Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Mengozzi, libro consigliato Lineamenti di Diritto dell'Unione Europea, Tizzano e Adam

Diritto dell'unione europea

Parte I: Nascita e sviluppo del processo di integrazione europea

Il diritto UE fa perno su TUE e TFUE, che costituiscono il Trattato di Lisbona a cui viene riconosciuto ampio spazio dall’art.11 e dall’art.117 c.1 della Costituzione. Questo dispone che la potestà legislativa è esercitata nel rispetto della Costituzione nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Il processo di integrazione europea:

• Dichiarazione di Schuman, 1950: il ministro degli esteri francese Robert Schuman propose di mettere insieme la produzione franco-tedesca di carbone e acciaio sotto un’alta autorità. Tale progetto ha coinvolto inizialmente 6 Stati membri. Dopo il crollo del muro di Berlino hanno aderito anche gli Stati dell’Europa orientale. Schuman voleva utilizzare il metodo comunitario:
  • Prevalenza di organi di individui, le persone che siedono nelle istituzioni comunitarie compiono le loro scelte indipendentemente dagli Stati d’origine.
  • Prevalenza del voto a maggioranza, per lo più qualificata.
  • Potere di adottare atti vincolanti che creano diritti ed obblighi per gli Stati membri e per le singole persone fisiche e giuridiche se sono direttamente applicabili.
  • Sottoposizione degli atti a un sistema di controllo giurisdizionale di legittimità esercitato dalla Corte di giustizia.
  • Autonomia dal diritto internazionale e dai singoli Stati membri.
• L’organizzazione proposta da Schuman venne posta in essere come CECA, il cui trattato istitutivo è entrato in vigore il 25 luglio del 1952 e ha cessato di esistere nel 2002. La sua disciplina riguardava i prodotti e le politiche relative al settore carbosiderurgico. Dal punto di vista istituzionale si basava su:
  • Alta autorità, composta da 9 membri che agivano in piena indipendenza. Aveva il potere di porre in essere atti dotati di effetti vincolanti nei confronti degli Stati membri e delle imprese del settore carbosiderurgico. Era assistita da un Comitato Consultivo (con i rappresentanti dei produttori, lavoratori, consumatori e commercianti).
  • Consiglio speciale dei Ministri, composto da un rappresentante del governo di ogni Stato membro e il cui parere conforme era necessario per le decisioni importanti prese dall’Alta Autorità.
  • Assemblea Comune, si componeva dei rappresentanti dei parlamenti nazionali e aveva funzioni consultive.
  • Corte di giustizia, esercitava funzioni di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti o dei comportamenti delle Istituzioni.
• CEE e Euratom entrati in vigore il 14/01/1958. Era stato previsto un periodo transitorio di 12 anni ai fini di evitare un brusco passaggio dal protezionismo degli Stati membri alla liberalizzazione introdotta col Trattato. Ma già nel 1968 vengono completamente abolite le barriere doganali tra gli Stati membri e viene adottata la tariffa doganale comune. La CEE ha affidato il perseguimento dei suoi obiettivi a:
  • Parlamento Europeo, che ha col tempo acquisito un forte potere normativo.
  • Consiglio dei Ministri, provvisto di potere normativo sin dall’inizio.
  • Commissione Europea, con potere di iniziativa legislativa e di controllo.
  • Corte di giustizia e Corte dei conti.

La Corte di giustizia ha interpretato il Trattato CEE e il sistema giuridico istituito come un fenomeno che crea un ordinamento sancente obblighi e diritti per gli Stati membri e per le persone fisiche e giuridiche. La vera novità sono gli obblighi e i diritti per le persone fisiche e giuridiche, ne sono manifestazioni le sentenze:

