 1/1999 l’individuazione del

numero dei consiglieri regionali era demandata alla legge statale. L’art. 2 della L. n. 108/1968 prevedeva che il Consiglio

regionale fosse composto da un numero di componenti variabile a seconda della popolazione. Dopo l’entrata in vigore

della legge cost. 1999 si è discusso se la disciplina del numero dei consiglieri dovesse essere riservata alla fonte

statuaria o potesse essere demandata alla legge elettorale. La tesi che afferma la competenza dello Statuto appare più

persuasiva; non a caso tale tesi è stata fatta propria dalla Corte.

Lo status dei consiglieri.

A) divieto di mandato imperativo quale principio fondamentale cui si debbono informare le leggi elettorali regionali. Il

divieto di mandato imperativo è oggetto di discussione alla luce di alcune patologie della prassi, come ad esempio il

18

transfugismo consiliare, cioè il fenomeno dei passaggi dei consiglieri da un gruppo consiliare all’altro, che in alcune

Regioni ha raggiunto livelli preoccupanti.

B) insindacabilità per le opinioni espresse ed i voti dati nell’esercizio delle funzioni a tutela dell’autonomia e

dell’indipendenza funzionale del Consiglio, in primis, e del singolo Consigliere. L’insindacabilità copre non soltanto la

responsabilità penale, ma anche quella amministrativa, purchè siano attuative di disposizioni costituzionali o di leggi

dello Stato, ma non di leggi regionali.

C) i consiglieri regionali ricevono un’indennità base ancorata a quella dei parlamentari; ad essa si deve poi aggiungere

l’indennità per funzione degli incarichi e la diaria, variabile a seconda della Regione.

L’organizzazione interna del Consiglio regionale: il regolamento interno. La fonte cui è demandata la disciplina

dell’organizzazione interna del e dell’esercizio delle funzioni del Consiglio regionale è il regolamento interno del

Consiglio. Si tratta di una fonte per la quale l’analogia con i regolamenti parlamentari è possibile solo per alcuni profili.

1. primo profilo --> approvazione: per la quale i nuovi Statuti prevedono maggioranze particolari, nella maggior parte dei

casi una maggioranza assoluta dei componenti a tutela delle minoranze.

2. secondo profilo --> oggetto: oggetto della fonte, riconducibile all’organizzazione interna del consiglio ed all’esercizio

delle sue funzioni, nonchè ai rapporti con l’esecutivo regionale e con i soggetti appartenenti ad enti diversi dalla

Regione

3. terzo profilo --> rilevanza esterna : rilevanza esterna della fonte che non contiene solo disposizioni efficaci solo

nell’ambito del Consiglio.

Vi sono anche importanti differenze da tener conto.

A differenza dei regolamenti parlamentari, i regolamenti interni del Consiglio non hanno un diretto fondamento

costituzionale, risultando essere dunque corretta la tesi che inquadra tale fonte come residuale, destinata a disciplinare

ambiti non coperti da disposizioni statuarie o costituzionali. Tuttavia, non si può parlare di riserva di regolamento: si tratta

dunque di una sorta di attribuzione implicita. La prassi, non ha di certo contribuito a chiarire la posizione dei regolamenti

in questione nel sistema delle fonti. Le oscillazioni della prassi sono dettate dall’incertezza della giurisprudenza

costituzionale di sottoporre i regolamenti interni al giudizio di legittimità costituzionale: diversamente da quanto istituito

per i regolamenti parlamentari, la cui insindacabilità è affermata in virtù dell’indipendenza dell’organo parlamentare, per i

regolamenti interni la juris sempra attestare la loro non assoggettabilità al sindacato di legittimità costituzionale, in

quanto non considerabili alla stregua di atti con forza di legge della Regione.

L’autonomia contabile e funzionale. Tutti gli Statuti riconoscono all’Assemblea elettiva autonomia contabile e

funzionale. L’esistenza dell’autonomia in questione è stata confermata dalla giurisprudenza costituzionale tramite

sentenza, che con riferimento alle Regioni a Statuto speciale, ha escluso le spese consiliari dal controllo preventivo della

Corte dei conti. Tale autonomia è stata poi riconosciuta anche alle Regioni a Statuto ordinario, attraverso la

soppressione del sindacato sugli atti amministrativi di cui all’art. 125.1 Cost. La garanzia della sfera delle autonomie è

affidata sia al regolamento interno del Consiglio, sia alla legge di contabilità regionale.

