Riassunto esame Diritto parlamentare, Libro consigliato Cicconetti

DIRITTO PARLAMENTARE

Il diritto parlamentare è il complesso di norme che disciplinano l’organizzazione interna delle

camere, l’esercizio delle loro funzioni ed i rapporti con gli altri organi e con i soggetti terzi.

CAPITOLO 1

LE FONTI DEL DIRITTO PARLAMENTARE

2) NORME GIURIDICHE E NON GIURIDICHE

Le fonti del diritto parlamentare in Italia sono di varia natura, di diverso grado gerarchico e con

diversi gradi di competenza. Possiamo schematizzare le fonti in questo modo :

NORME GIURIDICHE NORME NON GIURIDICHE

1. costituzione e leggi costituzionali 1. convenzioni costituzionali

2. leggi ordinarie 2. prassi

3. consuetudini

4. regolamenti

Sono i regolamenti parlamentari, richiamati dall’art.64 cost., a costituire il nucleo centrale del

diritto parlamentare.

3) I REGOLAMENTI PARLAMENTARI

Il fondamento della podestà regolamentare delle camere risiede nell’art.64 Cost. ai sensi del quale:

ciascuna camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

I regolamenti parlamentari sono fonti del diritto che sfuggono ad una collocazione gerarchica: sono

fonti separate che trovano la loro legittimazione in una riserva di competenza costituzionalmente

riconosciuta e la cui natura giuridica è stata a lungo dibattuta. In proposito, sono diverse le tesi che

si sono susseguite nel tempo:

1. LA TESI CHE NEGA LA NATURA GIURIDICA DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI

La 1^ tesi è quella che nega la natura giuridica delle norme dei regolamenti parlamentari partendo

dal presupposto secondo cui tali norme sarebbero prive dei caratteri propri delle norme giuridiche:

novità - generalità.

Affermare che le norme dei regolamenti parlamentari non possiedano il requisito della novità

poiché non possono derogare all’ordinamento statale né aggiungervi alcunché, non vuol dire che

indirettamente i regolamenti parlamentari non possano comunque apportarvi delle modifiche e

quindi avere il carattere della novità.

Inoltre la mancanza di generalità è da escludere assolutamente:

- per le norme regolamentari di tipo organizzatorio → che sono per natura generali

- per le norme regolamentari attributive di diritti, podestà, facoltà obblighi o status → in quanto i

destinatari di tali norme (membri del parlamento, persone che vengono in contatto con il

parlamento) non sono singolarmente determinati dalle norme regolamentari ma sono

predeterminabili sulla base di criteri stabiliti dalle stesse norme. " 1

2. LA TESI CHE QUALIFICA LE NORME REGOLAMENTARI COME NORME INTERNE,

IRRILEVANTI PER L’ORDINAMENTO STATALE E IN QUANTO TALI SOTTRATTE AGLI

EVENTUALI CONTROLLI ESTERNI.

Questa è una tesa affermatasi sotto lo Statuto Albertino, che qualificava espressamente i

regolamenti parlamentari come norme interne.

Contro questa affermazione interna delle norme dei regolamenti vi sono due tipi di considerazioni:

di tipo formale: dal momento in cui l’art.64 cost. diversamente dall’art.61 dello Statuto

• Albertino non definisce più i regolamenti parlamentari come regolamento interni.

L’art.64, non rimette più a ciascuna camera la scelta delle modalità di approvazione del

regolamento, ma stabilisce che esso debba essere adottato a maggioranza assoluta dei propri

componenti. Inoltre, a favore della negazione del valore interno di tali norme, vi è la

caratteristica della pubblicazione: i regolamenti parlamentari devono essere pubblicati nella G.U.

con vacatio legis di 60 gg. per l’entrata in vigore.

-il fatto che l’art.64 cost. non li qualifichi fa pensare che i regolamenti producano norme

più come interni giuridiche che non sono limitate all’ordinamento

delle camere ma che hanno valenza esterna.

-il fatto che la cost. prevede il procedimento

per la loro approvazione

-il fatto che devono essere pubblicati

di tipo sostanziale: dal momento in cui sono numerose le disposizioni dei regolamenti

• parlamentari che per il loro contenuto o per i loro destinatari, hanno efficacia all’esterno delle

camere, e cioè nei confronti dell’ordinamento giuridico statale.

