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In relazione alla camera , l’art.12 reg. camera stabilisce che l’ufficio di presidenza adotta i

regolamenti e le altre norme concernenti lo stato giuridico, il trattamento economico e la disciplina

dei dipendenti della camera ed i ricorsi presentati nelle suddette materie (stato giuridico, trattamento

economico e disciplina) nonché i ricorsi e qualsiasi impugnativa anche presentata da soggetti

estranei alla camera, avverso gli altri atti di amministrazione della camera medesima.

Il regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti adottato dall’Ufficio di presidenza ai

sensi dell’art.12 reg. camera, ha previsto 2 diversi gradi di giurisdizione attraverso l’istituzione

della commissione giurisdizionale per il personale e la sezione giurisdizionale dell’ufficio di

presidenza.

1. COMMISSIONE GIURISDIZIONALE PER IL PERSONALE→ è l’organo che ha il compito

di decidere in 1° grado sui ricorsi presentati contro gli atti ed i provvedimenti adottati

dall’amministrazione. La commissione:

- è nominata dal Presidente della Camera entro 45gg dall’inizio della legislatura

- è composta da 6 membri scelti mediante sorteggio da un elenco di deputati che siano

magistrati ordinari o amministrativi, anche a riposo

• professori universitari in materie giuridiche

• avvocati

- non possono far parte dell’elenco, i membri in carica dell’Ufficio di Presidenza della

Camera (organo che adotta i provvedimenti).

2. SEZIONE GIURISDIZIONALE DELL’UFFICIO DI PRESIDENZA (sostituita nel 2009 dal

collegio d’appello)→ è l’organo al quale si ricorre contro le decisioni della Commissione

giurisdizionale. Essa è presieduta dal Presidente della Camera ed è composta 4 membri nominati

dall’Ufficio di Presidenza fra i propri membri, entro 45 gg dall’inizio della legislatura.

In relazione al senato, l’art.12 reg. senato stabilisce che il consiglio di presidenza approva i

regolamenti interni dell’amministrazione del senato e adotta i provvedimenti relativi al personale

nei casi previsti dallo stesso. Il principio di autodichia è attualmente contenuto nel T.U. delle norme

regolamentari dell’amministrazione riguardanti il personale del Senato della Repubblica. Il suddetto

T.U. ha previsto 2 gradi di giurisdizione attraverso l’istituzione della commissione contenziosa e del

consiglio di garanzia.

1. COMMISSIONE CONTENZIOSA→ è l’organo che decide in 1° grado i ricorsi dei dipendenti

del Senato o dei candidati delle prove concorsuali. La commissione:

- è nominata dal Presidente del senato all’inizio della legislatura

- è composta da 3 senatori, 1 consigliere parlamentare e 1 dipendente, con gli stessi requisiti

richiesti per i membri della commissione giurisdizionale per il personale alla camera

- non possono far parte della Commissione i componenti del Consiglio di Presidenza del senato.

2. CONSIGLIO DI GARANZIA→ è l’organo di appello ed è composto da 5 senatori, nominati dal

Presidente del Senato. Sono richiesti gli stessi requisiti previsti per i senatori della Commissione

contenziosa e l’incarico è incompatibile con quello di membro del Consiglio di Presidenza e

della Commissione contenziosa. " 26

Se si prescinde dal principio di autonomia costituzionale di cui godono le due camere è abbastanza

semplice giudicare sulla legittimità delle citate disposizioni che si porrebbero in contrasto con gli

articoli:

111 Cost.→ in base al quale ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in

• condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale.

113 Cost.→ in base al quale la tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a

• particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti

24 Cost.→ tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi.

È dubbio che gli organi istituti dalle camere sulla base della loro autonomia domestica, siano

qualificabili come organi giurisdizionali, in quanto manca il carattere della terzietà:

a. i componenti sono nominati dai rispettivi presidenti delle camere

b. le decisioni di ultima istanza sono adottate dallo stesso organo che ha adottato il

provvedimento alla camera e da un organo formalmente distinto ma nominato comunque

dal Presidente del Senato e composto da senatori, per quanto riguarda il senato.

Anche la corte di cassazione, che in un primo momento aveva qualificato l’autodichia parlamentare

come un caso di giurisdizione speciale, ha successivamente negato che essa possa addirittura

qualificarsi come giurisdizione, poiché il concetto di giurisdizione postula necessariamente la

terzietà del giudice che, invece, manca per definizione, in ogni ipotesi di autodichia.

Si potrebbe sostenere a favore della legittimità delle disposizioni in esame che l’autonomia

costituzionale riconosciuta alle camere dall’art 64 Cost. ammetta deroghe agli art. 24, 111 e 113.

È questo il ragionamento seguito proprio dalla Cassazione che ponendo a fondamento della

autodichia parlamentare l’art 64, ha ammesso la derogabilità delle norme costituzionali.

Di fronte al possibile contrasto tra norme regolamentari e norme costituzionali si rende necessario

un bilanciamento dei valori messi delle stesse norme: la corte costituzionale ha più volte qualificato

il diritto di difesa in giudizio ed il diritto ad una tutela giurisdizionale piena ed effettiva come

principi supremi, ed in quanto tali, immodificabili da parte delle leggi di revisione costituzionale ed

in grado (i cd.controlimiti) di impedire l’ingresso nell’ordinamento italiano del diritto comunitario

con essi contrastante. Il risultato del bilanciamento dovrebbe allora essere quello di una prevalenza

degli art.24, 111 e 113 sull’art. 64 della costituzione e l’illegittimità delle norme regolamentari che

prevedono autodichia.

È questa però una soluzione però impraticabile dal momento che la Corte Costituzionale con la nota

sent.154/85 ha chiuso la porta alla possibilità di sindacare le norme dei regolamenti parlamentari

sulla base della particolare posizione d’indipendenza guarentigiata delle camere (i regolamenti

violano la costituzione ma sono insindacabili dalla corte!). Di fronte a questa soluzione bloccata,

l’unico rimedio possibile sarebbe quello (che si è verificato nel caso Savino) di ricorrere alla Corte

europea dei diritti dell’uomo rivendicando il proprio diritto ad agire in giudizio, solennemente

proclamato dall’art.6 della CEDU, per via della natura non giurisdizionale delle decisioni degli

organi interni camerali privi del requisito della terzietà.

In proposito, va ricordato il celebre caso “Savino ed altri contro Italia”, che ha però finito col

rafforzare per certi versi, il principio di autodichia. La Corte doveva decidere 3 ricorsi presentati da

alcuni dipendenti della camera che si erano visti negare di un beneficio finanziario e da alcuni

soggetti esterni alla camera che avevano fatto un concorso per l’assunzione in qualità di commessi

presso la stessa Camera e non erano stati ammessi alla prova orale. Questi soggetti si rivolsero alla

Commissione giurisdizionale, che garantisce la giustizia all’interno della Camera, la quale accolse

in primo grado i ricorsi presentategli. In 2°grado, la Sezione giurisdizionale dell’Ufficio di

Presidenza, annullò le decisioni favorevoli ai ricorrenti e questi fecero ricorso alla Corte di

Cassazione che ritenne irricevibili i ricorsi, in considerazione del principio contenuto nell’art.64 e

" 27

della sent.154/85 della Corte Costituzionale. I ricorrenti si rivolsero allora alla Corte europea dei

diritti dell’uomo sostenendo che i due organi decidenti della camera non fossero tribunali costituiti

per legge indipendenti ed imparziali come richiede la Convenzione all’art.6. La Corte EDU, ritenne

invece che la Commissione e la Sezione potessero qualificarsi come tribunali in quanto ai fini della

Convenzione, un’autorità può essere considerata “tribunale” qualora sulla base di norme di diritto,

le competa decidere su una qualsiasi questione di sua competenza.

Non vi è dubbio in proposito, che le disposizioni dei Regolamenti parlamentari, contengono norme

giuridiche.

La corte aggiunse:

che la scelta del legislatore italiano di preservare l’autonomia e l’indipendenza delle camere,

• riconoscendogli l’immunità di fronte alle giurisdizioni ordinarie, non potesse costituire di

per sé oggetto di contestazione di fronte alla corte

e che l’autonomia normativa del Parlamento italiano perseguendo lo scopo di proteggere il

• potere legislativo da ogni ingerenza esterna, non potesse essere giudicata contraria al testo o

allo spirito dell’art.6 della Convenzione.

Con riferimento ai requisiti di indipendenza ed imparzialità, la corte ritenne che il semplice fatto

che i membri dei due organi giurisdizionali della Camera fossero scelti tra i deputati, non potesse di

per sè far sorgere dubbi in merito all’indipendenza di tali giurisdizioni, rafforzando e consolidando

indirettamente il principio di autodichia.

Alla stregua di questo principio sarebbero legittimi :

-gli organi di 1°e 2° grado del Senato e quello di 1° grado della Camera dei deputati

-le nuove disposizioni introdotte dalla Camera a seguito della sentenza della Corte europea che:

affermano il carattere esclusivo delle proprie giurisdizioni domestiche

• sostituiscono, come organo di 2° grado, la precedente Sezione giurisdizionale

• dell’Ufficio di Presidenza con il nuovo Collegio d’Appello, disponendo esplicitamente

che di tale organo non possono far parte i deputati membri dell’Ufficio di Presidenza.

Il principio affermato dalla Corte europea non tiene però conto che l’ambito concreto in cui operano

i parlamentari è squisitamente politico e pertanto suscettibile di determinare situazioni e

comportamenti non inquadrabili in rigidi meccanismi giuridici.

Possiamo affidarci a due sole possibilità di intervento:

1. che si arrivi alla sindacabilità dei regolamenti parlamentari nell’ambito di un conflitto di

attribuzione, qualora un giudice ritenesse le disposizioni che disciplinano la giurisdizione

esclusiva degli organi camerali come lesiva della propria competenza giurisdizionale

2. che si arrivi alla disapplicazione dei regolamenti parlamentari da parte dei giudici per via di un

contrasto con norme comunitarie direttamente applicabili.

Sorge qui però il problema dei controlimiti, ovvero quei principi immodificabili che

caratterizzano l’ordinamento italiano e nei confronti dei quali non opera la prevalenza del diritto

comunitario. Il giudice che si trovi a decidere sulla disapplicazione della norma interna dovrà

pur sempre valutare se quest’ultima costituisce o no esecuzione di una norma costituzionale

contenete un principio supremo, quale potrebbe essere l’art.64. " 28

CAPITOLO 4

LO STATUS DEL PARLAMENTARE

1) IL DIVIETO DEL MANDATO IMPERATIVO (garantisce il dibattito politico)

Ai sensi dell’art.67 Cost.:

ogni membro del parlamento rappresenta la nazione ed esercita le sue funzioni senza

• vincolo di mandato

Cioè, il dettato costituzionale specifica che il singolo parlamentare non rappresenta i propri elettori

ma tutto il paese. È da questa rappresentanza generalizzata che scaturisce il divieto di mandato

imperativo, specificato nella seconda parte della disposizione, che va inteso come la libertà del

parlamentare di attuare la propria azione politica anche prescindendo dal programma elettorale a

suo tempo enunciato. Ne deriva l’impossibilità di considerare il parlamentare giuridicamente

vincolato a rispettare quanto promesso in sede di campagna elettorale e quindi l’impossibilità per il

parlamentare di essere colpito da un voto di revoca del corpo elettorale.

In questi casi, infatti, la sola responsabilità che potrà essere fatta valere dal corpo elettorale, sarà

quella politica, attraverso la mancata rielezione del parlamentare qualora egli decidesse di

ricandidarsi (ricorda che la responsabilità politica è difficile da far valere quando vi è il meccanismo

delle liste bloccate).

Il divieto del mandato imperativo comporta anche l’autonomia del parlamentare rispetto al partito

politico che ha appoggiato la sua candidatura: sono infatti illegittime le cd.dimissioni in bianco

(impegni previamente sottoscritti da ciascun candidato che prevedono l’obbligo di dimettersi su

richiesta del proprio partito) e non si dà luogo alla decadenza dall’ufficio di parlamentare in caso di

espulsione dal partito di appartenenza.

Proprio l’autonomia che scaturisce dal divieto del mandato imperativo, determina spesso il

cd. fenomeno del transfugismo, ossia il passaggio del parlamentare dal gruppo di appartenenza ad

un altro gruppo, che può essere tanto il cd.gruppo misto quanto il gruppo di un diverso partito

politico. Tuttavia, non si può ignorare che i partiti politici potendo infliggere al loro interno sanzioni

disciplinari fino ad arrivare all’espulsione, dispongono di strumenti in qualche misura idonei a

disincentivare comportamenti devianti sul piano politico.

La corte cost. ha avuto modo di pronunciarsi sul divieto del mandato imperativo in una sola

occasione, relativa alla questione di legittimità costituzionale sollevata nei confronti di una legge

per essere stata approvata con i voti di parlamentari che avevano dichiarato di votare a favore solo

per via delle direttive impartite dai loro partiti politici. La corte, con la sent.14/64 dopo aver

dichiarato infondata la questione, ha precisato che l’art.67 non ha alcuna efficacia ai fini della

validità delle deliberazioni ma è solo rivolto ad assicurare la libertà dei parlamentari, ed ha

specificato che il parlamentare, ai sensi del dettato costituzionale, è libero di votare secondo le

indicazioni del suo partito così come è libero di discostarsene, senza che da ciò possano derivare

conseguenze a suo carico. .

