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Diritto europeo dell'economia

Capitolo 1 – La costituzione economica europea

Mercato interno

Fondamento del sistema economico è il mercato interno. Quest'ultimo, in passato, fu creato per gestire gli aiuti statunitensi, ma ora costituisce il risvolto economico del disegno ideato dai padri fondatori, ossia l'istituzione di un'organizzazione internazionale che si poneva come scopo immediato il conseguimento di un prolungato periodo di pace in Europa.

Il mercato interno non era presente nel Trattato, il quale prevedeva solo la figura del mercato comune, ovvero la totale abolizione di restrizioni alla libera circolazione dei principali fattori produttivi: merci, persone, servizi, capitali. Tuttavia, rappresentano dizioni equipollenti.

Riferimento alla sentenza Schul: nozione di mercato comune elaborata dalla corte nella sua costante giurisprudenza, che prevede l'eliminazione di ogni intralcio tra scambi intracomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più possibile simile a un mercato interno. La nozione di mercato interno dall'Atto unico europeo è definita come uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, persone, servizi e capitali secondo le disposizioni del trattato, trasfusa nell'Art. 26 TFUE. Il mercato interno è poi richiamato nell'Art. 3, par. 3 TFUE come base del sistema economico europeo.

Il ricorso alla nozione di mercato interno è dovuto a ragioni non giuridiche; infatti, il commercio fra stati membri tendeva a somigliare sempre di più a un mercato nazionale. Il mercato interno presenta una dimensione transfrontaliera. Esso è definito attraverso le quattro libertà fondamentali, presupposti necessari per la produzione e scambio di beni e servizi. Si tratta di veri e propri diritti fondamentali più che libertà, garantiti a singoli individui con effetti diretti.

Nonostante esse risultino essere in gran parte realizzate, le relazioni fra stati continuano a svilupparsi nel mercato interno. Il mercato interno è una competenza concorrente. Teoricamente gli stati hanno un certo grado di discrezionalità a riguardo, ma è difficile non basarsi sulle regole di riferimento. Il trattato interviene con due deroghe generali al funzionamento del mercato interno (nell'ambito delle singole libertà sono poi contenute delle deroghe ulteriori). Sono gli Artt. 346 e 347 TFUE: uno stato membro può sempre far valere i propri interessi in relazione alla tutela della sicurezza, disordini interni, stato di guerra e rispetto degli impegni assunti per il mantenimento della pace e sicurezza internazionali. Gli stati sono liberi di adottare strumenti necessari per perseguire e realizzare tali obiettivi, ma devono consultare la Commissione. Nel caso di abuso da parte degli stati membri di tali prerogative, quest'ultima o altri stati membri possono convenire il paese interessato oltrepassando la fase precontenziosa.

L'armonizzazione delle disposizioni nazionali

Il mercato interno è stato creato grazie all'attività ermeneutica della Corte di Giustizia, per auspicare a una massima efficienza delle disposizioni del trattato; tuttavia, spesso non è sufficiente fare ricorso alle disposizioni del TFUE per garantire l'evoluzione del processo di integrazione. Per eliminare le differenze normative tra gli ordinamenti nazionali, le istituzioni hanno fatto riferimento alla politica di ravvicinamento delle legislazioni, un'attività di coordinamento, ma non di uniformazione, per rendere gli ordinamenti nazionali il più possibile compatibili ed eliminare la disomogeneità.

La disposizione più importante è l'Art. 114 TFUE: le previsioni devono essere adottate attraverso il ricorso alla procedura legislativa ordinaria. Presupposti: le difformità esistenti nelle normative nazionali devono incidere direttamente sulla creazione del mercato comune. Oggetto: qualunque tipo di disposizione nazionale. Il potere legislativo concesso da tale articolo non risulta essere illimitato: infatti, bisogna distinguere tra:

• Limiti generali: misure con scopo di migliorare le condizioni di funzionamento del mercato interno ed assoggettamento ai limiti di proporzionalità e sussidiarietà;
• Limiti specifici: carattere residuale (ricorso a tali misure se non ci sono altre misure sul trattato);
• No possibilità di uso di tale disposizione come base di misura fiscale, libera circolazione delle persone e tutela dei lavoratori dipendenti; le disposizioni devono fondarsi su un livello di protezione adeguato.