→ Nel primo senso (contenuto) vengono in rilievo quelle disposizioni che completano, attuano e

specificano le norme costituzionali relative al procedimento di formazione della legge. Il carattere

non meramente interno di tali disposizioni si desume dal fatto che esse sono direttamente

strumentali per la formazione di un atto per definizione esterno qual è la legge.

→ Nel secondo senso (destinatari) vengono in rilievo quelle disposizioni destinate a valere nei

confronti di soggetti diversi dai membri del parlamento (persone fisiche, giuridiche o organi dello

stato). In questo ambito, recenti riforme regolamentari (art.12 reg.cam.) hanno ampliato

ulteriormente il novero delle norme dei regolamenti parlamentari produttive di effetti nei confronti

di soggetti diversi dai membri del Parlamento. Vi sono 2 casi particolari nei quali i destinatari delle

norme dei regolamenti parlamentari sono soggetti diversi dai membri del Parlamento e ricorrono a

proposito dell’art.12 del reg.cam. e reg.senato e dell’art.82costituz.

Art.12 3°comma reg.Camera & Art.12 1°comma reg.Senato→ attribuiscono a ciascuna

• camera il potere di disciplina dei propri dipendenti, escludendo per questi soggetti la possibilità

della tutela giurisdizionale (cd.autodichia).

Art.82 cost.→ attribuisce a ciascuna camere il potere di disporre inchieste su materie di

• pubblico interesse senza specificare le regole procedurali delle commissioni di inchiesta.

La mancata specificazione delle regole che devono disciplinare i lavori, ci induce a ritenere che

le norme stabilite dai regolamenti parlamentari per le commissioni permanenti siano applicate

per quanto possibile, anche alle commissioni d’inchiesta, confermando così il valore esterno

delle norme regolamentari. " 2

Questa seconda tesi, ha dovuto subire i necessari adattamenti con l’entrata in vigore della

costituzione repubblicana, poiché soprattutto alla luce dell’art.72 Cost., apparve chiaro che almeno

alcune delle norme dei regolamenti parlamentari dovessero considerarsi dotate di efficacia esterna.

Si è così optato per l’adozione di un criterio tendente a stabilire quali norme dei regolamenti

parlamentari dovessero considerarsi esterne e quali no, continuando a sostenere che almeno una

parte delle norme in questione avessero valore meramente interno.

Contro l’esattezza della tesi che attribuisce alle norme regolamentari efficacia esclusivamente

interna e della tesi secondo cui soltanto una parte di esse avrebbe valore interno va osservato che

sarebbe strano privare il regolamento parlamentare di ogni rilevanza agli occhi dell’ordinamento

statale che lo prevede e lo disciplina in due specifiche disposizioni costituzionali.

Ancora, bisogna verificare quanto sia esatto il metodo di desumere l’insindacabilità esterna di una

norma dalla previa dimostrazione del suo valore interno poiché se è esatto sostenere che una norma

sindacabile deve necessariamente qualificarsi come esterna, non altrettanto convincente è che una

norma sia certamente interna quando è insindacabile poiché esiste un categoria di atti, i cd. atti

politici, che pur essendo giuridicamente insindacabili, sono però sicuramente atti esterni.

๏ LA RISERVA ASSOLUTA DI COMPETENZA EX. ARTT.64 e 72 Cost.

La posizione dei regolamenti parlamentari nell’attuale ordinamento repubblicano è diversa rispetto

a quella che essi avevano nel precedente ordinamento; tale diversità nasce dal diverso valore dello

statuto Albertino rispetto a quello della costituzione repubblicana:

- il primo→ era una costituzione flessibile pariordinata alla legge e quindi da questa

modificabile.

- la seconda→ è una costituzione rigida superiore alla legge e quindi da questa

immodificabile.

Malgrado la finalità perseguita da entrambe fosse la stessa, e cioè quella di attribuire alle camere un

potere normativo proprio ed esclusivo nella loro sfera di competenza, i limiti all’esercizio di tale

potere, sono diversi: nel precedente ordinamento la materia oggetto del regolamento parlamentare

non era infatti sottratta all’intervento della legge per via della pariordinazione tra quest’ultima e lo

statuto. I regolamenti parlamentari erano gerarchicamente subordinati alla legge, la quale poteva

quindi abrogare validamente le norme dei regolamenti senza poter essere a sua volta validamente

abrogata: la riserva di competenza a favore dei regolamenti perciò, valeva solo nei confronti di

norme inferiori a quelle legislative.

