Riassunto esame Diritto Pubblico, prof. Florenzano, libro consigliato "Lineamenti di diritto pubblico", Falcon

Lineamenti di diritto pubblico di G. Falcon

Stato: comunità organizzata

Lo Stato è una comunità organizzata che esercita le massime funzioni di governo, in modo indipendente ed efficace, rispetto a un determinato territorio. Lo Stato è un ente composto di sovranità, territorio e popolo:

• Sovranità richiama l'indipendenza della comunità statale.
• Territorio richiama l'efficace servizio dei massimi poteri di governo entro un territorio determinato.
• Popolo richiama l'idea della comunità.

Lo Stato non si identifica con nessuno dei singoli elementi che lo costituiscono; esso consiste in un legame degli elementi costitutivi in una determinata loro relazione. Lo Stato è un ordinamento, cioè un ordine che lega insieme gli elementi costitutivi; si tratta di un ordinamento territoriale. Dal momento che ciò che lega i diversi elementi costitutivi si manifesta in norme giuridiche, lo Stato forma un ordinamento giuridico.

Stato in senso stretto e Stato in senso ampio

L'affermazione secondo la quale tocca allo Stato tutelare la salute dei cittadini è giusta se ci si riferisce allo Stato in senso ampio, ma sarebbe imprecisa se ci si riferisse allo Stato in senso stretto, all'istituzione particolare che si distingue da istituzioni diverse e a volte si contrappone ad esse. In senso ampio, lo Stato è l'insieme delle istituzioni proprie del popolo italiano o, lo stesso popolo italiano organizzato nelle sue istituzioni. In senso stretto, lo Stato è soltanto una di tali istituzioni, benché si tratti di quella dotata, rispetto alle altre, di una supremazia che si esercita nell'ambito della Costituzione e delle leggi.

Organo

Un organo è parte di una determinata organizzazione, chiamata a esprimere, entro certi limiti di competenza, la volontà dell'organizzazione di cui esso è parte.

Il territorio

Secondo alcuni, il territorio è qualcosa su cui lo Stato esercita un diritto di sovranità, simile al diritto di proprietà (qualcosa che lo Stato ha). Secondo altri, il territorio è un elemento dello Stato, uno dei componenti dei quali lo Stato è l'insieme (qualcosa che lo Stato è). Secondo altri ancora, il territorio è l'ambito spaziale entro il quale un certo Stato esercita il proprio dominio. Non si tratterebbe né di qualcosa che lo Stato ha, né di qualcosa che lo Stato è, ma di qualcosa entro la quale, ed in relazione alla quale, lo Stato opera come Stato. Ci sono dunque diverse teorie, ciascuna di esse contiene almeno una parte di vero perché mette in rilievo qualche aspetto significativo del rapporto tra lo Stato e il suo territorio.

Il territorio rappresenta il luogo di stabile radicamento del gruppo sociale indipendente organizzato in forma statale, e perciò il luogo di radicamento del popolo. Poiché il territorio è l'ambito spaziale entro il quale lo Stato esercita uno stabile dominio, l'estensione e l'ampiezza del territorio di ogni singolo Stato si individuano secondo il criterio dell'effettività, cioè a seconda che tale dominio si eserciti nei fatti, oppure no. Il territorio statale è delimitato dai confini o dal mare. I confini possono essere naturali, cioè coincidenti con fenomeni geografici idonei a superare e delimitare, oppure artificiali, cioè arbitrariamente fissati dagli Stati medesimi.

Anche il più naturale dei confini è pur sempre una conseguenza della circostanza che su quella zona insistono più Stati. Nella storia ci sono state situazioni nelle quali taluni Stati si estendevano al di là ed al di qua delle Alpi, come accadeva quando taluni territori oggi italiani facevano parte dell'impero austriaco. Quando tra due Stati ci sono confini naturali, una serie di regole del diritto internazionale da tutti riconosciute forniscono i criteri per la precisa individuazione della linea di confine: linea di spartiacque, linea mediana, linea di massima profondità.