Gli organi interni del Consiglio.

A) Tra gli organi interni del Consiglio la Costituzione menziona Presidente, Ufficio di Presidenza

Presidente: tutti gli Statuti nuovi prevedono che sia eletto o a maggioranza qualificata con un sistema per cui dopo i

primi scrutini la maggioranza scende a quella assoluta dei componenti ( Campania, Lazio, Liguria)o a maggioranza

semplice(Emilia, con eventuale ballottaggio tra i due candidati più votati, Calabria, Molise), o direttamente con

maggioranza assoluta dei componenti(Marche, Piemonte). Regole particolari sono previste all’interno dello Statuto del

Trentino Alto Adige a tutela della peculiare articolazione del Consiglio regionale in gruppi linguistici.

Ufficio di Presidenza: organo collegiale composto in modo da rappresentare le minoranze, chiamato a coadiuvare il

Presidente nell’esercizio delle proprie competenze. le attribuzioni del Presidente del Consiglio attengono alla

rappresentanza dell’organo all’esterno e nei rapporti con gli altri organi della Regione.

B) GRUPPI CONSILIARI: circa la loro natura, la dottrina è divisa.

- rappresentano la proiezione dei partiti politici o dei movimenti all’interno del Consiglio

- definiscono le linee di condotta da tenere nel corso delle discussioni che si tengono in Consiglio

- designa i propri rappresentanti nelle Commissioni

- attraverso il Presidente, è chiamato a svolgere un ruolo importante in sede di definizione del programma e del

calendario dei lavori del Consiglio

C) COMMISSIONI PERMANENTI: Composte da un numero di consiglieri variabile da Regione a Regione. Ad esse non

si riconducono soltanto competenze previste nel procedimento legislativo bensì:

- funzioni di indirizzo e controllo sull’operato della Giunta

- funzioni di monitoraggi, valutazione e controllo sugli effetti prodotti dalle politiche regionali

Per lo svolgimento delle loro funzioni alle Commissioni è riconosciuta la possibilità di richiedere documenti ed

informazioni alla Giunta ed agli uffici della Regione ed agli enti ad essa dipendenti. A tal proposito, la Corte ha chiarito

che si tratta di un potere istituzionale del Consiglio regionale e dunque anche della Commissione, il quale consiste, più

precisamente, nel sindacato strettamente correlato ai suoi compiti di controllo politico, sull’operato degli organi esecutivi

delle Regioni.

- sviluppo di istanze di partecipazione che i nuovi Statuti valorizzano. E’ bene ricordare a tal proposito i numerosi

riferimenti alle udienze legislative in riferimento allo Statuto emiliano.

Commissioni speciali: Configurate diversamente a seconda dello Statuto in questione. In alcuni esse hanno natura

temporanea, di modo che l’istituto deve indicare oggetto e durata. Altre sono permanenti, presiedute in genere da

esponenti dell’opposizione. Tra le commissioni speciali, la tipologia fondamentale è quella delle commissioni

d’inchiesta, per le quali talvolta si prevede l’istituzione anche senza voto consiliare, quando ne faccia richiesta

una minoranza qualificata di consiglieri stessi. 19

La durata in carica del Consiglio: il problema della prorogatio. La durata in carica degli organi elettivi regionali è

demandata dall’art. 122.1 Cost. L’art. 5 l. N. 165/2004 la fissa per 5 anni, fatta salva l’eventualità dello scioglimento

anticipato. Il quinquennio decorre dalla data delle elezioni. Nel caso in cui lo Statuto opti per l’elezione diretta del

Presidente della Regione, s’ impone la constestuale elezione del Presidente del Consiglio regionale. Nelle Regioni

speciali la durata è contenuta nei rispettivi Statuti. Circa la durata del Consiglio,prima della l. 1/1999, la l. n. 108/1968

aveva previsto che i Consigli esercitassero le loro funzioni fino al 40esimo giorno antecedente la data delle elezioni per

la loro rinnovazione. La disposizione, tuttavia, non contemplava la prorogatio, interpretata dalla Corte nel senso di non

impedire ai Consigli ogni esercizio delle competenze a loro spettanti. Dopo l’entrata in vigore della l. cost. 1/1999 il

quadro costituzionale, per quanto attiene alla prorogatio è mutato, riguardando così, come precisato dalla Corte “tutte le

fattispecie in cui coloro che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica, ancorché scaduti, fino

all’insediamento dei successori”, precisando che:

