Riassunto esame Diritto dell'unione europea, Prof. Rossi Dal Pozzo Francesco, libro consigliato Manuale di diritto dell'Unione Europea, ADAM R., TIZZANO A.

Manuale di diritto dell'Unione Europea

Introduzione

Cap. 1 – L'unione europea e il suo diritto

Nozione di UE

La nozione di UE non era mai chiaramente definita nei vari Trattati, ma al contrario si indicava l’obiettivo della sua realizzazione, senza mai precisare in che cosa essa dovesse realmente consistere. Emergeva, dai dibattiti politici e dottrinari, che le difficoltà non erano di natura terminologica, ma nascevano dal contrasto tra i diversi modi di concepire lo sviluppo dell’integrazione EU. Alla fine, il Trattato di Maastricht formalizzò l’espressione, ma senza risolvere il problema. Con formula poco tecnica, si può dire che l’UE è un’entità non federale, ma più federale delle precedenti Comunità; tuttavia, pare che i protagonisti del processo d’integrazione EU, non mirino alla costruzione di uno Stato federale EU. Infatti, in tutta la storia dell’UE si può notare come gli obiettivi perseguiti sono quelli della convivenza tra Stati che hanno accettato di condividere una parte della loro sovranità, ma che non vogliono perdere la propria individualità. Seppure non si sia svolto, e non si svolge, un lungo itinerario lineare e predeterminato, il processo d’integrazione si è sviluppato finora in una direzione univoca, quella del suo continuo consolidamento, radicato negli apparati giuridico-istituzionali, nel tessuto economico e sociale e nella stessa cultura politica degli Stati membri.

Diritto dell'UE

Alle origini il diritto dell’UE era il diritto delle Comunità EU o diritto comunitario, e si risolveva nello studio degli aspetti giuridico-istituzionali delle 3 Comunità allora esistenti (CECA (Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio); CEE (Comunità Economica EU) poi CE (Comunità EU); e CEEA (Comunità EU dell’Energia Atomica)). Già da allora il processo d’integrazione non si esauriva nelle 3 Comunità, perché i progressi favorivano lo sviluppo di altre forme di cooperazione. A seguito dei vari progressi della costruzione EU, tali Comunità hanno assorbito quasi tutti i fenomeni che ad essi si erano venuti collegando, per poi sfociare col Trattato di Lisbona, nell'unica struttura formale oggi esistente: l’UE. Il diritto dell’UE si è quindi ampliato e conformato in parallelo con quei progressi, includendo in essi, sia gli sviluppi quantitativi della costruzione comunitaria (aumento Stati membri, ampliamento competenze delle istituzioni EU, ecc.), che quelli qualitativi. Dunque, il diritto dell'UE ha sia a oggetto lo studio degli aspetti giuridico-istituzionali di questa, ma si presta ad includere anche lo studio di tutte le forme e strumenti giuridici volti a realizzare il processo d’integrazione EU.

Autonomia

Lo sviluppo del processo d'integrazione e la progressiva accentuazione delle specificità degli enti che ne erano oggetto, hanno portato prima ad ampliare il rilievo della materia all'interno del diritto istituzionale e poi a singolarizzarne lo studio. È ciò soprattutto per le peculiari caratteristiche che sin dall'inizio avevano contraddistinto le Comunità EU rispetto alle altre organizzazioni internazionali. Pare chiaro dunque che l'UE presenta tratti più simili a quelli di un'entità statale che di un'organizzazione internazionale e che essa tende a fondarsi su principi e regole simili a quelli del diritto interno che del diritto internazionale. L'UE è dotata, al pari di un'entità statale, di una propria struttura giuridico istituzionale, un peculiare insieme di valori, di principi formali e materiali, apparati organizzativi, processi decisionali, un sistema di garanzie giurisdizionali e competenze sempre più estese ed invasive dei diritti interni. L'articolazione dei suoi rapporti coi soggetti privati appare più simile a quella degli ordinamenti statali. Tra le sue tante peculiarità, il processo d'integrazione cerca di penetrare la sfera interna degli Stati membri, nel senso di interferire sulle loro strutture istituzionali, sulle politiche economiche e sociali, sui fattori del processo produttivo, sull'organizzazione degli scambi e delle attività economiche; ma soprattutto a rivolgersi ai cittadini degli Stati membri, a regolarne i comportamenti ed attribuire loro diritti e doveri, anche senza passare per il tramite dello Stato nazionale. Il collegamento col diritto internazionale è comunque rimasto perché le istituzioni EU traggono origine da un trattato internazionale, hanno come fondatori e protagonisti entità statuali ed operano come attori della comunità internazionale che restano soggetti a quel diritto. Ma il loro studio è autonomo. Il diritto dell'UE si è trovato a dover rivendicare la propria autonomia anche rispetto al diritto degli Stati membri. Principi materiali e interpretativi o anche un vero corpo di norme comuni sono intervenuti o si annunciano in quasi tutti i settori del diritto nazionale, per modificare, integrare o sovrapporsi alla precedente normativa nazionale (c.d. Europeizzazione del diritto nazionale). Ancora oggi però, solo in parte il diritto dell'UE regola autonomamente e compiutamente le materie oggetto della sua competenza; si limita spesso a interferire, attraverso il filtro del legislatore nazionale, sulle corrispondenti branche del diritto statale, imponendo l'adozione di specifiche norme uniformi o conformando quelle esistenti a regole e principi comuni.

