Riassunto esame di diritto e istituzioni dell'Unione Europea, prof. Curti Gialdino, libro consigliato "Manuale di diritto dell'Unione Europea" di R. Adam e A. Tizzano

L'Unione europea: caratteristiche, trattati e istituzioni

L’Ue ha delle caratteristiche che non consentono di assimilarla né a una organizzazione internazionale né ad alcun modello di Unione di Stati. Presenta tratti più simili a uno Stato nazionale che a una org int, fondata su principi e regole più vicine al diritto interno che a quello internazionale, dotata di una struttura giuridico-istituzionale, un complesso di valori e regole generali e di apparati che esercitano i propri poteri nelle loro materie di competenza, sempre più estese e invasive nei confronti dei diritti interni.

Dalla CECA al trattato di Lisbona

CECA (Comunità economica carbone e acciaio), Parigi nel 1951 da 6 paesi (Benelux, FR, DE e Ita), nel 1957 firmò a Roma la CEE (Comunità economica europea), sempre firmata dai 6 paesi precedenti e infine l’EUROTOM (Comunità europea per l’energia atomica), creando un mercato comune basato sulla libera circolazione delle persone, merci e rappresentanza popolare nel processo decisionale delle comunità.

Nel 1979 avvennero le prime elezioni, il parlamento UE avviò il processo di riforma del sistema con l’adozione dell’atto unico europeo nel 1986, revisione dei trattati originari, sostituita la procedura dell’unanimità con la maggioranza qualificata in seno al consiglio, viene prevista per le deliberazioni più importanti una procedura di cooperazione con il parlamento.

Nel 1992 il TUE a Maastricht, ampliamento delle competenze della comunità, nasce l’Ue, dove le comunità diventano parte integrante di un sistema composto da altri due pilastri (PESC e GAI, affari interni e giustizia). Viene inserita la nozione di cittadinanza europea in aggiunta a quella nazionale arricchendola con specifici diritti, nella procedura di codecisione del Parlamento che dà a quest’ultimo un ruolo paritario al consiglio.

Amsterdam 1997, specifiche modifiche, creazione di valori fondanti dell’UE, come i principi di libertà, lo stato di diritto e il rispetto delle libertà fondamentali dell’uomo. Nizza 2001, attuate ulteriori modifiche riguardavano la composizione di alcuni organi come la commissione, riguardante il voto ponderato in seno al consiglio per le deliberazioni a maggioranza qualificata e sulle procedure di codecisione.

Roma nel 2004 venne firmato il trattato che adotta la costituzione per l’Europa, rimpiazzava i precedenti trattati per crearne uno nuovo composto da 448 articoli diviso in 4 sezioni. Tutto venne bloccato nel processo di ratifica a causa del voto contrario nel referendum in Francia e Paesi Bassi.

Lisbona nel 2007, firmato il trattato di Riforma, entrato in vigore il 1 dicembre del 2009, in seguito a un secondo referendum in Irlanda. In seguito vennero nominati il presidente del consiglio europeo e l’alto rappresentante per la PESC.

Patto Euro Plus composto dal Six Pack (5 regolamenti e 1 direttiva) incide sulla governance economica europea, Two Pack (2 regolamenti), riguardano la vigilanza e il controllo da parte della commissione sulle politiche di bilancio degli stati membri.

TUE e TFUE

Il nuovo trattato conferma il venir meno della Comunità europea e il nascere dell’Unione europea. Risultato raggiunto tramite un’ampia revisione del TUE e della CEE. Il TUE mantiene la sua denominazione originaria, accoglie al suo interno i principi e le regole generali di funzionamento dell’UE, mentre il secondo diventa il TFUE, disciplina nello specifico le aree di competenza dell’UE.

Nel TUE sono elencati i principi fondanti e le regole generali del funzionamento dell’UE, e il sistema di competenze di quest’ultima nel rapporto con i membri. Inoltre è regolata la procedura di adesione di nuovi membri, prevista la possibilità di sospensione dei diritti di taluni membri che abbiano commesso delle gravi violazioni e disciplinata la procedura di eventuale recesso. Accanto a una procedura ordinaria di modifica dei trattati sono state aggiunte due procedure semplificate di modifica di quest’ultimi. Infine è regolata la materia della PESC.

Il TUE si limita a denunciare gli obiettivi da perseguire e i principi fondanti dell’UE, lasciando alle disposizioni del TFUE il compito di fissare contenuti e modalità in concreto per raggiungere gli obiettivi e le finalità prefissate. Il TFUE organizza il funzionamento dell’Unione, determina i campi di competenza e le modalità di esercizio di tali competenze.

