Riassunto esame diritto regionale e degli enti locali, Prof.ssa Specchia, libro consigliato Lineamenti di Diritto Regionale -nona edizione- Martines, Ruggeri, Salazar, Giuffrè Editore

LINEAMENTI DI DIRITTO REGIONALE

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(T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar) nona edizione, Giuffrè Editore

PARTE PRIMA

La formazione e la natura giuridica delle Regioni

L’idea regionale alla Costituente ed i suoi più

1. immediati precedenti.

Le Regioni costituiscono una “invenzione” dell’Assemblea Costituente eletta il 2 giugno del 1946;

eppure, va detto che, storicamente e politicamente, si trattava di una scelta, in un certo senso,

obbligata. La Costituente, proprio perché tale, avrebbe potuto rifare da cima a fondo lo Stato, senza

altri vincoli che quelli che essa stessa si fosse data; ciononostante alcune scelte maturate negli anni

precedenti richiedevano di essere riprese e, con le opportunità precisazioni, portate a maturazione e

perfezionamento.

L’idea regionale all’indomani dell’unificazione del Regno, erano stati messi a

era assai rilevante:

punto alcuni progetti volti a concretarla, ad opera del Farini prima e del Minghetti poi, al fine di fare,

però, delle Regioni non degli Enti propriamente autonomi, bensì delle circoscrizioni di decentramento

burocratico, senza che se ne avesse alcun pregiudizio per la strategia politica volta all’unificazione

amministrativa che caratterizzò l’indirizzo del tempo.

In realtà, il precedente che può farsi accostare al disegno che poi prese corpo in seno alla Costituente,

si deve a Luigi Sturzo che pose l’idea regionale al centro del programma politico del partito popolare

da lui fondato nel 1919. Naturalmente, le vicende che portarono all’affermazione del fascismo non

furono per niente propizie al riconoscimento delle autonomie territoriali, così si dovette attendere la

caduta del regime per l’avvio della sperimentazione regionale nel nostro Paese.

Il primo atto significativo in tal senso fu il R.D.L. 18 marzo 1944, n.91, che istituì un “Alto

per la Sicilia, cui si affiancò una “Consulta regionale”. Era una risposta giuridica

Commissario”

accorta ad una domanda di autonomia che era venuta emergendo nel territorio siciliano, dove vi era

un movimento separatista, costituito da un gran numero di seguaci e di bande armate.

Nello stesso periodo, organi analoghi venivano istituiti per la Sardegna e in seguito, fu costituita la

“circoscrizione autonoma” della Valle d’Aosta, retta da un Consiglio e da una Giunta e dotata di

potestà amministrativa su alcune materie.

In Sicilia, dove la situazione si stava aggravando, si ebbe la concessione di un ordinamento

autonomo che aveva il suo fondamento nello statuto approvato con R.D.Lgs. 15maggio 1946, n. 455,

il cui testo era stato elaborato da una Commissione istituita dalla Consulta regionale e recepito in

modo integrale dal Governo. Il medesimo Statuto fu, poi, fatto proprio dall’Assemblea Costituente

che, lo convertì senza alcuna modifica nella legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2, nonostante in alcuni

punti non fosse in armonia con la Carta costituzionale.

Al fine di favorirne l’adeguamento a quest’ultima, si stabilì che, entro due anni, avrebbe potuto esser

semplice legge ordinaria, con consultazione dell’Assemblea regionale. Si

aggiornato anche con una

attendere oltre mezzo secolo perché l’adeguamento in parola potesse aversi ad opera della

è dovuto

legge cost. n.2 del 2001.

La Costituente, poi, allo stesso tempo in cui confermò lo “specialissimo” ordinamento autonomo della

Sicilia, fece luogo all’approvazione degli statuti speciali della Sardegna, della Valle d’Aosta e del

Adige. In quest’ultima Regione, in esecuzione dell’accordo con l’Austria (siglato nel

Trentino-Alto

’46 da De Gasperi), sono state istituite le due Province autonome di Trento e Bolzano (le uniche con

potestà amministrativa), che sono state ulteriormente rafforzate dalla riforma operata con la legge

cost. n.2 del 2001.

Alle 4 Regioni dotate di autonomia differenziata si è affiancato il Friuli Venezia Giulia, il cui statuto

è stato adottato con legge cost. 31 gennaio 1963, n. 1, a chiusura della vicenda del territorio triestino.