- la disciplina dell’eventuale prorogatio degli organi elettivi regionali dopo scadenza, scioglimento e dimissioni è di

competenza dello Stauto

- l’istituto della prorogatio non incide sulla durata del mandato elettivo

- la disciplina statuaria della prorogatio è soggetta al limite del rispetto dei precetti tutti ricavabili dalla Costituzione

Tutti i nuovi Statuti hanno provveduto a disciplinare tale istituto del Consiglio, disponendo che nel periodo successivo la

scadenza naturale o lo scioglimento anticipato, il Consiglio eserciti funzioni fino alla proclamazione dei nuovi eletti.

La disciplina dello scioglimento anticipato. Prima dell’entrata in vigore della legge cost. 1/1999, l’art. 126 Cost.

disciplinava tre cause diverse di scioglimento anticipato del Consiglio regionale:

1. compimenti di atti contrari alla Costituzione o di gravi violazioni di legge o non accoglimento dell’invito del Governo di

sostituire la Giunta

2. ragioni di sicurezza nazionale

3. impossibilità di funzionamento per dimissioni o per impossibilità di formare maggioranza.

Tuttavia, la riscrittura dell’art. 126 ha comportato delle modifiche:

- sono stati modificati i presupposti di cui al punto 1 e 2 poichè la fattispecie del non accoglimento dell’invito del Governo

di sostituire la Giunta o il Parlamento è stata sostituita con “la rimozione del Presidente” collegata allo scioglimento del

Consiglio

- è mantenuta la fattispecie dello scioglimento per ragioni di sicurezza nazionale

- il presupposto di cui al punto 3 è stato rivisto del tutto per allinearlo alle scelte fondamentali in materia di forma di

governo.

Più precisamente:

° Circa gli atti contrari alla Costituzione, esso non può riferirsi ai comportamenti isolati del Consiglio, ma a violazioni

gravi e qualificanti tali da incidere sulla Costituzione

° Le gravi violazioni della legge non possono riguardare qualsiasi tipo di vizio di legittimità, ma solo quelle caratterizzate

da frequenza ed intensità, che attengono ai limiti delle potestà legislative ed amministrative regionali, derivanti anche da

dimissioni.

° la nozione di sicurezza nazionale non si presta ad un’interpretazione generica od estensiva. La dottrina ha riferito che

questa locuzione concerne casi gravissimi di attentanti alla pace in quella Regione, derivanti da una situazione di guerra

internazionale o interna.

Le modalità di funzionamento del Consiglio. Appaiono abbozzate solo nei nuovi Statuti, trattandosi di ambiti materiali

rimessi ai regolamenti interni del Consiglio. E’ convocato in via ordinaria dal Presidente ed in via straordinaria su

richiesta del Presidente della Giunta o da una minoranza di Consiglieri. Alcuni Statuti prevedono la riunione di diritto

periodica del Consiglio regionale le cui sedute sono ordinariamente pubbliche, tranne nei casi in cui si deliberi per riunirsi

in seduta segreta. Il Consiglio, delibera con la presenza della maggioranza dei componenti, con la maggioranza dunque

dei presenti: le modalità di deliberazione si scorgono all’interno degli Statuti, ad eccezioni di alcuni che fanno riferimento

allo scrutinio palese. Tutte le altre modalità sono contenute nei regolamenti interni dei Consigli che non si sono ancora

adeguati ai nuovi Statuti: in tal senso, i nuovi regolamenti avrebbero dovuto tener conto della nuova forma di governo

disposta dai nuovi Statuti, modificando quelle disposizioni che sono fuori asse con la nuova disciplina dei rapporti tra

assemblea ed esecutivo.