2) IMMUNITA’ DI CARATTERE ASSOLUTO

( INSINDACABILITA’

art.68 Cost. 1°comma) →

L’art.68 Cost. a garanzia dell’autonomia e della funzionalità del parlamento, disciplina l’istituto

delle cd.immunità o prerogative parlamentari. Tali immunità, malgrado siano riferite ai singoli

parlamentari, sono in realtà strumentali alla garanzia dell’indipendenza del parlamento perché

consentono ai parlamentari di esercitare le proprie funzioni nella massima libertà. " 29

La prima prerogativa prevista dall’art.68, è quella della irresponsabilità giuridica (insindacabilità

civile, penale amministrativa e disciplinare), nello specifico, il 1°comma dell’articolo dispone che:

I membri del parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni

• espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni.

Si tratta di una immunità dal carattere assoluto in quanto impedisce che il parlamentare, una volta

scaduto dal suo mandato, possa essere sottoposto ad azioni giudiziarie per il voto dato o l’opinione

espressa in precedenza.

Nella sent.137/01, con riferimento ad una perquisizione operata nella sede di un partito politico, la

corte cost. ha avuto modo di precisare che l’oggetto della prerogativa in questione, non può essere

un atto diverso dai voti dati e dalle opinioni espresse, e non può essere esteso fino a ricomprendere i

comportamenti materiali (resistenza al pubblico ufficiale) e gli insulti rivolti alle forze dell’ordine in

quell’occasione da alcuni parlamentari. Al di là di tale sentenza, la disposizione di cui all’art.68 è

stata oggetto di numerose pronunce della corte costituzionale, tutte volte a definirne l’ambito di

applicazione tramite l’individuazione degli atti immuni dall’esperimento di azioni giudiziarie, in

particolare, con riferimento alle opinioni espresse all’esterno della sede parlamentare: la corte, adita

più volte in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello stato, è intervenuta nella direzione

opposta di delimitare notevolmente la portata dell’irresponsabilità parlamentare.

La corte, se inizialmente si era dichiarata non competente a giudicare sulle delibere camerali che

individuavano gli atti coperti dall’immunità di cui all’art.68, con la sent.1150/88 ha compiuto un

grosso passo in avanti ammettendo un vero e proprio sindacato sostanziale sulle stesse delibere (il

giudice anche se non può annullare la delibera nel corso del processo, può sollevare questione alla

corte che valuta la fattispecie).

È nella sent.289/98 che la Corte giunge al primo annullamento di una delibera parlamentare.

Con le sent.10 e 11/2000, la Cßorte, specificando che la prerogativa dell’insindacabilità si estende

solo ai comportamenti funzionali all’esercizio delle attribuzioni del parlamento, valorizza il

cd.nesso funzionale, e con riguardo alle opinioni espresse fuori dalla sede parlamentare, sottolinea

che tale nesso sussiste soltanto quando sia riscontrabile una identità di contenuto tra l’opinione

precedentemente espressa in sede parlamentare e quella manifestata in sede esterna.

L’art.3 della L.140/2003, nel dare attuazione all’art.68, ha specificato che il 1°comma della

suddetta disposizione si applica in ogni caso:

per la presentazione di disegno o progetti di legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e

• risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle assemblee e negli

altri organi delle camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro

atto parlamentare, per ogni altra attività di ispezione, divulgazione, critica e denuncia politica,

connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche al di fuori del parlamento.

(praticamente si applica sempre!)

Se la prima parte della disposizione sembra seguire l’orientamento delle sentenze del 2000

(circoscrivere l’insindacabilità), l’ultima parte, sembrerebbe invece lasciar cadere nel nulla il

requisito del nesso funzionale, ma solo in apparenza, dal momento in cui la stessa corte, nella

sent.120/04 (interpretativa di rigetto) ha confermato la legittimità dell’art.3, ribadendo quanto

sancito dalle sent.10 e 11 del 2000.

Nei commi successivi, l’art.3 della legge, stabilisce la disciplina processuale relativa alla

prerogativa in questione, che è comunemente nota come “pregiudiziale parlamentare”.

→ Se il giudice ritiene insussistenti le condizioni per l’applicabilità del 1°comma dell’art.68, è

tenuto a trasmettere copia degli atti alla camera alla quale il parlamentare appartiene o apparteneva

al momento del fatto, ed il processo si considera sospeso fino alla deliberazione della camera (che

deve avvenire non oltre i 90 giorni dalla recezione degli atti). Nel caso di deliberazione contraria " 30

alla prosecuzione del processo, qualora il giudice ritenga conforme a costituzione la deliberazione

camerale, dichiara cessata la materia del contendere, in caso contrario, può sollevare conflitto di

attribuzione tra poteri dello stato di fronte alla corte costituzionale.

→ Se il giudice ritiene invece sussistenti le condizioni per l’applicabilità del 1°comma dell’art.68,

è comunque possibile appellarsi alla corte europea dei diritti dell’uomo: significative in proposito

sono le sent. CORDOVA c. ITALIA & DE JORIO c. ITALIA nelle quali l’Italia è stata

condannata per il mancato ricorso del giudice alla corte costituzionale per conflitto di attribuzione.

Nelle ipotesi in questione, davanti alla deliberazione contraria da parte della camera, il mancato

ricorso del giudice è stato interpretato dalla corte EDU come una violazione del diritto di agire in

giudizio del soggetto ricorrente, diritto che è proclamato dalla convenzione europea dei diritti

dell’uomo all’art.6.

Riservando ai parlamentari un trattamento differenziato, è evidente come il sistema delle

prerogative parlamentari debba essere assolutamente bilanciato con il rispetto degli altri principi

costituzionali, primo fra tutti, il principio di eguaglianza sancito all’art.3.

3) LE IMMUNITA’ DI CARATTERE RELATIVO

( →INVIOLABILITA’

art.68 Cost., 2°e 3°comma)

La seconda prerogativa parlamentare è quella della inviolabilità personale, domiciliare, di

corrispondenza e di comunicazione, disciplinata dal 2°e 3°comma dell’art.68 ai sensi dei quali:

senza autorizzazione della camera alla quale appartiene, nessun parlamentare può

• essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o

altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in

esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di

commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza.

analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del parlamento ad

• intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di

corrispondenza.

Va precisato che questa disposizione è il frutto di una profonda modifica apportata all’art.68 nel 93.

In passato infatti, qualora l’autorità giudiziaria avesse voluto procedere penalmente nei confronti di

un parlamentare, avrebbe necessariamente dovuto chiedere l’autorizzazione alla camera di

appartenenza che con propria delibera, provvedeva o meno a concederla (c’era l’autorizzazione al

procedimento penale, ora c’è solo l’autorizzazione per i provvedimenti).

L’autorizzazione, era necessaria per evitare che il parlamentare fosse giudicato per reati di natura

politica o fosse esposto all’eventuale azione persecutoria di qualche magistrato, ma l’abuso che di

tale prerogativa fecero le Camere, le indusse a modificare l’art.68 con l.cost.3/93 eliminando

l’autorizzazione a procedere.

Attualmente con la nuova formulazione dell’art.68, l’autorità giudiziaria può aprire un

procedimento penale nei confronti di un parlamentare negli stessi termini nei quali può procedere

nei confronti di qualsiasi altro soggetto.

L’autorizzazione è necessaria per l’adozione dei soli provvedimenti restrittivi delle libertà

fondamentali come da commi 2 e 3 art.68 ad eccezione delle ultime due ipotesi del 3 comma:

1. non è necessaria una preventiva autorizzazione qualora, in esecuzione di una sentenza

irrevocabile di condanna, si debba procedere ad una qualsiasi limitazione della libertà

personale del parlamentare oppure al mantenimento in stato di detenzione dello stesso " 31

2. non è necessaria una preventiva autorizzazione per arrestare un parlamentare che sia colto

nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza. In

questo caso tuttavia, l’autorizzazione deve essere subito richiesta al fin della convalida

dell’arresto.

Diversamente dalla prerogativa di cui al co.1, le prerogative di cui ai commi 2 e 3, hanno valore

relativo: allo scadere del mandato esse non garantiscono più l’ex parlamentare e dunque, qualora

non sia intervenuta la prescrizione, il parlamentare potrà essere arrestato o comunque privato della

libertà personale, nonché di quella domiciliare e di comunicazione.

Notevoli problemi sono sorti con particolare riferimento alla disciplina delle intercettazioni nei

confronti dei parlamentari, stabilita dalla legge di attuazione del 3°comma dell’art.68→ L.140/03

La legge in questione, operava una distinzione tra le cd. intercettazioni:

dirette (art.4) →nel caso di conversazioni o comunicazioni intercettate direttamente nei

• confronti di un parlamentare

indirette (art.6)→nel caso di conversazioni o comunicazioni intercettate in qualsiasi forma nel

• corso di procedimenti riguardanti terzi , alle quali abbiano preso parte anche membri del

parlamento.

Da un lato, si è esattamente osservato come l’obbligo dell’autorizzazione preventiva da parte della

camera di appartenenza, per poter procedere all’intercettazione diretta, vanifichi completamente la

funzione dell’intercettazione, dal momento che la sua efficacia è indissolubilmente legata alla non

conoscenza della stessa da parte del soggetto contestato.

Dall’altro lato, è stata contestata la legittimità costituzionale dell’art.6 chiedendosi se fosse

legittimo estendere la prerogativa prevista dall’art.68 anche alle cd.intercettazioni indirette (per

ricomprenderle il termine “in qualsiasi forma”, è stato inteso come qualsiasi tipo di intercettazione e

non come qualsiasi tipo di strumento). Ai sensi di tale articolo, si impone al giudice, su istanza delle

parti oppure del parlamentare interessato, la distruzione dei verbali e delle registrazioni delle

intercettazioni qualora si ritenga che queste siano irrilevanti ai fini del procedimento.

Invece, qualora il giudice ritenga necessario utilizzare le intercettazioni, si impone di richiedere

l’autorizzazione alla camera alla quale il membro del parlamento appartiene o apparteneva al

momento in cui le conversazioni o le comunicazioni erano state intercettate (comma 2, art.6)→ se

l’autorizzazione viene negata, la documentazione delle intercettazioni deve essere distrutta

immediatamente non oltre 10 gg. dalla comunicazione del diniego (comma 6, art.6).

La Cassazione, ritenendo estensiva l’estensione della prerogativa alle intercettazioni indirette, (in

occasione del caso del parlamentare Colombo) sollevò questione di legittimità costituzionale delle

disposizioni contenute nell’art.6 non tanto per violazione dell’art.68 (che a suo parere disciplina

solo le intercettazioni cd. dirette) quanto degli artt. 3,24 e 112.

La Corte Costituzionale con la sent.163/05 dichiarò inammissibile la questione sollevata, per

irrilevanza: la corte non condivideva infatti la premessa sulla quale la Cassazione aveva basato la

rilevanza della questione e cioè l’assunto per cui la disciplina delle intercettazioni indirette sarebbe

applicabile non soltanto alle conversazioni cui il membro de parlamento partecipi personalmente,

ma anche a quelle intrattenute da altro soggetto chi si limiti a trasmettere la volontà e le

manifestazioni del parlamentare quale semplice nuncius di quest’ultimo (nel caso in esame

Colombo richiede la droga tramite il suo autista, che sarebbe quindi il nuncius, e per la corte non

sussiste una intercettazione indiretta).

La corte ha così evitato di chiarire la questione di fondo (legittimità o meno delle intercettazioni

indirette) chiarendo un punto: le intercettazioni indirette ricorrono solo quando un parlamentare

prenda parte fisicamente e non per interposta persona a conversazioni e comunicazioni di terzi, nei

confronti dei quali la Magistratura abbia autorizzato l’intercettazione. " 32

n.b → con la sent. di legittimità parziale 390/07 la corte ha dichiarato incostituzionali alcuni

commi dell’art 6 (2,5 e 6) perché lesivi dell’art.24 nei confronti dei terzi coinvolti.

La procedura per la concessione o il diniego dell’autorizzazione di cui all’art.68, 2°e 3°comma.

È attualmente la stessa per entrambe le Camere → art.19 senato, art.18 camera.

In sintesi, la richiesta di autorizzazione viene esaminata preliminarmente dalla Giunta competente

che, udito il parlamentare cui la richiesta si riferisce, propone all’Assemblea la concessione o il

diniego. Tale proposta viene votata a scrutinio palese (in certi casi anche segreto) e risulta approvata

qualora sia raggiunta la maggioranza semplice→ metà + 1dei presenti. Sempre in tema di

immunità, la L.140/03 oltre a dare attuazione all’art.68, aveva anche introdotto all’art.1, una

particolare figura di immunità processuale penale fino ad allora sconosciuta al nostro ordinamento.

Ai sensi di tale articolo non potevano essere sottoposte a processi penali le 5 più alte cariche dello

Stato:

1. PDR

2. Presidente del senato

3. Presidente della camera

4. Presidente del consiglio

5. Corte costituzionale

L’immunità in questione operava per qualsiasi reato, anche qualora il fatto fosse stato commesso

antecedentemente l’assunzione della carica e perdurava fino alla cessazione delle stesse. Inoltre,

qualora vi fossero dei processi penali pendenti, questi sarebbero stati sospesi.

La Corte Costituzionale con la sent.24/04 dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’art.1 della

legge in esame per contrasto con gli artt.3 e 111 della cost.

Con la L.124/08 (cd.Lodo Alfano) il Parlamento introdusse una nuova disciplina sulla sospensione

dei processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato, al fine di superare i precedenti rilievi

di incostituzionalità fatti valere dalla corte costituzionale nella sentenza del 2004.