Se il territorio statale è delimitato dal mare, occorre distinguere la parte di mare che forma il mare territoriale dalla parte rimanente che viene chiamata mare libero (o alto mare); la distinzione è importante perché nello stesso diritto internazionale il mare territoriale è assimilato al territorio statale, mentre il mare libero non è oggetto di dominio da parte di nessuno Stato. Oggi il margine di decisione è rimesso agli Stati e si ritiene che essi possano stabilire il limite fino a dodici miglia. Il mare territoriale è considerato parte integrante del territorio statale, spazio contiguo al mare territoriale, di ulteriori 12 miglia, entro il quale gli Stati fanno valere alcune particolari disposizioni. Si tende a riconoscere agli Stati il diritto esclusivo allo sfruttamento economico di una ulteriore zona del mare denominata zona economica esclusiva.

Il popolo

Il popolo è formato da tutti coloro che, secondo le regole poste dallo Stato stesso, godono della cittadinanza. La cittadinanza è una particolare qualificazione giuridica, che definisce una persona fisica come membro di una determinata comunità statale. Alla qualifica di cittadino si collegano determinati diritti (es. diritto di voto) e determinati doveri (es. dovere di difendere la patria). Tra cittadino e popolo c'è perfetta corrispondenza: il popolo di uno Stato è composto solo dai cittadini. E tutti i cittadini fanno parte del popolo. La maggior parte dei cittadini vive e risiede nel territorio statale, ma ci sono anche cittadini che vivono al di fuori di esso.

Popolazione

Popolazione è l'insieme di coloro che risiedono entro il territorio di uno Stato. Il popolo è formato da tutti i cittadini, ovunque risiedano. La popolazione è formata da tutti i soggetti residenti in quello Stato, anche se stranieri o apolidi.

Popolo e nazione

A una stessa nazionalità appartengono coloro che sono legati da comuni caratteristiche di lingua, costumi, religione. Esistono Stati plurinazionali, come ad esempio la Confederazione Elvetica. Negli Stati nazionali vi sono spesso minoranze etniche o linguistiche, cioè cittadini appartenenti a una nazionalità che non è quella della maggioranza. Nella Costituzione italiana l'espressione nazione è usata per intendere la comunità complessiva che si esprime nella Repubblica italiana e non per indicare una particolare nazionalità, tra quelle che fanno parte di quella comunità. Ogni Stato stabilisce autonomamente le regole cui attenersi per attribuire alle persone la propria cittadinanza, dando rilievo alla cittadinanza dei genitori (ius sanguinis) o invece al luogo di nascita (ius soli).

La pluralità dei criteri seguiti dagli Stati rende possibile che qualcuno si trovi ad avere più di una cittadinanza; si avrà dunque la pluripolidìa, così come può darsi che qualcuno si trovi a non avere nessuna cittadinanza, si avrà dunque apolidìa. Queste due differenti situazioni opposte possono comportare complicazioni. Ad esempio, cosa succede a chi sia cittadino di più Stati, i quali entrano in conflitto tra di loro, o si pensi per chi è apolide, al fatto che egli può non avere un diritto garantito a risiedere in nessuno Stato, né usufruisce della protezione del proprio Stato quando si trovi all'estero. Gli Stati dunque si sforzano di evitarle, conformando le proprie legislazioni ad accordi internazionali e stabilendo che una persona acquisti in determinati casi la cittadinanza, ma soltanto qualora non ne acquisti già un'altra in base alle leggi di un altro Stato.

La cittadinanza italiana, disciplinata dalla legge n. 91 del 1992, si acquista per ius sanguinis o ius soli. Oltre che al momento della nascita, la cittadinanza si può acquistare in momenti successivi:

• Diviene cittadino il minore straniero adottato da un cittadino italiano.
• Altre volte l'acquisto della cittadinanza presuppone la domanda dell'interessato e un atto di un'autorità italiana con decreto del Ministro dell'interno è riconosciuta la cittadinanza italiana al coniuge straniero o apolide di cittadino italiano, quando risieda da almeno due anni in Italia o dopo tre dal matrimonio.
• Può essere concessa con decreto presidenziale sentito il Consiglio di Stato (neutralizzazione).

La cittadinanza può anche essere perduta. La rinuncia, cioè la volontaria dismissione della cittadinanza, è ammessa in determinati casi; ad esempio, può rinunciare alla cittadinanza il cittadino che possiede, acquista o riacquista una cittadinanza straniera. Il cittadino che ha o acquista anche una cittadinanza straniera non è in alcun modo tenuto a rinunciare a quella italiana, ma ne ha semplicemente facoltà.

