Riassunto esame diritto pubblico, prof Gola, libro consigliato La Nuova Costituzione Economica, Cassese

§I SERVIZI PUBBLICI

I tradizionalmente definiti servizi pubblici i servizi che soddisfano esigente fondamentali della collettività (x es

i trasporti di linea, le telecomunicazioni, le radiodiffusioni circolari, il recapito della corrispondenza postale, la

somministrazione di energia elettrica e di gas naturale).

Il regime tradizionale dei servizi pubblici è caratterizzato dalla riserva originaria o esclusiva. La riserva

originaria è un regime giuridico basato sulla statuizione, che riconosce, su base di legge, esclusivamente a

un soggetto qualificato, cioè lo Stato, non solo la facoltà d’esercizio ma anche la titolarità stessa del diritto di

impresa su attività operanti nei settori in monopolio delle fonti di energia e dei servizi essenziali. Pertanto

detto sistema produce l’effetto di privare tutti i soggetti della legittimazione ad assumere la qualità di

imprenditori nel settore “riservato”.

(—> gestione della riserva originaria) A tale regime può far seguito:

- una gestione diretta delle attività “riservate” mediante l’assunzione diretta del servizio da parte dello Stato

che vi adibisce un propio organo (x es le Ferrovie dello Stato gestite dall’apposita azienda autonoma del

Ministero dei trasporti soppressa per nel 1985)

- una gestione indiretta per cui l’attività “riservata” è affidata ad un ente pubblico (x es Ferrovie dello Stato a

partire dal 1985 anno di costituzione dell’apposito ente, l’azienda autonoma infatti fu trasformata in ente

pubblico)

- una gestione in concessione in cui l’attività “riservata” è attribuita, con provvedimento dello Stato, a

società per azioni, che svolgono in coma imprenditoriale il servizio, ma nella veste di concessionari e,

quindi, non in quanto imprenditori retti dal principio di libertà di iniziativa economia e privata. L’attività della

concessionaria infatti è sottoposta all’indirizzo e al controllo del concedente (x es RAI una società per

azioni a cui è concessa la radiodiffusione e la televisione circolare)

[Il regime attuale, invece, mira ad aprire i servizi pubblici al mercato e alla concorrenza e a garantire i diritti

delle imprese che operano nel settore e degli utenti che fruiscono di prestazioni essenziali]

Sul finire del XX secolo le spinte del diritto comunitario, che trova nella disciplina della concorrenza uno dei

suoi capisaldi, impongono la soppressione o la limitazione delle riserve originarie e la libertà di accesso al

mercato per i soggetti privati prevedendo quindi la liberalizzazione e la concorrenza anche solo parziale, di

alcuni settori specifici (telecomunicazioni, trasporti aerei, ferroviari, marittimi, elettricità, gas naturale, poste

ecc.??). Con l’affermazione della libertà di entrata, si è consentito a più operatori di divenire imprenditori nei

settori prima riservati, senza riguardo alla loro natura pubblica o privata perseguendo così una concorrenza

per il marcato (->funzionale al fine di dilatare i settori di mercato per garantire il libero accesso da parte di

operatori economici). Anche il regime dei prezzi e delle condizioni di fornitura delle prestazione è

progressivamente liberalizzato per contare i pieno dispiegarsi della concorrenza. Soltanto dove permane un

elemento di monopolio, legato alla non duplicabilità di alcune grandi reti (x es quella ferroviaria), è consentito

il mantenimento di diritti speciali ed esclusivista questi devono essere esercitati in modo neutrale rispetto ai

veri operatori del marcato. Per effetto di queste trasformazioni, i diversi servizi pubblici sono ormai

pressoché integralmente assoggetti alle discipline generali europee e nazionale, tutela della concorrenza,

dettate rispettivamente negli artt. 101 del TFUE e nella legge 10 ottobre 287 del 1990; fa eccezione l’art 106

del TFUE che precisa che le imprese di servizio pubblico sottostanno alle regole della concorrenza, salvi i

casi in cui l’adempimento dei compiti loro specificamente affidati renda necessario il riconoscimento di taluni

diritti speciali ed esclusivi (x es. per garantire l’equilibrio economico-finanziario della gestione).

La liberalizzazione dei servizi pubblici non determina soltanto il loro assoggettamento alla disciplina della

concorrenza ma anche un pio intervento di regolazione volto a tutelare i diritti di operatori ed utenti. La

regolazione può essere di tre diversi tipi:

- un primo gruppo di misure mira ad assicurare la concorrenza per il mercato soprattutto nel caso in cui vi

siano imprese che godono di una posizione dominante in quanto titolari di infrastrutture e beni essenziali

per lo svolgimento dell’attività (

si tratta ad esempio di garantire ai nuovi entranti la possibilità di fornire i servizi, agli utenti

finali, assicurando loro (cioè ai nuovi entranti) l’utilizzo delle infrastrutture e dei beni essenziali detenuti dall’impresa dominante, la

quale avrebbe interesse a impedire o a rendere particolarmente oneroso tale utilizzo è il caso di una compagnia aerea proprietaria

ed esercente di un aeroporto la quale non può rifiutarsi di concedere ad un suo concorrente a valle l’utilizzo dell’infrastruttura o

comunque non può concederlo a condizioni sfavorevoli; oppure si tratta di prevenire l’offerta di prezzi di livello eccessivamente basso

fissati con lo scopo di limitare i concorrenti (c.d. prezzi predatori) quindi si affida all’autorità il potere di determinare le tariffe o di

controllare i prezzi offerti agli utenti finali dalle imprese che detengono una quota rilevante del mercato, mentre ai nuovi entranti può

