Riassunto esame Diritto Regionale, prof. Chiara, libro consigliato Lineamenti di Diritto regionale, Martines

Università di Catania

Facoltà di Economia e Commercio

Diritto regionale e degli enti locali

Parte prima: La formazione e la natura giuridica delle regioni

L'idea regionale alla Costituente ed i suoi più immediati precedenti

Le Regioni sono una "invenzione" dell'Assemblea Costituente eletta il 2 giugno 1946, anche se in fondo si trattava di una scelta obbligata. Infatti l'idea delle regioni era già presente al tempo dell'Unificazione del Regno quali circoscrizioni di decentramento burocratico.

Il principale precursore delle regioni fu Luigi Sturzo che le pose al centro del programma politico del partito popolare da lui fondato nel 1919.

Nel periodo fascista i tempi non furono propizi per lo sviluppo dell'idea regionale, per cui si tornò a parlare di regione con il R.D.L. 18/03/1944 n. 91 (Istituzione dell'Alto Commissario per la Sicilia) e il R.D.L. 28/12/1944 n. 416 (Istituzione Consulta Regionale) per contrastare il tentativo di autonomia della Sicilia (banditismo).

Nello stesso periodo venivano adottati provvedimenti simili in Sardegna. Con il R.D.L. 15/05/1946 n. 455 venne approvato lo statuto autonomo della Sicilia, elaborato dalla consulta regionale, quasi integralmente approvato dal Governo e fatto proprio dall'Assemblea Costituente anche se non in armonia con la Costituzione.

Tale armonia è stata recuperata in parte quando con L. Cost. 2/2001 è stato modificato lo statuto siciliano per consentire l'elezione diretta del Presidente della regione (come già era possibile dal 1999 nelle altre regioni). La Costituzione approvò altri statuti speciali (Sardegna, Valle d'Aosta, T.A.A. ed infine F.V.G.) confermando così la specialità di quello Siciliano.

Risulta evidente che il fenomeno regioni venne recepito piuttosto che introdotto dalla Costituente, quindi nella "Commissione dei dieci" prese corpo l'idea di dare vita alle Regioni, quali enti intermedi tra Stato e Comuni, con non pochi travagli in seno alla Costituente.

Nella lotta tra destra e sinistra su come procedere la destra rinunciò alla piena potestà (ad esclusione delle regioni a statuto speciale), e la sinistra concesse una potestà maggiore di quella integrativo-attuativa dando vita alla "potestà ripartita o concorrente".

L'attuazione delle Regioni e le principali vicende del nostro regionalismo

La Cost. prevedeva, dall'entrata in vigore, l'elezione dei Consigli regionali entro un anno e l'adeguamento delle leggi dello Stato (alle esigenze di autonomia e potestà delle Regioni) entro tre anni.

Ovviamente le tappe non furono rispettate, però venne approvata la legge "Scelba" n. 62/1953 sugli organi regionali. Con L. Cost. 3/1963 venne istituito il Molise separato dagli Abruzzi e con L. 108/1968 venne promulgata la legge elettorale con la quale vennero eletti nel giugno 1970 i primi Consigli Regionali.

Le Regioni entusiaste della loro nascita si dotarono di statuto nel maggio del 1971 (Abruzzo e Calabria due mesi dopo), ma nonostante la legge delega 281/1970 prevedeva il trasferimento di talune competenze alle Regioni, i decreti delegati operarono numerosi ed accurati ritagli di settore con la motivazione di interesse nazionale.

Ciò causò l'impugnazione dei D.Lgs. presso la Corte Costituzionale, la quale però non diede loro ragione. Vi fu una seconda ondata di trasferimenti di funzioni alle Regioni (D.Lgs. 616/1977), ove vennero trasferiti per settori organici di materie, pur in presenza di altri provvedimenti coevi o successivi tendenti a riportare indietro le funzioni precedentemente trasferite alle Regioni.

Altri tentativi sfortunati sono stati "la Bicamerale" di D'Alema e la legge "Bassanini I". Data la vastità e la complessità della riforma, il legislatore ha ritenuto opportuno procedere gradualmente (in favore delle regioni).