L’Ass. Costituente si trovò dinanzi a queste soluzioni istituzionali ormai adottate e non suscettibili,

In seno alla “Commissione dei 75”, creata con il compito

per ragioni di opportunità, di essere riviste.

di elaborare il progetto di Costituzione e in seno al “Comitato dei 10”, presieduto dall’on. Ambrosini,

prese corpo l’idea di dar vita alle Regioni, quali enti intermedi tra lo Stato ed i Comuni (idea

all’Assemblea come l’innovazione più profonda introdotta dalla Costituzione…

presentata

nell’ordinamento strutturale dello Stato, su basi di autonomia.

Sull’idea regionale alla Costituente si registrò un fitto dibattito, al quale presero parte esponenti di

tutti i gruppi politici: osteggiata dalla destra e dalla sinistra, fu difesa soprattutto dai cattolici. Le

sinistre, a seguito della crisi di governo del ’47, che portò alla loro estromissione dal Governo,

“riscoprirono” le Regioni e le autonomie locali in genere, al fine di ostacolare il programma politico

di De Gasperi. Tuttavia, non si spinsero mai fino ad accogliere nella loro interezza le proposte dei

democristiani che, sul punto relativo alla conformazione delle Regioni, erano maggiormente

avanzate, tanto da non dichiararsi disposti a riconoscere alle Regioni stesse una potestà legislativa

“piena”, fermandosi alla sola potestà “integrativo-attuativa”.

Il compromesso alla Costituente, sul piano dei poteri normativi della Regione fu segnato dalla

rinuncia da parte della democrazia cristiana alla potestà piena o primaria, che avrebbe dovuto esse

data a tutte le Regioni (rimaste invece a vantaggio delle Regioni speciali) e dal riconoscimento da

parte delle sinistre, di una potestà maggiore di quella integrativo-attuativa.

Nacque così una potestà “mediana” tra l’una e l’altra: la potestà ripartita o concorrente. La potestà

attuativa rimase ugualmente, ma fu ridimensionata, non potendosi esercitare su materie

“coltivazione” normativa delle Regioni

costituzionalmente precostituite bensì su quelle rimesse alla

(una potestà integrativo-attuativa su materie positivamente elencate fu, invece, prevista dagli statuti

speciali; e costituì una delle “forme e condizioni particolari di autonomia” di cui esse hanno

beneficiato, o meglio, avrebbero dovuto beneficiare).

L’attuazione delle Regioni e le principali vicende del nostro regionalismo.

2.

La Carta costituzionale scandiva le tappe per la realizzazione dell’ordinamento regionale: 1 anno

dall’entrata in vigore della Costituzione per l’elezione dei Consigli regionali e 3 anni per

l’adeguamento delle leggi dello Stato alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza

legislativa attribuita alle Regioni. Termini, soprattutto il secondo, praticamente impossibili da

rispettare; ma il modo con cui essi sono stati ignorati con disinvoltura costituisce una delle pagine

nere del libro che raccoglie le maggiori vicende ed esperienze della nostra storia costituzionale.

Eppure, il governo De Gasperi aveva fatto qualche passo lungo la via della istituzione delle Regioni

(suo il disegno di legge in materia di organi regionali che vedrà la luce nel ’53 e diverrà legge n. 62

di quell’anno, denominata “legge Scelba”).

della seconda legislatura repubblicana, si infittì il dibattito su quale dovesse essere l’ordine

Nel corso

giusto delle iniziative da adottare per dar corpo alla riforma regionale: se approvare la legge sulla

in osservanza dei cui “principi

finanza regionale ossia quella elettorale, o ancora, le leggi-cornice,

fondamentali” la Regione sarebbe chiamata a legiferare, o, infine, la normativa di trasferimento delle

funzioni e del personale dallo Stato alle Regioni.

Tuttavia, si dovette attendere l’avvento del centro-sinistra per cominciare a passare dalle idee ai fatti.

Dopo 5 anni, si riuscì ad approvare la legge elettorale, la n. 108 del ’68, grazie alla quale nel giugno

del ’70, dopo un rinvio, si sono tenute le prime elezioni dei Consigli regionali, a distanza di pochi

giorni dall’entrata in vigore della legge finanziaria, la n. 281 del ’70.