1. Van Gend & Loos (1963): Il governo olandese aveva applicato un aumento di dazio nei confronti della ditta Van Gend & Loos. La società presentò un’opposizione, dopo la prima che è stata respinta, alla Tariefcommissie di Amsterdam. Questa sottopose alla Corte di giustizia due questioni pregiudiziali: se l’art.12 TCE avesse efficacia diretta negli ordinamenti interni e se nel caso concreto vi fosse stata una violazione di quest’ultimo. La Corte ha affermato il principio dell’effetto diretto del diritto comunitario, statuendo che esso, nello stesso modo in cui impone ai singoli degli obblighi, attribuisce loro dei diritti soggettivi. Si deve ritenere che essi sussistano, non solo se espressamente menzionati dal Trattato, ma anche come contropartita di precisi obblighi imposti dal Trattato ai singoli, agli Stati membri o alle Istituzioni comunitarie.
2. Costa contro ENEL (1964): Secondo l’Avv. Costa, la legge che nazionalizzava la produzione e la distribuzione dell’energia elettrica (L.1643/1962) contrastava con gli artt.102, 93 e 37 TCE. Così il giudice conciliatore di Milano chiese alla Corte di Giustizia se un giudice nazionale potesse applicare una legge nazionale eventualmente incompatibile con una precedente norma del Trattato CEE. La Corte di giustizia ha stabilito che il diritto degli Stati membri integra le norme delle fonti comunitarie e da ciò consegue l’impossibilità degli Stati di far prevalere, contro un ordinamento giuridico da essi accettato a condizione di reciprocità, un provvedimento unilaterale ulteriore.
3. Les Verts contro Parlamento UE (1986): Il partito ha presentato un ricorso per l’annullamento di una decisione dell’Ufficio di presidenza del Parlamento europeo sulla ripartizione degli stanziamenti per un contributo destinato alla preparazione delle elezioni europee. Ma l’art.173 CEE prevedeva la legittimazione della Corte a controllare la legittimità degli atti del Consiglio e della Commissione. Tuttavia, la Corte supera tale dettato ricevendo un ricorso contro il Parlamento. Essa ha infatti statuito che la Comunità Economica Europea è una comunità di diritto, quindi né gli Stati che ne fanno parte né le Istituzioni sono sottratte al controllo di conformità dei loro atti al Trattato.

L’assetto istituzionale viene modificato con il Trattato di Bruxelles, firmato il 08/04/1964, che riguardava la fusione degli esecutivi e l’assorbimento dell’Alta Autorità in una Commissione unica. Venne proposta anche l’estensione delle votazioni a maggioranza qualificata in seno al Consiglio dei Ministri. La Francia si oppose ponendo in essere la politica della sedia vuota che bloccò per sette mesi l’attività della Comunità. Si giunse così al Compromesso di Lussemburgo (29/01/1966), che stabilì il principio dell’unanimità tutte le volte in cui sono in gioco interessi molto importanti anche per uno solo degli Stati membri.

• Consiglio Europeo di Milano, ha avuto luogo il 28-29 giugno 1985 sotto l’impulso di Mitterrand e Craxi. Si decise la convocazione di una Conferenza Intergovernativa e l’accelerazione del perfezionamento del mercato unico. I lavori della Conferenza portarono all’Atto Unico Europeo, che diede luogo a una revisione significativa dei Trattati originari, orientata in tre direzioni:
  • Maggior ricorso alla procedura di voto a maggioranza qualificata, viene sostituita l’unanimità con la maggioranza qualificata in alcuni settori importanti per l’integrazione.
  • Ruolo più incisivo del Parlamento Europeo nella formazione degli atti della Comunità introducendo la procedura di cooperazione (necessità del parere favorevole del Parlamento per fare prendere al Consiglio le relative decisioni).
  • Prima forma di cooperazione politica in materia di politica estera con la formalizzazione della prassi dei vertici semestrali.
• Trattato di Maastricht, firmato nel 1992. Introdusse un Trattato UE accanto al Trattato CE e organizzò l’integrazione europea su tre pilastri: Comunità Europea, Politica Estera e di Sicurezza Comune, Cooperazione nei settori della Giustizia e degli Affari Interni. Le innovazioni più importanti:
  • Istituzione della cittadinanza dell’Unione Europea.
  • Ha potenziato la partecipazione del Parlamento Europeo al processo legislativo comunitario istituendo la procedura di codecisione.
  • Ha dato avvio a una politica economica e monetaria che è sfociata nell’istituzione della Banca Centrale Europea, di un Sistema Europeo di Banche Centrali e nell’euro. Sono connessi a questi i criteri di convergenza economica, necessari per aderire alla zona euro: stabilità dei prezzi, finanze pubbliche sostenibili, stabilità del tasso di cambio, tasso d’interesse a lungo termine non superiore del 2% rispetto a quello dei tre Stati membri che hanno conseguito i migliori risultati in termini di stabilità dei prezzi. Vi deve essere anche convergenza normativa.