È specificata la nozione di mercato interno, inteso come spazio a cui è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone e dei capitali, e le norme relative alla difesa dei confini esterni, all’asilo, all’immigrazione e alla cooperazione di polizia e giudiziaria.

Metodi di funzionamento dell'Unione

La novità principale è la semplificazione del quadro giuridico europeo. Il sistema giuridico fino a Lisbona era frazionato e separato (2 comunità e l’UE), articolato in tre pilastri (comunitario, PESC e GAI) e con due metodi di funzionamento: intergovernativo (PESC e GAI) e comunitario.

Il metodo intergovernativo dipende dalla volontà dei governi, basato sul potere decisionale del consiglio, alla commissione viene sottratto il potere di controllo come anche per la Corte di Giustizia. Il metodo comunitario, nel processo decisionale non vengono coinvolti solo gli interessi degli stati e le norme sono soggette al controllo della C. Giustizia e possono essere fatte valere dai cittadini dinanzi ai giudici nazionali.

PESC, in seguito a Lisbona non è più considerato un pilastro separato, GAI venne trasferito nel TCE (Trattato istitutivo Comunità europea) nel 1997, ma rientra nelle competenze dell’UE in un sistema unico fondato dal TUE e TFUE. Il metodo intergovernativo viene ancora utilizzato per questa materia. Il metodo comunitario diviene il metodo di funzionamento dell’Ue.

L’ordinamento giuridico dell’unione è caratterizzato dalla presenza di organi investiti di poteri sovrani da esercitare nei confronti dei membri e dei loro cittadini, la partecipazione di quest’ultimi al processo decisionale è garantita dall’esercizio delle funzioni del parlamento UE, tramite una legittimazione diretta dei suoi rappresentanti.

Atti normativi comunitari sono suscettibili di raggiungere senza bisogno dell’intermediazione del diritto interno. Nei settori di competenza dell’Ue essa non è solo normativa ma anche amministrativa diretta, non solo sulla gestione della materia ma anche sul controllo del rispetto da parte degli amministrati sulle norme di quella materia.

Oltre all’efficacia diretta, un’altra caratteristica di tale diritto consiste nella supremazia di tali norme su quelle nazionali, con decadimento di quest’ultima in caso di contrasto con una norma comunitaria.

Il sistema giurisdizionale possiede due elementi:

• Le istanze giudiziarie non sono solo accessibili agli stati ma anche ai privati cittadini, quindi non giudicano solo il comportamento degli Stati ma anche delle istituzioni.
• L’aspetto è la garanzia dell’uniforme applicazione e interpretazione del diritto comunitario che il giudice europeo è chiamato ad assolvere.

Un altro elemento distintivo riguarda l’inadempienza degli stati rispetto agli obblighi assunti. Non è consentito addire a scuse per non rispettare gli obblighi o trovare giustificazione nell’inadempienza di altri stati membri.

Quest’ultimi rimangono il centro del sistema, sono dotati di propria autonomia, poiché l’ordinamento UE non è dotato di strumenti diretti per esempio a correggere possibili contraddizioni con l’ordinamento nazionale, la Corte di giustizia può sanzionare tale contraddizione ma non può cancellare la norma nazionale che l’ha generata.

Adesione, sospensione e recesso

Secondo l’art 49 del TUE, ogni Stato che promuova e rispetti i valori dell’unione può fare domanda di adesione, altre condizioni sono territoriali, e secondo i criteri di Copenaghen si aggiunge una condizione giuridica (rispettare gli obblighi dell’unione) e una economica (principi della libera concorrenza).

Procedura sempre disciplinata dall’art 49 del TUE, si presenta la candidatura, il consiglio chiede alla commissione un parere, previa approvazione del Parlamento. Se tutto ha esito positivo si chiude la fase istituzionale e si apre quella del negoziato.

Una fase importante è anche quella della preparazione alla candidatura, se un paese non è in grado di rispettare gli standard europei, l’Unione può offrire sostegno tramite accordi bilaterali, al fine di velocizzare tale adeguamento, in pratica può durare anche fino a 9 anni, continua spesso anche nella fase negoziale, poiché l’adesione all’Unione comporta in automatico una serie di obblighi che il nuovo stato deve farvi subito fronte.

Il negoziato termina con un accordo internazionale, il trattato di adesione, firmato da tutti i paesi membri, e un accordo allegato, l’atto di adesione, in cui sono definite le condizioni dell’adesione e gli adattamenti ai trattati. Adesione che comporta l’acquisizione dello status di membro con conseguente applicazione del diritto comunitario.