La disposizione in esame consente agli stati di poter intervenire ex post. Nel caso di deroghe successive, lo stato può intervenire unilateralmente ma seguendo una procedura specifica:

• Notifica alla commissione della normativa che vuole mantenere o introdurre;
• Motivazione;
• Entro 6 mesi la commissione può rigettare la richiesta se contraria al buon funzionamento del mercato interno, ma in caso contrario la disposizione si considera approvata.

Nell'ipotesi di abuso del potere di introdurre disposizioni, la commissione o altro stato può rivolgersi alla corte.

L'art. 3, par 3, TUE ed i principi economici dell'ordoliberalismo

L'Art. 3, par. 3 TUE prevede la costruzione del mercato interno basata su una crescita economica equilibrata, stabilità dei prezzi e su una economia sociale di mercato fortemente competitiva. Quest'ultima affermazione racchiude due concetti contrapposti:

• Economia sociale di mercato: sistema che non mira solo alla massimizzazione del profitto, ma anche alla tutela di esigenze sociali attraverso strutture di protezione;
• Fortemente competitiva: richiamo ad idee liberiste contrastanti con il punto precedente.

L'economia sociale di mercato discende dalla corrente di pensiero nominata ordoliberalismo (rivista ORDO, che accolse scritti di esponenti della scuola di Friburgo). Esso è un autonomo sistema economico e sociale che si contrapponeva alla dominante teoria economica di quei tempi, ossia lo storicismo. Lo storicismo registrava la nascita e lo sviluppo dei fattori suscettibili di influire sull’economia, ma non mirava a modificarne il corso. Lo stato interferiva il meno possibile con il funzionamento dei meccanismi di mercato. Ciò risultava inidoneo rispetto alla creazione di un sistema economico utile per la società.

L'ordoliberalismo è un sistema caratterizzato da un'impronta moralistica e sociale. L'essenza era l'individuo e l'etica delle relazioni economiche. Il benessere dell'individuo era al centro. Secondo questa corrente, l'ordinamento economico doveva essere basato su rigide regole, possibilmente di rango costituzionale, ossia una costituzione economica, creando un sistema liberista in cui la libertà dell’individuo è fondamentale. Presupposto: proprietà personale, il luogo nel quale la libertà si esplica al meglio è il mercato, rigetto di qualunque impostazione economica statalistica. Lo stato deve intervenire apprestando regole idonee per garantire che le relazioni economiche si svolgano in maniera ordinata.

Tre compiti affidati allo stato:

• Evitare la formazione di cartelli (concorrenza: funzione sociale);
• Intervenire nel mercato per creare strutture sociali efficienti in modo da tutelare i lavoratori contro il potere della parte datoriale e prevedere un sistema di assicurazioni sociali;
• Mantenere i prezzi stabili.

Nota bene: sistema ordoliberalista e sistema nazista contrastavano sul ruolo dell'individuo e sulla necessità di evitare la creazione di monopoli; tuttavia, gran parte dello sviluppo economico della Germania postguerra è dovuto all'impostazione ordoliberalista. Ovviamente, tale sviluppo fu dovuto anche ad altri fattori.

In generale, la configurazione del mercato interno è frutto di una scelta in senso ordoliberale da parte dei redattori del trattato di Roma, impostazione originaria. Tuttavia, un’altra cosa è capire se realmente il sistema europeo risponda tutt’ora a una concezione ordoliberale (sistema economico liberista, ma controllato e disciplinato dal legislatore che interviene in funzione protettiva del mercato e con lo scopo redistributivo delle risorse a favore delle classi disagiate) o se potrebbe essere frutto di scelte conseguenti al mercato che potrebbero assumere carattere rilevante rispetto alle esigenze sociali. In tale bilanciamento entra in gioco il punto "fortemente competitivo".

