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Capitolo I: Stato unitario-accentrato, stato federale, stato regionale

Il dibattito di questi ultimi anni circa il nostro regionalismo, le ragioni che hanno spinto il legislatore costituzionale a riformare il modello originario, hanno portato alla completa revisione dell’intero Titolo V della Costituzione e, a seguire, nel 2005, con un’ulteriore riforma più accentuata: la devolution. Tale riforma del 2005 si è caratterizzata per l’uso improprio dei concetti di regionalismo e federalismo. Questi due termini appartengono a categorie nettamente distinte.

I modelli teorici

Guardando all’evoluzione delle forme di Stato e alle classificazioni teoriche è possibile individuare 4 forme teoriche:

• Stato unitario-accentrato
• Stato federale
• Stato confederale
• Stato regionale

Si tratta di una classificazione che viene svolta alla luce di due elementi, ma in particolar modo, sulle modalità storiche che hanno determinato la nascita dello Stato.

Stato unitario-accentrato

Trova le sue origini nella formazione delle grandi monarchie assolute che dominano in Europa tra il 15esimo ed il 18esimo secolo, e trova nell’esperienza francese la scena più compita. In coincidenza con il rafforzamento del ruolo di indirizzo e di decisione del sovrano, si dà vita ad alcune strutture amministrative stabili, che rappresentano la spina dorsale di questa forma di Stato (esercito stabile, burocrazia statuale).

Stato federale

Nasce dalla volontà di preesistenti entità titolari di poteri pubblici: si pensi agli USA, prima colonia inglese, poi confederazione e infine federazione, dopo la conquista dell’Inghilterra. Si pensi anche alla Germania, nella quale nel secondo dopoguerra si assistette alla ricostruzione di nuovi Lander, all’inizio indipendenti ma poi organizzati in uno Stato Federale. (Peraltro, lo Stato federale può anche nascere sulle ceneri di un precedente Stato unitario o federale, come avvenuto per il Belgio)

Stato regionale

Rappresenta una variante dello Stato unitario, caratterizzata da una valorizzazione del principio dell’autonomia locale. Nasce su un impianto di stato unitario per ragioni legate a vicende storiche e politiche: così è avvenuto in Italia con l’approvazione della Costituzione del 1948 o in Spagna, con la Costituzione del 1978.

In secondo luogo, tale classificazione si basa sull’organizzazione dei poteri che caratterizza le varie forme di Stato.

• Nella forma di stato unitario-accentrato i tre fondamentali poteri (legislativo, esecutivo, giurisdizionale) sono affidati esclusivamente ad organi appartenenti alla struttura centrale dello Stato.
• Nella forma di stato federale si assiste ad una suddivisione verticale dei poteri, compreso quello legislativo, che vede coinvolti tanto gli organi federali quanto gli organi delle entità federate.
• Nella forma di stato regionale, si accompagna un’attenuazione dell’esclusività dell’attribuzione ai soli organi dell’apparato centrale dello Stato di tutti i poteri:
• Potere giurisdizionale: di competenza dello Stato
• Potere esecutivo-amministrativo: ripartito tra centro e periferia secondo diversi criteri.

Ha senso distinguere stato federale e stato regionale?

In che termini ha senso la distinzione tra stato federale e stato regionale? La riforma del Titolo V della parte II della Costituzione ha determinato davvero un mutamento in senso federale della nostra forma di Stato? La legge di riforma varata dal Parlamento avrebbe consolidato questo mutamento?

A questo fine è necessario analizzare gli elementi principali che distinguono le due forme di Stato e misurare il grado di effettiva differenziazione.