Le funzioni previste dalla Costituzione, dallo Statuto regionale e dalle leggi. L’art. 121.1 prevede che il Consiglio

regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle

leggi. Può far proposte di legge alle Camere. Oltre a questa disposizione, altre disposizioni costituzionali riconoscono

ulteriori competenze ai Consigli:

1. funzioni interne all’ordinamento regionale

- approvazione con legge dello Statuto regionale

- possibilità di esprimere la sfiducia nei confronti del presidente della Giunta

2. funzioni che si risolvono nella partecipazione ad attività statali

Le funzioni: la legislazione (procedimento). La funzione più rilevante del Consiglio è quella normativa, esercitata

attraverso l’approvazione delle leggi ed in certi casi dai regolamenti regionali. La disciplina del procedimento legislativo

contenuta nei nuovi Statuti presenta importanti novità, riguardanti il riconoscimento della partecipazione degli organi o di

soggetti esterni all’assemblea legislativa. Un secondo fascio di novità è rappresentato dall’attenzione al prodotto

legislativo.

A) una prima linea di tendenza riscontrabile nei nuovi Statuti è quella di ampliare il novero dei soggetti titolari di

iniziativa legislativa. Oltre a quelli già individuati nei vecchi Statuti, (Giunta, enti locali, singoli consiglieri)quelli nuovi

riconoscono l’iniziativa al Consiglio delle autonomie locali o agli organi rappresentativi delle categorie produttive. Si

20

tratta di una novità destinata ad avere poca incidenza. Infatti, la prassi sviluppata in tutte le Regioni dimostra come la

stragrande maggioranza delle leggi approvate provenga da deliberazioni della Giunta.

B) la fase dell’approvazione è disciplinata dai nuovi Statuti con disposizioni che ricordano quelle di cui all’art. 72 Cost.

--> procedimento normale: promosso tramite le Commissioni consiliari è spesso abbozzato, mentre la relativa

disciplina in dettaglio è rinviata al Consiglio

--> procedimenti abbreviati: in caso di urgenza, si caratterizzano per un accorciamento dei tempi a disposizione della

Commissione.

--> procedimenti in sede redigente: novità rispetto ai vecchi Statuti. Consiste in un primo esame della proposta di

legge da parte dell’assemblea, nel diferimento alla Commissione competente ed infine nella votazione dei singoli articoli

e su testo nel suo complesso.

--> Commissione deliberante: prima dell’entrata in vigore della legge cost. 1/1999, la dottrina maggioritaria escludeva

l’approvazione delle leggi tramite tale organo. Incostituzionalità motivata in considerazione dell’eccezionalità di tale

procedura rispetto al principio che attribuisce la potestà legislativa al Consiglio.

C) qualità della normazione destinata ad essere attuata dal regolamento interno del Consiglio. Si tratta di previsioni

diverse tra loro, accomunate dalla necessità di una seria attuazione in sede legislativa e di regolamento interno del

Consiglio regionale.

La disciplina della promulgazione e l’entrata in vigore. L’art. 121.4 attribuisce al Presidente della Giunta regionale il

potere di promulgazione delle leggi approvate dal Consiglio. Le disposizioni dei nuovi Statuti non appaiono originali,

limitandosi a prevedere un termine per la promulgazione che può subire una riduzione nelle ipotesi in cui il progetto di

legge rechi una dichiarazione d’urgenza. La fase della pubblicazione è riconosciuta in tutti gli Statuti. Quanto all’entrata

in vigore, alcuni Statuti prevedono meccanismi di comunicazione legislativa, rivolti a favorire la conoscenza dei prodotti

legislativi da parte dei cittadini.

Il Presidente della Giunta regionale. L’individuazione dei poteri del Presidente della Regione (inteso come Presidente

della Giunta) L’art. 121.4 Cost indica competenze di carattere generale quali:

a) rappresentanza della Regione

b) direzione della politica della Giunta e le responsabilità ad essa in capo

c) promulgazione delle leggi e l’emanazione dei regolamenti

d) direzione delle funzioni amministrative delegate dallo Stato

L’art. 122.5 Cost attribuisce al Presidente eletto a suffragio universale la nomina e la revoca degli assessori. A tale

elenco di competenze se ne aggiungono altre:

- l’indizione delle elezioni e dei referendum regionali

- la presentazione al Consiglio previa deliberazione della Giunta delle proposte di legge e degli atti da sottoporre

all’approvazione dell’Assemblea.

