Riassunto esame diritto pubblico comparato, Prof. Casella, libro consigliato Libertà e autorità, Volpi (riassunto sulle classificazioni delle forme di Stato e di Governo)

Costituzioni comparate

Introduzione storica

A seguito della Seconda guerra mondiale, in Europa si assiste a un periodo di relativa tranquillità e pace; vinta la guerra contro le dittature nazista e fascista infatti, le potenze alleate (Stati Uniti, Russia, Regno Unito e Francia) hanno imposto successivamente alla Conferenza di Jalta la loro "pax atomica", ossia una "pace del terrore" (Bobbio) installata sulla paura di un’ulteriore e sanguinosa guerra basata però sull’utilizzo delle nuove armi nucleari e utilizzate dagli Stati Uniti solo alla fine della guerra contro il Giappone. Per effetti di tali accordi, il vecchio continente viene diviso in due parti non comunicanti: da una parte si estendono gli stati dell’Europa orientale e balcanica legati alla Russia sovietica (muro di Berlino il confine) attraverso il Patto di Varsavia, dall’altra gli stati dell’Europa occidentale, legati agli Stati Uniti di matrice capitalista e alla quale si sono uniti militarmente con un’alleanza di natura difensiva (la Nato).

La "guerra fredda" ha comunque permesso ai paesi occidentali di sviluppare le strutture democratiche e di partecipazione popolare (come accade in quei paesi dove le dittature continuavano a sopravvivere come in Grecia, in Spagna e in Portogallo), e di iniziare in più un processo di unificazione europea dapprima economica (con i Trattati di Roma del 1957 della CEE, CECA ed EURATOM) e poi politica (culminata con la creazione dell’Unione europea, ma ancora in costruzione). Dall’altra parte della cortina di ferro invece, i paesi orientali vengono assoggetti dalla stessa Unione Sovietica, che le ha rese suoi satelliti e nelle quali reprime fortemente le libertà dei cittadini. Solo una volta liberatesi di questa oppressione successivamente al crollo dell’URSS nel 1989, gli stati orientali hanno guardato all’occidente come punto di riferimento, ricalcando le loro istituzioni di Governo e i principi della Carte costituzionali.

Nel corso degli anni novanta però, altre ripercussioni colpiscono gli stati ex sovietici, soprattutto quelli balcanici sempre più scossi da fermenti rivoluzionari e di tendenza razzista, come avviene con i movimenti secessionisti che portano alla cruenta frantumazione della federazione jugoslava ed alla formazione di stati nazionali. Dal punto di vista delle Costituzioni quindi, a partire dalle fine della II guerra mondiale, l’Europa ha vissuto una stagione di transizioni costituzionali, che possono essere raggruppate in tre cicli relativi a tre diversi momenti storici:

• Il primo nell’immediato dopoguerra, durante il quale un primo gruppo di stati, duramente colpiti dal conflitto, aderisce in maniera convinta al modello di matrice liberale (come avviene in Francia, in Italia, in Germania, in Danimarca e nei Paesi Bassi); anche gli stati dell’est adottano una matrice liberale, ispirate però al modello staliniano.
• Il secondo ciclo negli anni settanta e vede coinvolti tre stati che adottano un testo costituzionale liberale democratico successivamente alla fine di dittature quali la Grecia, Spagna e Portogallo.
• Infine un terzo ciclo che risale invece subito dopo la Conferenza di Alma Ata nella quale venne dichiarata la caduta del blocco sovietico, e nella quale gli ex stati satelliti socialisti hanno adottato forme di governo democratiche ed ispirate al modello occidentale in sostituzione di quelle socialiste.

Importante analizzare il concetto di Costituzione, che assume vari significati nella società europea contemporanea; quattro sono le concezioni più diffuse. La prima è sicuramente quella di Costituzione come espressione del potere costituente e che appartiene al popolo. La seconda è invece quella che prevede la Costituzione come legge fondamentale e superiore alle altre fonti di produzione del diritto come la legge ordinaria o gli atti aventi forza di legge, che in essa trovano invece la propria disciplina (Corte Suprema americano caso Marbury vs. Madison). La terza considera la Costituzione tavola nella quale solo scolpiti i valori condivisi da un popolo, ritenuti ineliminabili ai fini di una pacifica convivenza, come i valori di democrazia e pluralismo, di uguaglianza, di tutela dei diritti e delle libertà dei singoli etc. Infine, un’ultima concezione considera la Costituzione come limite al potere politico, in quanto sistema di regole organizzative del medesimo: essa costituisce il principale strumento per evitare gli abusi del potere politico, sottoponendolo al rispetto di regole giuridiche.