La sovranità

Ciò che contraddistingue gli ordinamenti statali rispetto ad altri è il carattere sovrano del potere esercitato. Un potere è sovrano quando non esiste un altro potere ad esso superiore, che sia in grado di porgli dei vincoli giuridici; non riconoscere poteri superiori non significa però essere in assoluto superiori a qualunque potere: gli Stati sono superiori a ogni altro potere non in assoluto, ma limitatamente al loro territorio. La sovranità significa dunque una supremazia nei confronti di ogni altro soggetto o organizzazione operante nel territorio statale; lo Stato non sarebbe realmente sovrano se non riuscisse a determinare le condizioni alle quali esse possono legittimamente esistere ed i modi nei quali esse possono operare, ed a colpire le eventuali trasgressioni in modo mediamente efficace.

Nei confronti degli altri Stati, invece, la sovranità non si manifesta come superiorità ma come indipendenza; rispetto agli altri Stati una comunità organizzata è sovrana quando in relazione al proprio territorio sia a tutti gli effetti indipendente rispetto a quelli, capace di decidere senza essere vincolata dalla decisione altrui. Uno Stato è sovrano quando non è giuridicamente subordinato ad un altro, con un vincolo dal quale non possa da sé liberarsi. Uno Stato potente può avere molti modi per influire su uno Stato minore. Tuttavia, se lo Stato minore non cede volontariamente ai condizionamenti, il maggiore non può costringerlo, se non infrangendo con la forza l'organizzazione di quello ed eliminandone di fatto la sovranità.

Per quanto riguarda la collocazione della sovranità all'interno dello Stato, cioè di come vengono esercitati i massimi poteri statali negli Stati ispirati ai principi della democrazia politica si cerca in diversi modi di attribuire la sovranità ai cittadini; così la Costituzione italiana afferma all'art.1 che "la sovranità appartiene al popolo", anche se poi il popolo stesso è chiamato ad esercitare la propria sovranità interna "nelle forme e nei limiti della Costituzione".

Nascita, trasformazione ed estinzione degli Stati

Oggi è difficile che un nuovo Stato sorga in via "originaria", senza cioè che nessun altro Stato si trovi ad essere modificato nei suoi elementi costitutivi in conseguenza della nascita del primo; più spesso invece la nascita di un nuovo Stato comporta la modificazione o l'estinzione di Stati che già esistevano. Si parla di smembramento (o frazionamento) quando l'unità statale di un territorio viene meno e le sue singole parti divengono Stati indipendenti. Si parla di fusione quando un nuovo Stato nasce dall'unione di Stati già indipendenti, che nella fusione perdono almeno in parte la loro natura statale per dar vita alla nuova formazione. Si parla di incorporazione quando il popolo e il territorio di uno Stato entrano a far parte di un diverso stato preesistente: in questo caso lo Stato "incorporato" si estingue, e lo Stato incorporante risulta ingrandito.

La nascita di un nuovo Stato è in primo luogo una questione di fatto; non conta se la comunità in questione abbia un qualche diritto ad esistere come Stato, quanto invece il fatto che essa riesca ad esercitare un sufficiente grado di sovranità esterna ed interna in relazione al proprio territorio. Nella prassi internazionale sono in uso atti di riconoscimento, con i quali appunto gli Stati "riconoscono" l'esistenza di uno Stato nuovo. Il riconoscimento non determina esso stesso il sorgere del nuovo Stato. Non ha dunque carattere costitutivo. Tuttavia, il riconoscimento da parte di un sufficiente numero di Stati significativi costituisce una condizione indispensabile per una partecipazione dello Stato nuovo alla vita della comunità internazionale.

Nei primi decenni dopo la fine della seconda guerra mondiale i processi di formazione, trasformazione ed estinzione degli Stati sono più frequenti ed evidenti al di fuori dell'Europa, verificandosi soprattutto in Africa e in Asia in coincidenza con il progressivo scomparire delle colonie degli Stati europei e con il corrispondente formarsi di nuove formazioni statali non sempre stabili.

