Riassunto esame Diritto dell'Unione europea, prof.ssa Allegri, libro consigliato La Tutela dei diritti fondamentali dell'Unione europea (capitoli 1,2,3,4,9,12), Celle

La tutela dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

Abbreviazioni:

• CG = Corte di Giustizia
• CE = Comunità europea
• CGCE = Corte di Giustizia della Comunità Europea
• DF = Diritti fondamentali

Capitolo 1: I diritti fondamentali come principi generali dell'ordinamento istituito dai trattati

Con le espressioni “diritti dell’uomo, diritti umani, diritti della persona” ci si riferisce a quell’insieme di prerogative proprie della persona umana, alle quali la legge ha attribuito uno specifico status. Lo Stato è soggetto passivo di questi diritti, in quanto titolare del potere sovrano: esso deve rispettare i diritti fondamentali delle persone soggette alla sua sovranità e esercitare la funzione legislativa e giurisdizionale in modo da promuovere e tutelare tali diritti.

A livello sovranazionale, è stata la Carta delle Nazioni Unite, firmata nel 1945, a prevedere espressamente il rispetto di questi diritti. Nel 1948, l’ONU adottò la dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, la quale è divenuta una pietra miliare nel riconoscimento e nella garanzia dei diritti fondamentali.

La comunità internazionale col tempo ha sviluppato la consapevolezza della necessità di inserire a pieno titolo tal diritti tra le norme che tutti gli Stati sono tenuti a rispettare. La Corte Internazionale di Giustizia (CIG) ha reputato il nucleo necessario dei diritti ius cogens, ossia delle regole imperative dell’ordinamento della comunità internazionale, che non possono essere revocate. Tale nucleo ha effetto erga omnes, ovvero tutti gli Stati sono tenuti a rispettarlo.

I Trattati Istitutivi dell’UE non fanno menzione di tali diritti fondamentali, il che è giustificato con la presenza del sistema di tutela di tali diritti nella CEDU del 1950. Dall’analisi dei lavori preparatori alla CEE, emerge come il tema dei diritti umani fosse un argomento rilevante. Era stato proposto di inserire clausole sul rispetto e la tutela dei diritti umani, ma prevalse il timore che gli Stati ne avrebbero abusato per ostacolare il perseguimento degli obiettivi preposti. Ciò dimostra che il silenzio dei trattati sui diritti umani fosse una questione politica, e non ci fossero dubbi sulla rilevanza della tutela dei diritti umani. Comunque, la peculiarità dell’ordinamento giuridico comunitario faceva sì che la tematica dei diritti umani fosse inevitabile: sono rilevanti la piena soggettività di diritto degli individui e il primato del diritto comunitario sul diritto nazionale.

Per quanto concerne il primo aspetto, è rilevante che le norme del diritto comunitario avessero efficacia diretta, e quindi incidessero sulle posizioni giuridiche delle istituzioni, degli Stati membri e infine degli individui. Quindi le norme sono di per sé in grado di fondare diritti e obblighi in capo agli individui. La prima affermazione del principio della piena soggettività di diritto degli individui è stata la sentenza Van Gend en Loos (1963).

Per quanto riguarda il secondo aspetto, il primato del diritto comunitario sul diritto nazionale è stato sancito nella sentenza Costa c. Enel (1964). Il problema era assicurare che le norme del diritto comunitario non fossero in contrasto con i princìpi fondamentali delle costituzioni nazionali. Inoltre, il riconoscimento della piena soggettività di diritto degli individui poneva il problema di come tutelare i loro diritti nei trattati.

La prima sentenza emessa dalla CGCE è il caso Stork (1958), in cui la Corte ha dichiarato irrilevanti le regole di diritto nazionale di fronte al diritto comunitario, e ha affermato la sua competenza ad assicurare il rispetto del diritto nell’interpretazione dei trattati e del diritto secondario. “La Corte non è di regola tenuta a pronunciarsi in merito alle norme dei diritti nazionali”.

L’intento della CGCE di riconoscere i diritti fondamentali (considerando, quindi, irrilevanti le norme di diritto nazionale) attirò molte critiche da alcune Corti Costituzionali degli Stati membri. Occorre rilevare che la CGCE non ha mai affermato l’irrilevanza della tutela dei diritti fondamentali, quanto piuttosto l’irrilevanza delle norme nazionali in merito. In questo modo, affermava la forza autonoma del diritto comunitario. Tuttavia, proprio il voler assicurare il rispetto e la corretta interpretazione del diritto comunitario rischiava di creare un conflitto con gli Stati membri.