La disciplina della successiva legge, prevedeva la sospensione dei processi penali nei confronti del

1. PDR

2. Presidente del Senato

3. Presidente della Camera

4. Presidente del Consiglio

Detta sospensione, a differenza della precedente disciplina, era rinunciabile e non reiterabile, pur

restando applicabile anche ai processi penali per fatti antecedenti l’assunzione della carica.

La Corte Costituzionale con la sent.262/09 dichiarò illegittima anche la nuova disciplina per

violazione stavolta degli art.3 e 138 della costituzione→ la corte non guardò tanto alla sostanza

legge quanto alla forma: per introdurre una simile prerogativa è opportuna una legge costituzionale.

Perché la corte non lo ha specificato nella sentenza del 2004?

4) L’IMMUNITA’ DELLA SEDE

L’art.69 (reg.senato) e l’art.62 (reg.camera) disciplinano la cd.immunità della sede in maniera

pressochè uguale. Tale immunità si riferisce ai due rami del parlamento considerati nella loro

materialità (le sedi degli organi e gli uffici delle camere) ma opera automaticamente anche nei

confronti dei singoli parlamentari a condizione che si trovino all’interno di una sede camerale.

Pertanto, un ordine di custodia disposto dalla magistratura nei confronti di un parlamentare, non

potrà essere eseguito finché il parlamentare si trovi all’interno della sede della camera o del senato

ed il presidente della rispettiva assemblea non abbia concesso l’autorizzazione alla sua esecuzione.

L’immunità della sede, può quindi essere considerata anche come una immunità indiretta nei

confronti del singolo parlamentare. " 33

Le norme dei regolamenti parlamentari, stabiliscono nello specifico che la forza pubblica, compresa

la polizia giudiziaria, non può accedere alla sede della camera o del senato, né di alcun locale in cui

abbiano sede organi ed uffici camerali, o che siano comunque nella loro disponibilità, se non per

ordine o previa autorizzazione del rispettivo presidente.

L’art.62 reg. camera contiene una ulteriore disposizione non presente nel regolamento del senato,

secondo la quale gli atti ed i provvedimenti di organi esterni alla camera, la cui esecuzione

debba aver luogo all’interno di sedi o locali della camera medesima, o che abbiano ad oggetto

sedi, locali, beni o attività di essa, non possono essere eseguiti se non previa autorizzazione del

presidente, che valuta gli effetti sulle attività istituzionali della camera. È una norma di

chiusura verso l’esterno delle sedi e dei locali della camera, soprattutto nei confronti della

magistratura. Malgrado la mancata previsione, nella prassi sembra essere eseguita anche al senato;

ciò può essere confermato da una pronuncia della corte costituzionale (sent.231/75→ nessuna

estranea autorità potrebbe far eseguire coattivamente propri provvedimenti rivolti al parlamento e ai

suoi organi)

5) L’INDENNITA’ PARLAMENTARE

Ai sensi dell’art.69 Cost.:

I membri del parlamento ricevono un’indennità stabilita dalla legge

La L.1261/65, dando attuazione alla suddetta disposizione costituzionale, ha previsto una

retribuzione composta:

1. da una somma mensile fissa

2. da una somma a titolo di diaria-rimborso spese per il soggiorno a Roma.

Questa è calcolata sulla base di 15 gg. di presenza al mese ed è variabile dal momento in cui

il suo importo può essere decurtato dall’ufficio di presidenza di ciascuna camera in

proporzione al numero di assenze accertate per ciascun parlamentare dalle sedute

dell’assemblea, delle commissioni e delle giunte.

Sono poi numerose le facilitazioni di cui godono i parlamentari, come ad esempio:

1. la libera circolazione sui treni italiani

2. il rimborso di un determinato numero di biglietti aerei

E’ poi prevista una indennità aggiuntiva per i parlamentari che ricoprono alcune cariche all’interno

di ciascuna camera, tra cui quella di:

1. presidente di assemblea

2. presidente di commissione

3. membro dell’ufficio di presidenza

4. questore

6) AUTORIZZAZIONE A PROCEDERE VERSO PARLAMENTARI CHE

RIVESTONO LA CARICA DI MINISTRO

La disciplina della responsabilità penale dei ministri è stata radicalmente modificata dalla

L.cost.1/89. Prima della riforma infatti, la costituzione prevedeva che fosse il parlamento in seduta

comune a mettere in stato d’accusa il presidente del consiglio ed i ministri, per i reati commessi

nell’esercizio delle loro funzioni e che spettasse poi alla corte costituzionale, decidere su tali accuse

(procedimento analogo a quello nei confronti del PDR.)

La nuova formulazione dell’art.96, prevede adesso che:

• il presidente del consiglio ed i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i

reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa " 34

autorizzazione del senato della repubblica o della camera dei deputati, secondo le norme

stabilite con legge costituzionale.

La citata legge costituzionale prevede che l’autorizzazione a procedere spetti alla camera cui

appartengono le persone nei cui confronti si deve procedere. Spetta al senato se invece le persone

appartengono a camere diverse o se si deve procedere esclusivamente nei confronti di soggetti che

non sono membri delle camere.

Tale disciplina, è estesa dalla stessa legge, alle autorizzazioni relative a:

1. misure limitative della libertà personale

2. intercettazioni telefoniche

3. sequestro o violazione di corrispondenza

4. perquisizioni personali o domiciliari

[salvo che il parlamentare-ministro sia colto nell’atto di compiere un delitto per il quale è

obbligatorio il mandato di cattura].

L’organo competente per la fase istruttoria dei procedimenti per reati ministeriali, è il cd.tribunale

dei ministri, istituito presso il tribunale del capoluogo di distretto di ogni corte d’Appello.

È un organo collegiale composto da:

3 membri effettivi

• 3 membri supplenti estratti a sorte ogni 2 anni tra tutti i magistrati del distretto competente

• che hanno anzianità almeno quinquennale di magistrato di tribunale.

Il tribunale, una volta ricevuta la notizia di reato, inizia le indagini preliminari che devono

concludersi entro 90 gg.; al termine di esse a seconda dei casi:

dispone l’archiviazione

• chiede l’autorizzazione a procedere alla camera competente

Ai sensi della L. cost.1/89, le camere possono negare, con decisione insindacabile, l’autorizzazione

a procedere a maggioranza assoluta (metà +1 dei componenti), esclusivamente nel caso in cui

ritengano che l’inquisito abbia agito per la tutela di un interesse dello stato costituzionalmente

rilevante oppure per il perseguimento di un preminente interesse pubblico, nell’esercizio della

funzione di governo.

Il diniego dell’autorizzazione a procedere comporta l’obbligo per il tribunale dei ministri di

• disporre l’archiviazione.

La concessione dell’autorizzazione invece, comporta la prosecuzione del procedimento penale

• concernente i reati ministeriali dinnanzi al giudice ordinario.

n.b→ caso Ruby= Berlusconi accusato di concussione. Secondo Berlusconi il reato in questione

poteva considerarsi ministeriale ed in quanto tale di competenza del tribunale dei ministri e non

della procura di Milano. Si solleva conflitto di attribuzione dei poteri davanti alla corte

costituzionale, che si pronuncia con sent.87/2012.

Nella sentenza la corte ricostruisce la figura dell’immunità parlamentare affermando che questa

possa essere fatta valere solo nel caso di compresenza i due profili:

1. Soggettivo→ la commissione del reato da parte di un ministro o del presidente del consiglio

2. Oggettivo→ la commissione del reato nell’esercizio delle proprie funzioni (non basta quindi solo

essere ministro)

È su questi due profili che gioca l’art.96 e la legge costituzionale di attuazione del medesimo

richiede poi la presenza di un rilevante motivo costituzionale.

La corte conclude la decisione dichiarando il reato in questione non ministeriale e la competenza

della procura di Milano. " 35

EGUAGLIANZA E RAPPRESENTANZA POLITICA QUOTE ROSA O NORME

ANTIDISCRIMINATORIE?

PDR o nominata presidente del consiglio dei ministri.

Le donne ministro si contano sulle dita di una mano, solo 2 sono le donne che sono state elette

presidente della camera e 3 nominate giudici costituzionali. Questi dati indicano una preoccupante

sottorappresentazione delle donne nella vita politica.

- LE DISPOSIZIONI COSTITUZIONALI SULLA PARITA’ DEI SESSI NELLA

RAPPRESENTANZA

Eppure, la costituzione italiana, contiene ben 4 articoli che direttamente o indirettamente, si

occupano della parità dei sessi nella rappresentanza.

Art.3→ stabilisce che tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge,

• senza distinzione di sesso, di condizioni personali e sociali e impone alla repubblica di

rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva

partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese.

Art.48→ disciplina il cd.diritto di elettorato attivo, prevedendo espressamente che sono elettori

• tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età.

Art.51→ disciplina il cd.elettorato passivo, affermando che tutti i cittadini dell’uno e dell’altro

• sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza,

secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tal fine, la repubblica promuove con appositi

provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini.

Art.117→ ribadisce lo stesso principio contenuto nell’art.51 in relazione alle regioni a statuto

• ordinario, imponendo alle leggi regionali di rimuovere ogni ostacolo che impedisce la piena

parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e di promuovere la

parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.

Merita di essere ricordata, anche la legge cost.2/2001, che per le regioni a statuto speciale impone

che, al fine di conseguire l’equilibrio della rappresentanza dei sessi, le leggi elettorali delle singole

regioni, promuovono condizioni di parità di accesso alle consultazioni elettorali.

A differenza degli artt.3 e 48, la formulazione degli artt.51 e 117 , è il frutto di modifiche recenti,

volte proprio a consentire espressamente un riequilibrio dei sessi nella rappresentanza. Del resto,

mentre sul fronte dell’elettorato attivo la previsione contenuta nell’art.48 ha trovato immediata

attuazione a seguito della proclamazione della costituzione, non altrettanto è avvenuto per quanto

riguarda l’elettorato passivo. Così, si è fatta strada l’idea delle cd.quote rosa, che consistono nel

riservare un numero di posti alle donne, per garantire la presenza femminile nell’ambito delle

istituzioni, e si sono prese in considerazione misure volte a riequilibrare la presenza dei 2 sessi nella

rappresentanza politica. L’introduzione di queste misure, tuttavia, ha suscitato un ampio dibattito in

dottrina.

- LE LEGGI ELETTORALI VOLTE AL RIEQUILIBRIO DEI SESSI E LA SENTENZA 422/95

Un’eco di questo dibattito, si è avuta nelle leggi elettorali adottate in Italia tra il 93 e il 95. In

particolare:

Gli artt. 5 e 7 della L.81/93 prevedevano che nelle liste dei candidati per le elezioni del

• consiglio comunale nei comuni con popolazione fino a 15 mila abitanti o superiore, nessuno dei

2 sessi potesse essere rappresentato di misura superiore ai 2/3 " 36

L’art.4 della L.277/93 per l’elezione della camera dei deputati, disciplinando l’attribuzione del

• 25% dei seggi con il metodo proporzionale, prevedeva che le liste presentate a livello regionale e

contenenti più di un nome, dovessero essere formate da candidati e candidate in ordine alternato

La legge elettorale regionale 43/95 richiedeva che in ogni lista regionale o provinciale nessuno

• dei due sessi potesse essere rappresentato in misura superiore ai 2/3 dei candidati.

Norme analoghe, erano contenute nelle leggi per eleggere i consigli di alcune regioni a statuto

• speciale.

Tutte queste disposizioni, sono state dichiarate costituzionalmente illegittime dalla corte

costituzionale con la sent.422/95, ove le norme in questione sono state ritenute in contrasto con gli

artt.3 e 51 Cost. (vecchia formulazione).

La corte cost. ha dichiarato l’illegittimità costituzionale sulla base di una equiparazione tra

candidabilità ed eleggibilità: secondo la corte, posto che gli artt.3 (1°comma) e 51 (1°comma)

garantiscono l’assoluta eguaglianza fra i sessi nella possibilità di accedere alle cariche pubbliche

elettive, nel senso che l’appartenenza all’uno o all’altre sesso non può essere assunta come requisito

di eleggibilità, ne consegue che altrettanto deve affermarsi per quando riguarda la candidabilità.

La corte prosegue sottolineando che fra le cd.azioni positive, intese a rimuovere gli ostacoli che

impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori

all’organizzazione politica, economica e sociale del paese, non possono essere ricomprese misure

legislative che incidono sul contenuto dei diritti che sono rigorosamente garantiti in egual misura a

tutti i cittadini → in tema di elettorato passivo, la regola inderogabile sancita dal 1°comma

dell’art.51 Cost. è quella dell’assoluta parità, pertanto, ogni differenziazione in ragione del sesso

non può che risultare discriminatoria, diminuendo per taluni cittadini il contenuto di un diritto

fondamentale in favore di altri, appartenenti ad un gruppo che si ritiene svantaggiato.

Questa decisione è stata molto criticata in dottrina, in particolare, è stata contestata l’interpretazione

che la corte ha dato agli artt.3 e 51 (vecchio testo): si è sottolineato che il giudice costituzionale per

dichiarare le norme illegittime, ha adottato un’interpretazione troppo restrittiva dell’art.51 che

invece, prende in considerazione la differenza sessuale, ed ha fatto riferimento esclusivamente al

1°comma dell’art.3 e 51, dimenticandosi di quanto previsto dal 2°comma dello stesso art.3,

secondo il quale, accanto all’eguaglianza formale, deve essere garantita anche l’eguaglianza

sostanziale. Infatti, la mancanza di donne sulla scena politica, potrebbe dirsi riconducibile a quegli

ostacoli di ordine economico e sociale che la repubblica ha il compito di eliminare.