- la proposizione dei ricorsi giurisdizionali

- la convocazione e la presidenza della Giunta

- la cura dei rapporti con gli organi dello Stato con le altre Regioni e l’Unione europea

- l’adozione delle ordinanze di necessità e d’urgenza

- la decisone sulle nomine di propria competenza

Alcuni Statuti attribuiscono poi al Presidente una competenza residuale in relazione a tutte le funzioni non

espressamente assegnate ad altri organi regionali. La nuova forma di governo regionale inquadra il Presidente come il

vero dominus dell’indirizzo politico. Nelle Regioni a Statuto speciale, il Presidente può intervenire alle sedute del

Consiglio dei Ministri ove si trattino materie concernenti la propria Regione.

La Giunta regionale: composizione e funzioni.

--> la Giunta: La Giunta è composta dal Presidente e da un numero di membri variabile da Regione e Regione. Alcuni

dei nuovi Statuti non prevedono un numero fisso, ma un numero massimo o una cifra variabile tra un minimo ed un

massimo. Anche a riguardo alla composizione delle Giunte è intervenuto l’art. 14 del d.l. n. 138/2011 che impone alle

Regioni a Statuto ordinario l’individuazione del numero massimo degli assessori nella misura di un quinto dei

componenti del Consiglio regionale.

--> composizione: quanto ai criteri di composizione alcuni Statuti prevedono che per la formazione della Giunta si

debba applicare il principio della rappresentanza di entrambi i sessi. Gli assessori sono nominati e revocati dal

Presidente del Consiglio. Alcuni possono essere nominati anche al di fuori di esso, purchè abbiano requisiti di eleggibilità

e di compatibilità con la carica di consigliere regionale. Lo Statuto della Lombardia prevede che il Presidente possa

nominare fino a 4 sottosegretari. Il Presidente, oltre ad avere potere di revoca degli assessori, può procedere ad una

revisione degli incarichi interni all’interno della Giunta. I nuovi Statuti, prevedono la nomina di un Vicepresidente,

destinato a sostituirlo in tutti i casi in cui il Presidente sia temporaneamente impossibilitato nello svolgerle. Altri Statuti

prevedono che il Vicepresidente subentri al Presidente nel periodo elettorale nei casi di cui all’art. 126.3.

--> funzionamento: tendenzialmente è previsto un apposito rinvio al regolamento interno. Alcuni Statuti si rimandano al

principio di collegialità, il quale deve essere rivisto alla luce dell’elezione diretta del Presidente. Qualora si possa ancora

parlare di collegialità in senso stretto, è necessario osservare che non presuppone un Presidente che si atteggia come

un primus inter pares. Ciò si ripercuote nei rapporti con il Consiglio, nei confronti del quale esiste solo la responsabilità

politica dei Presidente: non a caso gli è riconosciuta la possibilità di porre la questione di fiducia.

--> poteri:

- partecipazione all’indirizzo politico:

1. deliberazione delle proposte di legge

2. deliberazione dei regolamenti in quelle Regioni nelle quali la potestà regolamentare è stata affidata ad essa

3. deliberazione delle proposte di regolamenti nei casi in cui la competenza in ordine all’approvazione spetti al Consiglio

21

4. deliberazione dei ricorsi per lesione degli ambiti di competenza

5. deliberazione degli atti di programmazione o pianificazione

6. attività di esecuzione delle leggi

- attività di natura amministrativa

1. attività di gestione del bilancio, patrimonio e demanio regionale

2. deliberazione dei contratti, limiti e midi stabiliti dalla legge

3. deliberazione in materia di liti attive e passive

4. attività di indirizzo e di coordinamento dell’attività degli uffici regionali

Il Consiglio delle autonomie locali. organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali, disciplinato dall’art. 123

Cost. L’introduzione di tale organo punta a valorizzare un modello cooperativo nei rapporti tra Regioni ed enti locali. La

maggior parte degli Statuti rinuncia a disciplinate la composizione di tale organo, demandata alla legge regionale. Il

problema della composizione appare complesso dovendo da un lato bilanciare il peso dei rappresentanti delle Province

e Comuni, e dall’altro individuare criteri per la designazione di questi ultimi. Ulteriore difficile problema è quello del

bilancio tra la rappresentanza degli esecutivi e quella dei consigli.

Quanto al numero dei membri, è previsto solo in alcuni Statuti, altri semplicemente si limitano a disciplinare che il

numero non debba essere superiore a quello del Consiglio.