Con la sentenza Stauder (29/69), la CG, per la prima volta, stabiliva che la tutela dei diritti fondamentali faceva parte dei princìpi generali comunitari, di cui la CG garantiva l’osservanza. Tuttavia, in questo caso, non veniva definita/individuata la portata dei diritti fondamentali a livello comunitario, e quindi il problema della loro armonizzazione con i diritti fondamentali riconosciuti nelle legislazioni nazionali rimaneva irrisolto.

Nel caso Internationale Handelsgesellschaft (11/70) la CGCE ribadiva ancora più fortemente il principio del primato del diritto comunitario: nemmeno la violazione di diritti fondamentali protetti dalla Costituzione di uno Stato membro avrebbe potuto ledere la validità di un atto comunitario. La Corte ribadiva che la salvaguardia dei diritti fondamentali dovesse ispirarsi alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri; al contempo ribadiva il proprio ruolo nel risolvere le eventuali incompatibilità tra gli atti di diritto comunitario e i diritti fondamentali.

“Il diritto nato dal trattato non può trovare un limite in qualsivoglia norma di diritto nazionale. ... La tutela dei diritti fondamentali costituisce infatti parte integrante dei principi giuridici generali di cui la CG garantisce l’osservanza. La salvaguardia di questi diritti va garantita entro l’ambito della struttura e delle finalità della comunità.”

Occorre notare che la CG non delineava i criteri con cui avrebbe individuato le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri da cui trarre i princìpi generali del diritto. Inoltre, gli Stati non tutelano tutti allo stesso modo gli stessi valori costituzionali. Nella sentenza Nold (4/73), la CG riteneva che anche i trattati internazionali sulla tutela dei diritti umani, a cui avessero aderito gli Stati membri, dovessero essere presi in considerazione a livello comunitario. Per assicurare il primato e l’autonomia del diritto comunitario, la CG, nella sentenza Nold, dichiarava che avrebbe provveduto a definire cosa si intendesse con “sostanza dei diritti”.

Nel caso Rutili la CG citava per la prima volta la CEDU, ormai ratificata da tutti gli Stati membri. Nella sentenza Hauer (44/79), la CG riconfermava il primato del diritto comunitario, affermando che l’art. 1 del protocollo addizionale alla CEDU non forniva una soluzione adeguata al caso in questione, e che quindi bisognava ricorrere alle prassi costituzionali comuni.

Forse questa decisione era la conseguenza del rigetto, da parte della CG, della proposta della Commissione di aderire alla CEDU (1979). Con il caso Hauer si definisce compiutamente l’approccio della CG relativo alla questione della tutela dei DF quali principi generali di diritto dell’ordinamento comunitario.

Dall’analisi dell’evoluzione della giurisprudenza CG in materia di diritti umani emerge come i diritti fondamentali derivanti dalle tradizioni costituzionali comuni e dai Trattati internazionali (di cui gli Stati membri sono parte) non siano automaticamente incorporati nell’ordinamento giuridico, ma valgano come fonte di ispirazione per la CG per individuare i princìpi generali in materia. DI conseguenza la CG elabora i DF che intende tutelare attraverso la categoria dei principi generali e ne dà un’interpretazione autonoma.

Quindi la portata e i contenuti dei diritti dell’ordinamento UE possono assumere una connotazione specifica e diversa rispetto a quella valente per gli stessi diritti nei trattati internazionali (compresa CEDU) cui gli Stati membri hanno aderito. Questo perché esistono vari modi con cui declinare un diritto tra un ordinamento e l’altro (in virtù anche delle diversità strutturali, culturali e sociali tra essi esistenti).

Esaminando la giurisprudenza, non ci sono indicazioni univoche o criteri specifici su come la CG abbia desunto i princìpi generali. Dal momento che i diritti fondamentali non vengono tutelati allo stesso modo negli Stati membri, né vengono disciplinati da fonti del diritto equiparate (alcuni Stati li inseriscono in Costituzione, altri in fonti inferiori), la CG non ricorre al metodo comparativo per individuarli, bensì valuta la generalità e comunanza dei diritti rielaborati nei princìpi generali dell’UE. Di conseguenza, la CG incorpora tra i princìpi generali specifici diritti tutelati in alcuni ordinamenti o un diritto tutelato solo dallo Stato membro in questione ma che, secondo la CG, poteva rientrare tra i princìpi generali UE.