La progressiva liberalizzazione dei capitali e la conseguente privatizzazione dei meccanismi di controllo

Nel sistema attuale sembra che sia il mercato a avere il controllo di se stesso. Ciò deriva dalle conseguenze di un processo iniziato con la liberalizzazione dei movimenti di capitali che interessava tutti gli stati membri, un principio assoluto. Effetto: i capitali tendono a spostarsi verso gli stati che offrono tassazione più favorevole o che consentono la maggiore remunerazione del denaro investito, a patto che tale remunerazione non risulti essere eccessivamente rischiosa (c.d. rischio paese). È necessario aggiungere il fatto che da ciò si deduce che la razionalità del mercato è frutto di scelte e che proprio il TFUE è concepito sul presupposto che sono i mercati o principali investitori finanziari a essere responsabili del controllo delle politiche economiche nazionali (clausola di divieto di bail-out, ossia divieto di BCE e banche centrali nazionali di concedere sia prestiti o facilitazioni creditizie agli stati membri e alle amministrazioni pubbliche, sia il divieto di accollo da parte dell'UE o di altri stati membri di debiti altrui). Gli stati, per effetto di condizionamenti sovranazionali, hanno accettato una sostanziale riduzione di sovranità sulle proprie politiche economiche. Mercato e i principali investitori finanziari tendono a orientare le scelte tenendo conto della valutazione del rischio-paese effettuata da agenzie di rating ossia società private statunitensi autorizzate, interessate alle esigenze degli investitori e la cui credibilità si fonda sul fatto che utilizzano meccanismi e principi economici apprezzati e condivisi dagli stessi operatori. La risposta dell'UE per tutelarsi da tale predominio statunitense fu debole, limitandosi solo a prevedere che tali agenzie rendano chiari e trasparenti i criteri utilizzati nella formulazione del rating sovrano. D'altronde fu anche rigettata la proposta di riforma: istituzione di un'agenzia di rating europea la quale avrebbe dovuto pubblicare valutazioni senza subire condizionamenti da investitori privati. Ragione del rifiuto dipende proprio dalla credibilità dell'agenzia sul mercato: utilizzazione di criteri voluti e seguiti dagli stessi operatori. Se tale proposta fosse stata accettata, avrebbe causato solo una moltiplicazione di informazioni e con scarso impatto su meccanismi di scelta. Per questo la commissione affida il controllo sulle politiche economiche a istituzioni private con l'obiettivo di non sovrapporsi alle valutazioni svolte da tali entità. Questo sistema non corrisponde alla visione ordoliberalista in cui è lo stato che svolge la funzione di controllore del mercato. L'evoluzione verso un modello privatistico di controllo è una conseguenza alla finanziarizzazione del sistema economico attuale: l'importanza della necessità di apprestare strumenti quanto più efficienti possibile per orientare il capitale verso determinati investimenti ha causato un maggior distacco dal sistema liberista.

I fondi salva stati e l'attenuazione del principio di responsabilità

Ulteriore aspetto di distacco dal sistema ordoliberale è il ricorso ai meccanismi di aiuto economico. Primo esempio: 2010 Grecia con due accordi internazionali. Seguirono di conseguenza l'adozione di un regolamento con cui si istituiva il EFSM (Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria) e la costituzione di una società di diritto privato EFSF. Si tratta di strumenti di natura temporanea. Infatti, l'Art. 122, par. 2 TFUE stabilisce che gli interventi devono essere strettamente circoscritti, ossia misure regressive che devono ridursi con il superamento dell'emergenza. Ovviamente, visto lo scenario, si iniziò a parlare di un meccanismo a carattere permanente per fornire assistenza finanziaria nel caso in cui uno stato membro dell'eurozona si fosse trovato in futuro in una situazione tale da rischiare di portare un collasso dell'intera moneta unica, da cui il MES (Meccanismo Europeo di Stabilità).

L'erogazione di aiuto è subordinata a determinate condizioni:

• Lo stato deve essere in regola con i pagamenti dei contributi e avere ratificato e dato attuazione a un altro trattato internazionale ossia il Fiscal Compact, il quale stabilisce obblighi particolari per il bilancio;
• L'aiuto è subordinato all'adozione di un programma di riforme macroeconomiche da parte dello stato ricevente;
• Si deve poi aggiungere l'azione della Banca Centrale Europea, la quale è intervenuta con vari programmi di assistenza comprando obbligazioni sul mercato secondario (quello che segue al primo acquisto dopo l'emissione del titolo) come ad esempio OMT e QE (Quantitative Easing).