Un primo elemento è rappresentato dal fatto che negli stati federali la federazione è assoggettata a competenze enumerate, mentre sono le entità federate ad avere una competenza generale, laddove nello stato regionale il riparto delle funzioni è opposto. Questo elemento riscontrabile in termini formali vede attenuata la sua capacità differenziale da una serie di fattori:

• L'esistenza di varianti nel campo degli stati regionali
• L'esistenza di varianti nel campo degli stati federali
• La costante tendenza espansiva delle competenze enumerate dello Stato che si è registrata negli stati federali che pure hanno in Costituzione il richiamato elemento differenziale nel riparto delle competenze. Si tratta di una tendenza che si è manifestata su tre piani distinti:
  • Sul piano della prassi: interpretazione estensiva di alcune clausole costituzionali
  • Sul piano di una revisione degli elenchi originari delle materie affidate alla competenza della federazione o delle entità federate
  • Sul piano di un ricorso sempre più frequente al principio di sussidiarietà in base al quale la federazione è legittimata ad intervenire anche in settori costituzionalmente attribuiti alle entità federate

Tutto ciò sta a dimostrare come questo primo elemento segnala una differenza tra le due forme di Stato in esame: tuttavia, essa non solo non è sempre riscontrabile nei termini in cui viene descritta, ma va notato come tali criteri non vengano mai applicati automaticamente essendo soggetti a varie applicazioni.

Anche tale elemento va vagliato con attenzione. Il panorama contemporaneo offre esempi di Camere territoriali in ordinamenti non certo federali, Camere che non possono definirsi propriamente territoriali in ordinamenti federali, e Camere territoriali assai diverse tra loro che operano secondo logiche diverse.

Questo ulteriore elemento è dubbio circa il fatto che possa considerarsi caratteristica esclusiva degli stati federali. Esso si riscontra nell’ordinamento statunitense, nel quale acquista un valore molto forte, così come si riscontra anche in Austria e in Germania dove la partecipazione a questo procedimento delle entità federate avviene attraverso la Camera in cui trovano rappresentanza. Tuttavia, si tratta di un elemento non estraneo all’ordinamento degli stati regionali, nel quale le Regioni possono avanzare proposte di legge di revisione costituzionale, chiedendo il referendum confermativo su una legge di revisione costituzionale approvata dal Parlamento nella seconda deliberazione con una maggioranza di 2/3 (secondo quanto stabilito dall’art. 138 Cost).

Al riguardo, possono valere considerazioni analoghe a quelle svolte nel punto precedente. È indubbio che questo elemento ricorra in genere negli stati federali: così negli USA, in Austria, in Germania ed in Belgio. Meno certo è che rappresenti davvero un carattere tipico di questa solo forma di Stato: basti pensare alla Spagna ed all’Italia che non sono stati federati, ma dove da sempre all’organo di giustizia costituzionale è stata affidata questa competenza.

In genere si offre una descrizione di questo elemento in termini di separatezza, come se negli stati federali la raccolta fiscale avvenisse per compartimenti: la Federazione raccoglie risorse fiscali per conto proprio e per le proprie esigenze e le entità federate raccolgono risorse per sé per i loro bisogni. Tuttavia, in realtà, esistono vari sistemi di perequazione che rendono più articolati i singoli ordinamenti fiscali: si pensi al caso della Germania dove esistono sia forme di perequazione verticale ed orizzontali.

È da sottolineare che anche negli stati regionali, come ad esempio l’Italia, esistono forme di autonomia finanziaria che hanno progressivamente trasformato la finanza regionale da finanza prevalentemente derivata, a finanza propria.

L’ultima caratteristica tipica che viene messa in evidenza per distinguere le due forme di Stato è il possesso da parte delle entità federate di elementi di sovranità rappresentati dalla titolarità di tutte e tre le tradizionali funzioni di uno Stato. In realtà, anche riguardo a ciò vanno sottolineati due dati:

• Circa la titolarità della funzione giurisdizionale, essa non rappresenta un elemento ricorrente nelle forme di Stato federali. Se si escludono gli USA, altrove la situazione è variegata: in Austria ed in Belgio la funzione è di esclusiva competenza statale. In Germania la disciplina è interamente riservata alla federazione e la competenza dei Lander è circoscritta a materie di contorno.
• Si assiste ad una controimitazione tra i due modelli, per cui gli elementi di uno transitano nell’altro, subendo vari adattamenti. Le vere differenze si registrano sul piano storico, circa le modalità di nascita delle due forme di Stato in esame e sul piano della differente intensità dei poteri riconosciuti alle entità autonome in cui si articola l’ordinamento statuale.