L’utilizzo delle sole tradizioni costituzionali comuni per l’individuazione dei DF non è sufficiente, pertanto la CG si richiama anche alle norme di Trattati internazionali di cui gli Stati membri sono parte, in primo luogo alla CEDU.

La CEDU è la più importante Convenzione nata in seno al Consiglio d’Europa. Essa si compone di una prima parte in cui sono elencati i diritti e le libertà fondamentali che le Parti contraenti si impegnano a rispettare; nella seconda è disposta la struttura e la disciplina della Corte Edu, a cui spetta il compito di assicurare che gli Stati firmatari rispettino la CEDU. Ad essa aderiscono tutti gli Stati membri dell’Unione. Di conseguenza, anche se la CEDU e l’ordinamento giuridico dell’Unione sono tra loro indipendenti, essi finivano inevitabilmente per entrare in contatto.

Nel caso Rutili la CG cita articoli specifici della CEDU riportandone il contenuto. La CEDU veniva quindi descritta come una guida per il diritto comunitario. Con il Trattato di Maastricht veniva poi formalizzato il fatto che i diritti elencati nella CEDU e quelli risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni fossero principi generali del diritto comunitario europeo.

Nella propria giurisprudenza, la CG ha sottolineato più volte la sua autonomia interpretativa nei confronti dei diritti contenuti nella CEDU, e quindi il suo non esserne vincolata. Tuttavia, rarissime volte è accaduto che la CG assumesse una posizione radicalmente diversa rispetto a quella della CEDU. Di solito le materie interessate da questa divergenza d’opinioni erano relative alla concorrenza.

L’autonomia interpretativa della CG nei confronti dei principi generali è espressione dell’autonomia stessa dell’ordinamento giuridico comunitario istituito dai Trattati. Tuttavia, la mancanza di un catalogo definito di diritti fondamentali non permetteva al singolo di conoscere a priori quali diritti gli fossero riconosciuti nell’ambito dell’ordinamento giuridico comunitario. Pertanto, non poteva avere neanche la certezza se uno dei suoi diritti fosse stato infranto. Anche le Istituzioni europee correvano il rischio di violare i diritti fondamentali senza rendersene effettivamente conto.

Capitolo 2: Dal dibattito istituzionale alla definizione del sistema di tutela dei diritti fondamentali dell'Unione Europea

Negli anni '70 iniziava a formarsi un dibattito tra le istituzioni su come proteggere adeguatamente i diritti fondamentali: aderire alla CEDU, o redigere una carta dei diritti autonoma? La Commissione nel 1976 pubblicava il Memorandum n. 5, un’accurata analisi sull’opportunità di adottare un autonomo catalogo dei diritti fondamentali.

La criticità maggiore era la modalità con cui individuare i DF da introdurre nel nuovo catalogo. Il Memorandum n.5 comparava le diverse Costituzioni nazionali, e ne emergeva un quadro poco univoco: il nocciolo duro dei diritti protetti in tutte le carte costituzionali non sembrava rilevante nell’ordinamento giuridico UE, e viceversa. Nel Memorandum, la Commissione concludeva che un catalogo dei diritti non avrebbe assicurato più tutela dei diritti umani rispetto a quanto fatto in via giurisprudenziale dalla CGCE. Perciò suggeriva alle Istituzioni di abbandonare per il momento il progetto di istituire un catalogo e di adottare piuttosto una dichiarazione politica sulla volontà di rispettare tali diritti nell’ambito della comunità europea.

Dichiarazione congiunta sui diritti fondamentali (1977, Parlamento + Consiglio + Commissione) prima espressione di volontà di rispettare i diritti fondamentali da parte delle istituzioni.

Accantonata l’idea di redigere un catalogo autonomo di diritti, tutte e tre le istituzioni iniziavano a pensare di aderire alla CEDU: si era trovato un collegamento tra le funzioni svolte dalla CGCE e dalla Corte Edu in merito alla tutela dei diritti fondamentali; inoltre, l’adesione alla CEDU avrebbe migliorato l’immagine delle Comunità europee e rafforzato la posizione delle Istituzioni comunitarie rispetto alle Corti costituzionali degli Stati membri. Si era trovata la base giuridica per poter aderire (artt. 235 trattato CEE, 203 del trattato Euratom, 95 trattato CECA).