Il valore rigido della dell’attuale costituzione invece, ribalta queste conclusioni: una volta accettata

l’opinione secondo cui gli artt.64 e 72 cost. stabiliscono una riserva di competenza parlamentare,

questa deve intendersi operante nei confronti di tutte le fonti dell’ordinamento non di grado

costituzionale e quindi in primo luogo nei confronti della legge. Una legge che tentasse di abrogare

disposizioni dei regolamenti parlamentari sarebbe illegittima perché pretendendo di interferire in

una materia ad essa sottratta violerebbe la Costituzione→artt.64 e 72.

La posizione che hanno i regolamenti parlamentari nell’attuale ordinamento impone di definire con

maggiore precisione, rispetto al passato, quali siano i confini della materia riservata ai regolamenti

parlamentari. Sembra opportuno accogliere la definizione classica secondo cui la materia riservata

ai regolamenti parlamentari è quella attinente all’organizzazione ed al funzionamento di ciascuna

camera: la legge ordinaria può disciplinare materie che riguardano il diritto parlamentare generale

ma non può incidere sulla disciplina dell’organizzazione e del funzionamento delle camere. " 3

๏ LA FORZA DI LEGGE DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI

Individuare concretamente quali siano gli atti dotati di forza di legge non è affatto una questione

semplice: se l’elaborazione dottrinaria del concetto di forza di legge è articolata e complesse, la

giurisprudenza della corte costituzionale è invece assolutamente carente, essendosi essa limitata ad

affermare o negare in fattispecie specifiche, se un determinato atto avesse o meno forza di legge.

→Secondo una 1°tesi, le caratteristiche della forza di legge sarebbero due:

1. la primarietà→ intesa come elemento proprio di quelle fonti che non hanno al di sopra di sé

alcuna fonte ad eccezione di quelle di grado costituzionale;

2. la raffrontabilità in termini di equipollenza alla legge→ intesa come la capacità di un atto

primario di operare nell’ambito attribuito dalla costituzione alla legge.

In altri termini, secondo questa prima tesi la forza di legge è determinata dalla capacità, propria di

un atto normativo diverso dalla legge, di abrogare quest’ultima.

Questa capacità deve essere specificata secondo un’altra parte della dottrina in una duplice

direzione:

1. forza di legge in senso attivo→ capacità di abrogare una norma precedente: un atto per

essere qualificato come atto con forza di legge, deve avere la capacità di abrogare le leggi e

gli altri atti con forza di legge

2. forza di legge in senso passivo→ capacità di resistere all’abrogazione da parte di fonti

subordinate: un atto per essere qualificato come atto con forza di legge, deve avere la

capacità di resistere i tentativi di abrogazione compiuti da atti inferiori alla legge

La 1° tesi esclude dagli atti aventi forza di legge, tutti quegli atti i cui rapporti con la legge siano

disciplinati dal principio di competenza; perchè un atto al quale sia riservata la disciplina di una

data materia, con esclusione dell’intervento della stessa legge (è il caso dei regolamenti

parlamentari cui l’art.64 riserva in via esclusiva la disciplina dell’organizzazione e del

funzionamento delle camere), non è raffrontabile in termini di equipollenza alla legge, data

l’impossibilità per l’atto di abrogare la legge stessa. Questa tesi, in termini brevi, esclude i

regolamenti parlamentari dagli atti aventi forza di legge.

→ Secondo una 2° tesi, un atto, per avere forza di legge, deve possedere la forza di legge in senso

attivo ed in senso passivo. Questa tesi arriva alla stessa conclusione della precedente, ovvero

all’esclusione dei regolamenti dagli atti aventi forza di legge in quanto i regolamenti parlamentari,

non potendo abrogare la legge, non sono dotati di forza di legge in senso attivo.

Da un punto di vista gerarchico, i regolamenti parlamentari non hanno forza di legge attiva perché

non possono abrogare la legge ordinaria ma allo stesso tempo non possono essere abrogate da leggi

successive nel tempo, questo fa sì che essi abbiano ha una forza di legge passiva addirittura

potenziata perché possono resistere all’abrogazione della legge successiva nel tempo. Il problema

dei regolamenti parlamentari andrebbe però visto secondo Cicconetti dal punto di vista del criterio

della competenza: in questa prospettiva, regolamenti parlamentari e legge si trovano sullo stesso

piano perché hanno una competenza riservata.