Capitolo II: L’autonomia regionale nell’esperienza italiana

L’idea di Regione nel dibattito politico-istituzionale dall’unità alla Costituzione repubblicana

Se la nascita delle Regioni coincide con l’approvazione della Costituzione del 1948, il dibattito sull’opportunità o meno di articolare la struttura dello Stato italiano in una pluralità di enti territoriali autonomi ha origini molto più lontane: risale agli anni immediatamente successivi l’unità, 1861. Fu in quegli anni che per la prima volta si discusse di tale tematica, tanto da arrivare a delle proposte di legge a riguardo.

• Scartata l’ipotesi di dare vita ad uno Stato confederale o federale (Giolitti o Cattaneo)
• Vennero poste in essere proposte per istituire delle Regioni, come nuovi enti locali, che si sarebbero dovuti aggiungere a Comuni e Province, già presenti nel precedente Regno di Sardegna.

Questo era il contenuto di una proposta avanzata nel 1861 da Cavour, che prevedeva l’istituzione delle Regioni come consorzi obbligatori delle Province, rette da una commissione eletta dai Consigli provinciali e presieduta da un Governatore nominato dal Ministero degli interni. Tuttavia, tale proposta fu accolta negativamente dal Parlamento per poi essere accantonata definitivamente dal Governo Ricasoli. Questa decisione fu dettata da diverse ragioni:

• La grande difficoltà di ricondurre entro un ordinamento unitario una realtà sociale e territoriale così ampia e differenziata che aveva conosciuto esperienze statuali diverse
• I rischi per l’Unità del Paese, che era stata da poco faticosamente raggiunta
• L’eterogeneità ed ambiguità delle spinte autonomiste in parte provenienti dagli ambienti più progrediti ma in parte alimentate anche da forze sociali uscite sconfitte dal processo unitario.

Si giunse così ad optare per una forma di Stato unitario fortemente accentrato. In questo quadro, il principio autonomistico rimase costretto entro gli spazi rappresentati dall’estensione della ripartizione del territorio in Comuni e Province, rigidamente sottoposti al controllo dello Stato: si pensi alla nomina dei Sindaci, all’esistenza di una trama fittissima di controlli. Seppur uscita definitivamente dalle strategie istituzionali della classe politica, l’idea di dar vita alle Regioni continuerà ad essere presente nella letteratura politica istituzionale durante tutto il periodo statutario.

Le Regioni nella Costituzione del 1948

Ciò che si voleva realizzare nel nuovo Stato democratico e repubblicano era una struttura statuale del tutto diversa, nella quale la valorizzazione del principio dell’autonomia territoriale e del principio del pluralismo istituzionale e politico riuscisse ad ampliare le basi del sistema democratico. L’idea dell’Istituzione della Regione venne presa in considerazione e discussa non tanto come soluzione politica organizzativa di tipo tecnico, ma come parte di un tema più ampio, collegato ai diritti della libertà della persona. Furono politiche le ragioni che indussero tutti i partiti antifascisti ad inserire nei loro programmi questo tema di cui si coglieva la valenza garantistica contro il ripetersi di esperienze autoritarie come quella appena conclusa.

Ripercorrendo i lavori della sottocommissione e della commissione dei 75, è facile notare come da un consenso di massima, si passò a dividersi. Si trattò di un confronto così serrato tanto da far temere che il consenso iniziale potesse ad un certo punto naufragare. Così vennero influenzati i lavori dell’Assemblea.

• Da un lato, l’attenuarsi della diffidenza dei partiti di Sinistra nei confronti di questo nuovo istituto: ciò portò a considerare le Regioni come una possibile sede in cui contrastare le scelte conservatrici che fossero venute da un potere centrale tendente ad emarginarli.
• Dall’altro lato, le spinte che provenivano da un lato del Paese (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta) dove, al fine di arginare le nascenti tendenze separatistiche, si era già avviata la tendenza autonomista. Con una serie di decreti del 1944 e del 1945 si era provveduto ad inserire in tali Regioni delle forme speciali di decentramento. Per Sicilia e Sardegna, prevedevano Alti commissari, assistiti da consulte regionali. Per la Valle d’Aosta, un decreto del 1945 prevedeva l’introduzione di un particolare regime di autonomia amministrativa.