Dottrina e metodi di studio

Lo studio del diritto EU fu lasciato per molti anni alle cure di alcuni cultori del diritto internazionale, con occasionali incursioni da parte di studiosi di altre discipline, specie per l’indifferenza e spesso scetticismo dei più verso tale materia. Della disattenzione furono testimonianza l’assenza totale o quasi di riferimenti al diritto comunitario nella manualistica dell’epoca. Col tempo lo sviluppo della costruzione EU e la crescente incidenza del diritto comunitario nel dominio delle varie branche del diritto interno indusse una comprensione più diffusa del fenomeno. A partire dalla metà degli anni ’80, e soprattutto dal Trattato di Maastricht e dopo l’avvio del progetto di una Costituzione EU, l’attenzione degli studiosi si è accentuata. Tale esplosione d’interesse per la materia si traduce in una serie d’iniziative scientifiche ed accademiche. Evidente è che per il diritto EU l’apporto della dottrina del diritto interno è indispensabile, dato che le competenze coinvolte sono molteplici e diversificate.

Fonti d'informazione, ricerca e documentazione

Le principali fonti ufficiali di cognizione del diritto EU sono: per la legislazione, la GU dell’UE (GUUE); per la giurisprudenza, la Raccolta della giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale dell’UE. Ma i documenti prodotti dall’UE sono più vari e numerosi, infatti tutte le istituzioni, agenzie e organi dell’UE provvedono con largo spiegamento di mezzi ad assicurare ogni necessaria informazione. A queste deve poi aggiungersi la documentazione che in tutta EU producono i governi nazionali, i singoli ministeri, le entità locali, le istituzioni settoriali, le organizzazioni economiche, sociali, culturali, le associazioni di categoria, le singole imprese, ecc. Ciò si traduce in una gran quantità di documenti, di utilità e valore diversi, che tuttavia rischiano di creare confusione e disorientamento. Oggi grazie allo sviluppo dei moderni mezzi tecnologici, l’apparato d’informazione è migliorato sotto tutti i profili, e ciò vale anche per il diritto dell’UE. Tuttavia, per il pubblico degli utenti, che fatica a familiarizzare coi meccanismi dell’UE, resta ancora arduo orientarsi tra tali testi. A tal fine un aiuto viene dell’impegno della dottrina a produrre supporti didattici e scientifici per lo studio della materia. Si diffonde sempre più la pubblicazione di codici, commentari ai singoli articoli dei Trattati, raccolte sistematiche di materiali di documentazione della legislazione, della giurisprudenza e della prassi delle istituzioni EU. Lo studio della materia è favorito da un’abbondante manualistica, oltre che da una produzione scientifica sui diversi temi del diritto EU e dalla pubblicazione di riviste specializzate. Tuttavia, la crescente supremazia dell’inglese penalizza, in termini di diffusione, tale dottrina.