Per superare le situazioni di diseguaglianza nei punti di partenza, sono state configurate alcune

misure che vengono tutte ricondotte alle cd.azioni positive, le quali, sono state definite dalla stessa

corte cost. come il più potente strumento a disposizione del legislatore che tende ad innalzare la

soglia di partenza per le singole categorie di persone socialmente svantaggiate, al fine di assicurare

alle categorie medesime, uno stato effettivo di pari opportunità di inserimento sociale, economico e

politico.

Nell’ambito del dibattito intorno alle azioni positive, sono stati individuati 2 tipi di azioni:

1. quelle che promuovono l’eguaglianza di chances→ generalmente accolte con favore dalla

dottrina e dalla giurisprudenza

2. quelle che attribuiscono direttamente il risultato (quote)→ spesso criticate perché possono

trasformarsi in discriminazioni alla rovescia nei confronti dei singoli appartenenti al gruppo

forte.

Posta questa distinzione, sembra evidente che le diverse misure volte al riequilibrio dei sessi,

dichiarate illegittime, pur venendo solitamente definite come quote, non sono in realtà tali, perché

non garantiscono un risultato, ma realizzano solo una parità di chances tra uomini e donne

nell’accesso alle candidature. Pertanto, devono essere ascritte alle azioni positive consentite, ed anzi

" 37

doverose per lo stato.

- LE MODIFICHE COSTITUZIONALI SUCCESSIVE ALLA SENT. DELLA CORTE E LA

SENTENZA 49/2003

Per superare l’interpretazione restrittiva delle norme costituzionali accolta dalla corte, si è fatta

strada l’idea che bisognasse modificare la costituzione, in modo da rendere legittime le azioni

positive in materia elettorale.

La prima modifica costituzionale in tal senso si è avuta con la L.cost. 3/2001 che ha introdotto il

7° comma dell’art.117 Cost. ai sensi del quale:

Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e

• delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso

tra donne e uomini alle cariche elettive

Una previsione simile, è stata adottata per le regioni a statuto speciale nella L.cost.2/2001, ai sensi

della quale:

le leggi elettorali delle singole regioni promuovono condizioni di parità di accesso alle

• consultazioni elettorali.

In attuazione di queste nuove norme costituzionali, la Valle d’Aosta, ha approvato una legge che

contiene misure volte al riequilibrio della rappresentanza politica ed in particolare prevede, che le

liste elettorali devono comprendere candidati di entrambe i sessi e che vengono dichiarate non

valide le liste presentate che non corrispondano alle condizioni stabilite, fra cui quella che nelle liste

siano presenti candidati di entrambe i sessi.

Il governo ha impugnato la legge regionale perché in contrasto con gli artt.3 e 51, richiamandosi

soprattutto a quanto affermato dalla corte nella sent.422/95.

La corte costituzionale tuttavia, con la sent.49/2003, ha dichiarato non fondata la questione di

legittimità costituzionale sottoposta a suo giudizio, distinguendo la candidabilità dalla eleggibilità e

affermando che le disposizioni contestate non pongono l’appartenenza dell’uno e dell’altro sesso

come requisito ulteriore di eleggibilità e nemmeno di candidabilità dei cittadini, in quanto l’obbligo

imposto dalla legge concerne solo le liste ed i soggetti che le presentano. In altri termini, il vincolo

negativo opera prima della competizione elettorale e non incide su di essa.

Tra l’altro, la legge fa riferimento indifferentemente ai candidati di entrambe i sessi e da essa, non

discende alcun trattamento diverso di un candidato rispetto all’altro in ragione del sesso.

Si è così superata la pericolosa equiparazione tra candidabilità ed eleggibilità, ed inoltre la corte

ricorda che le disposizioni censurate si pongono in un quadro costituzionale mutato e pongono un

vincolo che si giustifica alla luce delle finalità promozionali oggi espressamente previste dalle

norme costituzionali. Questa sentenza, è stata accolta con favore da coloro che avevano aspramente

criticato la sent.422/95. Secondo la dottrina favorevole, la corte sembra aver scelto la via delle

“norme antidiscriminatorie”, che con la loro formulazione neutra non garantiscono vantaggi speciali

alle donne, piuttosto che la via delle “azioni positive” fondata sull’eguaglianza sostanziale garantita

dal 2° comma dell’art.3.

Successivamente a questa presa di posizione della corte, in ordine all’interpretazione delle norme

costituzionali, in parlamento è stata approvata la legge di revisione costituzionale 1/2003 che ha

aggiunto un periodo al 1°comma dell’art.51Cost.: " 38

• tale comma, per garantire la parità di accesso ai pubblici uffici ed alle cariche elettive,

ora prevede espressamente che la repubblica promuove con appositi provvedimenti, le

pari opportunità tra donne e uomini

QUALI MISURE SONO CONSENTITE DALLE NUOVE NORME COSTITUZIONALI?

-

La questione che si pone successivamente alla modifica dell’art.51 e delle altre norme

costituzionali, consiste nel determinare quali misure sono consentite dalle nuove disposizioni

costituzionali per il riequilibrio dei sessi nella rappresentanza.

Quali misure possono dirsi legittime?

Sicuramente in contrasto con la costituzione, anche dopo le recenti modifiche, si porrebbero

• le misure volte a garantire non la parità di chances ma il risultato vero e proprio. Come

l’alternanza tra uomini e donne nella cd.lista bloccata, in quanto grazie a tale meccanismo,

risulterebbero eletti automaticamente coloro che si trovano in una determinata posizione

nella lista.

Diversa, è la posizione delle cd.norma antidiscriminatoria, già legittima sulla base del

• vecchio art.51. Tali misure sono, di fronte al nuovo testo costituzionale che indica come

compito della repubblica promuovere con degli appositi provvedimenti le pari opportunità

tra uomini e donne, ancora più legittime e doverose.

• Sono riconducibile al dettato delle disposizioni costituzionali anche le cd. misure di

sostegno, come l’adozione di normative sul finanziamento delle campagne elettorali a

favore delle candidate o a favore dei partiti politici che si impegnano a garantire la presenza

di entrambe i sessi alle cariche elettive, o ancora, quelle misure volte a rendere trasparenti i

procedimenti di selezione delle candidature all’interno dei partiti, le cd. primarie.

Fondamentale è l’attuazione che di tali nome, darà il legislatore.

In questa prospettiva, è significativa la L.90/2004 la quale prevede che:

Nelle liste circoscrizionali aventi un medesimo contrassegno, nelle prime 2 elezioni dei

• membri del parlamento europeo spettanti all’Italia, successive all’entrata in vigore della

presente legge, i due sessi non possono essere rappresentati in misura superiore ai 2/3 dei

candidati

Sono comunque inammissibili le liste circoscrizionali composte da più di un candidato che

• non prevedono la presenza di entrambe i sessi.

Si tratta di una disciplina che per la sua formulazione neutra, può essere ricondotta alle cd.norme

antidiscriminatorie e che il legislatore ha pensato come misura transitoria dal momento che è

destinata ad essere applicata esclusivamente per le prime 2 elezioni successive all’entrata in vigore

della legge.

Importante, è stata anche la vicenda regionale: sia i nuovi statuti, sia le leggi elettorali delle singole

regioni sembrano essersi mossi in conformità di quanto prevede il nuovo art.117.

Accanto alle misure minime, che si muovono sulla falsariga di quelle contenute nella legge

elettorale della Valle d’Aosta su cui si è pronunciata la corte con la sent.49/2003, sono state previste

anche soluzioni più incisive, come quelle contenute nella legge elettorale abruzzese che prevede

l’invalidità delle liste nelle quali uno dei due sessi sia rappresentato in misura superiore al 70%.

- LA CD. PREFERNZA DI GENERE NELLA LEGGE DELLA REGIONE CAMPANIA

Merita di essere ricordata la previsione contenuta nella legge della regione Campania 4/2009.

In particolare, l’art.4 della legge prevede che: " 39

L’elettore può esprimere uno o due voti di preferenza e, nel caso in cui esprima due

• preferenze, una deve riguardare un candidato di genere maschile e l’altra un candidato

di genere femminile della stessa lista, pena l’annullamento della seconda preferenza.

Questa disposizione, è stata impugnata dal presidente del consiglio di fronte alla corte

costituzionale per contrasto con gli articoli:

3 e 51→ la norma introdurrebbe un limite legato al sesso, per la seconda preferenza e quindi,

• un’impropria ragione di ineleggibilità

48→ la norma limiterebbe la libertà di voto.

La corte, nella sent.4/2010, ha ritenuto infondata la questione di legittimità, secondo il giudice

costituzionale la norma censurata:

✓Non contrasta con gli artt.3 e 51 perché la sua applicazione rende astrattamente possibile:

1. una composizione del consiglio regionale più equilibrata con la presenza di donne e uomini al

suo interno;

2. il permanere del vecchio squilibrio, qualora gli elettori si limitassero ad esprimere una sola

preferenza in favore dei candidati di sesso maschile

3. il sorgere di un nuovo equilibrio, qualora gli elettori esprimessero solo una preferenza a

favore delle candidate di sesso femminile.

✓Non si pone in contrasto con l’art.48 perché la disposizione censurata, al contrario di quanto

sostenuto, andrebbe ad ampliare e non a limitare la libertà di voto, a fronte delle leggi elettorali

delle altre regioni che prevedono la possibilità di esprimere una sola preferenza.

La corte conclude sostenendo che, in base alla norma censurata, non vi sono candidati favoriti o

svantaggiati rispetto ad altri, ma solo una eguaglianza di opportunità particolarmente rafforzata.

Nelle ultime elezioni regionali del marzo 2011, le donne elette nel consiglio regionale della

Campania, sono passate da 2 a 14! CAPITOLO 5

IL FUNZIONAMENTO DELLE CAMERE

1) LA CONVOCAZIONE DELLE CAMERE E DELLE COMMISSIONI

Ai sensi dell’art.62 Cost.:

Le camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e ottobre.

• Ciascuna camera può tuttavia essere convocata in via straordinaria per iniziativa:

- del suo presidente

- del Presidente Della Repubblica

- di 1/3 dei suoi componenti

In tale ipotesi, è convocata di diritto anche l’altra camera.

La convocazione di ciascuna camera, può quindi essere:

1. ordinaria→ avviene mediante annuncio al termine della seduta (o comunicazione al domicilio

dei parlamentari) dell’ordine del giorno della seduta successiva al senato, e delle due sedute

successive alla camera, nel rispetto delle previsioni del calendario.

Ricorda che il calendario può essere derogato nell’ipotesi di presentazione da parte del governo

di un disegno di legge di conversione di un d.l. oppure nell’ipotesi di cui all’art.94 Cost. " 40

nel 1°caso, il presidente di ciascuna camera ha l’obbligo di convocare immediatamente

l’assemblea affinché questa si riunisca entro 5gg. anche se entrambe le camere sono sciolte.

Nel 2°caso, i presidenti di ciascuna camera hanno l’obbligo di stabilire d’intesa la data di

convocazione delle rispettive camere per il dibattito sulla fiducia del nuovo governo entro 10gg.

dalla sua formazione.

2. straordinaria→ l’art.62 non specifica i casi nei quali questa può essere richiesta ma sembra

evidente che si possa ricorrere ad essa per la discussione di questioni di particolare rilevanza ed

urgenza

3. di diritto→ avviene quando l’altra camera sia stata convocata con procedura straordinaria

stabilita dallo stesso articolo.

Ricorda che quando il parlamento si riunisce in seduta comune, esso è presieduto dal presidente

della camera dei deputati il quale si avvale del proprio ufficio di presidenza, e si applica il

regolamento della camera (art.63Cost.).

In relazione alle commissioni permanenti, queste sono convocate in entrambe le camere dai

rispettivi presidenti per la 1^volta all’inizio della legislatura, per procedere alla loro costituzione, e

dopo il primo biennio, in occasione del loro rinnovo.

Successivamente, dopo la loro convocazione, spetta ai rispettivi presidenti mediante la diramazione

dell’ordine del giorno: il presidente di commissione al termine di ciascuna seduta infatti, annuncia

la data, l’ora e l’ordine del giorno della seduta successiva al senato, e delle due sedute successive

alla camera.

Alla camera il regolamento prevede che, salva autorizzazione espressa del presidente, le

commissioni non possono riunirsi nelle stesse ore nelle quali si svolge la seduta in assemblea.

Al senato, il regolamento impone tale divieto soltanto alle commissioni in sede deliberante

(possono, nei casi previsti dai regolamenti parlamentari, procedere direttamente all’approvazione

dei disegni di legge in luogo dell’Assemblea plenaria) ed in sede redigente (delibera sul testo

articolo per articolo ed elabora il testo definitivo dei singoli articoli); le Commissioni sono infatti

tenute a sospendere la seduta quando l’assemblea è riunita.

Qualora ve ne sia la necessità, il governo può chiedere che le commissioni, sia alla camera che al

senato, siano convocate per dar loro delle comunicazioni.

๏ LA DOCUMENTAZIONE DEI LAVORI PARLAMENTARI

L’attività svolta in assemblea ed in commissione, è documentata principalmente attraverso 3 diversi

tipi di atti parlamentari:

1. il verbale→ che riporta esclusivamente gli atti e le deliberazioni svoltesi durante la seduta,

indicando per ciascuna discussione l’oggetto ed i nomi di coloro che vi hanno partecipato

2. il resoconto stenografico→ che riproduce fedelmente, parola per parola, gli interventi dei

parlamentari

3. il resoconto sommario→ che riassume in maniera discorsiva, i dibattiti e le deliberazioni.