C’è un’eccezione prevista introdotta con il trattato di Amsterdam nel 1997, l’unione può sospendere il voto del rappresentante del governo in seno al consiglio, a causa di una violazione grave posta in essere dallo Stato colpevole. Il procedimento deve passare da una decisione del consiglio, su proposta motivata di 1/3 dei membri o dalla Commissione o dal parlamento previa autorizzazione di quest’ultimo, tramite una votazione a maggioranza qualificata di 4/5 dei membri.

Il TUE prevede anche il recesso, art 50. Uno stato che avvia tale procedura ha due anni di tempo dall’avvio per trovare un accordo con l’unione per stabilire le modalità e i rapporti futuri con quest’ultima. Anche senza un accordo, dopo i due anni dalla notifica il recesso è effettivo.

Deroghe e cooperazione rafforzata

Ci sono delle deroghe, purché previste dai trattati, per motivazioni politiche-ordinamentali, tali deroghe hanno regime transitorio, e permettono a un nuovo stato membro una graduale integrazione del diritto comunitario in quello interno.

Vi può essere anche un’esclusione integrale al diritto dei trattati (es l’isola di Man) o territori non appartenenti geograficamente all’Europa, ma facenti parte di Stati membri, in cui il diritto dei trattati è pienamente applicato (es Canarie o Martinica).

O le applicazioni differenziate del diritto dell’Unione, escludono l’applicazione di interi settori di competenza UE, nei confronti di alcuni stati membri. Tramite clausole chiuse o riguardanti specifici stati (es clausola aperta a tutti e l’astensione costruttiva). Le norme che riguardano lo spazio di libertà sicurezza e giustizia, non sono applicate in Uk, Irlanda e Danimarca, quest’ultima ha anche una deroga generale per quel che riguarda decisioni UE in materia di difesa.

Una normativa base resta applicata a tutta l’UE, ma un gruppo di membri che decide di cooperare si può dotare di una normativa più avanzata, la cooperazione rafforzata, prevista dall’art 20 TUE e regolata nel suo funzionamento dal TFUE.

Tale iniziativa deve essere presa da almeno 9 membri, l’oggetto deve rientrare nelle competenze dell’Ue, non deve essere una competenza esclusiva, e deve rispettare i trattati e il diritto dell’UE. Avvio di tale cooperazione deve essere autorizzata a maggioranza qualificata dal Consiglio, su una proposta della Commissione e previa autorizzazione del Parlamento, per i settori della PESC la deliberazione è all’unanimità, sulla base dei pareri dell’alto rappresentante e della commissione, la decisione del consiglio deve essere però di ultima istanza.

La cooperazione deve consentire l’adesione anche in un secondo momento ad altri Stati, qualora soddisfino le condizioni stabilite, tale verifica spetta alla Commissione (PESC con l’alto rappresentante), se tale verifica ha esito negativo, ci si può rivolgere al consiglio.

I trattati prevedono due ipotesi di cooperazione rafforzata; la prima è la cooperazione rafforzata permanente, prevista dal TUE in materia di missioni nel quadro del PESC, la cooperazione è aperta a tutti, ma è reversibile, ci può essere la sospensione o anche il recesso di uno Stato dalla cooperazione, per mancanza di requisiti.

La seconda riguarda Schengen 1985, l’eliminazione dei controlli transfrontalieri, nata al di fuori dei trattati, dalla cooperazione rafforzata di alcuni Stati membri, autorizzata da un protocollo al trattato di Amsterdam, tale protocollo definisce la posizione dei paesi non aderenti (UK, Irlanda e Danimarca), questi possono accettare singoli aspetti della cooperazione pur rimanendo formalmente fuori (opting in).

Un’altra ipotesi di cooperazione rafforzata, è la zona euro (18/28), ingresso in tale zona è affidato a criteri stabiliti dal TUE e dal protocollo 13, vera deroga concessa mediante protocollo è stata data al Uk e alla Danimarca, la Svezia non ha l’euro perché non rispetta tutti i requisiti stabiliti da Maastricht (1 requisito), essa non ha nessuna deroga.

Istituzioni e principi istituzionali

L’UE dispone di istituzioni che devono perseguire gli obiettivi e i fini di quest’ultima: Parlamento europeo, Consiglio europeo, Consiglio, Commissione, Corte di Giustizia, BCE e Corte dei conti, Comitato delle regioni e il comitato economico e sociale.

