Riassunto esame Diritto Regionale e degli Enti Locali, prof. Wojtek, libro consigliato Diritto Regionale, Bin, Falcon

Capitolo 6: Le potestà normative

La potestà legislativa regionale

La norma di riferimento della potestà legislativa regionale resta, anche dopo la riforma del 2001, l’art. 117 Cost. Nella versione riformata, esso significativamente esordisce disponendo che “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.” Dal testo costituzionale emergono almeno due elementi di fondamentale importanza: il primo è che gli spazi di competenza legislativa dello Stato e delle regioni vengono individuati facendo ricorso alla tecnica delle materie: così, ad esempio, se una legge riguarda la politica estera, o l’ordinamento civile o penale, sarà lo Stato ad approvare la relativa legge; se riguarda il commercio con l’estero Stato e regioni concorreranno nel legiferare. Infatti, una volta identificata la materia, cioè l’oggetto della legge, occorrerà anche vedere quali limiti incontrino lo Stato e le regioni nell’attività legislativa. La prima categoria di limiti che occorre illustrare riguarda quelli dell’art. 117.1 che si rivolgono indifferentemente allo Stato e alle regioni. La disposizione costituzionale, infatti, prevede che la potestà legislativa dello Stato e delle regioni sia esercitata nel rispetto della Costituzione, dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali. Si tratta quindi di tre limiti comuni a entrambi gli enti.

Le materie esclusive statali

La potestà legislativa statale è definita tramite un lungo elenco di materie. Per quanto riguarda il loro contenuto, la dottrina ha proposto varie classificazioni. Quella qui adottata organizza quelle materie in cinque gruppi: il primo individua le competenze collegate ai poteri sovrani e quindi all’identità nazionale; il secondo riguarda le competenze relative a organismi statali e competenze relative agli enti locali; il terzo racchiude tutte le competenze relative alle fondamentali materie costitutive dell’ordinamento giuridico; il quarto identifica le competenze collegate a compiti di garanzia del sistema economico e dello Stato sociale; l’ultimo infine la disciplina del potere sostitutivo.

• Politica estera e dei rapporti internazionali dello Stato; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione Europea. A questa categoria possono essere ricondotte anche le competenze espressive di politiche di difesa, ovverosia la difesa, le forze armate, la sicurezza dello Stato, le armi ecc.
• Legislazione relativa agli organi dello Stato e materia relativa all’elezione della rappresentanza italiana in seno al Parlamento europeo; ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
• Intero ordinamento civile, quello penale e l’individuazione delle norme di giurisdizione, processuali e di giustizia amministrativa.
• Tutela della concorrenza, del risparmio e perequazione delle risorse finanziarie e la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.

L'intreccio tra competenze statali e regionali

Per lo più, le competenze statali e regionali non sono circoscritte in maniera rigida, dunque, ma sono destinate a incrociarsi (tranne che nei grandi ambiti ordinamentali di competenza statale: ordinamento civile e penale, ordinamento della giurisdizione), costringendo i due legislatori a una coabitazione normativa. Si pensi ad esempio alla realizzazione di una grande opera viaria quale un ponte o un viadotto in una zona di rilevante pregio ambientale. Occorre allora interrogarsi se in queste ipotesi prevalga la competenza concorrente regionale oppure quella statale.

L’ipotesi di sovrapposizione tra competenza trasversale statale e potestà legislativa regionale è risolta facendo ricorso alla teoria dei punti di equilibrio. Questa teoria può essere così descritta: lo Stato individua il giusto equilibrio tra interessi (statali e regionali) costituzionalmente protetti; le regioni possono legiferare nel rispetto di quegli stessi principi. L’individuazione della più o meno ampia competenza legislativa regionale dipenderà caso per caso dagli interessi in gioco. Quanto più gli interessi sono unitari, tanto più si espande la competenza statale; al contrario, in caso di prevalenza degli interessi di livello locale, è la competenza regionale a riacquistare spazi più ampi.

Bilanciamento e prevalenza

Rispetto alla prima giurisprudenza post-riforma, le nuove vesti del criterio di prevalenza determinano una forte semplificazione del problema delle interconnessioni tra più interessi: ciò che importa oggi è solo lo scopo fondamentale della legge perché una volta identificata la materia prevalente in essa restano attratte anche le eventuali norme di contorno. Oggi il criterio di prevalenza non opera più in “combinato disposto” con il principio di leale collaborazione. Il principio di leale collaborazione opera ormai residualmente soltanto laddove “non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la relativa competenza legislativa”.