Mentre i lavori dell’assemblea sono sempre documentati dalla redazione dei 3 atti parlamentari, i

regolamenti parlamentari prescrivono la resocontazione stenografica soltanto per le sedute delle

commissioni in sede deliberante o redigente e per le sedute delle commissioni dedicate:

- all’esame del bilancio

- all’esame del disegno di legge finanziaria

- allo svolgimento delle interrogazioni, per quanto riguarda il senato

- alle indagini conoscitive, per quanto riguarda la camera " 41

Alle 3 tradizionali forme di pubblicità dei lavori parlamentari va poi aggiunta, per i dibattiti di

maggior rilievo politico, la trasmissione radiotelevisiva. Questa avviene senza bisogno di particolari

autorizzazioni sia al senato che alla camera in occasione del cd.question time (risposte immediate

del governo alle domande dei parlamentari).

Le forme di documentazione e pubblicità dei lavori parlamentari, rispondono alle esigenze di

informazione e controllo da parte dell’opinione pubblica sull’attività delle assemblee; in proposito

va ricordato che è la Costituzione stessa a prevedere all’art.64 che le sedute sono pubbliche, salvo

la facoltà di ciascuna camera e del parlamento in seduta comune di deliberare al fine di riunirsi in

seduta segreta.

Ricorda poi, che i membri del governo, ai sensi dell’art.64, anche se non fanno parte delle camere,

hanno diritto (se richiesto l’obbligo), di assistere alle sedute. I membri del governo, devono essere

sentiti ogni volta che lo richiedano.

๏ IL NUMERO LEGALE

Ai sensi dell’art.64Cost.:

le deliberazioni di ciascuna camera e del parlamento in seduta comune, non sono valide se

• non è presente la maggioranza dei loro componenti e se non sono adottate a maggioranza

dei presenti, salvo che la costituzione prescriva una maggioranza speciale. (doppio quorum,

deliberativo e di validità)

L’espressione maggioranza dei componenti richiamata dall’articolo in esame ai fini della

determinazione del numero legale, sia alla camera che al senato sono computati con riferimento ai

seggi effettivamente assegnati (non quindi in riferimento ai 630 deputati e 315 senatori richiamati

dalla costituzione).

A differenza di quanto avviene alla camera, inoltre, al senato non sono computati i senatori che:

1. rivestono la camera di ministro

2. siano in missione fuori sede per via di un incarico avuto dal senato

I regolamenti parlamentari, prevedono il principio secondo il quale, il numero legale è sempre

presunto all’inizio di ogni seduta.

La sua mancanza, può emergere a seguito:

1. di una richiesta di verifica avanzata da un certo numero di parlamentari→ determina il rinvio

della seduta

2. di una verifica automatica in caso di votazioni formali o qualificate dalle quali risulta con

precisione il numero dei favorevoli, dei contrari e degli astenuti→ determina l’invalidità della

deliberazione, come disposto dall’art.64

Solo al senato, la mancanza del numero legale può emergere da una verifica disposta di ufficio

dal presidente.

๏ I TIPI DI MAGGIORANZA E LA LORO DETERMINAZIONE

Le maggioranze necessarie per adottare una deliberazione sono di vario tipo:

1. maggioranza semplice → metà +1 dei presenti

2. maggioranza assoluta → metà + 1 dei componenti

3. maggioranza qualificata → ogni magg. superiore a quella assoluta es. 2/3 dei componenti

La determinazione della maggioranza semplice avviene in maniera diversa nelle camere:

alla camera→ gli astenuti non vengono inclusi: per la determinazione della maggioranza

• semplice sono considerati presenti coloro che esprimono voto favorevole o contrario→ in questo

" 42

modo gli astenuti determinano un abbassamento della maggioranza necessaria per

l’approvazione della proposta in votazione

al senato→ gli astenuti vengono inclusi: ogni deliberazione del senato è presa a maggioranza dei

• senatori che partecipano alla votazione (favorevoli, contrari e astenuti)→ qui gli astenuti

determinano un innalzamento della maggioranza necessaria per l’approvazione della proposta e

dunque astenersi significa nella sostanza dare un voto contrario. Per tale motivo, i senatori che

intendono astenersi ma allo stesso tempo vogliono evitare la suddetta conseguenza, devono

uscire dall’aula dell’assemblea.

Il diverso conteggio o valore degli astenuti per determinare la maggioranza semplice, pone il

problema di stabilire quale delle due soluzioni sia conforme all’espressione “maggioranza dei

presenti” contenuta nell’art.64.

La questione, è stata affrontata e risolta dalla corte costituzionale con la sent.78/84.

Nella sentenza, la Corte, basandosi sull’autonomia regolamentare di ciascuna camera, ha affermato

una sorta di monopolio interpretativo a favore delle stesse.

Ha poi assolto dal dubbio di costituzionalità ambedue le disposizioni regolamentari in quanto

dichiarare di astenersi (come avviene alla camera), ed assentarsi dall’aula (come avviene al senato),

sono manifestazioni di volontà solo formalmente diverse perche concorrono allo stesso risultato

sostanziale, cioè di evitare l’incidenza delle astensioni nella formazione della volontà collegiale.

Un altro problema, riguarda la norma sempre contenuta nell’art.64, secondo cui l’art.64 vieterebbe

a qualsiasi altra fonte, comprese leggi e regolamenti parlamentari (che non siano ipotesi rientranti

negli artt. 64, 73, 79, 83, 90, 116, 138 Cost.), la possibilità di stabilire maggioranze superiori;

sarebbero pertanto illegittime tutte le disposizioni di legge e regolamenti parlamentari che

prevedono maggioranze speciali, come accade per:

1. l’elezione dei cd. membri laici del consiglio superiore della magistratura

2. l’elezione del presidente del senato

3. l’elezione del presidente della camera

4. l’elezione dei presidenti di commissione

La conseguenza dell’illegittimità, viene in questi casi vista sulla base di una distinzione tra:

deliberazioni → intese come votazioni reali

• elezioni→ intese come votazioni personali

Esse differiscono per l’oggetto: nel 1°caso è un provvedimento di qualsiasi natura, nel 2°caso la

scelta tra più persone per una carica elettiva.

Circoscrivere in tal senso l’espressione “deliberazione” di cui all’art.64, consente di escludere ogni

sospetto d’illegittimità nei confronti delle disposizioni che prevedono maggioranze speciali per

l’elezione di organi o membri.

๏ FORME E MODI DI VOTAZIONE

I regolamenti parlamentari, prevedono diverse modalità di votazione, nonché l’obbligo o il divieto

di ricorrere a talune di esse a seconda dell’oggetto al quale si riferiscono:

le votazioni relative ad elezioni→ devono svolgersi a scrutinio segreto

• le votazioni sulla fiducia→ devono svolgersi per appello nominale

• le votazioni relative a legge finanziaria, legge di bilancio o leggi ad esse collegate o che

• abbiano comunque conseguenze finanziarie→ non possono svolgersi a scrutinio segreto

Possiamo distinguere le votazioni a scrutinio:

PALESE→ quelle per alzata di ano per divisione, per alzata e seduta, nominali e per appello

• nominale " 43

SEGRETO→ quelle che avvengono mediante schede, mediante disposizione in un’urna di

• una pallina bianca o nera a seconda del voto favorevole o contrario, oppure mediante

procedimento elettronico.

Le votazioni che comportano un’automatica verifica del numero legale, vengono anche definite

formali o qualificate. Ne sono un esempio:

le votazioni nominali

• le votazioni per appello nominale

• tutte le votazioni a scrutinio segreto

I regolamenti parlamentari stabiliscono il principio generale secondo cui le camere votano

normalmente a scrutinio palese, salvi i casi previsti dagli stessi regolamenti, ove la votazione deve o

può, su richiesta di un determinato numero di parlamentari, avvenire a scrutinio segreto.

2) LA PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI

La programmazione dei lavori parlamentari, sia alla camera che al senato, si articola in 3 documenti

fondamentali:

1. programma→ contiene l’elenco degli argomenti da discutere con l’indicazione dell’ordine di

priorità e del periodo nel quale se ne prevede l’iscrizione all’ordine del giorno

2. calendario→ definisce per un dato periodo (3 settimane alla camera/1 mese al senato) le

modalità ed i tempi di applicazione del programma

3. ordine del giorno→ contiene l’elenco degli argomenti da discutere nelle sedute dell’assemblea

nei 2 gg. successivi alla camera o nella seduta successiva al senato.

In entrambe le camere, il programma dei lavori viene stabilito sulla base di un accordo tra il

presidente della camera, il governo e la conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari.

Esso viene approvato:

al senato→ all’unanimità dalla conferenza dei presidenti di gruppo

• alla camera→ col consenso dei presidenti di gruppo che devono essere almeno pari almeno a ¾

• dei componenti della camera.

In entrambe le camere, il programma diviene definitivo dopo la comunicazione all’assemblea.

Le modalità di attuazione del programma sono date dal calendario, che riporta numero, data e

argomenti delle singole sedute.

al senato→ il calendario è predisposto dal presidente dell’assemblea e di norma, ha cadenza

• mensile. Se adottato all’unanimità dalla conferenza dei presidenti dei gruppi, esso è comunicato

all’assemblea e diviene definitivo; in caso contrario, sulle singole proposte di modifica decide

l’assemblea con votazione per alzata di mano. Il calendario definitivo, è pubblicato e distribuito.

alla camera→ il calendario è predisposto per un arco di tempo di 3 settimane, sulla base delle

• indicazioni del governo e delle proposte dei gruppi parlamentari.

È approvato dalla conferenza dei presidenti dei gruppi con la stessa maggioranza (3/4) prevista

per l’approvazione del programma, ma nel caso in cui questa non si raggiunga, il calendario è

predisposto dal presidente dell’assemblea che ha comunque il compito di inserire nel calendario

stesso, le proposte dei gruppi di opposizione. Il calendario diviene definitivo con la

comunicazione all’assemblea e spetta al presidente riservare comunque una quota di tempo per

gli argomenti indicati dai gruppi dissenzienti, ripartendola in proporzione alla consistenza di

questi.

Nello specifico, l’art.24 reg. camera (contingentamento dei tempi) prevede che il monte ore

complessivamente disponibile per la discussione degli argomenti iscritti al calendario dei lavori,

deve essere determinato tenendo conto della loro complessità e delle regole previste: " 44

i 4/5 del monte ore deve essere ripartito fra i gruppi: per una parte in misura uguale, per l’altra

• in misura proporzionale alla consistenza degli stessi.

il tempo rimanente (1/5) deve essere riservato ai deputati che chiedono di intervenire.

• in relazione all’esame dei disegni di legge d’iniziativa del governo, la conferenza dei presidenti

• dei gruppi deve attribuire ai gruppi di opposizione una quota di tempo maggiore rispetto a

quella riservata ai gruppi di maggioranza.

Nell’ipotesi di situazioni d’urgenza, sia alla camera che al senato, è possibile inserire nel calendario

argomenti non previsti nel programma purché non ne rendano impossibile l’esecuzione, stabilendo

in caso di necessità sedute supplementari per la loro trattazione.

L’ordine del giorno è infine redatto in base al calendario, ed è annunciato dal presidente o, in caso

di opposizione, deliberato dall’assemblea.

Per discutere o votare su argomenti non previsti è necessaria una deliberazione adottata:

al senato→ a maggioranza dei 2/3 dei presenti

• ¾

alla camera→ a maggioranza dei dei votanti

I metodi di organizzazione dei lavori dell’assemblea sono applicate anche ai lavori in commissione,

che devono essere coordinati con l’attività della relativa camera di appartenenza.

Il coordinamento dei lavori sia alla camera che al senato è garantito:

1. dalla corrispondenza degli argomenti esaminati dalle commissioni con le priorità del

programma e del calendario dell’aula

2. dai presidenti delle camere, che possono convocare appositamente i presidenti delle

commissioni per armonizzare i lavori di commissioni ed aula.

4) L’OSTRUZIONISMO PARLAMENTARE

L’ostruzionismo parlamentare viene tradizionalmente suddiviso in:

ostruzionismo fisico→ illegittimo, perchè basato sull’impiego di mezzi materiali o

• comportamenti tali da disturbare, ritardare o interrompere i lavori parlamentari

ostruzionismo tecnico→ legittimo, perchè consiste in un uso delle norme regolamentari diverso

• da quello normale e non corrispondente alle finalità per le quali tali norme sono state dettate, al

fine di intralciare lo svolgimento dei lavori delle assemblee legislative.

Gli strumenti classici cui si ricorre per attuare l’ostruzionismo sono stati svariati, e tra questi

ricordiamo:

1. la presentazione di un numero abnorme di ordini del giorno, emendamenti e sub-emendamenti

2. la richiesta continua di verifiche del numero legale e di richiami al regolamento

3. la richiesta di votazioni nominali, che comportano tempi considerevoli per il loro svolgimento

I casi di ostruzionismo verificatisi nel periodo repubblicano, hanno determinato in entrambe i rami

del parlamento, la necessità di adottare tutta una serie di modifiche dei regolamenti parlamentari

tendenti proprio a limitare e circoscrivere il fenomeno dell’ostruzionismo.