Anche le modalità di approvazione della Costituzione è avvenuta durante questi settanta anni in maniera differente da stato in stato:

• Elezione a suffragio universale dell’Assemblea Costituente, che redige il testo (Italia, Slovenia, Croazia, Rep. Ceca).
• Approvazione di un testo da parte delle Camere elettive che agiscono in base alla legalità costituzionale, ossia nel rispetto di determinate procedure precedentemente stabilite. (Polonia, Bulgaria).
• Referendum per approvare un testo (Francia, Turchia).

Tradizionalmente, lo Stato è formato da tre elementi: popolo, territorio, sovranità. Parlare di forma di Stato significa identificare questi elementi prendendoli singolarmente e nelle loro interazioni. Nel secondo dopoguerra, la maggioranza degli ordinamenti che sono venuti a formarsi hanno assunto come modello quello democratico-sociale, che tutela i diritti soggettivi (civili e politici) e che tutela il diritto sociale fornendo il cosiddetto welfare (insieme di servizi di natura educativa, sanitaria, assistenziale e previdenziale, per la prima volta garantita all’interno della Carta costituzionale del 1929 della Repubblica di Weimar). Importante sottolineare anche il processo di decentramento amministrativo e il riconoscimento delle autonomie territoriali, volte ad alleggerire la burocrazia statale. Un particolare tipo di decentramento è lo Stato Federale (Germania, Austria, Belgio), che rapporta verticalmente i propri apparati, che godono di una forte autonomia rispetto all’entità statuale centrale (a cui, comunque devono far riferimento). In altri Paesi, come ad esempio Italia, Portogallo e Francia, vi è stato l’interporsi di entità territoriali tra lo Stato ed enti locali: le Regioni.

Per forma di governo si intende la disciplina dei rapporti tra gli organi costituzionali di vertice e, in particolare, la distribuzione della funzione di indirizzo politico tra Parlamento, Governo e Capo dello Stato. Il costituzionalismo europeo contemporaneo è caratterizzato dall’estesa diffusione del governo parlamentare, inteso come regime politico di separazione dei poteri nel quale il Governo è responsabile avanti il Parlamento elettivo e, per conservare i propri poteri, deve godere della sua fiducia. In tale regime, il Capo dello stato deve delinearsi come organo neutrale.

Vi è poi la variante semipresidenziale (di cui un esempio può essere la forma di governo francese): in tal caso, il regime politico è bi-rappresentativo in quanto all’asse Parlamento-Governo si affianca un Presidente legittimato dal suffragio universale, che gode di un altro grado di discrezionalità. Non ha avuto seguito in Europa il modello presidenziale (U.S.A.), contraddistinto da una forte cesura tra potere esecutivo e legislativo e da una forte concentrazione nelle mani del Capo dello Stato, eletto a suffragio universale, del potere governante. Tipicamente svizzera, invece, la forma direttoriale, in cui l’organo esecutivo (Consiglio Federale) è eletto dall’Assemblea Federale per 4 anni di mandato irrevocabile.

Nei sistemi costituzionali europei il regime parlamentare presenta le seguenti tendenze comuni:

• Razionalizzazione dei rapporti fra Parlamento e Governo del rapporto fiduciario, dettagliatamente disciplinato all’interno della Costituzione.
• Prevalenza del Governo sul Parlamento: il Governo interviene anche nella funzione legislativa attraverso decreti legge e decreti legislativi delegati.
• Rafforzamento del ruolo del Primo Ministro all’interno del Governo, il quale gode di investitura parlamentare, sceglie e revoca i membri del gabinetto, dirige e costituisce organi collegiali ristretti, dispone di servizi informativi e organizzativi.
• Tendenza monista: il Governo è responsabile politicamente solo nei confronti del Parlamento, mentre il Capo dello Stato è collocato al di fuori di tale circuito, in quanto chiamato a garantire il corretto funzionamento della repubblica.
• Carattere mono-rappresentativo: il popolo è rappresentato solamente dal Parlamento (monocamerale o bicamerale), eccetto che nei paesi che adottano una forma di governo semi presidenziale, all’interno delle quali vi è un Presidente eletto a suffragio universale.