È proprio sulla scia di tali decreti che si arrivò alla elezione dell’Assemblea costituente. Queste due circostanze dunque spinsero verso una conclusione positiva il dibattito costituente ed al tempo stesso determinarono alcune scelte dell’Assemblea.

• Adottare due modelli di Regione: autonomia speciale (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta, Friuli, Trentino) e autonomia ordinaria (tutte le altre). Una scelta che si tradurrà nel disposto dell’art. 116 Cost.

Le Regioni entrarono nella Costituzione nel 1948 secondo un modello che nulla aveva a che fare con le esperienze federali. Due sono le disposizioni costituzionali che più chiaramente esprimono il mutamento rispetto alla situazione precedente:

• Art. 5, che nel riaffermare il principio dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica, riconosce il valore costituzionale anche al principio autonomistico.
• Art. 114, il quale affermando che “la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”, individua questi enti come articolazioni necessarie del complessivo ordinamento.

Sono due i modelli di Regione definiti dal costituente che vede attribuita a tutte le Regioni un’autonomia statuaria, legislativa, amministrativa e finanziaria.

Statuti speciali: Sono approvati con legge costituzionale, in quanto assegnano alle Regioni poteri diversi e più ampi rispetto a quelli riconosciuti alle altre Regioni dalle disposizioni del Titolo V. In questi statuti è contenuta la disciplina degli organi di governo della Regione e delle funzioni che alla medesima vengono attribuite: disciplina che si prevede venga successivamente integrata attraverso apposite norme di attuazione, da approvarsi da parte del Governo mediante decreti legislativi, su parere di una Commissione paritetica. Siamo di fronte all’unico caso di vera e propria attribuzione esclusiva al Governo di un potere normativo primario.

Statuti ordinari: Sono deliberati da Consigli regionali, ma approvati con legge della Repubblica ed incontrano, oltre al limite dell’armonia con la Costituzione, anche quello delle leggi ordinarie dello Stato, cui la Costituzione fa espresso riferimento. La stessa disciplina la cui competenza esclusiva fa capo al Governo negli statuti speciali, in tale caso è ampiamente disposta dalla Costituzione, la quale indica i settori in cui esse:

• Hanno potestà legislativa, art. 117
• Potestà amministrativa, art. 118
• Individua l’ambito e gli strumenti dell’autonomia finanziaria regionale, art. 119
• Stabilisce quali sono gli organi Regionali e quali sono le loro competenze, art. 121

In questo quadro, destinato ad essere specificato da altre norme dello Stato successivamente, ciò che residua dell’autonomia statuaria è la disciplina relativa all’organizzazione interna delle Regioni.

Le differenze attengono sia sotto il profilo qualitativo che quello quantitativo.

Profilo quantitativo:

• Statuti speciali: Gli elenchi di materie di competenza regionale sono più significative e più ampi rispetto a quello previsto dall’art. 117 Cost. per tutte le altre Regioni: si pensi alla Sicilia, che risulta essere competente a vario titolo in settori come l’industria, il commercio, il credito e le assicurazioni.

Profilo qualitativo:

• Statuti ordinari:
  • Competenza legislativa concorrente con lo Stato: vincolata dunque ai principi fondamentali dettati da ciascuna materia da leggi dello Stato. Oltre ai limiti sotto indicati, quindi oltre ai limiti esterni, anche quelli interni, rappresentati dai principi fissati per ciascuna di esse da leggi dello Stato.
  • Potere legislativo primario esclusivo: attiene alla diversità intensità dei limiti che incontra l’esercizio dei poteri legislativi regionali. In questo caso, solo limiti esterni alle materie (oltre al limite territoriale ed al limite costituzionale, il rispetto degli obblighi internazionali, delle norme fondamentali delle grandi riforme economico-sociali).
  • Facoltà legislativa-integrativa: spetta ad entrambi i tipi di Regione, ed è caratterizzata dal fatto di poter essere esercitata solo nel caso in cui una legge dello Stato preveda che il suo contenuto possa essere modificato o attuato alla luce di diverse esigenze regionali, da parte di una legge Regionale per l’appunto.

In tal caso si registrano delle differenze minime, dal momento