Le principali figure anti-ostruzionistiche attualmente vigenti sono:

la cd. seduta fiume→ prosecuzione interrotta della seduta in corso, ad eccezioni di brevi

• sospensioni per motivi tecnici (es.pulizia dell’aula) allo scopo di impedire all’opposizione di

presentare emendamenti prima dell’inizio della seduta (l’inizio della seduta è il presupposto

indispensabile per poter presentare emendamenti).

le votazioni cd.“a scalare”→ il presidente di fronte alla presentazione di una pluralità di

• emendamenti, sub-emendamenti ed articoli aggiuntivi, pone in votazione l’emendamento che

più si allontana dal testo originario e quello più vicino, dichiarando assorbiti tutti gli altri. " 45

le votazioni cd.riassuntive o per principi→ viene garantita la votazione solo ad un certo numero

• di emendamenti, sub-emendamenti o articoli aggiuntivi, che siano stati preventivamente

segnalati.

i cd.maxiemendamenti→ strumento a disposizione del governo cui si ricorre con grande

• frequenza. Essi rappresentano la riformulazione accorpata di tanti articoli sui quali il governo

pone la questione di fiducia; così, invece di votare la fiducia tante volte tante quanti sono gli

articoli originari, il numero delle votazioni si riduce drasticamente a vantaggio dei tempi di

approvazione della legge.

5) L’ATTIVITA’ DELLE CAMERE IN PERIODO DI CRISI DI GOVERNO

Il rapporto parlamento-governo è elemento fondamentale per il corretto funzionamento

dell’ordinamento costituzionale:

il governo, da un lato, realizza l’indirizzo politico che le camere hanno approvato all’atto del

• conferimento della fiducia

• le camere, dall’altro lato, esercitano una funzione di controllo sull’attuazione da parte del

governo del suddetto indirizzo politico

Da ciò consegue che l’attività dell’uno e dell’altro soggetto è strettamente interdipendente, per cui,

l’eventuale deminutio potestatis dell’uno si riflette sui poteri dell’altro e viceversa:

in periodo di prorogatio, quando i poteri delle camere sono limitati all’approvazione degli

• atti urgenti e dovuti, il governo potrà adottare soltanto gli atti rientranti nella competenza

temporaneamente ridotta delle camere

in periodo di crisi del governo invece (tra le dimissioni del governo precedente e la fiducia

• al nuovo) la situazione si ribalta, poiché mentre le camere rimangono formalmente nella

pienezza dei loro poteri, il governo dimissionario dovrà limitarsi ad adottare gli atti

necessari ed urgenti e quelli dovuti, non potendo più adottare atti di esecuzione di un

indirizzo politico che non esiste più. " 46

CAPITOLO 6

LA FUNZIONE LEGISLATIVA

1) ASPETTI PECULIARI DEL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO

Il procedimento legislativo è un processo articolato in fasi di natura politica (quindi discrezionale).

La conclusione di ciascuna fase, è presupposto per l’inizio di quella successiva ma va specificato

che la conclusione di una di esse, non determina alcun obbligo giuridico a procedere alla fase

successiva. È questa una delle caratteristiche peculiari che differenziano il procedimento legislativo

da quello amministrativo e giurisdizionale e che sottolinea la natura politica dello stesso: gli atti

prodotti dal procedimento legislativo sono il frutto delle scelte politiche di organi anch’essi politici,

quali sono le camere.

A differenza degli altri due procedimenti menzionati, che sono disciplinati dalla legge, il

procedimento legislativo è disciplinato:

dalla costituzione→ artt. 71, 72, 73, 74 e indirettamente anche dall’ art.64

• dai regolamenti parlamentari→ l’esecuzione, l’attuazione e se necessaria l’integrazione delle

• norme relative al procedimento legislativo, sono riservate ai regolamenti parlamentari.

In tal modo si esclude l’intervento di qualsiasi altra fonte, compresa la stessa legge ordinaria,

diversa dalla costituzione o dai regolamenti parlamentari.

L’art.72 Cost. detta i principi fondamentali in ordine alle possibili articolazioni del procedimento

legislativo, stabilendo che, accanto al cd.procedimento normale, caratterizzato dall’intervento delle

commissioni in sede referente, i regolamenti parlamentari possono stabilire procedimenti:

abbreviati → per i progetti di legge dichiarati urgenti

• speciali → caratterizzati dall’intervento delle commissioni con poteri deliberanti nei confronti

• del progetto di legge nel suo complesso, oppure nei confronti degli articoli dello stesso.

N.B.→ ciascuna camera può scegliere il procedimento che preferisce senza necessità che venga

scelto lo stesso da entrambe.

Secondo Cicconetti ogni legge è un atto a contenuto libero, con il solo limite negativo del rispetto

delle norme poste da fonti di grado superiore o da fonti a competenza riservata.

La prof.ssa Frontoni ritiene invece che l’oggetto delle leggi non sia assolutamente libero, proprio

per il fatto che in costituzione vi sono materie riservate.

2) IL POTERE D’INIZIATIVA LEGISLATIVA

Consiste nella capacità attribuita a determinati soggetti dalla costituzione o da leggi costituzionali,

di presentare disegni, proposte o progetti di legge all’una o all’altra camera.

Sono titolari della funzione legislativa:

1. il governo

2. il popolo (mediante proposta di almeno 50 mila elettori)

3. ciascun membro delle camere

4. i consigli regionali (art.121)

5. il CNEL (art.99)

6. organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale (mai successo)

Nell’ambito del potere d’iniziativa generale, è possibile distinguere anche un potere d’iniziativa:

1. cd.riservata→ esercizio del potere di iniziativa non spetta a tutti i soggetti titolari ma

soltanto ad alcuni

2. cd.vincolata→ esercizio del potere di iniziativa non può, bensì deve essere esercitato " 47

3. cd.vincolata e riservata→ quando il potere di iniziativa deve essere esercitato ma soltanto da

alcuni soggetti (si pensi all’adozione di d.l.)

๏ LE VARIE DENOMINAZIONI DEGLI ATTI

Sia la costituzione che i regolamenti parlamentari usano i termini disegno, proposta e progetto di

legge ma tale diversità terminologica non comporta alcuna differenza sostanziale alla luce

dell’art.72, che con l’espressione disegni di legge, si riferisce indistintamente a qualsiasi progetto

di legge. Nella prassi tuttavia si tende a qualificare come:

disegno di legge → gli atti di iniziativa legislativa

• proposta di legge → gli atti di iniziativa parlamentare

• progetto di legge → gli atti di iniziativa degli altri soggetti titolari nonché in generale tutti gli

• atti di iniziativa legislativa.

๏ IL PRINCIPIO DELLA PARITA’ FORMALE

Il potere di iniziativa legislativa configurato dalla nostra costituzione, è basato sul principio della

parità formale dei singoli atti che ne sono concreta espressione, indipendentemente dal soggetto che

esercita quel potere. Questo principio è implicitamente contenuto nell’art.72, che si riferisce a

“ogni disegno di legge” senza prendere in considerazione il soggetto che l’abbia presentato.

Pertanto, la possibilità che i regolamenti parlamentari prevedano per determinati progetti di legge

dei procedimenti più agili o al contrario, più complessi, è ammessa solo in relazione alla materia

trattata e non in relazione al proponente. Non va dimenticato tuttavia, che nei fatti, gli atti di

iniziativa governativa viene attribuita una particolare rilevanza rispetto agli atti di diversa

provenienza.

๏ I REQUISITI FORMALI DEGLI ATTI

Gli atti di iniziativa legislativa sono atti scritti il cui testo deve essere suddiviso in articoli; obbligo

stabilito dalla costituzione (art.71Cost.) in relazione ai progetti di legge d’iniziativa popolare, ma

opera nei confronti di tutti i progetti di legge in quanto è ricavabile indirettamente dall’art.72 Cost.

nella misura in cui prevede che ogni disegno di legge approvato dalla camera “articolo per

articolo”.

Tutti i progetti di legge sono accompagnati da una relazione scritta che precede il testo e che ne

illustra l’oggetto e le finalità. Con la L.362/88 si è inoltre previsto che i progetti di legge di

iniziativa governativa, regionale o del CNEL che comportino nuove o maggiori spese oppure una

diminuzione delle entrate devono essere corredati da una relazione tecnica che indichi i mezzi per

farvi fronte.

3) IL POTERE DI RITIRO DEI PROGETTI DI LEGGE

La possibilità di esercitare tale potere è subordinata all’esistenza, nell’atto d’iniziativa, di una sfera

(sia pur minima) di libertà di scelta per il soggetto proponente. E’ necessario che ricorrano 3 tipi di

libertà in relazione:

1. alla presentazione dell’atto

2. all’oggetto dell’atto

3. al contenuto procedurale

Sussiste una carenza di libertà di scelta per i proponenti nei confronti:

dei disegni di legge di conversione dei decreti legge

• dei disegni di legge di approvazione del rendiconto consuntivo dello stato

• " 48

dei disegni di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali

Tali disegni di legge, non possono essere ritirati in quanto la loro adozione non è stata libera.

Nell’ultima ipotesi, va tuttavia specificato che il potere si ritiro sorge quando sia venuto meno il

dovere dello stato di pronunciarsi sulla ratifica perché:

l’altro stato contraente si rifiuta di ratificare

• gli stati decidono di comune accordo di non dare più attuazione al trattato.

Lo stretto legame che intercorre tra il potere di ritiro e il potere di iniziativa fa sì che il primo possa

essere esercitato esclusivamente da tutti i titolari del potere di iniziativa.

Ve fatta in proposito qualche precisazione:

potere di ritiro dei progetti di iniziativa governativa→ è ammesso anche nell’ipotesi di governo

• dimissionario.

Nell’ipotesi di governo nominato, ma ancora in attesa di fiducia occorre invece distinguere:

1. disegni di legge del nuovo governo→ il potere di ritiro è ammesso

2. disegni di legge del precedente governo→ il potere di ritiro è inammissibile ma nella prassi, si

consente al nuovo governo di produrre nei confronti dei disegni di legge presentati dal

precedente governo, gli stessi effetti del potere di ritiro: nel dibattito introduttivo alla

questione di fiducia, il governo annuncia solitamente quali sono i disegni di legge del

precedente governo che intende fare propri comunicando prima di ottenere la fiducia, quali

disegni procederanno nel loro iter legislativo e quali al contrario verranno “insabbiati” (non

esaminati).

potere di ritiro dei progetti di iniziativa parlamentare→ qualora l’iniziativa sia stata esercitata da

• più parlamentari, il potere di ritiro, è condizionato alla volontà concorde di tutti i proponenti; il

dissenso anche di uno solo di essi, farebbe venir meno il presupposto del potere di ritiro che è

l’identità tra il soggetto esercitante il ritiro ed il soggetto che ha esercitato la corrispondente

iniziativa legislativa. Ricorda che in caso di esercizio di tale potere, la richiesta di ritiro non

decade né nell’ipotesi di decesso del parlamentare che ha esercitato tale potere, né nell’ipotesi di

mancata convalida dell’elezione dei parlamentari che abbiano esercitato antecedentemente tale

potere.

potere di ritiro dei progetti di iniziativa popolare→ il principio della corrispondenza tra il

• soggetto che ha esercitato l’iniziativa e quello che esercita il ritiro comporta che il progetto possa

essere ritirato solo dietro volontà unanime degli stessi 50 mila firmatari di quel progetto.

Non è accettabile la tesi che ritiene sufficiente un numero di firme inferiore alle 50 mila

necessarie per la presentazione del progetto di legge.

๏ LA FORMA ED IL TERMINE PER IL SUO ESERCIZIO

La corrispondenza tra iniziativa e ritiro, implica che l’atto di ritiro debba avere la stessa forma

dell’atto d’iniziativa: la vincolatività della forma garantisce che il soggetto autore dell’atto di ritiro,

sia lo stesso che ha proposto l’atto di iniziativa. Nessuna disposizione dell’ordinamento specifica il

momento entro il quale il potere di ritiro possa essere esercitato; la prassi è nel senso che il ritiro di

un progetto di legge è ammissibile purché avvenga prima della sua approvazione finale da parte

della camera alla quale è stato presentato l’atto di iniziativa.

๏ IL POTERE DI TRASFERIMENTO

Si differenzia dal potere di ritiro per motivi sostanziali e formali: è il potere del governo di chiedere

alla camera (alla quale è stato presentato un disegno di legge) di trasferirlo all’altra camera.

Il disegno di legge di cui si richiede il trasferimento, viene restituito al governo per essere

presentato all’altro ramo del parlamento (al governo e non direttamente all’altra camera perché le " 49

camere possono dialogare solo in relazione ai testi definitivi) ed è contestualmente cancellato

dall’ordine del giorno della camera che ha provveduto alla restituzione. La richiesta del governo

produce quindi effetti automatici rispetto all’assemblea che, in questo caso, non delibera.

Tale potere può essere esercitato per tutti i disegni di legge, anche quelli per i quali il potere di ritiro

non può essere esercitato: la richiesta di trasferimento, a differenza di quella di ritiro, non ha come

fine quello di interrompere lo svolgersi del procedimento legislativo bensì quello molto più

limitato, di determinare una variazione in ordine alla sede nella quale il procedimento comincerà a

svolgersi. Questo potere può essere esercitato solo da parte del governo, perchè è solo nei suoi

confronti che la camera possiede tutti gli strumenti necessari per far valere la responsabilità politica

del governo in caso di mancata ripresentazione del progetto di legge (la sfiducia!)

๏ LA DECADENZA DEI PROGETTI DI LEGGE A FINE LEGISLATURA

La sorte dei progetti di legge è:

1. POSITIVA, se il progetto è approvato in un identico testo dalle 2 camere al termine del

procedimento→ la legge è trasmessa al PDR per la promulgazione ed al ministro di grazia e

giustizia per la pubblicazione in G.U.