Le neonate Regioni si misero all’opera al fine di dotarsi ciascuna del proprio statuto, approvati tutti

nel maggio del ’71, con l’eccezione degli statuti abruzzese e calabrese, venuti alla luce dopo un paio

di mesi. Ma sin da subito, si riscontrarono delle difficoltà causate dalla burocrazia ministeriale in

del ’72 operarono accurati

merito al trasferimento delle funzioni alle Regioni. I decreti delegati

“ritagli” di settori all’interno delle materie di competenza regionale, conservati in gestione degli

organi statali con la motivazione che ad essi facevano capo interessi nazionali, insuscettibili di

frazionamento territoriale. La lettura restrittiva del quadro costituzionale delle competenze regionali

fu avallata dalla Corte costituzionale, cui le Regioni si rivolsero impugnando molte disposizioni dei

decreti suddetti e confidando nella tutela della loro autonomia da parte del giudice della legalità

a centrare l’obiettivo.

costituzionale, senza riuscire seconda “ondata” di trasferimento di funzioni,

A distanza di pochi anni, si ebbe una ad opera del

D. Lgs. n. 616 del ’77, adottato a seguito della delega di cui alla legge n. 382 del ’75, che avrebbe

dovuto completare la riforma regionale. Dunque, si trattava di una normativa maggiormente rispettosa

dell’autonomia rispetto al passato, per quanto essa pure insufficiente a soddisfare in pieno le attese di

quest’ultima, e, comunque, contraddetta da altri provvedimenti coevi o di poco successivi volti a far

“tornare” indietro funzioni precedentemente riconosciute come proprie delle Regioni.

Solo in tempi a noi più vicini, anche sulla spinta del movimento leghista, sono stati messi a punto

progetti e fatti alcuni passi lungo la via della realizzazione di un nuovo regionalismo, non poco

distante dal modo con cui è venuta concretizzandosi l’idea regionale sulla base degli atti di

trasferimento delle funzioni sopra richiamati.

A riguardo, va menzionata la sfortunata vicenda della Bicamerale: esperienza fatta con la

Commissione istituita dalla legge cost. n.1 del 1997 e presieduta dall’on. D’Alema, cui era stato dato

un progetto di riforma “organica” della seconda parte della Costituzione,

il compito di predisporre

alle cui proposte ci si è rifatti in occasione della vicenda che ha portato all’approvazione della riforma

il “processo” riformatore avviato per

del titolo V della parte II della Costituzione. Va, poi, segnalato

iniziativa del Ministro Bassanini e che portato all’adozione di diversi provvedimenti normativi volti

a decentrare funzioni a beneficio delle Regioni e delle autonomie territoriali in genere.

L’atto più significativo è costituito dalla legge 15marzo 1997, n.59 (legge Bassanini), contenente una

nutrita serie di deleghe al Governo per il trasferimento di funzioni, la riforma della pubblica

amministrazione e la semplificazione amministrativa, cui ha fatto seguito, il D. Lgs. n. 112 del 1998.

La legge Bassanini si è addossata l’onere di far transitare l’ordinamento verso un assetto “federale”

o “parafederale” o, ancora, come si suol dire, “neoregionale” dello Stato; tant’è che ai tempi della

Bicamerale con l’on. D’Alema, si era convinti che in sede di riscrittura del dettato costituzionale non

sarebbe stato opportuno allontanarsi dal modello prefigurato dalla legge 59, che avrebbe piuttosto

dovuto esser, nella sua sostanza, recepito e portato ai suoi naturali sviluppi.

Questa opinion rovesciava, in un certo senso, il rapporto tra Costituzione e legge, alla gerarchia

positiva dell’una sull’altra fonte sostituendo una gerarchia culturale, che avrebbe giocato a vantaggio

della fonte subcostituzionale, chiamata ad alimentare ed orientare i processi interpretativo-

ricostruttivi volti a dare significato al quadro costituzionale.

Nel novembre del ’99, è venuta alla luce la legge cost. n.1, con la quale sono state modificate alcune

disposizioni del dettato originario della Carta (specie per ciò che concerne gli statuti, la titolarità della

potestà regolamentare, le modalità di elezione del Presidente della Giunta), cui ha fatto seguito la

legge cost. n.2 del 2001, volta ad estendere le innovazioni ricordate alle Regioni a regime

differenziato. Infine, è da ricordare la vicenda che ha portato all’approvazione della legge cost. n. 3

di revisione dell’intero titolo V della parte II della

del 2001, Costituzione.

Va segnalato che la legge di riforma in parola oscilla tra vecchio e nuovo, nello sforzo di

“razionalizzare” passate esperienze e di gettare le basi per la edificazione di un nuovo ordinamento

regionale della Repubblica: legando il presente alla storia trascorsa e a quella che verrà, in vista della

rigenerazione dell’ordinamento stesso e della sua connotazione come autenticamente fondato sul

valore di autonomia, secondo l’indicazione di sviluppo al riguardo contenuta nell’art. 5 della

Costituzione.