Le costituzioni sorte dopo la Seconda Guerra Mondiale si prefiggono come ulteriore obiettivo la propria conservazione democratica rappresentativa, effettuata attraverso un sistema di garanzie. In primo luogo la rigidità della Costituzione, ovvero la sua non modificabilità ad opera del legislatore ordinario ma solamente attraverso un procedimento aggravato, in quanto collocata all’interno della gerarchia delle fonti del diritto al di sopra della semplice legge ordinaria; in secondo luogo la presenza di un controllo di costituzionalità delle leggi e degli atti con forza di legge, di norma affidato ad un giudice ad hoc, come la Corte costituzionale, dei quali componenti una parte è di designazione del Parlamento. Altra garanzia delle moderne Costituzioni è sicuramente quella di contenere un catalogo di diritti fondamentali, ossia un nucleo essenziale non sottoponibile a revisione, in quanto contenente principi di cui l’uomo non può minimamente essere privato. Infine, sono sicuramente garanzie anche l’autonomia ed indipendenza della magistratura dagli altri poteri al fine di garantire un’applicazione della legge rigorosa ed imparziale e la predisposizione di un sistema di democrazia protetta, che si "attiva" quando vengono adottate delle misure di repressione di quelle forme politiche illiberali atte a danneggiare l’ordinamento democratico e liberale.

Il Regno Unito

La storia costituzionale inglese si può far partire dal 1215, quando i baroni imposero al sovrano inglese la Magna Charta, un documento solenne che prevedeva garanzie tributarie e penali agli individui. Sempre durante il XIII secolo, venne convocato il Magnum Concilium, non solo per quanto riguardava i Lords ma anche per la neonata House of Commons, introducendo così il bicameralismo. Tuttavia, fino al XVII secolo, i poteri del sovrano rimasero molto vasti e il Parlamento veniva convocato a sua discrezione. La svolta parlamentare si ebbe a metà XVII secolo, con l’uccisione di Re Carlo I e con la "Gloriosa Rivoluzione" che portò alla fuga del re Giacomo II e la proclamazione di Guglielmo d’Orange da parte delle Camere. Queste imposero al sovrano l’accettazione del Bill of rights, con cui il re si sottoponeva alla legge ed accettava il divieto di porre veto o di abrogare le norme, nonché la regolamentazione della successione al trono.

Nel 1707 venne unificata la corona inglese a quella scozzese nel Regno di Gran Bretagna. Il potere del sovrano va mano a mano riducendosi, così come l’assunzione di responsabilità, che grava sempre più sui ministri (che possono essere indagati anche per impeachment). Il passaggio ad un compiuto regime liberale avvenne gradualmente nel corso del XIX secolo, attraverso un progressivo spostamento del potere politico dall’aristocrazia terriera alla borghesia industriale ed attraverso una più ampia affermazione di libertà civili e politiche. L’Ottocento è il secolo dell’Inghilterra industrializzata, imperialista e riformatrice: nascono i sindacati, viene dichiarato libero il cattolicesimo e viene abbozzata la legislazione di tutela dei lavoratori. Vi fu l’estensione del suffragio e il definitivo passaggio dalla monarchia costituzionale alla forma di governo parlamentare, con il distacco dell’esecutivo dalla Corona, benché il Governo sia sottoposto al potere Parlamentare.

L’Inghilterra "vittoriana" vede un primo affermarsi del Parlamento nei confronti dell’esecutivo, ma è nel XX secolo che la forma di governo che si viene ad affermare definitivamente in Regno Unito è a prevalenza del Governo, che non si pone più in un ruolo politico subordinato alle Camere, ma bensì si pone al centro della scena politica, e all’interno del quale si afferma sempre più la figura del Premier. Dal novecento, il partito politico assume un rilievo essenziale nel concreto modello Westminster; dapprima dominato dai Tories e dai Wighs, l’attuale sistema politico vede ora l’affermarsi di due partiti: il Conservative Party, e il Labour Party, che nasce da una costola politica di un movimento sindacale. Tali formazioni si sono alternate al potere dal secondo dopoguerra, dando vita quasi sempre ad esecutivi monopartitici, tranne nel 2010 con il Governo Cameron (successivo al Governo Brown), frutto di un accordo di coalizione tra conservatori e liberal-democratici (hung Parliament in quanto non vi è una maggioranza).