Quanto alle competenze, i nuovi Statuti gli riconoscono funzioni consultive, che attengono:

- ai progetti di legge ed ai provvedimenti relativi

- alle modifiche dello Statuto

- al bilancio regionale ed agli atti di programmazione regionale

- possibilità di proporre al Presidente della Giunta di sollevare questioni di legittimità

Gli organi non necessari.

Organi di garanzia statuaria.

L’istituzione di tali organi è stata proposta con l’entrata in vigore della legge cost. 1/1999, con l’esigenza di garantire e

tutelare le disposizioni statuarie rispetto ad un esercizio del potere legislativo regionale che non ne rispettasse i

contenuti.

Quanto alla composizione i membri sono eletti dal Consiglio regionale a maggioranza qualificata. Quasi tutti gli Statuti

prevedono una durata in carica superiore rispetto a quella del Consiglio regionale.

Circa gli effetti delle decisioni obbligano l’autorità competente a riesaminare l’atto.

Altri organi non necessari. I nuovi Statuti hanno previsto numerosi altri organi non necessari che la dottrina ha

raggruppato in tre categorie:

1. organi di partecipazione e rappresentanza

2. organi di studio, ricerca o monitoraggio

3. organi di controllo e garanzia: importanti sono i difensori civici regionali, disciplinati all’interno dei nuovi Statuti. Si

tratta di un organo le cui disposizioni statuarie riconoscono una posizione di indipendenza rispetto ad altri organi

regionali.

SEZIONE IV: GLI ISTITUTI DI PARTECIPAZIONE:

La nozione di partecipazione. La costituzione degli ordinamenti regionali fu salutata come un’importante occasione per

valorizzare gli strumenti della partecipazione popolare. Non a caso, gli Statuti del 1971 si sforzarono per definire gli

istituti della partecipazione con disposizioni innovative rispetto a quanto contemplato a livello statale. Anche

recentemente il tema della partecipazione tornò ad essere dibattuto, ma nonostante ciò, disciplinato in modo deludente

anche dai nuovi Statuti che, salvo limitate eccezioni, non si sono spinti al di la di mere enunciazioni di principio già

sperimentati quali:

- la petizione

- l’iniziativa popolare

- il referendum

La petizione. Tra gli istituti di partecipazione risulta essere il meno significativo. A livello statale è disciplinato dall’art. 50

Cost. ai sensi del quale il cittadino può rivolgersi alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni

necessità. Si traduce nell’esercizio di una funzione di stimolo nei confronti delle Assemblee elettive. Sia a livello statale

che regionale sono di scarsa utilità.Trova la sua disciplina negli Statuti regionali e nei regolamenti interni del Consiglio

regionale con disposizioni generiche, talvolta anche specifiche in particolare:

- petizioni che estendono il diritto in questione anche ai residenti (St. Liguria, St. Lombardia, St. Emilia, St. Marche)

- Statuti che distinguono le petizioni in senso stretto le interrogazioni, le istanze ed i voti.

--> interrogazione: riconosciuto dallo Statuto emiliano e piemontese

--> istanze (St. Liguria , St. Campania) voti ( St. Lazio) sono petizioni dal contenuto più specifico consistenti nella

richiesta da parte degli enti locali di provvedimenti o nella presentazione di esigenze di interesse generale.

L’iniziativa legislativa popolare. Si sostanzia in una funzione di stimolo che lascia libero l’organo cui l’iniziativa è

rivolta, di assumere le decisioni in merito che ritenga più opportune. Gli Statuti del 1971 confidavano molto in questo

istituto, nonostante ciò si rivelò deludente, tanto che in molte Regioni essa non viene neppure utilizzata. Anche i nuovi

Statuti appaiono poco innovati. Si possono notare alcune linee di tendenza:

- la limitazione di tale istituto alle sole leggi regionali

- l’estensione dell’istituto ad una frazione di enti locali

- la previsione di un numero di richiedenti che ricalca quello previsto dagli Statuti

- la previsione di un procedimento di verifica dell’ammissibilità della proposte di iniziativa popolare.

- l’obbligo per il Consiglio di decidere entro un certo termine della legislatura 22


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vanespe

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in giurisprudenza
SSD:
Università: Milano - Unimi
A.A.: 2018-2019

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher vanespe di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto regionale e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Milano - Unimi o del prof Crivelli Elisabetta.

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