Le materie residuali

In primo luogo, infatti, è riservato allo Stato l’intero ordinamento civile e penale, l’intero sistema dei rimedi giurisdizionali e le connesse regole processuali, nonché l’ordinamento di tutte le magistrature. Da ciò emerge non solo la scarsità numerica delle materie residuali, ma anche la difficoltà di definirle in modo rigido. Ci sono in verità due materie ossia la polizia amministrativa locale e l’istruzione e formazione professionale che il testo costituzionale espressamente esclude dal novero delle competenze, rispettivamente, esclusive e concorrenti. Si tratta dunque delle uniche due etichette materiali nominate, appartenenti alla competenza residuale. Altro esempio si può trarre dalla materia del commercio, anch’essa considerata ambito di competenza residuale, in linea di massima. In virtù di questo titolo competenziale è possibile che la regione ad esempio disciplini l’orario degli esercizi commerciali. Molte altre sono le competenze riconosciute in via residuale alle regioni: esse rientrano in materie come quella denominata fiere e mercati, turismo, agricoltura e foreste, pesca, trasporti pubblici locali, politiche sociali.

L'assunzione statale del potere legislativo in sussidiarietà

La c.d. chiamata in sussidiarietà è un istituto di elaborazione giurisprudenziale che concorre a definire il riparto delle competenze legislative e amministrative tra Stato e regioni, affiancandosi alle regole contenute negli artt. 117 e 118 Cost. Riassumendo la regola sul riparto di competenza dettata dalla chiamata in sussidiarietà può essere così riassunta e schematizzata:

• Esigenze unitarie infrazionabili – funzione amministrativa conferita al livello statale.
• Principio di legalità – competenza legislativa di disciplina della predetta funzione amministrativa assegnata anch’essa allo Stato.
• Condizioni di legittimità, ovvero apprezzamento delle esigenze unitarie ragionevole e proporzionato, nonché accordo con la regione interessata.

Quanto all’ambito di applicazione, l’attrazione al centro di funzioni amministrative e legislative può incidere su materie di competenza tanto concorrente che residuale. Quanto alla controparte dello Stato nelle procedure collaborative, essa sarà la Conferenza Stato-Regioni nell’ipotesi di interventi statali che limitino l’autonomia di tutte le regioni. Quanto agli strumenti con cui si concretizza la leale collaborazione, potrà trovare legittima previsione a seconda del concreto rapporto fra interesse nazionale e interessi locali, non solo l’intesa ma anche il parere o la semplice consultazione.

Il rapporto della potestà regolamentare tra Stato e regioni

L’art. 117.6 Cost. stabilisce quanto segue: “La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. È comunque necessario che lo Stato deleghi con legge il potere regolamentare alle regioni e i regolamenti da queste adottati dovranno rispettare i limiti e principi dalla legge statale.

Capitolo 7: Le Funzioni Amministrative

Poteri amministrativi e poteri normativi

La distribuzione dei poteri amministrativi è disciplinata dall’art. 118 Cost. La disposizione utilizza l’espressione “funzioni amministrative” che in questo contesto può dirsi equivalente a compiti o poteri amministrativi: poteri che hanno come scopo il soddisfacimento in concreto dei pubblici interessi della comunità. Uno degli aspetti fondamentali della disciplina delle funzioni amministrative è l’assegnazione delle titolarità delle funzioni, cioè l’individuazione del soggetto pubblico responsabile del loro esercizio.

La preferenza per il livello comunale

Secondo l’art. 118.1 le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Una sproporzione è stata riscontrata dalla Corte costituzionale in tema di asili nido laddove una legge statale qualificava la loro azione come parte delle competenze fondamentali dello Stato. La disposizione è stata annullata per contrasto con il principio di sussidiarietà individuato dell’art. 118.1. Cost. quale normale criterio di allocazione delle funzioni amministrative, che ne impone la ordinaria spettanza gli enti territoriali minori.

Principi regolativi della titolarità delle funzioni

Come ora detto, secondo l’art. 118.1 Cost., l’assegnazione della titolarità di funzioni amministrative a enti territoriali diversi dal comune deve trovare giustificazione in esigenze di esercizio unitario e guida nei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. Il principio di sussidiarietà pone come obiettivo la massima vicinanza tra i destinatari delle funzioni pubbliche e le organizzazioni che ne sono titolari, nel senso che le istituzioni di livello via via più elevato hanno un ruolo sussidiario limitato a ciò che al livello meno elevato non può essere efficacemente svolto. In questo senso, il principio di preferenza per il livello comunale è esso stesso applicazione del principio di sussidiarietà.