Tale esperienza si concluse però nel 2015, quando il partito conservatore guidato dallo stesso Cameron conquistò la maggioranza assoluta dei seggi alle elezioni della Camera dei Comuni (primi segni di indebolimento del bipartitismo, si affermano partiti ultranazionalistici e indipendentisti). Un ruolo decisivo per l’attuazione e il mantenimento del bipartitismo e del governo di un solo partito è dato dal meccanismo elettorale adottato per la Camera dei Comuni, il sistema uninominale maggioritario ad un turno. Il sistema è semplice: il territorio viene suddiviso in tanti collegi quanti sono i seggi da attribuire; in ogni collegio, ciascun partito presenta un candidato e viene eletto solo chi ottiene più voti, a prescindere dalla percentuale raggiunta. Tale sistema elettorale penalizza fortemente il terzo partito, il Liberal Party, ma non incide invece sulla rappresentanza dei partiti regionali, che concentrano tutti i loro suffragi in porzioni ridotte del paese.

Il sistema bipartitico inglese è stato reso possibile anche da un comportamento degli attori politici, in quanto sia conservatori che laburisti hanno preferito rinunciare ad allearsi prima delle elezioni con le "terze forze", condannandosi a trascorrere lunghi periodi all’opposizione, piuttosto che precludersi la possibilità di realizzare nelle legislature successive il programma presentato agli elettori, senza contrattazioni con altri partiti. Il risultato di un tale bipartitismo, misto ad un sistema maggioritario, contribuisce così fortemente alla formazione di governi stabili ed in grado di attuare il programma politico, tanto da far parlare di "dittatura del Primo ministro", e che si riescono ad alternarsi regolarmente. Rara è anche l’ipotesi di mutamento del Capo di Governo durante la legislatura (il caso più noto è quello della mancata rielezione nel 1990 di Margaret Thatcher a leader del partito conservatore, che condusse alle sue dimissioni e alla sua sostituzione con John Major, o quello del 2007 con Tony Blair, sostituito da Brown per via delle critiche relative alla sua politica militare in Iraq).

Per questo il modello politico costituzionale Westminster si configura come modello solido e garante della stabilità politica, all’interno del quale il partito al governo non ha mai effettivamente abusato della propria libertà d’azione per ridurre le garanzie godute dall’opposizione, in quanto consapevole di una possibile inversione di ruoli.

Prima caratteristica peculiare del modello democratico del Regno Unito è sicuramente l’assenza di una vera e propria Carta costituzionale formale, ossia scritta, un testo normativo che contenga i principi e le regole fondamentali sulle quali si fonda l’ordinamento; non esistono norme costituzionali dotate dell’attributo di rigidità, ma ogni norma può essere modificata da una legge approvata dal Parlamento con il procedimento ordinario, e non esistono neanche organi costituzionali che rivestano la funzione di controllori di legittimità costituzionale delle leggi.

Esistono tuttavia, una serie di norme scritte e consuetudinarie, che assumono una valenza sostanziale di norme supreme nell’ordinamento e che sono ritenute essenziali per il buon funzionamento del sistema politico. Tali norme, disciplinano la Constitution, ossia le attribuzioni dei poteri alle diverse istituzioni, le loro reciproche relazioni e i rapporti tra esse e i cittadini. Non sono quindi principi statici ed immutabili, ma si evolvono lentamente per adattarsi alle nuove esigenze politiche e sociali.

Ma quali sono le ragioni essenziali dell’assenza di una costituzione formale? In primis, nell’assenza della storia inglese di rotture drammatiche, dopo le quali i vincitori avvertono la necessità di scrivere e porre in una posizione superiore i principi sui quali fondare il nuovo ordinamento (in Inghilterra non si è mai assistito all’instaurazione di un governo autocratico e non si sono prodotti conflitti razziali o religiosi di grandi portate). Un motivo non secondario va individuato in più, nel sentimento di reciproca fiducia tra i due partiti che si alternano alla guida del paese e nel costante rigetto dei cittadini britannici di quelle ideologie che negli ultimi secoli si sono poste radicalmente in conflitto con i principi liberal-democratici. In assenza di un unico testo, è particolarmente complesso identificare con precisione le fonti della costituzione inglese. L’elenco tradizionale include: norme di origine consuetudinaria, elaborate nei secoli dalla giurisprudenza ("common law", ordinamento giuridico che si basa su precedenti giurisprudenziali, ossia sentenze giudiziarie riguardanti.