Infatti con la L. Cost. 1/1999 si è intervenuti sugli statuti, sulla potestà regolamentare e sulla modalità di elezione del Presidente della Giunta, mentre con la L. Cost. 2/2001 ha esteso i predetti interventi alle regioni a regime differenziato, infine è stata emanata la L. Cost. 3/2001.

I profili dell'autonomia regionale

Si deve parlare di autonomia o autonomie? Soggettivamente ogni ente autonomo è diverso dagli altri, oggettivamente si ritiene che le singole autonomie costituiscano i diversi profili di un'unica autonomia.

Si distingue l'autonomia normativa (potestà di autoregolamentazione), l'autonomia organizzatoria (talune figure godono di un trattamento differenziato rispetto ad altre figure di tipo omogeneo), l'autonomia politica (capacità di darsi un indirizzo politico parzialmente diverso rispetto a quello sovrano) e l'autonomia finanziaria (autosufficienza di mezzi finanziari necessari).

Per completezza si distingue dall'autonomia l'autarchia che è la capacità di adottare provvedimenti di pari efficacia dei corrispondenti provvedimenti statali. Di particolare importanza è l'autonomia politica, anche se non potrà ai essere piena.

Gli elementi costitutivi della Regione

a) La comunità regionale

La comunità regionale si caratterizza dal vincolo esistente tra il territorio della Regione e le persone che vi risiedono, a prescindere dallo status di cittadino (della regione o dello stato). Con la riforma del Titolo V della Costituzione, alle regioni è stata attribuita potestà legislativa di tipo negativo-residuale rispetto a quelle espressamente riservate esclusivamente allo Stato e a quelle ripartite tra Stato e Regione.

b) Il territorio

La Regione, come Stato, Comune, Province e Città Metropolitane è un ente territoriale, inteso però come centro di riferimento degli interessi generali del territorio, anziché come ambito spaziale ove esercita le proprie competenze.

Spesso accade che territori omogenei risultino divisi tra più regioni come una Regione include territori disomogenei tra loro, motivi storici sono alla base di ciò.

c) L'apparato autoritario

La Regione, come altri enti territoriali, dispone di un proprio apparato di organi (Art. 114: I Comuni, Le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione).

La Regione dispone di un apparato autoritario composto da organi previsti dalla Costituzione, i quali sono il Consiglio (potere legislativo), la Giunta (potere esecutivo) e il suo Presidente (che è anche Presidente della Regione). La Regione può creare altri organi a questi subordinati. La Regione non dispone del potere giudiziario se non per l'organizzazione del giudice di pace.

La problematica distinzione tra Regione e Stato-membro di Stato federale

Regioni a statuto speciale, Regioni a statuto ordinario e Regioni «specializzabili»

Alcune Regioni sono rette da una disciplina speciale (statuto speciale che può derogare allo ius comune) mentre altre no. Si assiste all'appiattimento delle differenze statutarie tra le regioni, infatti la riforma del Titolo V della Costituzione si è preoccupata per lo più di attribuire alle Regioni ordinarie maggiori autonomie proprie delle Regioni speciali, oltre a stabilire l'applicazione del regime comune anche alle Regioni speciali "per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite".

Le prerogative delle Regioni speciali erano: la potestà legislativa (piena o esclusiva rispetto a quelle ordinarie che era ripartita o concorrente) in ambito integrativo-attuativo piuttosto che semplicemente attuativo. Adesso la potestà piena è estesa a tutte le regioni da esercitare sulla base del principio negativo-residuale rispetto alle materie riservate espressamente allo stato.

... la silenziosa scomparsa della potestà integrativo attuativa ... [vedi libro pag. 20]

Parte seconda: L'organizzazione della regione

Considerazioni introduttive

Gli organi delle Regioni sono: il Consiglio regionale, la Giunta e il Suo Presidente (oltre al Consiglio delle autonomie locali). Hanno rilevanza esterna e sono indefettibili, mentre il Consiglio delle AA LL non possiede questi requisiti.