Scopo generale dei meccanismi di aiuto: mantenere la stabilità finanziaria dell'eurozona (spesso tali prestiti condizionati vengono utilizzati per risanare una parte di debito contratto da stati attraverso la vendita di obbligazioni). Effetti dei meccanismi di aiuto: venir meno di un principio base dell'ordoliberalismo, ossia quello della responsabilità individuale per le proprie azioni. Allentamento del principio di responsabilità a favore del funzionamento del sistema finanziario internazionale.

L'applicazione flessibile delle regole in materia di aiuti di stato

La c.d. costituzione economica europea è violata in relazione alle regole sugli aiuti di stato. La commissione dunque ha stabilito condizioni per esaminare gli aiuti di stato erogati a favore di istituti finanziari. Il trattato non prevede una base giuridica adeguata per derogare alle disposizioni sugli aiuti di stato in presenza di una diffusa crisi economica internazionale. L'Art. 107, par. 3 lett. b) prevede la possibilità di essere esonerati dall'applicazione del divieto di aiuti di stato concepito per porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno stato membro. La commissione quindi ha permesso agli stati di poter attuare misure di sostegno, via via più penetranti, a favore di istituti di credito: concedere aperture di credito a tassi di interesse agevolati o separare attività e passività e vendere solo le prime (c.d. good bank). Si tratta di atti di soft law: interpretazione estensiva dell'Art. 107 par. 3 lett. b), anzi la commissione sembra essere propensa all'attivazione di detti aiuti anche nel caso di crisi generalizzata all'intero mercato interno o una parte sostanziale di esso, non solo all'economia nazionale di uno stato membro.

In conclusione, si può dire che la costituzione economica europea non è caratterizzata da un assetto rigido: principi di interpretazione flessibile alla luce di circostanze fattuali ed esigenze economiche concrete.

Le conseguenze di questo approccio sul rapporto tra diritti sociali e libertà economiche nella giurisprudenza della CG

Il Trattato CEE presta scarsa attenzione alla sfera sociale. I padri fondatori pensarono a un assetto in cui doveva prevalere il mercato e l'impresa anziché il sociale. Più precisamente: armonizzazione di regole sul funzionamento del mercato inclusi i requisiti per l'esercizio delle libertà economiche, lasciando la protezione sociale alla sensibilità dei singoli legislatori nazionali. L'impostazione iniziale è stata tuttavia corretta con la previsione dell'Accordo sulla politica sociale, successivamente il Trattato di Amsterdam del 1997 e più importante il Trattato di Lisbona. Quest'ultimo introdusse:

• Maggiori competenze alle istituzioni europee;
• Importanza del dialogo sociale;
• Cambiamento del sistema di voto (non più unanimità);
• Assunzione di carattere vincolante della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, attraverso il richiamo dell'Art. 6, par. 1 TUE: richiamo del titolo nominato "Solidarietà" dedicato ai diritto sociali.

Tuttavia, non si è pervenuti a un effettivo incremento della tutela dei diritti sociali a fronte delle libertà economiche. Era anche la CG a non dare troppa attenzione alle tensioni tra diritti sociali e libertà economiche preferendo dunque le seconde alle prime. Tendenza affermata anche prima del trattato di Lisbona. Sentenze dei casi Viking e Laval:

• Viking: compagnia finlandese aveva deciso, per ragioni di risparmio di spesa, di modificare la bandiera di una nave e iscrivere il natante nel registro navale estone. Il sindacato dei pescatori entrò in sciopero in modo da bloccare l'attività e la possibilità di iscriversi nel diverso registro navale. Contrasto tra regolamentazione nazionale del diritto di sciopero e l'esercizio del diritto di stabilimento.
• Laval: il sindacato locale ostacolava la possibilità di una società lettone di eseguire, in libera prestazione di servizi, un appalto di lavori sul territorio svedese.

Le norme nazionali poste dinanzi alla CG determinavano modalità di sciopero atte a creare restrizioni all'esercizio della libertà di circolazione garantite dal trattato. Ovviamente le previsioni potevano risultare giustificabili da obiettivi pubblicistici; tuttavia, la CG doveva valutare se i mezzi per il raggiungimento di questi ultimi erano proporzionati rispetto allo scopo: giudizio di necessità e proporzionalità. In generale si constatò che anche un diritto sociale fondamentale, diritto di sciopero, deve essere esercitato con modalità tali da non ledere le libertà previste dal trattato istitutivo: diritto non assoluto.