Non sono tuttavia mancate altre tesi in ordine alla definizione della forza di legge:

dalla dimostrazione della forza di legge di un atto deriva la sindacabilità di tale atto da parte

• della corte costituzionale→ secondo questa tesi la forza di legge di un atto si risolverebbe

interamente nella sindacabilità da parte della corte.

secondo un'altra tesi, il concetto di forza di legge risulterebbe dall’integrazione delle ultime

• due tesi→ gli atti con forza di legge sarebbero tutti gli atti normativi primari sotto il profilo

della gerarchia, o sotto quello della competenza, insindacabili da parte di qualsiasi autorità

all’infuori della corte costituzionale. " 4

Come accennato, la corte costituzionale, non ha mai compiuto una scelta netta in ordine alle tesi

dottrinali, non ha mai elaborato un concetto di “atto con forza di legge”, limitandosi caso per caso

ad ammettere o negare singoli atti normativi come oggetto del giudizio di legittimità costituzionale.

๏ NEGAZIONE DELLA PARAMETRICITA’ DELLE NORME DEI

REG.PARLAMENTARI

L’art.72, riservando ai regolamenti parlamentari la disciplina del procedimento legislativo [ogni

disegno di legge presentato ad una camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato

da…], pone il problema dell’eventuale parametricità delle norme dei regolamenti ai fini del

giudizio di legittimità costituzionale. È lecito chiedersi, in altri termini, se la corte costituzionale

possa dichiarare l’illegittimità costituzionale di una legge non soltanto quando nel corso del suo

procedimento di formazione siano state violate norme formalmente costituzionali, ma anche quando

siano state violate esclusivamente norme contente nel regolamento di una o dell’altra camera.

La corte costituzionale ha avuto modo di pronunciarsi espressamente su tale problema con la

sent.9/59, nella quale il Tribunale di Bergamo, prospettava in riferimento art. 72 cost. l’illegittimità

costituzionale della L.168/56 per essere stata approvata dalle commissioni della camera dei deputati

in sede legislativa, mentre l’art.40 reg.cam. esclude che il procedimento deliberante sia applicabile

ai progetti in materia tributaria.

In tale occasione, la corte ha negato la propria competenza a sindacare le violazioni di norme dei

regolamenti parlamentari avvenute nel corso del procedimento legislativo sulla base di tre

argomentazioni:

1. la competenza della corte, con riferimento al procedimento di formazione della legge, è

limitata al controllo dell’osservanza delle sole norme formalmente costituzionali.

2. è escluso che l’art. 72 cost., deferendo al regolamento della camera di stabilire in quali casi

e forme un disegno di legge possa essere assegnato a commissioni in sede legislativa, abbia

posto una norma in banco, con la conseguenza che le disposizioni inserite a tale riguardo

nel suo regolamento assumano valore di norme costituzionali (la corte respinge

implicitamente la tesi secondo cui le norme regolamentari avrebbero valore costituzionale).

3. essendo decisivo l’apprezzamento della camera in ordine all’interpretazione di una

disposizione del proprio regolamento, anche l’osservanza di quest’ultima è rimessa alla

camera stessa. Da tali argomentazioni si deduce che la corte rigetta:

la tesi che considera materialmente costituzionali le norme dei regolamenti parlamentari

• la tesi che deduce la parametricità delle norme dei regolamenti parlamentari dalla qualifica di

• queste come norme interposte→ in altre occasioni, la corte, riconoscendo che la violazione di

una norma costituzionale può avvenire in modo diretto o indiretto, ha ammesso le norme

interposte come norme parametro. Il fatto che in questa circostanza si sia dichiarata competente

a verificare solo il rispetto delle norme formalmente costituzionali significa che essa non

considera le norme dei regolamenti parlamentari come norme interposte.

Secondo Cicconetti la negazione è da condividere se non altro perché la sua affermazione

produrrebbe conseguenze troppo drastiche: infatti, stante la genericità del 4° comma dell’art.72, la

violazione di qualsiasi norma dei regolamenti parlamentari relativa al procedimento legislativo,

determinerebbe l’incostituzionalità delle leggi con la conseguenza di un aumento verticale dei casi

di leggi dichiarate incostituzionali per vizi di forma.

Cicconetti non condivide tuttavia l’ultimo argomento addotto nella motivazione della sentenza in

esame: mentre la corte sembra aver implicitamente attribuito alle norme regolamentari un carattere

cedevole, non sembra esatto ritenere che un organo, solo perché competente a creare determinate " 5

disposizioni, sia l’unico a poterle interpretare o quantomeno a pote