Le funzioni e i poteri statali

Lo Stato fissa le regole del comportamento; riscuote le imposte; costruisce strade, ponti, dighe. La scienza del diritto pubblico ha cercato sin dalle origini di trovare dei criteri di analisi che consentano di ordinare le attività statali in modo significativo. Una parte importante dell'attività statale consiste nel creare e modificare le norme giuridiche destinate a guidare ed orientare i comportamenti dei soggetti che operano all'interno dello Stato, e dello Stato stesso quale soggetto del proprio ordinamento. Lo Stato italiano produce norme giuridiche attraverso le leggi del Parlamento e gli atti del Governo con forza di legge.

Un'altra parte importante dell'attività statale consiste nel garantire che i rapporti sociali e i conflitti di interessi che si producono tra i soggetti si svolgano o si risolvano secondo le norme stesse. Si tratta di assicurare che la vita sociale si svolga secondo giustizia. L'attuazione delle norme giuridiche è garantita mediante l'istituzione di appositi organi chiamati a giudicare, risolvendo le controversie sorte tra i soggetti e applicando ad essi le sanzioni previste dalle norme dell'ordinamento giuridico. La funzione così esercitata si è chiamata funzione giurisdizionale e gli organi che la esercitano organi giurisdizionali.

Negli Stati civili esistono norme rivolte ad assicurare l'indipendenza del giudice, in particolare di fronte al potere politico. Il giudice deve essere del tutto estraneo alla controversia, nella quale non deve avere alcun interesse; il giudice è terzo rispetto ad essa e si attiva solo su iniziativa delle parti, non procede d'ufficio. Qualunque sia il processo, esso normalmente si chiude con la decisione del giudice, espressa in un atto che prende il nome di sentenza; la sentenza può essere dichiarativa, quando si limiti ad accertare la situazione giuridica tra le parti, costitutiva, quando determina una situazione giuridica nuova, o di condanna, quando ordina a una delle parti di tenere un certo comportamento.

In genere, la prima sentenza pronunciata dal giudice in relazione a un determinato caso non è definitiva e la parte insoddisfatta può chiedere un nuovo giudizio (di appello) di fronte a un giudice di grado più elevato. Se nessun nuovo giudizio viene richiesto, la sentenza passa in giudicato (che è immutabile) e quindi non può più essere contestata. Molte sono le attività statali che sono state accomunate con il nome di funzione esecutiva, propria del potere detto esecutivo, facente capo agli apparati del governo. La funzione esecutiva non si limita ai compiti di governo, ma comprende essa stessa svariate attività, che hanno in comune l'essere rivolte a perseguire gli interessi della collettività, gli interessi pubblici. Tutte le attività con le quali lo Stato e le altre pubbliche amministrazioni perseguono gli interessi pubblici della collettività formano il contenuto della funzione amministrativa.

Quando i nuovi ceti borghesi emergenti nello Stato liberale imposero la legge del Parlamento come l'atto normativo di maggiore forza, vollero anche utilizzare lo strumento così acquistato sia per governare l'amministrazione, sia anche per stabilire garanzie contro i suoi possibili abusi. Così la legge intervenne sempre di più ad individuare i fini pubblici che dovevano essere perseguiti dagli apparati amministrativi. Ne derivò il principio di legalità della pubblica amministrazione secondo il quale è nella legge che l'amministrazione trova i fini della propria azione e i poteri giuridici che essa può esercitare, e secondo il quale essa non può esercitare nessun potere al di fuori di quelli che la legge le attribuisce. Oggi il principio vale ancora quale espressione del principio democratico e della supremazia della volontà popolare, espressa nella legge.

Lo stretto legame tra funzione normativa e amministrazione espresso nel principio di legalità ha fatto sì che anche l'attività amministrativa sia spesso apparsa come attività di attuazione della legge. Si è poi posto il problema della distinzione tra la funzione giurisdizionale e la funzione amministrativa, dal momento che entrambe apparivano nella prospettiva della attuazione delle norme giuridiche. Solo per la funzione giurisdizionale si può dire che essa consiste nell'attuazione delle norme giuridiche, poiché la giustizia non è altro che il riconoscimento dei diritti di ciascuno. La funzione amministrativa, invece, ha tutt'altro scopo e contesto.