Le Regioni non possono modificare numero ed attribuzioni degli organi costituzionali (aventi cioè rilevanza esterna), mentre è consentito per quegli organi aventi rilevanza solo interna. Al governo dell'ente Regione partecipa il Corpo elettorale composto dai cittadini iscritti nelle liste elettorali dei comuni facenti parte della Regione. Il Corpo elettorale può votare il Consiglio regionale, proporre leggi e provvedimenti amministrativi al Consiglio regionale, esprimersi con referendum sullo statuto, sulle leggi e i provvedimenti amministrativi.

Capitolo primo: Il Consiglio regionale

La natura giuridica

Il Consiglio Regionale è il massimo organo deliberativo-rappresentativo dell'ente-ordinamento giuridico Regione, la cui volontà si manifesta a mezzo atti normativi ed amministrativi. Le regioni a regime differenziato inizialmente avevano modellato i rapporti tra gli organi sul calco della forma di governo parlamentare, mentre le regioni ordinarie in origine hanno dovuto adottare la forma di governo regionale (parlamentare a tendenza assembleare) previsto dal Titolo V della Costituzione.

Attualmente il nuovo assetto regionale prevede l'elezione diretta del Presidente della Regione, ma consente, entro certi limiti, di sperimentare altri modelli di forma di governo. Poiché, in ambito locale, la Regione ha finalità generali, il Consiglio Regionale eletto assume una rappresentanza politica nei confronti dell'elettorato, per questo motivo si ritiene che i Consiglieri esercitino le proprie funzioni senza il vincolo del mandato.

A) La formazione

Il sistema elettorale

Le Regioni ordinarie regolano la materia elettorale con legge regionale nel quadro dei principi imposti dalla legge nazionale. Attualmente i seggi vengono assegnati per i 4/5 (80%) con il metodo proporzionale (in proporzione alle liste concorrenti su base provinciale con recupero dei voti residui su base regionale) mentre il restante quinto (20%) con il metodo maggioritario (alla lista che su base regionale abbia conseguito la maggioranza dei voti).

Attualmente l'elezione del Presidente si svolge contestualmente all'elezione del Consiglio e con le stesse modalità (eletto il candidato che abbia ottenuto il maggior numero di voti). L'elezione ha luogo a suffragio universale con voto diretto, libero e segreto ad eccezione del TAA ove il Consiglio è composto dai membri dei consigli delle province di Trento e Bolzano.

Le Regioni speciali la materia elettorale è regolata secondo il principio della potestà concorrente (come nelle Regioni ordinarie). Le leggi elettorali vengono approvate con procedimento aggravato (come per la revisione costituzionale): approvazione a maggioranza assoluta e sottoponibile a referendum anche se approvata con maggioranza dei 2/3, qualora ne faccia richiesta una certa percentuale del corpo elettorale.

Elettorato attivo ed elettorato passivo

Possono votare i maggiorenni iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della Regione. Nella V.d'A. e nel T.A.A. È necessaria la residenza per almeno, rispettivamente, di un anno e quattro anni ininterrotti.

Si è esclusi dal diritto di voto per incapacità, per effetto di sentenza penale irrevocabile o per indegnità morale. Possono essere votati, nelle Regioni ordinarie, tutti i maggiorenni residenti in un qualsiasi Comune italiano.

Nelle Regioni speciali vigono diversi regimi:

• In Sicilia è richiesta l'età di 21 anni senza nulla dire sulla residenza.
• In FVG è richiesta l'età di 25 anni senza nulla dire sulla residenza.
• In Sardegna e V.d'A. è richiesta l'età di 21 anni e la residenza nella regione.
• In TAA è richiesta l'età di 18 anni e la residenza ininterrotta di 4 anni.

Non è incompatibile il mandato di parlamentare europeo (in Sicilia sì) come accade per il parlamentare nazionale.