2. NEGATIVA, se il progetto è respinto da una delle 2 camere→ il progetto viene cancellato

dall’ordine del giorno che lo ha bocciato.

Alla scadenza della legislatura e con l’inizio della nuova, si verifica inoltre la decadenza di tutti gli

atti non definitivamente approvati. Tale principio, risponde all’esigenza essenzialmente pratica, di

evitare ingolfamenti dell’attività parlamentare a seguito della sopravvivenza delle numerose

iniziative legislative. Cioè, si svuota il magazzino per accogliervi senza confusione il nuovo

materiale.

Attualmente, il principio della decadenza per fine legislatura, non trova applicazione in 3 casi:

1. Progetti di legge di iniziativa popolare→ il principio non trova attuazione per espressa

previsione dei regolamenti parlamentari; questo a fronte della difficoltà di raccogliere

nuovamente le 50 mila firme richieste dalla costituzione.

2. Progetti di legge approvati dalla due camere ma ad esse rinviati dal PDR→ il principio non

trova attuazione sulla base di un parere concordato tra le giunte per il regolamento nel ’92.

Per consentire al PDR l’esercizio del potere di rinvio anche a fine legislatura, si è pattuita la

non operatività del principio della decadenza, perché comporterebbe al PDR un potere volto a

far morire (caducare) la legge esercitando il rinvio alle camere, che sarebbe inammissibile.

Inoltre che in questo caso non si ha un progetto di legge sottoposto all’esame delle camere ma

una legge vera e propria anche se ancora inefficace.

3. Disegni di legge di conversione dei d.l.→ il principio non trova attuazione sulla base di una

prassi risalente all’epoca statuaria. E’ volto a non sprecare il lavoro parlamentare al riguardo

eventualmente compiuto dalle vecchie camere e al fine di evitare l’elusione del divieto di

ritiro nel caso in cui il governo non lo ripresentasse più.

4) GLI EFFETTI DELLA PRESENTAZIONE DELL’ATTO DI INIZIATIVA

La presentazione di un atto di iniziativa legislativa ad una delle due camere produce 3 effetti

fondamentali:

1. L’attivazione del procedimento legislativo→ la presentazione di un progetto di legge comporta

il suo annuncio in assemblea da parte del presidente, la stampa del progetto e la sua

distribuzione ed assegnazione alla commissione competente per materia. La presentazione di un

progetto di legge determinerebbe (secondo una tesi) l’obbligo per la camera di giungere

comunque ad una sua deliberazione, sia essa favorevole o contraria. Inoltre, nel concreto " 50

andamento dei lavori parlamentari, la maggior parte dei progetti di legge, soprattutto quelli

d’iniziativa parlamentare, non solo non vengono deliberati dall’assemblea, ma restano

addirittura iscritti nell’ordine del giorno della commissione competente senza essere da questa

esaminati, fino al termine della legislatura (fenomeno del cd.insabbiamento).

2. La predeterminazione della qualificazione giuridica dell’eventuale legge approvata→ la

presentazione di un progetto di legge comporta poi la predeterminazione della qualifica

giuridica (legge ordinaria/legge costituzionale) dell’eventuale legge approvata al termine del

procedimento. Mettere in luce tale effetto potrebbe sembrare una banalità ma non è così; nella

prassi, il principio in questione, ha subito deroghe in un duplice direzione: i progetti di legge

ordinaria si sono trasformati in progetti di legge costituzionale e progetti di legge costituzionale,

sono stati declassati a progetti di legge ordinaria.

E’ bene dire, che questo successivo mutamento della qualificazione del progetto, non può

considerarsi procedura illegittima perché: la scelta della forma dell’atto d’iniziativa dipende

dalla volontà del soggetto proponente il quale, se non consente al successivo mutamento di

forma, ha sempre a propria disposizione il potere di ritiro del progetto di legge. Il mancato ritiro

pertanto, costituirebbe la prova della volontà implicita del proponente di acconsentire al

mutamento della qualificazione giuridica del progetto.

3. Il limite sancito dall’art.79 Cost.→ ai sensi del 3°comma di tale articolo, l’amnistia e l’indulto

non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di

legge.

๏ IL SINDACATO SULL’ATTO D’INIZIATIVA DA PARTE DEL PRESIDENTE

D’ASSEMBLEA

Prima dell’annuncio in assemblea dell’avvenuta presentazione di un progetto di legge e

conseguentemente, della sua stampa, distribuzione ed assegnazione alla commissione competente,

il presidente dell’assemblea deve preliminarmente compiere alcuni controlli sull’atto di iniziativa;

l’esito positivo di tale controllo, è condizione indispensabile per l’attivazione del procedimento

legislativo.

Il regolamento del senato, prevede espressamente il potere del presidente di giudicare circa la

ricevibilità dei testi. Pur mancando una disposizione equivalente all’interno del regolamento della

camera, anche al presidente della camera spetta il medesimo potere. Sulla base della prassi vigente,

sono ritenuti irricevibili (atti inesistenti in quanto privi di un carattere essenziale):

→ per mancanza di requisiti formali oggettivi

i progetti di legge orali

• i progetti di legge scritti ma il cui testo non sia redatto in articoli

• i progetti di legge privi della relazione illustrativa

→ per mancanza di requisiti formali soggettivi

i progetti di legge presentati da un soggetto non ricompreso tra quelli previsti dalla costituz.

• i progetti di legge presentati da un soggetto titolare ma non competente per quel dato atto

• d’iniziativa in quanto riservato ad un altro soggetto specifico

i progetti di legge presentati da un numero di cittadini inferiore a 50 mila

• i progetti di legge delle regioni, che non risultino approvati dai rispettivi consigli regionali; e

• del governo, che siano privi del decreto del PDR di autorizzazione alla presentazione.

È dubbio, se debbano considerarsi casi di irricevibilità o di improcedibilità, quelle fattispecie nelle

quali un progetto di legge debba essere accompagnato da pareri, richieste o proposte da soggetti

diversi dal proponente: la prassi attuale, diversamente da quella precedente, è orientata verso

l’improcedibilità in quanto i progetti di legge in questione, quand’anche venissero presentati senza i

" 51

testi allegati ai quali si riferiscono, sarebbero atti inutili a causa della loro incompletezza, ma

comunque non atti giuridicamente inesistenti.

La distinzione netta tra irricevibilità e improcedibilità dell’atto è particolarmente difficoltosa e di

scarsa rilevanza pratica. Sono ipotesi di improcedibilità:

i disegni di legge presentati dal governo, dalle regioni e dal CNEL privi della necessaria

• relazione tecnica

i progetti di legge che riproducono il contenuto di progetti precedentemente respinti, se non

• sono trascorsi 6 mesi dalla data del rigetto. La ragione dell’improcedibilità è volta ad evitare

che le camere ridiscutano continuamente un argomento già deciso in senso negativo se non

dopo un lasso di tempo tale da far presumere almeno la possibilità di un mutamento della

volontà politica delle camere a riguardo. La suddetta causa di improcedibilità non opera nei

confronti di tutti i progetti di legge, ne costituiscono eccezione:

i disegni di legge di conversione di d.l. che riproducano il contenuto di precedenti progetti di

• legge respinti dalle camere

i progetti di legge che intendano regolare i rapporti giuridici sorti sulla base di decreti non

• convertiti (cd.sanatoria)

Ricorda che il presidente d’assemblea deve esercitare i propri poteri di controllo con la massima

prudenza ed imparzialità, sottoponendo al voto dell’assemblea tutti i casi per i quali egli nutra dubbi

sulla soluzione da adottare. È da escludersi qualsiasi sindacato sulla legittimità sostanziale delle

disposizioni contenute negli atti d’iniziativa legislativa perché:

-esistono organi interni delle 2 camere competenti a valutare la legittimità dei progetti di legge:

le commissioni affari costituzionali e le commissioni bilancio

-ciascun parlamentare può proporre nei confronti di un progetto di legge la questione

pregiudiziale di costituzionalità che, in caso di approvazione da parte dell’assemblea,

impedisce la discussione del progetto stesso.

5) L’ASSEGNAZIONE DEI PROGETTI DI LEGGE

Dopo che il presidente dell’assemblea ha sottoposto il progetto di legge alle verifiche necessarie,

questo, viene annunciato all’assemblea, inserito nell’ordine del giorno, stampato, distribuito e

assegnato alla commissione competente.

Al senato→ l’assegnazione dei progetti di legge è una competenza esclusiva del presidente, che

• si limita a darne comunicazione all’assemblea

Alla camera→ l’assegnazione varia a seconda che si tratti di assegnazione in sede referente,

• deliberante o redigente:

nel 1°caso, la decisione spetta al presidente, ma può essere ribaltata dall’assemblea

• nel 2°e 3°caso, il presidente ha soltanto un potere di proposta nei confronti dell’assemblea

Dal momento che l’individuazione della commissione competente avviene a seconda della materia,

ossia a seconda dell’oggetto del progetto di legge, l’assegnazione può avvenire nei confronti:

1)di 1 sola delle commissioni permanenti esistenti presso i due rami del parlamento

2)di 2 delle commissioni permanenti esistenti presso i due rami del parlamento, qualora non sia

possibile individuare la competenza prevalente di una commissione

3)di 1 commissione speciale istituita per l’occasione, qualora se ne ravvisi l’opportunità

Gli eventuali conflitti di competenza tra commissioni sono risolti dal presidente dell’assemblea, sia

alla camera che al senato. " 52

L’atto di assegnazione ha dunque una duplice funzione

1. individuare la commissione o le commissioni competenti per materia

2. decidere in quale sede (referente/deliberante/redigente) la commissione dovrà procedere

all’esame Va precisato che ambedue le scelte possono risultare non definitive:

1. la 1^a seguito di eventuali conflitti di competenza tra commissioni che si risolvono con

l’assegnazione ad una commissione diversa rispetto a quella iniziale;

2. la 2^ a seguito dei possibili trasferimenti di sede che nel corso del procedimento legislativo un

progetto di legge può subire.

→Il trasferimento dalla sede referente a quella deliberante o redigente può avvenire su richiesta

della commissione che esamina il progetto, con l’assenso del governo e, alle ulteriori condizioni

relative ai pareri che le commissioni devono esprimere sul progetto di legge, le quali sono fissate

dai regolamenti parlamentari in modo diversificato alla camera ed al senato.

Al senato→ il trasferimento non può avvenire ove le commissioni affari costituzionali e

• bilancio abbiano espresso parere contrario

Alla camera→ non può avvenire ove le commissioni affari costituzionali e bilancio non

• abbiano espresso il proprio parere, indipendentemente se favorevole o contrario.

L’espressione del parere, sia esso favorevole o contrario, quindi, consente il trasferimento.

→Il trasferimento dalla sede deliberante alla sede referente avviene nei casi di cd.remissione del

progetto di legge all’assemblea, ovvero:

su richiesta del governo, di 1/10 dei membri dell’assemblea o di 1/5 della commissione

• quando la commissione di merito intenda proseguire nella discussione, disattendendo i pareri

• di altre commissioni ai quali i regolamenti parlamentari attribuiscono efficacia vincolante

(commissioni affari costituzionali e bilancio al senato; commissioni affari costituzionali,

bilancio e lavoro alla camera).

๏ IL PROCEDIMENTO NORMALE

Il procedimento legislativo normale è quello previsto nelle sue linee generali dal

1°comma dell’art.72 Cost. ai sensi del quale: ogni disegno di legge presentato ad una camera è,

secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla camera

stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale.

Tale procedimento deve obbligatoriamente essere seguito, per i disegni di legge in materia:

1. costituzionale ed elettorale (qualsiasi legge che si riferisca ad elezioni politiche o

amministrative)

2. di delegazione legislativa

3. di autorizzazione a ratificare trattati internazionali

4. di approvazione di bilanci e consuntivi (anche il d.d.l. finanziaria, il d.d.l. di concessione

dell’esercizio provvisorio e il d.d.l. per l’assestamento del bilancio dello stato).

E’ questo il cd.istituto della riserva di legge d’assemblea che non va assolutamente confuso con la

riserva di legge. Esso, aveva posto in passato dei problemi interpretativi in relazione ai disegni di

legge in materia costituzionale, tale espressione è stata infatti interpretata in modi diversi a seconda

che la si intendesse riferita

soltanto a leggi ordinarie caratterizzate da un contenuto costituzionale

• a leggi ordinarie caratterizzate da un contenuto costituzionale e alle leggi formalmente

• costituzionali previste dall’art.138

soltanto alle leggi formalmente costituzionali previste dall’art.138

• " 53

Quest’ultima tesi, è ormai prevalente in quanto fatta propria anche dalla corte costituzionale in una

sentenza del ’63.

Va precisato che i casi di riserve di legge d’assemblea non sono solo quelli espressamente previsti

dall’art.72, poiché tale disposizione è stata interpretata dalla dottrina e dalla corte costituzionale,

come una norma prescriventi non già un limite massimo bensì un limite minimo, tale cioè da

consentire la possibilità di ampliare la gamma dei casi che sono soggetti a tale limite.

Gli ulteriori casi di d.d.l. riservati all’assemblea si possono desumere dalla costituzione e ricavare

dai regolamenti parlamentari

→ nel 1° caso (CASI DESUNTI ALLA COSTITUZIONE)

d.d.l. per la concessione dell’amnistia e dell’indulto disciplinato dall’art.79 ai sensi del quale:

✦ l’amnistia e l’indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza di 2/3 dei

componenti di ciascuna camera, in ogni suo articolo e con votazione finale.