Con l’Atto Unico Europeo (AUE) del 1986, che costituiva la prima modifica al Trattato CEE, si progrediva in merito alla garanzia dei diritti umani: nel Preambolo gli Stati membri affermavano la volontà “di promuovere insieme la democrazia basandosi sui DF”. Il preambolo si ispirava chiaramente alla giurisprudenza della CGCE. Tuttavia, la materia dei diritti fondamentali non veniva ulteriormente approfondita.

Per quanto riguarda le modifiche apportate al Trattato CEE attraverso l’AUE, rivestono rilievo quelle volte alla creazione di uno spazio senza frontiere interne e al rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo riguardo la legittimazione democratica.

Nel 1989 il Parlamento europeo adottava la risoluzione contenente la Dichiarazione dei diritti e delle libertà fondamentali, che gettava le basi per l’adozione di un catalogo di diritti umani vincolante per le istituzioni. Tale esigenza risultava in un delicato momento storico, dal momento che il completamento del mercato unico rendeva più urgente l’adozione di una dichiarazione dei diritti e delle libertà. Inoltre, la creazione di un’unione sempre più stretta rendeva necessario lo sviluppo di un’identità comunitaria: infatti, nella dichiarazione si faceva esplicito riferimento al concetto di cittadinanza europea. Però lo status di cittadino europeo veniva subordinato alla definizione di un sistema di protezione dei diritti fondamentali in seno alla comunità europea.

Nel 1991 il Consiglio europeo di Lussemburgo affrontava il tema dei diritti fondamentali: tuttavia, esaminando l’atto, si evince una grande attenzione alla dimensione esterna della protezione dei diritti umani, piuttosto che l’individuazione di un idoneo sistema di garanzia entro l’ordinamento giuridico comunitario. Implicitamente, si affermava che non era il momento giusto per adottare un catalogo autonomo di diritti fondamentali. In ogni caso, l’atto sottolineava il carattere inscindibile dei diritti dell’uomo: gli Stati membri riuniti nel Consiglio europeo manifestavano la consapevolezza di non poter proseguire il processo di integrazione senza la promozione e la protezione dei DF del singolo.

Nel 1990 (prima di Maastricht quindi) la Commissione proponeva formalmente al Consiglio l’adesione CE alla CEDU. Il Parlamento europeo era d’accordo sull’adesione, e il Consiglio chiedeva parere alla CG in merito Parere 2/94, reso il 28 marzo 1996. Inizialmente il Consiglio sembrava d’accordo sull’adesione, ma poi UK e Irlanda mostrarono perplessità. La richiesta di parere conteneva due quesiti:

• Un quesito in merito alla compatibilità dell’adesione alla CEDU con il Trattato
• Un altro quesito sulla competenza della CE a stipulare l’accordo di adesione alla CEDU, così da estendere il campo d’indagine della CG.

Nel parere 2/94 la CG riteneva ricevibile la richiesta in merito alla competenza CE ad aderire a CEDU, ma non poteva pronunciarsi sulla compatibilità con i trattati, non conoscendo gli elementi sul contenuto dell’accordo. Ciò non è del tutto vero, dato che il catalogo CEDU era ben noto, così come l’obiettivo dell’adesione alla CEDU (= permettere agli Stati terzi e ai singoli di invocare la CEDU vs la Corte Edu).

Riguardo al secondo quesito, secondo la CG la comunità europea non aveva competenza a stipulare accordi in merito a diritti fondamentali (= aderire alla CEDU) perché i diritti fondamentali erano usati solo come parametro di legittimità degli atti delle istituzioni. Tale competenza, infatti, non era riportata nei Trattati.

Parallelamente, la CG sottolineava come un’adesione alla CEDU avrebbe comportato una modifica sostanziale del regime comunitario di tutela dei DF, implicando l’inserimento della CE in un sistema giurisdizionale distinto.

Con il trattato di Maastricht sull’UE (1992; 1993) veniva istituita l’Unione Europea, fondata su una struttura a tre pilastri:

• 1° PILASTRO: le 3 comunità europee
• 2° PILASTRO: Politica estera e di sicurezza comune (PESC)
• 3° PILASTRO: Cooperazione in materia di polizia e giustizia.