Sono ineleggibili i condannati passati in giudicato per delitti di abuso di potere, violazione dei doveri inerenti una pubblica funzione o servizio pubblico e i condannati non definitivi per reati contro la pubblica amministrazione (peculato, malversazione, concussione, corruzione ecc.) (quest'ultima norma è stata dichiarata incostituzionale).

In Sicilia e TAA le cause di ineleggibilità sono stabilite con legge regionale. Le altre Regioni in genere rinviano alla normativa nazionale.

La verifica dei titoli di ammissione

Al Consiglio regionale spetta la convalida dell'elezione dei propri membri. In caso di contestazioni si instaura un contraddittorio tra Consigliere contestato e il Consiglio.

In caso di incompatibilità il Consigliere deve optare per uno dei due uffici, in caso non vi provveda sarà dichiarato decaduto dalla carica elettiva. In caso di ineleggibilità il Consiglio annulla l'elezione con decisione impugnabile avanti al tribunale civile competente per territorio.

Il Consiglio, per mancanza di competenza giurisdizionale, non ha facoltà di verifica della regolarità delle operazioni elettorali, ma possono rivolgersi al TAR. In Sicilia e in Sardegna il Consiglio decide in via definitiva su tutti i reclami le contestazioni.

La composizione numerica e la durata in carica del Consiglio

Alcune regioni hanno un numero fisso (Sicilia 90, Sardegna 80, V.d'A. 35, Trentino 70), altre in proporzione ai cittadini residenti (FVG 1 consigliere ogni 20.000 abitanti o frazione superiore a 10.000), altre ancora hanno un numero fisso ma ragguagliato ai cittadini residenti: 80 membri per Regioni con popolazione superiore ai 6 mln (Lombardia), 60 membri per Regioni con popolazione superiore a 4 mln (Campania, Lazio, Piemonte, Veneto), 50 membri per Regioni con popolazione superiore a 3 mln (Emilia-Romagna, Puglia, Toscana), 40 membri per Regioni con popolazione superiore a 1 (Abruzzo, Calabria, Marche), 30 membri nelle rimanenti Regioni (Basilicata, Molise, Umbria).

Il numero dei seggi può aumentare solo per garantire alla lista vincente il conseguimento della maggioranza assoluta. I Consigli durano in carica 5 anni dal giorno delle elezioni, ed esercitano i loro poteri fino a 46 giorni prima delle elezioni durante i quali i poteri sono attenuati (esercizio di atti non avente indirizzo politico).

Lo status di consigliere regionale

I Consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni (irresponsabilità giuridica civile, penale ed amministrativa che perdura anche dopo la scadenza del mandato). Ci si chiede se l’insindacabilità sia solamente relativo all’indirizzo politico o anche relativo all’indirizzo amministrativo.

La Corte costituzionale ha stabilito che quest’ultimo caso deve essere espressamente previsto da una norma nazionale. L’insindacabilità non si estende ai consiglieri nell’esercizio delle funzioni svolte in qualità di componenti la Giunta regionale. Detta garanzia opera anche per le opinioni espresse fuori dalla sede consiliare purché ad essa connesse e nell’esercizio delle funzioni consiliari.

Non è estensibile ai consiglieri regionali l’immunità penale dei Parlamentari. Al Consiglio in quanto organo è estesa la stessa tutela penale delle Camere. Prima ai consiglieri era vietato assumere prerogative e titoli propri dei membri del Parlamento o del Governo. Adesso con l’approvazione degli statuti ordinari ciò è possibile.

I consiglieri hanno diritto ad una indennità stabilita con legge regionale, il cui ammontare varia in relazione alle funzioni svolte ed è sottoposto ad uno speciale regime fiscale. I Consiglieri (o Parlamentari) anche dipendenti pubblici devono mettersi in aspettativa senza assegni.

I Consiglieri soggiacciono al divieto di mandato operativo nell’esercizio delle funzioni loro spettanti.

B) La struttura

Organizzazione ed autoorganizzazione del Consiglio: il regolamento interno

L’organizzazione interna del Consiglio è disciplinata da norme e principi costituzionali e dal regolamento da questa approvato a...