Possiamo desumere che sia una materia riservata all’assemblea per 2 motivi:

1. la legge di concessione dell’amnistia e indulto ha rilevanza politica estrema

2. la maggioranza che richiede la costituzione in deroga al principio generale secondo cui le

deliberazioni di ciascuna camera sono adottate a maggioranza dei presenti, fa intendere

implicitamente che tali deliberazioni a maggioranza dei 2/3 siano necessariamente quelle

delle rispettive assemblee.

→ nel 2° caso (CASI RICAVATI DAI REGOLAMENTI PARLAMENTARI)

i d.d.l. di conversione dei d.l. (previsto solo dal reg. del senato ma operante anche alla camera)

✦ i d.d.l. rinviati alle camere dal PDR (previsto solo dal reg. senato ma operante anche alla camera)

✦ i d.d.l. riguardanti questioni di particolare rilevanza (solo alla camera, il cui reg. prevede che il

✦ presidente possa stabilire quando un d.d.l. abbia ad oggetto questioni di questo tipo e quindi non

possa essere assegnato in sede deliberante).

๏ L’INTERVENTO DELLA COMMISSIONE IN SEDE REFERENTE

Il procedimento normale si articola in una fase preparatoria (cd. istruttoria) che si svolge nella

competente commissione; ed una fase deliberativa che si svolge invece in assemblea.

Quando la commissione interviene in sede referente, si assiste all’esame del singolo progetto di

legge ad essa assegnato oppure di più progetti di legge aventi lo stesso oggetto.

L’esame in questa commissione avviene senza particolari formalità per 2 motivi:

1. il compito della commissione è solo quello di preparare il lavoro che successivamente si

svolgerà con tutt’altro rigore procedurale, in assemblea

2. le deliberazioni della commissione sui testi, non hanno carattere definitivo, essendo poi

l’assemblea libera di modificare tutto ciò che ritiene opportuno

La discussione in sede referente è introdotta dal presidente della commissione o da un relatore

incaricato dallo stesso presidente. Dopo aver proceduto ad un esame preliminare del progetto di

legge, la commissione passa all’esame ed alla votazione dei singoli articoli e degli eventuali

emendamenti presentati dai componenti della commissione o dai parlamentari che non ne facciano

parte. Nell’ipotesi di un esame abbinato di diversi progetti di legge, per la votazione degli articoli e

degli emendamenti, si ricorre al cd.test-base che può essere quello di uno dei progetti di legge

oppure di un testo unificato che racchiude tutti i progetti di legge.

L’esame in sede referente di conclude con la votazione di un testo per la successiva discussione in

assemblea, il cd.testo della commissione.

Il documento che la commissione trasmette all’assemblea è un documento complesso composto:

dal testo della commissione

• dalla relazione di maggioranza

• " 54

da eventuali relazioni di minoranza

• dai testi degli eventuali pareri delle altre commissioni

Contestualmente, la commissione nomina un comitato incaricato di seguire l’esame del progetto di

legge in assemblea, che viene denominato:

comitato dei nove→ alla camera, in quanto composto da 9 membri

• sottocommissione→ al senato, composto da 7 membri

L’esame in assemblea è minuziosamente disciplinato dai regolamenti parlamentari ed avviene

secondo l’ordine di priorità stabilite nella programmazione dei lavori parlamentari.

L’esame comprende:

1) Discussione sulle linee generali del progetto di legge = La 1^ discussione verte sul progetto di

legge nel suo complesso ed in tale fase possono essere presentate:

1. questioni pregiudiziali→ per la quale un dato argomento non può essere discusso

2. questioni sospensive→ per la quale una discussione deve essere rinviata al verificarsi di

determinate scadenze

3. ordini del giorno→ mediante i quali si recano istruzioni nei confronti del governo in ordine al

contenuto del progetto di legge

Le questioni pregiudiziali e sospensive, hanno carattere incidentale e la discussione generale non

può proseguire se non dopo che l’assemblea si sia pronunciata su di esse. Riguardo agli ordini del

giorno, sono atti di indirizzo politico con cui si chiede al governo l’impegno ad attuare il progetto di

legge in un dato modo. L’ordine del giorno in esame, va assolutamente distinto dall’ordine del

giorno inteso come strumento di programmazione del lavori parlamentari (hanno lo stesso nome ma

sono due strumenti diversi!).

Ciascun parlamentare può proporre (sia nella discussione generale che nella discussione degli

articoli) anche la cd.questione incidentale, ovvero un reclamo al regolamento. Tale questione può

essere decisa dal presidente dell’assemblea o dall’assemblea per alzata di mano; qualora il

presidente dell’assemblea ritenga che il richiamo sia rilevante e che l’interpretazione della

disposizione oggetto del richiamo sia dubbia, può sottoporre la questione al parere della giunta per

il regolamento.

2) La discussione degli articoli = Chiusa la discussione sulle linee generali, si procede con la

discussione degli articoli, che consiste nell’esame di ciascun articolo e del complesso degli

emendamenti, sub-emendamenti (emendamento ad emendamento) e degli articoli aggiuntivi ad esso

proposti (il potere di presentare emendamenti e sub-emendamenti spetta a ciascun parlamentare ed

al governo > intromissione governativa rispetto agli altri titolari della funzione di iniziativa).

Le votazioni si svolgono prima sugli emendamenti proposti al singolo articolo e poi sull’intero

articolo.

Riguardo all’ordine di votazione, vengono messi a votazione:

1. gli emendamenti soppressivi→ qui si pone ai voti il mantenimento del testo e non la

soppressione. In caso di parità di voti, sarà approvato l’emendamento soppressivo

2. gli emendamenti parzialmente soppressivi

3. gli emendamenti modificativi

4. gli emendamenti aggiuntivi

I sub-emendamenti, sono votati prima dell’emendamento principale. Quando l’articolo o

l’emendamento da mettere ai voti contiene più disposizioni o si riferisce a più argomenti o è

suscettibile di essere distinto in più parti aventi ciascuna un proprio significato normativo, può

essere richiesta la votazione per parti separate, sulla quale delibera l’assemblea. " 55

Dopo l’approvazione degli articoli ha luogo la votazione finale, che ha un’importante rilevanza

politica perché consente di valutare se la maggioranza che si era di volta in volta formata per

l’approvazione dei singoli articoli sussiste anche per l’approvazione del progetto nel suo complesso.

La votazione finale, tanto al senato quanto alla camera, avviene sia pure con modalità diverse, a

scrutinio palese, tuttavia, qualora ne faccia richiesta un determinato numero di senatori o deputati,

alcune leggi sono votate a scrutinio segreto. Prima della votazione finale, un passaggio molto

delicato del procedimento è costituito dall’eventuale coordinamento del testo approvato: cioè la

verifica della correttezza formale delle disposizioni approvate, della loro compatibilità reciproca e

della loro conciliabilità con lo scopo della legge.

La richiesta di coordinamento è avanzata:

alla camera → dal comitato dei nove

• al senato → dal presidente dell’assemblea, dal governo o da ciascun senatore

Il regolamento della camera, al 2° comma dell’art.90 prevede un particolare tipo di coordinamento

formale non previsto al senato, che si differenzia per il fatto di essere:

1. successivo e non preventivo rispetto alla votazione finale del progetto di legge

2. deciso autonomamente dal presidente dell’assemblea e non deliberato dall’assemblea stessa

3. caratterizzato rigorosamente da mere correzioni di forma, senza alcuna incidenza sul

significato sostanziale delle disposizioni corrette

Il progetto di legge si intende approvato quando è stato adottato dalla maggioranza dei presenti

(quorum di maggioranza) che costituiscano almeno la maggioranza dei componenti (numero legale

per la validità della seduta). Il progetto di legge approvato è trasmesso dal presidente, all’altro ramo

del parlamento, mediante un documento che attesta solennemente che il progetto è stato approvato

in quel determinato testo e la cui funzione è quella di rendere possibile la prosecuzione del

procedimento presso la 2^ camera; qualora quest’ultima approvi il progetto senza apportarvi

modifiche, la legge è trasmessa dal presidente al governo, che a sua volta la trasmette al PDR per la

promulgazione. Qualora invece la 2^ camera introduca delle modifiche, il progetto ritorna alla

prima camera e non è escluso che in caso di ulteriori modifiche introdotte da quest’ultima, il

progetto debba ancora proseguire da un ramo all’altro del parlamento: cd.navette.

Per evitare un ricorso eccessivo a tale fenomeno, i regolamenti parlamentari hanno previsto che

nell’esame in seconda lettura:

le deliberazioni possono riguardare solo le disposizioni modificate dall’altra camera e gli

• emendamenti ad esse conseguenti eventualmente proposti

si procede alla votazione finale ma non alla votazione degli articoli non modificati dall’altra

camera.

Per ultimo, va specifico che non esiste una corrispondenza procedimentale in ordine all’esame del

progetto di legge da parte delle due camere: ciascuna di esse è libera di seguire il procedimento

normale o uno speciale indipendentemente dalle scelte compiute dall’altra camera. Allo stesso

modo, la camera che riesamina in seconda lettura il progetto, è libera di adottare lo stesso

procedimento seguito in prima lettura oppure un procedimento diverso.

๏ INTERVENTO DELLA COMMISSIONE IN SEDE LEGISLATIVA

Il primo procedimento legislativo speciale è quello caratterizzato dall’intervento delle commissioni

in sede legislativa o deliberante. Tale procedimento si svolge in tutte le sue fasi, all’interno della

commissione competente con esclusione dell’intervento dell’assemblea: mentre nel procedimento

normale vi è una ripartizione dei compiti commissione (che istruisce) ed assemblea (che delibera),

nel procedimento in questione si ha una vera e propria sostituzione integrale della commissione nei

confronti dell’assemblea. " 56

Come si attiva l’intervento delle commissioni in sede legislativa?

Si può avere un’assegnazione iniziale di un progetto di legge alla competente commissione in sede

legislativa, oppure un’assegnazione successiva a seguito della richiesta di trasferimento.

Alla camera→ il trasferimento è deliberato dall’assemblea, su proposta del presidente (votata

• dall’assemblea, a differenza del senato dove decide solo il presidente), preceduta dalla richiesta

unanime dei rappresentanti dei gruppi parlamentari in commissione o di + dei 4/5 dei

componenti della commissione stessa, dall’assenso del governo e dei pareri espressi (non

importa se favorevoli o contrari) dalle cd.commissioni filtro, nonché pareri cd.rinforzati

Al senato→ il trasferimento è deciso dal presidente senza bisogno di consultare l’assemblea, su

• richiesta unanime della commissione, con l’assenso del governo ed a condizione che le

cd.commissioni filtro abbiano espresso parere favorevole sul progetto di legge.

Ricorda che è possibile anche il contrario, ovvero che dalla sede deliberante il d.d.l. venga rimesso

all’assemblea:

1. x remissione automatica, se la commissione non si uniforma al parere delle commissioni filtro

2. x richiesta del governo, di 1/10 dei componenti della camera o dei membri della commissione

Quali limiti incontra l’intervento delle commissioni in sede legislativa?

Due categorie di limiti:

1. Limiti di materia→ derivanti dalla riserva di legge d’assemblea prevista dall’art.72 e dai

regolamenti parlamentari: “i progetti di legge vertenti sulle materie di cui alle citate

disposizioni non possono essere assegnati in sede legislativa alle commissioni, né queste

ultime ne possono richiedere il trasferimento”

2. Limiti procedurali→ facoltà attribuita dall’art.72 al governo, ad 1/10 dei componenti di

ciascuna camera, o ad 1/5 della commissione, di chiedere che un progetto di legge assegnato

alla commissione in sede legislativa, sia trasferito in sede referente: cd.richiesta di remissione

all’assemblea

La richiesta di remissione all’assemblea è vincolante, nel senso che il presidente del ramo del

parlamento in questione deve immediatamente provvedere alla nuova assegnazione in sede

referente. Ricorda che la remissione avviene automaticamente (senza richiesta) qualora la

commissione in sede legislativa non ritenga di aderire ai pareri espressi sul progetto di legge e sugli

emendamenti, dalle commissioni filtro o (soltanto alla camera), ai pareri cd.rinforzati.

Non vi è dubbio che la richiesta di remissione all’assemblea, in virtù del suo valore vincolante,

costituisca una sorta di potere di veto attribuito (dalla costituzione) al governo ed alle minoranze

parlamentari (1/10 di deputati, 6 senatori, 1/5 dei componenti della commissione).

Il significato politico della richiesta di remissione emerge nella misura in cui, tale strumento tende a

favorire la possibilità di intese tra maggioranza e opposizione (compromessi), qualora vi sia

interesse all’approvazione del progetto in sede legislativa, invece di percorrere la strada più lunga e

più incerta del procedimento normale.

๏ INTERVENTO DELLA COMMISSIONE IN SEDE REDIGENTE

Il secondo ed ultimo procedimento speciale, è caratterizzato infine dall’intervento della

commissione in sede redigente. Si tratta di un procedimento nel quale si realizza una ripartizione di

competenze tra commissione ed assemblea non in ordine alle funzioni spettanti a tali organi (come

si verifica nel procedimento normale) bensì in ordine alla stessa funzione deliberativa, che è

riservata alla commissione nei confronti dei singoli articoli ed all’assemblea nei confronti del

progetto di legge nel suo complesso. La disciplina regolamentare di tale procedimento, differisce " 57


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Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher giulyfr di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto parlamentare e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Frontoni Elisabetta.

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