Trattato di Amsterdam, firmato nel 1997. I suoi principali obiettivi sono: l’affermazione dell’identità dell’Unione Europea nel contesto internazionale, il mantenimento e lo sviluppo dell’UE come spazio di libertà, sicurezza e giustizia e la conservazione e l’ampliamento del corpus legislativo dell’UE. Con tale Trattato è stato introdotto l’art.6 del Trattato sull’Unione Europea, il quale definisce l’identità dell’Unione e stabilisce i principi a cui devono aderire gli Stati che intendono parteciparvi. Ha anche previsto la possibilità di istituire forme di Cooperazione Rafforzata, che deve essere chiesta da almeno 8 Stati membri, deve promuovere la realizzazione degli obiettivi UE e CE e rispettare l’acquis comunitario.

Trattato di Nizza, firmato nel 2001. Nel corso della conferenza che ha portato alla sua adozione è stata adottata la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione. Carta che ha anche aggiornato il catalogo classico dei diritti umani che risultava dalla giurisprudenza comunitaria sancendo nuovi diritti (es. diritto alla protezione dei dati di carattere personale e diritto alla buona amministrazione). È stato aggiunto all’art.7 TUE un paragrafo volto a disciplinare i casi in cui sussista un evidente rischio di violazione, in tal caso il Consiglio delibera a maggioranza dei 4/5 e, previa approvazione del Parlamento, rivolge raccomandazioni allo Stato interessato. Ha modificato la ponderazione dei voti in seno al Consiglio e la composizione della Commissione, comprendendo un commissario per Stato membro. Il Parlamento Europeo è stato abilitato a presentare ricorso contro gli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE per incompetenza, violazione di norme sostanziali e violazione del Trattato. Ha contemplato la cooperazione rafforzata per tutti e tre i pilastri, diversamente dal Trattato di Amsterdam che la prevedeva solo per il primo e il terzo.

Parte II: Dal Trattato di Lisbona alla Brexit

Si è pensato di andare ulteriormente avanti nel processo d’integrazione europea, quindi è stata convocata una Convenzione sull’Avvenire dell’Europa terminata con l’adozione di un progetto, il Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa. Però è stato abbandonato a causa dell’esito negativo del referendum sulla ratifica. Il Trattato-Costituzione è diventato la base per una nuova conferenza intergovernativa culminata con la firma del Trattato di Lisbona, che è entrato in vigore l’uno dicembre 2009. Tra questo e il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa vi sono:

• Elementi di continuità:
  • Il Consiglio europeo diventa un’istituzione vera e propria superando la struttura a tre pilastri introdotta col Trattato di Maastricht.
  • Eliminando i tre pilastri regola l’attività dell’Unione Europea con TUE e TFUE.
  • Regola la procedura di adesione. Si compone di fase comunitaria che si perfeziona con decisione del Consiglio, e fase intergovernativa la quale si concreta nella conclusione di un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente.
  • Conferma un meccanismo di censura e sanzionatorio nei confronti di uno Stato che violi in modo grave e persistente uno o più valori su cui l’Unione si fonda (art.7 TUE). Per metterlo in atto: il Consiglio può constatare che sussiste un rischio di violazione grave con procedura di allerta. Poi, previa proposta di 1/3 degli Stati membri o della Commissione e approvazione del Parlamento, il Consiglio Europeo delibera all’unanimità. Può anche decidere, deliberando a maggioranza qualificata, di sospendere alcuni diritti dello Stato membro derivanti dal Trattato. Ne sono un esempio le iniziative adottate nei confronti della Polonia, sfociate nella sentenza del 24/06/2019. Il caso: una legge della Corte Suprema aveva violato i principi di indipendenza e inamovibilità dei giudici prevedendo l’applicazione della misura consistente nell’abbassamento dell’età per il pensionamento dei giudici della Corte Suprema ai giudici in carica nominati prima dell’entrata in vigore di tale legge. Ha violato il principio di indipendenza conferendo al Pres. della Repubblica il potere discrezionale di prorogare a due riprese la funzione giudiziaria. La Polonia ha opposto che quelle disposizioni nazionali erano state abrogate. Per contro, la Commissione ha eccepito che l’adempimento va valutato in base alla situazione dello Stato al momento della scadenza del termine stabilito nel parere motivato. Ha in aggiunta affermato che gli Stati membri nell’organizzazione della giustizia devono rispettare gli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.
• Elementi di discontinuità, caratterizzati dalla volontà di preservazione della sovranità di alcuni Stati membri:
  • Sono state eliminate l’espressione “costituzione”, la previsione di simboli dell’unione e la denominazione degli atti dell’UE come “leggi” e “leggi quadro”.
  • Inserimento di meccanismi di garanzia a favore di alcuni Stati membri.
  • Clausola che prevede la possibilità di recesso dall’Unione (art.50 TUE). Se uno Stato intende farlo deve notificare la propria intenzione al Consiglio e l’Unione deve negoziare e concludere con esso un accordo volto a definire le modalità di recesso. Prima tale possibilità era prevista dal diritto internazionale (Convenzione di Vienna, 1969).