Il potere normativo è condiviso da Consiglio e Parlamento, un ruolo essenziale ce l’ha anche la commissione. Il potere esecutivo è esercitato dal consiglio e dalla commissione, mentre la funzione giurisdizionale è affidata alla corte di giustizia.

Per quanto riguarda il PESC, essa ruota intorno al Consiglio e al Consiglio europeo, commissione e parlamento giocano un ruolo marginale, ridotto solo a una consultazione dell’alto rappresentante, mentre la Corte di Giustizia può pronunciarsi su misure restrittive nei confronti di persone fisiche e giuridiche, sanzioni internazionali, mentre per il resto ha solo una competenza indiretta sulle materie PESC.

Con il termine istituzioni non vanno solo intese quelle della Comunità, ma anche organismi come la Banca europea degli investimenti, o le agenzie europee, organi nati dalle istituzioni comunitarie e su di loro si applicano le norme dei trattati previste per le istituzioni che le hanno generate.

Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, da esercitare secondo le procedure e finalità previste da quest’ultimi. Deve esserci un equilibrio istituzionale, cioè che ogni istituzione deve esercitare le proprie competenze nel rispetto di quelle altrui, equilibrio violato, se è presente una delega, si delega l’esercizio di tali funzioni a una istituzione che non è tenuta a esercitarle o abuso di potere, cioè quando un’istituzione travalica il suo recinto di competenze a danno di un’altra istituzione.

L’altro principio è quello di leale cooperazione, art 13 TUE, consente la messa in atto di procedure che permettano di assicurare il buon svolgimento del processo decisionale, es atto può essere adottato dal consiglio anche senza attendere il parere del parlamento, se questi ha ritardato tale parere senza alcun motivo.

Le istituzioni politiche

Le istituzioni “politiche” sono 4: Consiglio, Consiglio europeo, la commissione e il parlamento, e i rapporti esistenti tra queste identificano l’effettivo assetto istituzionale e gli equilibri di poteri interni all’UE. In passato il rapporto era a 3 (consiglio, commissione e parlamento), una componente governativa e le altre due non. In seguito a Lisbona si è aggiunto il Consiglio europeo, prima era informale, e quindi siamo di fronte a due organi: i due consigli, identici nella composizione ma formalmente distinti.

Consiglio europeo

CONSIGLIO EUROPEO: riunisce i capi di Stato e di governo, il presidente del Consiglio europeo, quello della commissione e l’alto rappresentante. ART 15 TUE, gli attribuisce una competenza generale a dare impulsi necessari per definire le linee e le priorità politiche generali dell’Unione.

Propone o nomina le cariche comunitarie più importanti e ha una responsabilità principale in materia di revisione dei trattati o di modifica di talune disposizioni, si esclude che eserciti funzioni legislative, anche se alcune decisioni di quest’ultimo possono influenzarne tali funzioni.

Il compito di trovare delle soluzioni di compromesso, di mediare tra maggioranza e minoranza, interventi mirati ad incidere sui lavori del consiglio dell’unione, organo deputato a tradurre in atti le decisioni prese nel consiglio europeo.

Es uno stato membro ritenga che una proposta in discussione nella procedura legislativa ordinaria leda aspetti importanti del suo sistema paese, può chiedere il coinvolgimento del consiglio europeo, tale procedura verrà sospesa, in caso di mancata pronuncia del consiglio europeo entro 4 mesi, viene definitivamente interrotta.

Alla presidenza viene eletto dal consiglio a maggioranza qualificata per un mandato di 2 anni e mezzo, rinnovabili per altri 2 anni e mezzo, ovviamente la nomina a presidente è incompatibile con qualsiasi altro incarico nazionale, come è possibile che possa essere eletto anche il presidente della commissione, senza però che debba lasciare il suo incarico.

Le funzioni del presidente sono legate alla preparazione delle sedute e alla gestione dei lavori nonché alla convocazione (straordinarie), dopo ogni consiglio riferisce degli esiti di tale consiglio oltre ad essere una figura di mediazione tra le varie opinioni.

Il Consiglio si pronuncia per consenso, salvo nei casi in cui i Trattati dispongano diversamente, ovvio quando il consiglio delibera mediante votazione i due presidenti non votano, le conclusioni sono incluse in atti formali imposti dai trattati (es esortativi), atti che producono effetti giuridici verso terzi possono essere impugnati dinanzi alla corte di giustizia.

Consiglio dell'Unione

CONSIGLIO DELL’UNIONE: formato dai rappresentanti degli stati membri, esercita la funzione legislativa e la funzione di bilancio, definizione di decisioni politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite dai trattati. Funzioni che lo caratterizzano come titolare