)

essere consentita la piena libertà nella determinazione delle condizioni economiche di offerta

- il secondo tipo di regolazione mira ad assicurare la concorrenza nel mercato garantendo il funzionamento

dei mercati in ragione delle loro particolari caratteristiche tecniche e strutturali. In questi casi, la disciplina

pubblica stabilisce le modalità di assegnazione delle risorse scarse, senza le quali sarebbe impossibile

svolgere l’attività e organizza lo svolgimento delle transizioni (x es come nel caso dell’energia elettrica la

quale richiede meccanismi complessi di amministrazione delle negoziazioni)

- il terzo tipo di regolazione ha, invece, contenuti sociali mira a garantire la fruizione diffusa e uniforme dei

servizi essenziali

discipline speciali

Accanto ai principi stabiliti dalle discipline generali vi son leggi speciali relative a singoli settori

energia elettrica —> Inizialmente, per questo settore, fu disposta le riserva originaria della produzione,

del trasporto e della distribuzione dell’energia elettrica, attribuendo il relativo servizio ad un ente “ad hoc”,

l’Ente nazionale per l’energia elettrica ENEL.

Il diritto comunitario ha imposto la profonda modificazione di queste regime, al fine di costruire il mercato

interno dell’energia elettrica e di introdurre la concorrenza. La disciplina comunitaria, infatti, ha stabilito la

divisione tra le diverse fasi del servizio che nel precedente regime erano integrate all’ interno del

monopolio pubblico. (eni, edison, hera sono i principali concorrenti di enel)

Innanzitutto l’attività di produzione è libera. Per facilitare la transizione dal monopolio alla concorrenza, la

normativa ha posto a carico dell’ENEL SpA un obbligo di cessione di capacità produttiva nonché l’obbligo

di produrre una quota di energia da fonti rinnovabili e ha vietato a ciascun soggetto di produrre o

importare più del 50% dell’energia elettrica prodotto e importata in Italia. Anche le attività di importazione

ed esportazione sono libere.

Le attività di trasmissione e dispacciamento a causa delle condizioni di monopolio naturale e delle

esigenze di coordinamento, invece vennero assoggettate a regime di riserva e affidate in concessione a

GRTN SpA (Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale), una società per azioni costituita dell’ENEL

SpA, mentre la proprietà della rete continua a spettare all’ENEL SpA (nel 2004 peraltro si è proceduto alla

riunificazione della proprietà e della gestione della rete in capo a Terna per ragioni tecniche).

Anche l’attività di distribuzione e la gestione della relativa rete può essere esercitata soltanto previo

rilascio di concessione (un solo concessionario per ogni ambito comunale).

Infine la vendita agli utenti finali, è stata completamente liberalizzata

gas naturale —> per quanto riguarda questo settore, in passato una serie di interventi normativi aveva

attribuito all’ENI, la riserva della ricerca e coltivazione di idrocarburi in determinate zone del territorio

nazione e dello stoccaggio sotterraneo nei relativi ricevimenti. Su queste basi l’ENI ha acquisito una

posizione di monopolio di fatto in tutte le fasi del servizio (importazione, produzione, stoccaggio,

trasporto, distribuzione).

Tuttavia in base alla nuova disciplina le attività di prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi

sono state state aperte. Quindi è stata affermata la liberalizzazione delle attività di importazione,

esportazione trasporto e dispacciamento, distribuzione e vendita di gas naturale. Tuttavia per alcuni tipi di

importazione occorre l’autorizzazione del Ministero dello sviluppo economico.

trasporti di linea (FERROVIARIO) —> Anche il settore dei trasporti tradizionalmente era gestito da

imprese pubbliche o da concessionari pubblici e privati operanti in regime di esclusiva. Gli interventi nel

settore del trasporto ferroviario hanno particolare importanza perché è questo è quasi dovunque in

Europa un monopolio pubblico che costituisce un servizio molto oneroso per il bilancio dello Stato che

doveva intervenire con aiuti a ripianare il deficit delle imprese ferroviarie.

Il processo di liberalizzazione inizia negli anni ’70 e si perfeziona negli anni ’90. La disciplina si è ispirata

al principio di separazione fra gestione dell’infrastruttura (quindi delle linee), subordinata a concessione

ministeriale, ed erogazione del servizio di trasporto, per accedere al quale gli erogatori devono

conseguire una licenza ministeriale. Non vige, invece, il regime della separazione proprietaria. Per questa

ragione, Rete ferroviaria italiana - FRI SpA (gestore delle reti) è una società separata e distinta da

Trenitalia SpA (maggior erogatore presente nel mercato) ma entrambe appartengono al Gruppo Ferrovie

dello Stato SpA.

L’organismo di regolazione è il Ministero della infrastrutture e dei trasporti. Esso vigila sulla concorrenza

nei mercati dei servizi ferroviarie e agisce in piena indipendenza. Collabora con gli organismi degli altri

paesi dell’Unione europea, scambiando informazioni sulle propr