Brexit. Sulla base dell’art.50 TUE, David Cameron ha promosso un Referendum consultivo sulla permanenza del Regno Unito nell’UE, fu indetto con legge del Parlamento inglese. Si è tenuto il 23/06/2016 con esito di 51,9% di voti favorevoli all’uscita (48,1% contrari). Poi diventa Primo Ministro Theresa May. Il 2/10/2016 UK prende la decisione di comportarsi in modo conforme al risultato del Referendum: dichiara di voler procedere alla notifica di recesso all’UE alla fine di marzo 2017 e di voler concludere un accordo a riguardo entro l’estate del 2019.

Il 3/11/2016 la High Court statuisce che la decisione di uscire dall’UE poteva essere presa solo dal Parlamento. In tal caso, non si poteva applicare la Royal Prerogative, portata esclusiva del Governo di gestire le relazioni internazionali. Così il Governo fa ricorso alla Supreme Court. Le posizioni sono: per la Corte, la Legge sulle Comunità Europee del 1972 ha integrato il diritto dell’Unione all’interno dell’ordinamento nazionale, mentre il Governo sostiene che si tratti di diritti evolutivi a carattere internazionale che sono semplicemente riconosciuti dall’ordinamento interno. La Corte stabilisce che è richiesto un atto del Parlamento per autorizzare i ministri a notificare la volontà di recedere all’UE. Quindi il Parlamento britannico autorizza il Primo Ministro a notificare l’intenzione di recedere col Notification of Withdrawal Act, 13/03/2017. Il 22 maggio il Consiglio Europeo approva la decisione che autorizza la Commissione ad avviare i negoziati con il Regno Unito.

Successivamente vari deputati di Parlamento scozzese e inglese hanno chiesto se l’intenzione di recedere possa essere revocata unilateralmente prima della scadenza del termine di due anni. La Corte di giustizia ha risposto che il carattere unilaterale della decisione di recesso depone a favore della possibilità di revocare unilateralmente la notifica della stessa fino al momento in cui essa non produce i suoi effetti definitivi. Vi sono state numerose proroghe, poi Boris Johnson è diventato Primo Ministro del Regno Unito. L’accordo di recesso è stato firmato il 24/01/2020 dal Pres. del Consiglio UE Charles Michel e dal Pres. della Commissione Ursula Von Der Leyen ed è entrato in vigore il 31 gennaio. In seguito si sono avviati i negoziati sul futuro partenariato tra UK e UE.

Accordo di Partenariato, sugli scambi commerciali e sulla cooperazione tra UE e UK, entrato in vigore il 1° gennaio 2021. È stato firmato dal presidente del Consiglio e dal presidente della Commissione UE, avrà bisogno della ratifica di Consiglio e Parlamento. La sua base giuridica è l’art.217 TFUE mentre la procedura applicabile è fissata all’art.218, par. 5 e 8 c.2 TFUE, che prevede il voto all’unanimità in capo al Consiglio. La governance dell’Accordo è gestita dal Consiglio di partenariato.

Presupposto dell’accordo: che le parti riconoscano democrazia, Stato di diritto e diritti umani nonché si impegnino a lottare contro i cambiamenti climatici e il proliferare delle armi di distruzione di massa. Ambito di applicazione: cooperazione commerciale ed economica, cooperazione delle autorità giudiziarie in materia penale, partecipazione del UK ai programmi dell’Unione e cooperazione tematica.

Parte III: Procedure di revisione dei Trattati e Principio di attribuzione

Quando si hanno progetti di modifica dei Trattati, intesi ad accrescere o ridurre le competenze dell’UE...