Cap. 2 – Origini e sviluppi del processo d'integrazione EU

Processo d'integrazione EU: dalle origini all’Atto Unico EU

L’istituzionalizzazione del processo d’integrazione tra gli Stati EU, si è avviata con l’entrata in vigore del Trattato istitutivo della CECA (firmato a Parigi nel 1951 da Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi). Sei anni dopo gli stessi Paesi firmarono altri due Trattati: quello istitutivo della CEE e quello della CEEA. Attraverso tali Comunità, prendeva le mosse un disegno unitario volto a dar vita nel territorio dei sei Stati fondatori a un mercato comune basato sulla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali, e caratterizzato da condizioni di concorrenza non falsate né da comportamenti degli attori economici, né dall’azione dei poteri politici. A tale obiettivo si affiancava la previsione di alcune politiche comuni, identificate in un primo momento dalla politica agricola, dalla politica commerciale, e dalla politica dei trasporti, nonché dai settori di competenza della CECA e della CEEA: i prodotti carbosiderurgici e l’energia nucleare. L’unitarietà del disegno ha trovato riflesso anche nelle vicende dell’apparato istituzionale, cui la sua realizzazione è affidata. Questo si presentava simile in tutte e tre le Comunità originarie, registrando ciascuna di esse la presenza di 4 istituzioni principali, configuratesi: due come organi di governo delle Comunità, e due come organi di controllo delle altre (Parlamento EU e Corte di giustizia). Tuttavia, se queste ultime avevano natura e funzioni omogenee nelle tre Comunità, consistenti per il primo nell’esercizio di un controllo politico, e di poteri consultivi nel quadro del processo decisionale, e per la seconda nella funzione di controllo giurisdizionale, in modo differente si atteggiavano i compiti delle altre due istituzioni all’interno della CECA, rispetto a quanto fu previsto poi nelle due Comunità successive. Nella CECA l’organo detentore in via esclusiva del potere normativo ed esecutivo dell’ente, era l’Alta Autorità, organo indipendente dai governi e portatore dell’interesse generale; mentre l’istituzione intergovernativa, il Consiglio speciale dei Ministri, si trovava in una condizione formalmente secondaria, avendo come compiti quello di armonizzare l’azione dell’Alta Autorità con quella dei Governi nazionali attraverso la formulazione di pareri e la trasmissione di informazioni sull’attività della stessa Alta Autorità. Nella CEE e nella CEEA, il centro del sistema era rappresentato dal Consiglio, mentre alla Commissione era riservato un ruolo essenziale di impulso normativo e di controllo, ma non paragonabile a quello della sua omologa della CECA. Ciò, tuttavia, non impedì che l’apparato istituzionale delle tre si unificasse nei suoi elementi costitutivi, pur mantenendo le peculiarità che all’interno di ciascuna di esse, ne caratterizzavano le competenze. Al momento della firma dei Trattati di Roma venne loro allegata una Convenzione relativa a talune istituzioni comuni, che unificava il Parlamento EU, la Corte di giustizia ed il Comitato economico e sociale. Nel 1965, col Trattato sulla fusione degli atti esecutivi, furono istituiti un Consiglio e una Commissione unici delle Comunità EU, e vennero unificati il sistema di finanziamento delle attività comunitarie e la struttura di bilancio, basata su un bilancio generale e una procedura di adozione unica; struttura di bilancio ulteriormente modificata dal Trattato di Bruxelles del 1975, che istituì la Corte dei conti della CEE e della CECA e del Revisore dei conti della CECA. L’art. 138 TCEE (oggi divenuto l’art. 223 TFUE) prevedeva che si dovesse passare da un Parlamento EU composto di rappresentanti dei parlamenti nazionali da questi stessi designati, ad un Parlamento eletto direttamente dai cittadini degli Stati membri. La legittimazione democratica diretta che ne deriva al nuovo Parlamento EU costituirà una spinta per i successivi sviluppi dell’integrazione EU, infatti nel decennio seguente, partirà il processo di riforma del sistema. Il primo passo viene compiuto con l’Atto Unico EU (AUE) che dà luogo ad una revisione dei Trattati originari, orientata in tre direzioni: viene semplificata la presa di decisione del Consiglio sostituendo l’unanimità con la maggioranza qualificata come regola di voto per le sue deliberazioni in alcuni settori importanti per lo sviluppo del processo d’integrazione EU; viene prevista, in relazione ad alcune di tali deliberazioni, la procedura di cooperazione col Parlamento EU, il quale si vede riconoscere un ruolo incisivo nella formazione degli atti della Comunità, in quanto la sua posizione può influire sulla modalità di voto con cui il Consiglio è chiamato ad adottare l’atto; viene introdotta nel perimetro del processo d’integrazione EU una forma di cooperazione politica in materia di politica estera, attraverso la formalizzazione, sotto la denominazione di Consiglio EU, dei vertici semestrali tra i capi di Stato o di governo accompagnati dai ministri degli affari esteri.