L’affermazione del principio di differenziazione ha la sua origine nella grande varietà delle situazioni in cui si trovano, in particolare, i diversi comuni italiani, la cui consistenza demografica varia da poche decine a diversi milioni di persone, e la cui organizzazione amministrativa varia di conseguenza. Esso consente dunque di attribuire certe funzioni ai soli comuni in grado di svolgerle, sia da soli sia in associazione con altri, mantenendo la competenza a un livello più elevato. In ciò che è anche già implicito il principio di adeguatezza. Esso include l’idea che la titolarità delle funzioni amministrative sia strumentale rispetto a un valore più elevato, che consiste nella produzione di risultati soddisfacenti per le persone che di tali funzioni sono destinatarie. Come si vede, l’insieme di questi principi esige che ogni funzione amministrativa sia assegnata al livello più vicino possibile ai destinatari, compatibilmente però con la possibilità di tale livello di svolgere la funzione in modo adeguato. In mancanza di questa possibilità, deve necessariamente scattare il ruolo sussidiario dell’ente maggiore.

Funzioni fondamentali, proprie, attribuite, conferite

Ai termini dell’art. 114.2, i comuni, le province, le città metropolitane e le regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni; l’art. 117.2 affida allo Stato competenza esclusiva in materia di funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane; l’art. 118.1 parla di funzioni attribuite ai comuni salvo il caso in cui siano conferite ad altri enti territoriali. D’altronde nel momento in cui l’art. 118 indica la preferenziale titolarità comunale delle funzioni e sottopone ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza l’eventuale individuazione dei livelli superiori di amministrazione, si direbbe che ogni funzione assegnata a ogni ente locale in applicazione di tali principi finisce per essergli propria, in quanto individuazione del giusto livello di amministrazione.

Funzioni attribuite ad altri enti pubblici e alle autonomie funzionali

Tradizionalmente, invece, nell’ordinamento italiano funzioni amministrative sono state e sono tuttora affidate anche ad altri enti pubblici di vario tipo. È logico perciò che ci si chieda se le disposizioni dell’art. 118 implichino che tali enti debbano venire meno, dato che sono necessariamente assegnatari di funzioni amministrative. Si può dire con certezza che una simile risposta radicale sarebbe fuori di misura e contraria all’intenzione della Costituzione. Più delicato è il problema quando gli enti non territoriali chiamati a svolgere compiti amministrativi godono a propria volta di uno statuto di autonomia: si pensi alle università, alle scuole, alle camere di commercio, agli ordini professionali, ai consorzi di bonifica, ad altre associazioni titolari di funzioni pubbliche quali l’Automobile Club (ACI). Talvolta la questione è risolta da norme specifiche, poste dalla Costituzione. Così l’autonomia delle università è protetta dall’art. 33.6 mentre quella delle istituzioni scolastiche è fatta salva dall’art. 117.3. Le camere di commercio sono invece espressamente menzionate in alcuni statuti speciali, ma non nella Costituzione.

Il potere sostitutivo dello Stato e delle Regioni

Di fronte al tenore dell’art. 120, che affida allo Stato il potere sostitutivo sia sulle regioni sia sugli enti locali, ci si è chiesti se in relazione agli enti locali si tratti di un potere esclusivamente statale o se a loro volta le leggi regionali possano, nell’affidare loro le funzioni, prevedere un potere sostitutivo esercitato dalla regione stessa. La Corte costituzionale ha stabilito che nelle rispettive materie le leggi statali e le leggi regionali possono prevedere eccezionali sostituzioni di un livello a un altro di governo per il compimento di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per il perseguimento degli interessi unitari coinvolti, e non compiuti tempestivamente dall’ente competente. Al tempo stesso la Corte ha sottoposto la legittimità di tali poteri sostitutivi a quattro condizioni: che essi siano previsti dalla legge; che si riferiscano ad atti dovuti; che essi siano affidati ad organi di governo della regione; che la legge contenga congrue garanzie procedimentali per l’esercizio del potere sostitutivo.

Le funzioni amministrative nelle regioni a statuto speciale

Secondo la regola del parallelismo a tali regioni spettano le funzioni amministrative inerenti alle materie nelle quali esse hanno la potestà legislativa. Ne consegue che per l’effetto combinato delle due specificità ora illustrate le regioni speciali godono di una libertà assai maggiore rispetto a quella delle regioni ordinarie sia nell’organizzare il sistema degli enti territoriali interni alla regione, sia nel distribuire i compiti di amministrazione tra la regione stessa e gli enti locali.

Le diverse amministrazioni infraregionali

Vi sono ovviamente in primo luogo i comuni e le province (e se e quando saranno effettivamente costruite le città metropolitane che potrebbero o dovrebbero sostituire l’ente provinciale, in corrispondenza delle aree maggiormente urbanizzate del paese). Vi sono poi le forme associative di