Il regionalismo italiano attende ancora la sua stagione migliore, che metta alla prova le più o meno

buone intenzioni fin qui manifestate.

La legge di riforma 2001 ha bisogno di essere seguita da ulteriori atti, costituzionali e non, nel lungo

della ristrutturazione dell’ordinamento regionale, richiedendo di essere legata a quella

cammino

riforma dell’organizzazione centrale che da tempo è presentata come urgente, ma che non si è riusciti

ad oggi a portare a compimento.

Ora, il timore che il nuovo ordinamento regionale, per la cui edificazione la riforma del 2001 ha posto

le basi, possa presentarsi come instabile ed esibire al proprio interno alcune vistose contraddizioni,

non sembra infondato. Mentre per un verso si è avviata l’attuazione della riforma (specie a mezzo

la “legge e della

della legge n.131 del 2003, La Loggia”, legge n.42 del 2009, sul federalismo

fiscale), per un altro, si è fatto luogo alla messa in cantiere di più d’un progetto di legge costituzionale

di riforma della riforma, peraltro non sempre rispondenti alla medesima ratio di fondo.

disegno di “maxiriforma”, volto a ridefinire l’intera seconda parte della

A riguardo, va segnalato un

Carta Costituzionale, che è stato bocciato da un referendum costituzionale svoltosi a fine giugno

2006. Vicenda che testimonia della tendenza a sottoporre la lavagna costituzionale a continue

cancellature e riscritture. Il rischio è allora che prenda sempre più corpo la tendenza dell’ordinamento

costituzionale, secondo occasionali convenienze di questa o quella parte politica, ciascuna di esse,

per il solo fatto di godere dei favori della maggioranza degli elettori, ritenendosi abilitata a riscrivere

a propria immagine e somiglianza la Carta, senza avvedersi del fatto che una Costituzione di parte è,

per definizione, una “non Costituzione”.

I profili dell’autonomia regionale.

3.

Si discute se sia più giusto discorrere dell’autonomia, quale condizione peculiare di indipendenza

rispetto all’ente sovrano di cui godono questi enti (tra questi, le Regioni), ovvero delle autonomie,

ciascuna di esse prendendo appunto forma, contenuti, caratteri complessivamente diversi dalle altre.

In senso soggettivo o istituzionale: nessun dubbio si ha a riguardo del fatto che ogni ente autonomo

conferma l’art. 5 che impegna la Repubblica a riconoscere e promuovere

è diverso dagli altri: ne dà

le autonomie locali. fatta attenzione ai connotati dell’autonomia, sembra però che di

In senso soggettivo-funzionale:

quest’ultima possa predicarsi il carattere essenzialmente unitario: le singole forme di autonomia, in

realtà, costituiscono profili di una condizione complessa, che rimane sempre uguale a se medesima

e che acquista un suo senso solo nella composizione armonica delle sue parti e nella loro congiunta,

adeguata rappresentazione.

In particolare, si distinguono:

• Autonomia normativa: quale potestà di autoregolazione idonea ad esprimersi a mezzo di

norme riconosciute come costitutive dell’ordinamento giuridico generale.

• Autonomia organizzatoria: in base alla quale talune figure soggettive godono di un

trattamento parzialmente diverso da quello riconosciuto come proprio di altre figure

soggettive omogenee.

• Autonomia politica: quale capacità degli enti che ne sono dotati di darsi un indirizzo politico

da quello dell’ente sovrano.

(parzialmente) diverso

• Autonomia finanziaria: quale (relativa) autosufficienza in ordine alla provvista dei mezzi

finanziari indispensabili all’esercizio delle funzioni dell’ente, che in realtà sembra piuttosto

essere una qualità dell’autonomia organizzatoria.

Dall’autonomia si suole distinguere l’autarchia, quale capacità di adottare provvedimenti dotati della

stessa efficacia (la cosiddetta esecutorietà) di cui sono dotati i corrispondenti provvedimenti

amministrativi statali.

il maggior significato al fine della caratterizzazione dell’ente va riconosciuto

Di tutti i profili,

all’autonomia politica, dalla cui complessiva consistenza (per quantità e qualità) dipende il modo di

essere non solo delle relazioni tra l’ente sovrano, lo Stato, e gli enti derivati bensì, attraverso di esse,

la stessa connotazione dell’intero ordinamento democratico e pluralista.

Si tratta di fissare un punto di equilibrio tra istanze di unificazione, di cui si fa portatore l’ente sovrano,

ed istanze di diversificazione, espresse dagli enti autonomi: con la non sec