Trattato di Maastricht e creazione dell’UE

Sviluppo significativo del processo d’integrazione si ha con la firma a Maastricht del TUE. Tale Trattato entrerà in vigore nel 1993, prosegue l’opera di ampliamento delle competenze delle Comunità e di perfezionamento dei loro meccanismi di funzionamento, ma dà anche luogo a una mutazione della costruzione, divenendo l’UE, della quale le tre Comunità diventeranno parte, ma senza perdere formalmente le loro identità, affianco a due nuovi settori di cooperazione tra gli Stati membri –la cooperazione in materia di politica estera e sicurezza comune (PESC) e quella in materia di giustizia e affari interni (GAI)-, governati dal medesimo apparato istituzionale creato dai Trattati originari, ma sulla base di regole e procedure diverse tra loro e da quelle comunitarie. Il processo d’integrazione EU viene così a identificarsi con tale nuovo edificio, l’UE, che si regge su tre pilastri: il pilastro comunitario composto dalle Comunità EU, il pilastro costituito dalla PESC, e quello formato dalla GAI. Con il Trattato di Maastricht il sistema comunitario mantiene la sua identità formale ma viene rafforzato nei suoi contenuti. Il suo elemento centrale, la CEE, vede attenuata l’esecutività della sua caratterizzazione economico-commerciale. Nel relativo Trattato (TCE) viene inserita la nozione di cittadinanza EU, quale status comune a tutti i cittadini degli Stati membri, che si aggiunge alla cittadinanza nazionale, arricchendola di propri specifici diritti. Si ampliano le competenze della Comunità a materie quali l’istruzione e la formazione professionale, le reti trans-europee, l’industria, la sanità, la cultura, la cooperazione allo sviluppo, la tutela dei consumatori, e si rafforzano quelle già esistenti in materia di politica sociale, coesione economica e sociale, ricerca e sviluppo tecnologico e ambiente. Vengono modificati alcuni meccanismi di funzionamento, introducendo la procedura di co-decisione col Parlamento EU, procedura che dà a quest’ultimo un ruolo paritario col Consiglio nel processo di adozione di taluni atti comunitari. Inoltre, viene creata l’unione economica e monetaria in vista del successivo passaggio ad una moneta unica. Il disegno istituzionale delineato a Maastricht viene perfezionato 5 anni dopo col Trattato di Amsterdam. I principi di libertà, democrazia e di rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, oltre che dello stato di diritto, vengono consacrati nel TUE come valori fondanti dell’UE, una cui violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro può comportare sanzioni gravi nei suoi confronti da parte del Consiglio. Si procede ad una semplificazione dei Trattati attraverso l’abrogazione di disposizioni obsolete e la rinumerazione degli articoli. Parte del terzo pilastro (GAI) viene trasferito nel TCE, assoggettando ai meccanismi ed alle regole di questo, la materia dei visti, asilo e immigrazione e la cooperazione giudiziaria in materia civile. Inoltre, viene prevista la possibilità che gruppi di Stati membri siano autorizzati dal Consiglio ad avviare tra loro, nel quadro delle competenze dell’UE, le procedure e i meccanismi previsti dai Trattati. L’esigenza di permettere tale possibile evoluzione per gruppi ristretti di Stati del processo d’integrazione EU si era andata evidenziando con l’aumento del numero degli Stati membri (nei due decenni precedenti numero aumentato da 6 a 15).

Allargamento e cammino verso il Trattato di Lisbona

L’allargamento diventa il tema dei successivi sviluppi dell’integrazione EU (specie dopo la caduta del muro di Berlino nel 1989 e la conseguente dissoluzione del blocco sovietico), infatti avvenne l’integrazione di altri 10 Paesi. Si pose la necessità di adattare i meccanismi di funzionamento dell’UE ad un incremento del numero degli Stati membri. Un Protocollo allegato al Trattato di Amsterdam annunciò la convocazione di una conferenza dei rappresentanti dei Governi degli Stati membri allo scopo di procedere ad un riesame globale delle disposizioni dei Trattati concernenti la composizione e il funzionamento delle istituzioni. Il riesame viene realizzato col Trattato di Nizza (in vigore dal 2003) il quale, oltre alla riforma del sistema giurisdizionale, interviene sulla composizione di alcuni organi, tra cui la Commissione.